（4）新问题不适于再用权宜之计来对付。历史提出了制度创新的问题，为此必须克服一系列人文方面的“供给短缺”。但是从内地目前状况来看，这个问题既不容易引起注意，也不容易切实解决。因此，一般说来难以快速解决。
（5）但是内地农业生态系统的脆弱性并没有给拖延局面留出多少时空条件。对这一点的估计不足将使整个民族付出重大的代价。
（6）制度创新在没有完成之前是不会被抹掉的。这个过程需要学习大量新知识，这些新知识简直无法像19世纪末的日本那样在一代人的时间里加以吸收。总有一些关注中国农民命运的人愿意为此而工作，或正在那里默默无闻地工作。这些相对稀少的人力资本，将对未来内地农村的面貌有决定性影响。
1990年
村庄与粮价
当前的农村政策，在村庄建设方面要谨慎和“保守”，即立足于那些无力办乡村企业的村庄现实，将村庄公共事务的财源牢靠地建立在正税的基础之上；在农产品价格问题上，则要大胆改革突破，废除价格管制。这样的两手结合，兼顾稳定、发展和改革，也兼顾城乡的当前利益和长远利益。
1994—1995年，作者三次回国，分别到河北、安徽、浙江、北京和上海郊区农村作过访问调查。
从海外的报道来看，中国对农业和农民问题是相当重视的。这一点很要紧。我国农业的利润很薄，农民人数虽多，但分散且组织程度太低，因此在经济政治生活里的声音很小。农业和农民问题很容易被忽视，而如果农业和农民的利益受到过于严重的损害，多少年转不过弯子来，势必危害大局。中国人现在注意参考欧美和东亚的正面经验，也注意吸取原苏联、东欧各国的反面教训，遇事喜欢援引国际惯例，这是很了不起的进步。但也要看到，在当代的欧美、东亚和原苏联、东欧各国，农业的份额都已经很小，农民的人数也已经很少，与中国当今的情形，完全不可同日而语。中国的国情，要求对农业和农民问题，有一个系统的认识。
回国跑了一些地方的农村，从下往上看，感到当前的农业和农村的中心问题，是对浮上台面的紧迫问题分别作出比较快捷的直接反应时，还需要更多一点对这些个别反应之间的互相照应。具体来讲，有两部分问题。
农民负担、基层建设和财税改革
解决农民负担问题，要兼顾两头：一头是农民的情绪和要求，另一头是乡村基层组织的要求。去年以来的办法，似乎是中央越过地方和基层组织，通过直接的干预来满足农民的要求。这样，地方和基层的干部难免有怨言。村干部认为他们为上面办事，连工资和办事的开支都是自己厚着脸皮向农民要来的；现在上头做好人，他们反倒都成了贪官污吏。省、地、县、乡几级，对此事差不多都不以为然。部门发展农村业务，没有财政预算，你不让他向农民敛钱，他正好不干。偌大一个中国，离开省、地、县、乡、村，离开部门，中央领导就是想做好人好事，又能做多久呢？历史经验证明，由中央直接呼应群众要求，无论出发点多么对头，结果多半事与愿违。
农民负担问题的要害，首先不是过多，也不是过杂。要害在于，农民拿出来的各类税负，与农民获得的公共服务之间，完全脱节或者不成比例。一个地方，社会秩序有人维持，公益福利与日俱增，农民拿10%也不会有问题；反之，钱粮全部或大部分往上拿走，供少数人吃喝、买汽车，拿3%也可能弄得民怨沸腾。因此第一位的问题，是农民负担的取用之间的关联，其次才是取之有度。只控制取，不解决用，问题还是没有根本解决。目前由中央来控制农民负担不超过纯收入的5%，能否长期见效，大有疑问。即使见效，也只保了中央可得的正税，村庄可得的公共开支仍无保障。农民和农村的稳定，仍无可靠的财政基础。
这里要强调，农民是很实际的。国家从农民那里拿走的，虽然也可以说最后总是用之于民，但凡农民不能直接看见和享用的，对他们来说就不能算。所以真正需要调查的一个问题是，目前从农民那里取走的资源，究竟有多大的比例是用于村庄的公共开支的。然后需要研究，这个取用比例应该有多大，以及通过什么机制来实现它。这就是说，在农民负担问题上兼顾农民和村庄两头是可能的。甚至可以说，只有兼顾了这两头，问题才可能从根本上解决。要做到兼顾，就要把建立村庄财政基础的问题提上日程。
目前的体制，村庄在宪法上被规定为村民自治。但究竟如何实行自治，远没有形成一整套办法。特别是没有村庄一级制度化的财政基础。这一点，人们熟视无睹，不以为怪。但是，如果绝大多数人口居住的村庄，没有公共服务的经济基础，上层建得再辉煌，还不是一个头重脚轻的危险构造？历朝历代中国的中央集权制，就是吃了这个头重脚轻的亏。多则几百年，少则几年、几十年，只好砍掉那个越搞越重的头来同其脆弱的脚相适应。
新中国成立后将正式的政权建制由县延伸到乡，但这一了不起的成就被人口增长所抵消。因为当今一个乡的人口差不多等于古代一个县。问题是，多年反反复复的政治动员，农村基层组织已经疲惫不堪。况且现代化社会经济建设，不能靠政治动员来维持。但要在村庄建政，即把正式的政府建制延伸到村庄一级，在中央集权制下显然不堪重负。剩下的选择，就是村自治。于是问题又回到，村庄自治以何为其必要的财源呢？村庄自治写入宪法快10年了，现实状况是，村庄公共事务，一靠乡村企业的利润上缴，二靠村干部在国家正税以外自敛。“企业上缴型”覆盖面小，只有沿海和大城市郊区的部分村庄可以完全依靠乡村集体企业的超额利润来提供村庄公共服务。“自敛型”引发村庄内社会关系紧张，一方“要钱要粮要命（指计划生育）”，另一方“防火防盗防干部”。自敛而不足，就是第三种模式，即村庄组织散了架，公共事务衰败。因此，头重脚轻的问题不但一直没有得到根本解决，而且在新的条件下可能加剧。这是异常危险的。
现在不少人把流动农村人口看成洪水猛兽，其实同绝大多数其他中国人一样，流动人口以家和家乡为本位。家是他们的盼头，千辛万苦挣的钱寄回去，逢年过节一定挤火车回去看看，多数人在外闯荡一回，最后还是回到家乡成家立业。但如果流动人口的家乡破败，期望破灭，加上其他条件，才可能变成大规模的无序状态。那才难以收拾，是真正的危险。
解决之道，就是建立村自治的财政基础。这个基础，第一不能靠乡村集体企业，第二不能靠正税以外的附加。说不能靠，是因为靠不住。首先，乡村企业的发展环境，已经大大改变。总趋势可以看得清楚，一是企业各要素和存量的流动性增加；二是企业对社区的独立性增强；三是市场竞争加剧，政策优惠减少。这三点，不但会把乡村企业的利润拉下来，而且会削弱社区对企业利润的控制能力。过去靠企业上缴维系村庄组织的，在今后一个时期，会遇到财务危机；其中一部分，将不可避免地转变为“自敛型”。那些正在创办乡村企业的地方，不可能再得到那样多的超额利润用于村庄公共服务。至于办不成集体企业的农村，当然也吃不上这个日趋缩小的大饼。因此，村自治的财源，从全局和长远着眼，不能靠乡村企业。其次，正税低而七七八八的附加税费多，是历来中国税制的痼疾。其结果，“撑死胆大的，饿死胆小的”，好事办过了头，也会变成坏事；更可能使相当一批基层干部把公务变成一项“谋利”的营生：搜刮杂费用于购买保护，同时在保护下搜刮更多的民财以肥私囊。这是制度使然，不单纯是个人道德问题。因此在体制上，村庄自治的财源断不能靠非制度化的自敛。
剩下的，就只能在正税上面打主意。也就是说，村自治的财源要靠正税来制度化地加以解决。可否设想：（1）农业税作为地方税，税率可以反映地方农业生产率和经济结构的差别，总的农业税负水平应当略有提高；（2）依经济水平的不同，农业税中的部分、大部分甚至全部，划归村财务账户；（3）在农业税负不足以支付村庄最必要的公共开支的贫困地区和灾区，由国家财政补助村财务账户，达到维持最低公共开支流量的水平；（4）村财务账户建在乡财政所，但只有村民大会可以决定如何开支，由村民委员会执行，并由乡财政所监督（而不是支配）；（5）超过村账户开支能力的村庄公益项目，必须经村民大会绝对多数投票通过，才可集资兴办；（6）各部门、各组织以村民为对象的商业性服务，只能在买卖自愿的基础上进行，不得以任何名目搭村财务账户的便车。这些简单设想，只是提出问题和思路。如果要搞这一套，难点有两个：一是现有农业税的分配格局要变化，因为讲来讲去，国家要让出一块既得的资源给村庄，这虽然有益于国家和社会的长治久安，但涉及既得利益的再分配，总是一件难事。二是村财务账户的设立，直至形成村自治完整的一套，有系统的调查研究、试点、地方立法和全国立法等一系列艰苦工作要做。但要根本解决头重脚轻问题，非有此制度性投入不可。近年河北正定和安徽泰和等地的农村税费改革试验，值得总结推广。
粮食价格、经济结构和“公司加农户”
1993年以前，粮食市价连续几年低迷，农民收入低增长或零增长。虽然学者和农业部门多次呼吁，要求保护粮农利益，但政府并没有采取行动。去年秋后，市场粮价刚一上扬，中央政府的行政干预立刻出台。又是限价，又是增加低价收购的数量，又是关闭市场，又是试图恢复粮食的独家经营。前几年地方分头进行的粮食体制改革的成果，几乎要被搞光。这表明，目前我们国家的宏观控制，仍然具有很强的城市偏向。这种城市偏向，又几乎总是同反市场导向的经济政策天然地连在一起。
粮食市场价格，在粮食丰收的年景里突然较大幅度上涨，是一系列因素共同作用的结果。但要分析一下，其中有无对经济形势反应或干预之不当。第一个因素，是粮食市场本身的周期性波动。对付此种波动，有能力建立所谓市场供求调节机制，熨平其峰，固然很好；但一时弄不像样，也无伤大雅，无非三四年一个周期，市场一会儿“帮”消费者，一会儿“帮”生产者，大家公平。最怕邯郸学步，涨价有人抑，落价无人管，正常的周期波动被畸形放大，危害将来的供求平衡。
第二个因素，是粮农的通货膨胀预期。这个因素，同货币供给量过大有关。除非有效紧缩通货，才能解决问题。在反通胀过程中，单单管制粮食市场，等于对粮农实行个别歧视政策，使之单独承受通胀之害。另一个思路，为了管制粮食，就要管制生产粮食的投入品，如化肥、农药，进而再按照投入产出流程，把一系列上游部门都管制起来。问题是当今政府的管制能力，究竟还有多大。
在此约束下，靠已经患上寻租饥渴症的“政策工具”来管制市场，平抑物价，岂不是与虎谋皮？其结果，一面打击贪污腐败，一面增加寻租机会。弄来弄去，一笔糊涂账，最后的受害人，还是农民和城里的低收入阶层。公平和效率一起损失，行不通也。即使从短期看，政府总是紧了才管，越管得紧，粮农和中间商对粮食和其他农产越看涨，越易产生惜售行为，加上中央限价的地方首长负责制，通常会加剧地方封锁，对反通胀来说，实在是南辕北辙。
第三个因素，一般的通胀预期对去年秋后的粮价上扬的作用，也不可估计过高。因为货币增发加快，从1992年已经开始。为什么粮食和一般生活消费品价格的上涨，要到1993年下半年才成为突出现象？这里的一个关键变化是1992年以后，我国股票、地产、期货和企业产权市场，有了突飞猛进的发展。有的研究者估计，在这几大市场里的资本总额，约有3000—4000亿元之巨。就是说，不但吃进去这几年增发货币的全部，而且引起居民储蓄向其流动。一般地说，这批资本的运动，对居民日常消费品的影响不大，甚至因为购买力转向投资、投机而减缓日常消费品市场的需求压力。这是1993年7月以前的情形。由于这几大市场发展过猛，问题多多，从1993年7月起，政府由金融整顿入手，清理上述几个市场。因为下药过猛，同时又做不到将游资全部回笼银行，客观上使一部分购买力，从上述几大市场转移。这个条件，配之以预期变化，恐怕是包括粮食在内的居民日常生活品物价指数在去年下半年快速上扬的一个原因。
国民经济发展到今天，非国家直接控制的投资、投机恐怕总要占一个合适的份额。人为打压，不利于国民经济自身的平衡。1988年讨论反通胀，有人提出卖黄金、卖房子、卖企业和卖土地，分流民众的手持现金。现在看来，当时不可能大卖资产存量，即使国家敢卖，老百姓也不见得大买。这两年存量资产终于买卖兴隆，却又产生大量泡沫经济，一大桶凉水浇下去，弄得购买力回移，预期畸变，人为造成一个猛虎下山的态势。今后抑制通胀，不妨仍考虑这一思路，引虎回山。
无论如何，粮价既然已经上扬，就不必急急忙忙下行政命令去压。应当看到，粮食消费在城乡居民生活中的相对重要性已经普遍下降。粮食市价对整个市场价格的带动作用，也不像以前那样显著。粮价上升直接威胁的，是一部分城里的低收入人口。因此在思路上，不能为了这一小部分居民的生活保障而破坏粮食市场的机能。相反，应当坚持放开粮食市场，仅对低收入人口加以适当补贴。由于缺乏可靠的收入统计，谁是真正的低收入者难以识别，因此，可以凭借居民随收入水平上升对粮食质量日益敏感的特点（就是有点钱的人家，宁可吃贵一点的好粮食，也绝不吃便宜一点的差粮食），由政府在城市凭证供应低价、低质米面。除此之外，政府只需帮助培育大城市的多元竞争的粮商体系（中小城镇可自发解决），而不必破坏粮食的市场机制。
特别不要左管右管，再把一个大包袱压在自己身上。这些问题，六七年前原国务院农村发展中心都组织过系统的研究，报告还在那里摆着，不妨找来看看。
还应该看到，我国粮价的大变化趋势，已经接近一个重要的拐点。目前小麦的市价，与进口小麦的到岸价已经相当接近。其他粮食品种，早晚会呈现同样的趋势。等越过这个拐点，中国经济政策的一件大事，就是要防止当国产粮食的价格稳定地超过国际市场粮价后，原有自给自足为主的粮食生产结构和消费结构滞后不变。也就是要防止中国重蹈日本错误粮价政策的覆辙。这是因为，中国不但没有日本那样雄厚的国力来补贴粮食和农业，而且，由于大量劳动力压迫于土地，中国的持续经济增长更有赖于快速的农业经济结构变革。
这个论点的主要依据是，在人多地少的条件下（即劳力便宜，土地贵），生产粮食和大宗农产品这类土地密集而非劳力密集的产品，没有比较优势。比方一亩麦子，顶多用15个工，每工纯收入就算10元，总共也才150元。我们这里，平均每个劳力只有3亩地，总收入450元，再加一季，900元，养三口之家，还是贫困户。相比之下，牧业、养殖业、经济作物、园艺业以及工商业，只要一点土地即可利用大量劳力，日工资虽然也不过10元，但每个劳力每年的有效工作日可以达150、200甚至300天，平均每个劳力的年总收入就可达到1500、2000甚至3000元。因此，粮食和大宗农业的比较利益低，要害是生产这些产品无法充分利用便宜而富余的劳力。反观人少地多的国家，劳动力贵而土地相对便宜，生产粮食就合算，因为规模经济和比较利益双收。把这两种资源结构生产的粮食摆到一个市场上，除非人多地少的国家经济发展的绝对水平太低，土地和劳力的机会成本几近于零，否则它的粮食一定要比人少地多的国家昂贵。土地稀缺的地方的经济越发展，生产粮食的相对损失越大。它不如转移这部分土地和劳力生产效益更好的产品，同时向以下两个地方进口粮食：一是同样人多地少，但资源利用的机会成本低的落后地区；二是人少地多的发达国家。上述道理不复杂，但要在运输、外汇、产品市场等一系列现实约束下，给各个地方大量分散的生产者准确的信号，除开市场价格机制，没有其他更简便和快捷的办法。这就是说，粮食问题，到了可以利用国内不同地区之间的差别以及国际市场，加快结构变革来求解的阶段了。扩大市场机制的利用，是做好这篇文章的必要条件。相反，稍有波动就恢复行政管制，强化地区封锁，重返统购统销，近不能刺激粮食生产，远不利于结构调整，因而是错误的政策。
近十年来，中国人已经在吃农业结构变革的饭。试想，我国人口增加了这么多，耕地减少，粮食面积减少，单产又没有革命性的增加，可是为什么城乡普通人家的饮食质量反而有了显著提高？原因就是近年畜牧、养殖、水产、水果和园艺农业等开发性农业有了突飞猛进的发展。而这些领域能有大发展，就是市场机制受到的干扰少些，利润驱动，产、供、销各个环节都吸引资源投入，很快形成气候。更重要的是，这些产品比单一种粮可以吸纳更多的农民就业。这个自发的变化过程，显示了由市场调节的农业结构变革，是可能兼顾食品供应和农民就业收入这两个方面的。解决中国农业问题，沿着这个方向才能事半功倍。从这个角度看，粮价的上涨，撇开不当干预的部分，不利之处是短暂的。反通货膨胀，一是控制货币发行，二是引虎归山、分流既定压力，三是应用利率杠杆鼓励储蓄。不必单独对粮食和副食特别关照。仅就粮食市场而言，咬牙挺过去，后面一片光明。反之，重返统购统销那一套，政府背负过重的责任，又做不到严密管制，轻诺寡信。城里人不会吃得更好，乡下人也不会更富，几头不领你的情，又是何苦？
自发的农业结构变化里要加一个东西，这就是综合性的大农业开发公司。泰国尚有“正大集团”这样创出品牌的公司，能够通过“公司加农户”的模式把大市场、大技术同小农户联结起来。中国为什么农业生产技术部门总是穷得叮当响，农商部门只会吃垄断和管制饭，越走路子越狭窄？原因就是农产品的低价统制，没有盈利预期；同时部门分割，搞不成综合开发。再加上一个国有制垄断，那就什么戏也没有了。
同单一的粮食经营不同，开发性农业更为依赖市场和技术，没有组织创新不行。小农户作为生产单位是有效的，但依靠分散的小农从事大市场流通和新技术利用，交易费用和信息成本过高。其结果，一是最终消费品的价格高，二是农业经营的利润还是薄。搞了几十年，我们把农业投资叫成农业投入，因为事先就知道不会赚钱。但是，（中国）香港人在广东搞“光明”，泰国人在上海松江搞“大江”，不是表明农业也可以是一个能够盈利的产业吗？政府真要关照农业，第一不要管制价格，第二要给中外各种资本进入农业办开发性大公司大开绿灯。中国这样大的市场半径，需要有一批大粮商、大肉商和大菜商，需要一批综合经营的现代大公司。上层的大公司加下层的小农户，中国的农业和食品供应就大有希望。
总之，中国在目前这样的大转型期，仍然需要顾及自己农村人口众多的独特之处。这个问题，在当今世界上几乎没有国际惯例可以借鉴。当前的农村政策，在村庄建设方面要谨慎和保守，即立足于那些无力办乡村企业的村庄现实，将村庄公共事务的财源牢靠地建立在正税的基础之上；在农产品价格问题上，则要大胆改革突破，废除价格管制，改城里的全民补助为仅对穷人补助的制度，以价格机制启动结构变化，并辅以“公司加农户”的组织创新。这样的两手结合，兼顾稳定、发展和改革，也兼顾城乡的当前利益和长远利益。
1995年7月
高经济成长与农业发展
台湾地区的经验教训提醒人们注意：如果农业体制的市场化进程远远慢于工业体制，必然导致前者适应总体经济策略变化的相对竞争力不足，“农业之秋”可与“工业之春”在一个经济里同时并存。
“春天里的秋天”是怎么来的
我对于中国台湾地区农业的研究兴趣是从1987年开始的。当时，曾经专赴厦门，利用厦门大学台湾研究所的资料，对20世纪50—60年代的台湾农业进行研究，并写成研究报告。90年代又访台，研究重点是70—90年代高经济成长中的农业发展。因为台湾农业从70年代开始的转折，正与60年代末的“农业危机”相关，所以也曾与不少台湾学者谈起当时的那场“危机”。
60年代是台湾这条“小龙”经济发展史上很辉煌的时期，台湾地区的工业、出口和GNP从60年代初开始高速成长，在后5年内达到GNP平均攀升10%的速度，而工业产出平均增长达到了182%。然而到了60年代末，工业上这种生机盎然的春天，却嵌入了农业大衰退的萧瑟景象。台湾学者谓之：“一个‘农业的秋天’，正在‘工业的春天’里来临。”
在工业高速成长中出现农业衰退，台湾农业到底出了什么问题？台湾相当多数的学者指出，台湾农业衰退的根本原因，在于工业化过程中经济资源在工业之间的分配失衡，这是台湾当局长达20年的“挤压农业政策”的必然结果。
一般而言，这样的结论是可以接受的。不过我们不禁要进一步发问：“工业挤压农业”或许可以说明台湾农业何以趋弱，却怎样解释台湾工业可以增强呢？苏联和改革前的中国内地，都曾以政府管制的低价农产品通过低工资和低价原料来喂养工业，似乎就没有压出一个能够带动真实国民所得快速增长的工业来。
通过分析就可以看出，台湾工业能在20世纪60年代高速发展，主要是得益于台湾出口导向的高速工业化和一整套自由化经济发展策略。而高速发展的工业从两面夹击农业：工业一方面吸收大量农业劳动力，占用大量农地，使农业工资激增，农地价格昂贵，从而使农业生产成本大幅上升；一方面以其快速增长带动的国民收入快速提高，使农产品需求大大改变，初级农产品需求比例下降，肉、鱼、蛋、奶、果、菜需求比例上升。这种需求与成本的两面夹击是非常沉重的。与此同时，传统的偏向城市的政策不仅分配上挤压了农业，而且从体制上捆住了农业的手脚，使之无法对市场化驱动下高速发展的工业和国民收入增长作出充分反应。
所以，台湾地区的经验教训提醒人们注意：如果农业体制的市场化进程远远慢于工业体制，必然导致前者适应总体经济策略变化的相对竞争力不足，“农业之秋”可与“工业之春”在一个经济里同时并存。这样看来，台湾农业同一时期的发展滞后和衰退，正是工农业两套不同经济发展策略及其相关政策制度安排彼此冲突的结果。
研究内地农业的专家也总在谈“农业危机”，不过有了台湾农业的参照，就可以区分危机的不同类型和成因。危机可能是“传统型”的，就是农业的绝对落后无法对付人口增长的压力；也可能是“现代型”的，也就是台湾那种情形——面对工业高速发展带来的成本需求两面夹击，无法形成新的农业产出组合，农业因缺乏转型能力和提高效率的能力而进入衰退。
工业以近20%的速度增长，农业在受到挤压的同时又受到冲击，这种情形是唯有新兴工业地区才有的。所以在今天的中国内地，农业问题包含着多重含义。在一些地区，可能仍是传统性冲突；但在另一些地区，比如沿海地区，工业已经由市场机制主导而高速成长，其农业问题就与台湾农业出现过的情形十分相似，实在应当引起我们的关注。
摒弃挤压农业的政策
台湾的农业危机并没有持续下去。20世纪70年代初，台湾扭转了早期挤压农业的政策方向，选择了支持农业增长、提高农民所得、加强农村建设的基本取向，所以就有了农业发展到今天比较可观的局面。
在访台期间，我走访11个家庭农场/牧场，调查了4个大型农业企业（Agribusiness），参观了一批农业科技研究机构和基层农会、一个生猪拍卖市场，还在超级市场目睹了比美国超市甚至还要丰富诱人的食品种类，自觉“大开眼界”，看到了东方小农现代化的潜力和前景。
不过，在分析台湾20年来在农业上的政策制度安排时，我们发现，台湾在70年代初转变农业政策方向后，主要做了以下几件大事：
——一举废除肥料换谷制度，取消实施了20年之久的“稻谷隐蔽税”。
——推动农地流转和重组，以扩大农户规模经营。
——动员财政资源投向农业，从技术、资金、教育培训以及运销服务等方面增强农业基础，建立起以地域性农业服务组织为基础的农业技术支持系统。
——农政管理部门逐步退出对某些农产品和某些产品经营环节的直接控制，转向利用市场机能调节农产品供求，以维护市场机能为工作重心。
——制定了具有某种保护主义的稻米价格政策，以保证获得粮源和保证农民收入。
在评价这些政策对于日后台湾农业发展的意义时，我对于废除肥料换谷的政策给予首肯。过去，台湾农民必须按官定比价，以低价稻谷换取官定高价化肥，实际上等于缴纳不合理的暗税。这项制度被取消，连同取消随田赋附征的其他杂捐，台湾农民自1973年起税负减少了20%，大大增加了所得。更为重要的是，肥料换谷对于稻谷生产的强制性干预也随之消除，使农民比较容易校正生产资源的不当配置。肥料换谷政策的取消，摘除了管制农业的中心一环，大大放开了农民的手脚。
然而，台湾在摒弃挤压农业政策、取消肥料换谷后，又发展起一套颇为繁杂的农产品价格管制体制，从保护农民收入的角度干预市场。我认为，这种非市场导向的做法，同样削弱了市场把生产和消费灵活有效联系起来的力量，带来其他方面的消极影响。此外，台湾农地流转的政策调整主要局限在农地农用的范围内，农地转非农用机制不够灵活，因此未能根本扭转农地流转相对经济需要严重不足的局面。
总之，从20世纪70年代以来，台湾农业经历了政策制度环境的重大转变，以渐进的和连续的方式实现了体制转型，保障了农业生产力的持续增长，但也保留了一些不对称的政策制度安排，影响到农业生产力和竞争力增长的长期特性。
猪、米、果菜“三分天下”
对于从昨天到今天台湾农业中农产品的增长情形，我的评价各不相同，依我之见，可称生猪、稻米、果菜“三分天下”。
台湾的养猪业，那种变化确实是革命性的。比如今天你可以在台南看到不少农民饲养大户，一户每天要从饲料公司进二十多吨饲料，仅凭电话就可以毫不担心地等待准时送货上门；比如台湾一个县的生猪拍卖市场，每头猪像“选美”一样从展示台悠悠走过，参加拍卖的买主以电子报价器确定价格，然后最高的买价被印在猪身上，待宰的生猪便定下了买主；再比如总部设在台北的大成长城公司，当年从台南一家很小的黄豆作坊起家，如今已经发展成台湾最大的现代化饲料公司之一，不仅在台湾岛内占有大量市场份额，而且已把分支机构设到了内地的上海、沈阳……
如今，台湾农家庭院的副业式养猪已经发展为现代化的猪产业，总产值超过过去第一产品稻米的产值，占了台湾农业总产值的1/4，是成长最为强劲的台湾出口农产品。
据分析，台湾养猪业得以腾飞，除了得益于当局较多的科研投资、运销网络建设和台湾饲料进口等制度环境因素——后者使养猪业受到较少管制，有利于农企业自由进入，以“农企业＋规模养猪户”的发展模式带动台湾完成了养猪业的转型可说是功不可没。
台湾果菜业的发展也十分有趣。据说过去台湾是不产苹果的，市场上的苹果全系美国进口，后来技术专家们在山区气候相对寒冷的高山地带试验苹果栽培，数年后取得成功，通过地区性服务系统在岛内推广，现在台湾自产苹果已经能够出口了。在过去的20年内，台湾果菜业在园艺化的基础上大大发展。不仅总量提高，而且品种倍增、质量上乘，除了能产苹果，还生产改良梨、杨桃和莲雾等，成为台湾农业中产出最大的分支。不过台湾果菜业仍有值得反思之处，主要是生产模式仍以“农户＋地域性服务”为主，其企业化程度还远远不够发达，而这正是缘于农地制度妨碍公司进入的不良影响。
那么，台湾最重要的农产品稻谷的情形如何呢？因为稻谷属于劳动密集型产品，在台湾工业化带来的工资大幅上升后不可避免地失去国际竞争力。与此同时，台湾岛内的稻米需求也在下降。很明显，台湾的稻米应逐步减产，同时腾出资源用于别种生产。但我觉得，台湾的稻米减产速度似乎仍然嫌慢，究其原因，正是价格保护政策起了负面作用。
所幸中国台湾地区实施稻米保护的财政基础还不像日本那样雄厚，因此官方保价收米仍有限制。这样，还有一部分市场压力能够传导给稻民，令其早一点减产、转产，不致闹得像东邻日本一样被动。
在新时期台湾农业“三分天下”的局势中，我的归纳是养猪业最佳，稻业较差，而果菜业位居其中。总的看来，农业制度安排的不平衡，影响了台湾种植业适应时势作出调整，也导致农企业进入不足，使种植业更多地保留着“政府＋地域农会＋小农户”的模式。这种模式虽然可以维持社会公平，也被证明有能力达到在亚洲领先的农业劳动生产力水平，但参与国际竞争却受到影响。
近些年来，台湾农业贸易从过去的顺差转成逆差，平均年度逆差达十几亿美元，正是其农业缺少新的足够比较优势、国际竞争力总体下降的结果。依我之见，未来的台湾经济发展，将长期承受这种政策制度安排偏差带来的消极影响。
由彼及此
从台湾反观内地，值得深思之处颇多。恰逢“九五”计划第一年中国“农业热”再度升温，以我多年研究农业发展之心得，坦率地谈以下几点看法：
第一，农业应付高速经济成长的根本途径有两条：提高农业生产力的成长率和改变农业产出结构。为此，必须解除束缚农业增长的长期政策制度安排，特别是停止“粮食暗税”。相应的，还需利用国际市场的出口体制，适时增加农地产权流动性，以及对于农产运销体制进行改革，并积极鼓励现代企业进入农业。
第二，以价格补贴来保护农民利益，与低价征购一样，从长期看不是个好政策。价格补贴无非是从另一极端扭曲市场格局，最终只能导致农业生产适应市场变化的能力退化。内地目前还未走上这一步，应以此为借鉴。
第三，台湾20世纪70年代后农产品贸易急速上升的教训也特别值得内地吸取。内地产品近年的进出口增长迅速，结构也有变化，但仍须当心新的出口农产品开发后劲不足。出口品相对优势的变化中，真正可虑的是“中国怎么大量进口原来的出口品”、“中国怎么没有更快地出口新的出口品”。但要做到这一点，则必须打通各省区间的农产品贸易，以利于各地发挥比较优势。
1995年
农村就业：转折与转机
农村就业机会不足的局面，不但直接影响国内市场的扩张，而且间接影响农民人力资本投资的意愿。更为重要的是，它会对“效率和公平”同时发生负面作用，并成为威胁社会稳定和安全的潜在因素。因此，没有任何理由对我国农村就业问题掉以轻心。
1996年，劳动部就业司主持完成了农户及劳动力抽样调查、进城民工及所在企业抽样调查、劳动就业服务机构问卷调查、城市民工就业信息与培训服务状况调查4项大规模的专题调查，并完成初步的综合研究。这项研究的背景，是我国农村就业面临的严峻形势：
——中国待就业的劳动年龄人口存量过大，增量可观。在已有的1.3亿农村剩余劳动力的基础上，未来几年内我国每年还将新增1600万需要工作机会的农村劳动力。所以，中国仍将面对极大的农村充分就业的压力。
——近年国民经济增长和投资带动的就业增长似有减缓趋势。比如1986—1990年，中国GNP增长一个百分点，社会总就业增长151万人；而到了1991—1995年，GNP增长一个百分点，增加的就业人数降为85万人。再比如1990—1993年，GNP增长趋于减缓，到1994年才略有回升。每百万元真实投资带动的总就业和非农就业增加，从1982—1989年的平均451人和336人，降为1990—1994年的平均196人和1114 人，分别降低了56.5%和66.1%。
——乡镇企业吸纳就业的势头减缓。
——进城农民工的流动速度变慢。目前已经转移到非农产业的农村劳动力中，50%仍在乡村，而只有198%进入地级市、省会和直辖市。另据推算，在城镇打工的民工总数从1995年后开始下降。
受劳动部的委托，作者完成了《机会与能力》综合研究报告。这份报告提出，中国虽然已经临近就业结构的一个历史性转折点，但要根本摆脱原有发展战略和体制政策导致的“农村就业严重不足条件下的国家工业化超前”的格局，还需付出艰苦的努力。农村就业机会不足的局面，不但直接影响国内市场的扩张，而且间接影响农民人力资本投资的意愿。更为重要的是，它会对“效率和公平”同时产生负面作用，并成为威胁社会稳定和安全的潜在因素。因此，没有任何理由对我国农村就业问题掉以轻心。
不过，就业的压力并不意味着悲观的结论。回顾中国改革十余年的历程，报告看到了通过市场化取向的改革继续解决中国就业问题的可能。总之，坚持过去17年行之有效的改革开放方针，以正确的战略选择和体制选择增加农民就业的机会；同时，在农民对自身人力资本投资的基础上，发展一个社会各界参与的培训教育体系，补充以往对农村教育不足的问题。这两方面的结合，可以使中国的农业人口就业有一个比较光明的前景。
以下是报告完成后，本文作者接受《财经》记者采访的谈话。
记者：就业压力是人所公认的事实。那么，在国民经济发展的全局中，改善就业应当处于什么位置呢？
周其仁：我并不主张把中国的就业问题孤立地突出出来。经济发展要兼顾很多东西，就业是整体的一部分。人们在日常生活中知道，没有就业，就没有收入；没有收入，就没有购买力。购买力又与市场联系在一起，市场要是不景气，厂商卖不掉产品，开工不足，就业就更要下降了。我想表达的是，现在就业问题比较突出，可能是整体经济存在某些问题的一个表征。在这里，要把就业、收入、市场、开工这几者联系起来看。不然就业突出了，再行政干预就业，其他问题又出来了，干预起来就没个完了。
记者：你是觉得现在谈中国解决就业问题，不能单纯讲所谓“就业政策”，对吗？
周其仁：可以这么说。因为农民的就业机会首先不是由他们本人的就业意愿和劳动技能所能决定的，国家的经济发展策略和政策体制选择，决定着农民就业空间的容量，从而影响到普通劳动者的命运。比如中国1978年以前农村的严重就业不足，与其说是由于千百年的历史遗产，还不如说是传统社会主义工业化模式的后果。因为传统发展模式包括优先发展重工业、由国家行政等级组织垄断工商业并管制农业，以及城乡隔绝等，这样就把人口和劳动力的绝大部分，也就是农民这部分隔离在国家工业化的积极过程之外。其结果，就是十分有限的资本被集中用于资本密集的重工业，同时又禁止劳动力资源在市场上的自由配置和利用。所以，那时候的所谓人口“过剩”和劳动力“过剩”，其实是原有经济模式的一种常态。而在过去的许多年里，我们也是通过市场化取向的改革，大大地改善了就业状况，解决了大约一亿多剩余农业劳动力的就业问题。就业问题在不同经济体制下有不同含义，在中国我们谈的并不是西方福利国家意义上的就业，而是如何通过市场化改革提供充分的就业机会。
记者：你看改革以来中国解决就业问题的主要经验是什么？
周其仁：中国的经验证明，要突破原有模式造成的就业困境，必须全面改革传统的国家工业化发展策略和政策体制，具体说就是放宽农业管制、开放工商经营、突破城乡隔绝。在过去十几年里，我国农业就业在以下三方面取得进展：第一，农牧业的就业含量增加了，大体是15年增加了46%。因为改革以后不但劳动效率提高，而且由于种养结构的变化，农民投向更多利用劳动力的产出方向。第二，农村办工业、商业，转移了将近一亿劳动力，加上他们的家庭成员，影响到好几亿人的生活。第三，20世纪80年代末90年代初开始的加快向城市移动，有几百万农民工流向大中城市。这表明市场导向的改革和扩大农村就业是一致的。农民就业的改善反过来又扩大了市场的需求，促进了工业的发展。就业、收入和经济结构变动之间有一种互相激发效应，市场机制就把这些效应连接起来，形成一个完整的良性循环。我们在研究中发现，从1992年开始，中国的农业劳动力绝对数开始下降，这是一个非常重大的转折。一个庞大的劳动人口转移到创造附加价值更高的产业部门，会有效地提高整个国民经济的总产出，也会改善农村就业结构。
记者：我有个具体问题不太明白：包产到户以后提高了农业生产效率，不是农村劳动力多出来了吗？为什么农业内部就业机会还增加了呢？
周其仁：包产到户有效地激励了粮食生产，也就奠定了农村种植业和非农产业结构调整的基础。农民有了更多的资源配置权，可以搞畜牧业、水产开发、种菜、种水果，这不仅增加了总收入，而且这些产出通常在单位土地面积里可以利用更多的劳动力投入，所以增加了就业机会。这正是我国农业就业深度提高的微观基础，对农民是非常重要的。许多时候我们并不理解农民的行为，总以为农民不种粮食愿意去种其他的东西，仅仅是因为粮价问题。但农民有时会考虑另一方面，就是种粮食用的劳动很少。哪怕单位工价并不低，但总收入不多。比如割麦子一天30元，乡镇企业一天20元，应当说种粮食的比较利益高。可收麦子一年有多少天呢？大部分农民的经济行为是在家庭组织里进行的。家庭作为经济组织的第一个特征是它无法开除成员。农民家庭反正总要支付家内劳动力的费用，因此有更充分的就业机会是农民家庭的第一选择，这会影响农业结构的调整。这个道理讲清楚，就能够理解农业的变化了。在不同的结构里，充分就业的含义是不一样的。
记者：你谈就业总在谈经济环节，那么现在就业压力加大，从经济上看会有什么后果？是什么样的逻辑关系？
周其仁：我们所说的就业、收入、市场和企业开工率这个经济流程是有结构的。农民和大多数需要就业的人口正处于低收入水平，其收入多数用于买中低档的工业产品和中低档的服务。而我们自己的工业，是中低档工业供应能力过剩，高档产品供应能力不足。如果减少了就业机会，抑制了中低收入层的收入增长，带来的国内市场收缩不单是总量的收缩，而首先是结构性收缩——与国内工业对应的那块市场收缩了。同时，城市的收入增长比较快，更多刺激了舶来品与外资企业产品的增长。这样一来，“民族工业的生存问题”就势必弄得沸沸扬扬。一方面，本地工业开工不足；另一方面，进口品、外资企业的产品好像红红火火。如果政策不加以主动调节，未来的情况可能会很复杂。因为中国正处于农业人口的就业结构调整之中，还没有达到与其人均GDP水平相一致的程度，加上体制错误带来的压力，很可能面临比其他发展中国家还要难堪的就业局面，最终给效率和公平带来重大影响。
