十七大报告指出：“要完善突发事件应急管理机制。”温家宝总理着重强调：“加强应急管理，提高预防和处置突发事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事。”突发公共事件应急管理工作涵盖面广，事关社会和谐稳定，事关人民群众生命财产安全。建立和完善县域层面应急管理机制，是构建和谐社会、实现科学发展的重要保障。
一、应急管理的涵义和当前存在的问题
（一）应急管理的涵义
应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理是对突发公共事件的全过程管理，根据突发公共事件的预警、发生、缓解和善后四个发展阶段，应急管理可分为预测预警、识别控制、紧急处置和善后管理四个过程。
应急管理又是一个动态管理，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发公共事件的各个阶段。应急管理机制是完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案、应急机制体制和法制。
（二）当前存在的问题
一是法制建设有待进一步加强。县域防灾减灾、安全生产应急救援等方面法律法规不健全，政府、企业和个人的应急管理责任和义务不明确、不具体。二是预案体系建设有待进一步推进。县域的一些单位，特别是基层社区、乡、村的应急预案不完善，应急演练开展不够，针对性、操作性不强。三是机构队伍建设有待进一步强化。现有应急管理机构普遍存在职责不明、人员不足、业务素质不高等问题。有些县级政府尚未设立应急管理机构。四是物资装备水平有待进一步提高。应急物资储备体系不完善，储备物资种类、数量少，应急队伍缺乏资金和技术装备保障。五是监测预警体系有待进一步完善。灾害监测预警网络不健全，预测预报不准确、及时。六是宣传教育培训工作有待进一步加强。应急知识宣传教育和普及工作不够，公众安全防范意识和自救互救能力仍待提高，突发公共事件信息发布机制建设相对滞后。
二、应急管理机制的重要性
2008年初南方冰冻灾害、“5.12”汶川特大地震灾害之后，各级政府都深刻认识到建立和完善应急管理机制刻不容缓、迫在眉睫。因此，能否正确应对和及时处置各类突发事件，直接考验着政府执政能力和管理水平，也直接关系到政府的公众形象。
（一）加强应急管理工作，是落实科学发展观的必然要求
落实科学发展观，重要的是落实以人为本、执政为民的理念。人民的利益高于一切，政府的责任重于泰山。应急就是“应”广大人民群众之所“急”，有效预防、及时发现、妥善处置各类突发公共事件，最大限度地保护广大人民群众的生命财产安全。加强应急管理工作既是科学发展观的本质要求，也是落实科学发展观的具体体现。
（二）加强应急管理工作，是构建和谐社会的重要基础
构建和谐社会，需要营造安全稳定的社会环境。现阶段，由于改革的不断推进，利益格局的不断调整，应对各种社会矛盾、突发公共事件、重大自然灾害的压力加大，如不能及时妥善处置，将会影响到经济发展和社会和谐稳定。加快建立健全突发公共事件应急机制，能够有效预防和处置各类突发事件，维护社会稳定，促进社会和谐；能够保护和发展生产力，保护经济社会发展成果。
因此，县级政府要站在构建和谐社会的高度，及时化解县域经济社会发展中出现的由于土地补偿、社会保障、福利待遇、突发事件、自然灾害等诸多方面而引发的各种矛盾和危机，最大限度减少人民群众的生命财产损失，营造经济稳定发展、社会秩序井然、人民安居乐业的和谐氛围。
（三）加强应急管理工作，是转变政府职能、加强政府自身建设的重要内容
作为县级政府，必须全面履行职能。既要抓经济调节和市场监管，也要抓社会管理和公共服务；既要做好常态管理，也要做好非常态下的应急管理。提高执政能力，就县级政府工作而言，就是全面提高行政能力，其中包括应急能力，特别是应急体制机制和法制建设的能力。针对目前应急管理工作中存在的薄弱环节，县级政府必须把提高应急管理能力作为政府履行社会管理职能、加强自身建设的一项十分重要而迫切的任务来抓。
三、建立完善县域应急管理机制的主要环节
要按照“统一领导、分级负责、协同应对、快速反应、整合资源、加强保障”的原则，理顺体制，明确职责，形成“上下对应、统一协调、运转高效”的应急管理机制。
（一）建立健全县域应急组织领导体系
加快完善县域应急领导和指挥体制。县级政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，县政府办公室要设立应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总、综合协调职能，发挥运转枢纽作用；非常设的各领导小组、委员会等机构为相关突发公共事件的应急指挥机构。发生重大、特别重大突发公共事件，事发地县级政府必须成立或启动现场指挥机构，在上级相关应急指挥机构领导下负责现场应急处置工作。要坚持分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的原则。
（二）建立健全县域应急预案体系、应急保障体系
抓紧制定县域总体应急预案及有关配套应急保障行动方案，积极制定修订专项应急预案，做好部门应急预案、重点企事业单位应急预案制定修订工作的督促检查工作，推动和帮助乡镇、社区等基层组织做好重点领域应急预案制定修订工作，努力增强预案体系的系统性、可行性，做到纵向到底、横向到边、相互衔接。
（三）建立健全县域应急处置工作责任制
明确乡镇和职能部门在应急管理中的职责，明确责任单位、责任领导、责任人的职责。建立应急管理失职渎职问责制。县政府对在突发公共事件应急处置工作中作出突出贡献的集体和个人，给予表彰和奖励；对延误时机、工作不力造成严重后果的失职渎职行为，依法依规追究责任。
（四）建立健全县域应急社会动员机制
整合相关资源，建立健全快速反应系统。建立统一接报、分级分类处置的应急平台。加强职能部门协调配合机制和基层应急组织网络建设，推动社区、乡村、相关部门之间以及专业组织、群众组织、志愿者组织之间的沟通协调和配合，实现应急处置工作的联动。
（五）加强县域应急处置专业队伍建设
聘请相关专家为县政府应急处置决策顾问。建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。加强人才培养和引进，建立各类高素质的应急救援专业队伍，完善应急救援专业队伍的管理机制，确保应急状态下能够“拉得出，打得赢”。
（六）建立健全县域应急资金保障制度
建立健全和落实应急处置专项预备金制度，将应急机制建设经费列入年度财政预算，支持应急机制建设和保障应急处置工作。按照现行事权、财权划分原则，分级负担处置突发公共事件所需财政负担的经费。建立健全应急资金管理使用监督制度，加强财政、审计等部门对应急资金的专项管理和资金使用效果的评估工作，充分发挥保险在经济补偿、恢复重建和社会稳定方面的作用。
（七）建立健全县域应急工作预测预警机制
加强监测预警和信息报告、信息发布制度建设。搞好对危机信息的过滤、分析和研究，信息分析研究主要以专职研究机构为主，辅以半官方机构和社会研究力量，聘请专家开展“委托研究”。利用现代信息技术，加强对各类突发公共事件和可能引发突发公共事件的有关信息收集、风险分析判断和持续监测，建立准确、及时、快速的突发公共事件监测、预测和预警工作机制。
（八）建立健全县域善后调查评估机制
突发公共事件应急处置工作结束后，要及时客观公正地对事件发生及其处置工作进行全面的调查和评估，通过调查评估，总结经验教训，进一步完善应急预案、应急处置工作体系和工作机制。
综上所述，县域科学发展关键在落实。工作的水准和落实的质量首先得益于好的制度安排和机制设计。机制就是结构与功能，不同的结构设计就有不同的效用。工作机制的巧妙设计能使有限的人财物发挥出最大的效用。
当前，县域科学发展最缺乏的是具有可操作性的科学的工作运行机制、应对突发事件的应急机制和考核评价机制等。国家、省、市出台的一系列工作规则、考核评价体系都是宏观的、面上的一般规律，要在县域层面发挥作用，必须与当地的具体实际结合起来。各县之间情况不同，各部门之间也有不同。所以，工作机制、应急机制、考核机制等要结合自身实际，体现自身特点，要适用、管用。在这个问题上，从思想到观念到实际运行规则的制定，都要精心设计，科学运作。
案例：五大考核评价体系 推动县域科学发展
近年来，山西省委、省政府率先采用新的指标体系，对地区经济社会发展进行考核评价。新的指标体系以经济增长、社会发展、科技进步、资源环境和人民生活5个方面44项指标，取代过去长期使用的几个主要经济指标。考核、评价工作更加科学、客观、全面，集中体现了省委、省政府与时俱进的工作作风和以人为本的科学发展理念。
交城县作为山西省经济发展中等县，如何制定符合交城发展实际的考核评价体系，以此推动经济社会发展上档升级，实现又好又快发展，是摆在县委、县政府面前的头等大事。根据省、市经济社会考核评价有关精神，我们结合县情，制定和完善了2007年县级经济社会发展考核评价体系、全县重点项目考核办法、全县企业发展年终考核实施方案、全县金融机构考核方案和全县信访案件绩效考核办法等五大考核评价体系，全方位指导全县工作，形成了良好的工作导向。
一、县级经济社会发展考核评价体系是全县各政府部门工作的导航仪
县级经济社会发展考核评价体系由县级经济社会发展考核评价实施方案和全县重点工程、重点工作、目标责任分解两部分组成。县级经济社会发展考核评价实施方案包括考核评价的指标设置及权数分配，把47项考核指标全部分解到29个部门和单位。每一项指标都明确、具体、量化，用事实说话，靠数字衡量，考核评分简单易行，保证了考核评价工作的准确性，使政绩考核结果得到群众和社会的公认。全县重点工程与工作责任分解把145项重点工程与重点工作全部分解到41个部门，这样，每一个部门和单位都明确了具体任务，各项工作做到有的放矢。
新的经济社会发展考核评价指标体系涵盖了政府工作的方方面面，有利于形成正确的政绩观，对政府全年工作和各部门工作具有导向作用。政府各职能部门工作有了明确具体的目标，能够找准工作的切入点，真正提高了工作效率，促进了各项工作的顺利开展。
二、全县重点项目考核办法是实施项目带动战略、提升产业素质的发动机
发展是硬道理，硬发展没道理。项目建设是加快发展的生命线，项目的选择至关重要。全县重点投资项目考核办法的出台，使项目建设更加注重科学发展观的要求，走出了片面追求发展速度的误区。通过推行项目建设准入机制、约束机制、激励机制及项目建设目标管理责任体系，避免了为追求一时的增长速度盲目上项目、铺摊子、圈地卖地，避免了搞华而不实、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，避免了全县优质的资源被劣质项目和企业挤占。
三、企业年终考核实施方案是提升企业核心竞争力的助推器
在原来那种简单的、单一的考核评价体系下，大量的投资投入低效率的重复建设中，政府官员的政绩与企业存在的单一发展指标联系在一起，造成了企业发展中“优难胜、劣难汰”的局面。
企业是一个社会经济的细胞，是经济活力的根本所在。只有建立新的科学考核评价体系，用科学有效的制度规范管理企业，才能使企业的行为和决策符合转型发展、安全发展、和谐发展的要求，才能提高企业的核心竞争力。我们将投资强度、经济密度、万元产值能耗、资源消耗等一系列新的指标纳入考核范围，建立了经济效益、社会效益、生态效益“三效合一”的科学考核体系。对考核不达标、不符合产业政策的企业淘汰出局。把土地管理纳入企业考核范围，将每亩土地提供的GDP、财政收入、一般预算收入作为考核指标纳入对企业考核范畴，对低效利用土地的企业，采用行政手段、经济手段、法律手段加强管理。
通过建立企业考核评价体系，实施“腾笼换鸟”，为产业优化升级开辟道路，为优质资本、新型项目腾出环境容量和土地空间。推动优势资源与优势资本联姻，让国内外大企业、大集团、大项目落户交城，使企业在较短时间内跨越资金、管理、技术、人才、市场的瓶颈制约。通过引进发展一批，提升做大一批，破产淘汰一批，进一步提高全县企业的经济效益和综合实力。尽快完成企业总量的低成本扩张，快速实现家族式企业向建立现代企业制度的跨越，实现“企业老板”向企业家的跨越，实现小企业向大集团的跨越，最终实现全县民营企业的转型、跨越、崛起。
四、金融机构考核方案是促进金融机构支持县域经济社会发展的行政推动力
金融是现代经济的核心。县域经济社会发展离不开金融支持。金融部门一方面吸储，一方面放贷，通过吸储和放贷履行金融职能。就交城县而言，县域经济发展特别是一些优质项目、新型项目的上马急需金融机构的信贷支持。但是，从2001～2008年金融部门存放贷款来看，存款大大高于放贷，存贷逆差较大，促进金融机构充分竞争，盘活做大信贷规模潜力很大。
为此，我们建立了科学的金融机构考核方案，将金融机构当年总体性增长指标、创新信贷方式支持地方经济发展的贷款数额、贷款占存款比例的增长幅度等指标作为金融机构支持地方经济发展的考核和奖励指标。
通过考核方案的实施，激励县域金融机构积极向企业增加有效投入，努力实现金融服务地方经济发展的新突破。通过考核方案的实施，使县域金融机构能够在区域经济发展中找准位置，在支持企业发展的同时赢得自身发展。
五、信访案件考核绩效是衡量社会和谐的晴雨表
交城县以信访工作为重点，在建立合理的利益表达机制方面进行了有益的探索，建立并完善了五项制度。
一是完善信访问题五级调处机制。五级调处机制，即村级调处机制，乡镇干部包村调处机制，乡镇党政一把手调处机制，县级分管领导调处机制，县委、县政府一把手调处机制。五级调处机制的落实，使信访案件真正做到了“事事有人管、矛盾不上交”。
二是完善领导包案制度。领导包案制度是解决信访问题的关键，根据长效机制要求，包案领导要做到“五包一保”，即包接待、包调查、包接访、包上访、包上报，保证信访人息诉罢访。2007年，上级交办的73件上访案件都明确由县委、县政府副职领导包案。来县上访需立案办理的42件案件都由乡镇和县直单位主要领导包案，重大疑难案件由县委、县政府分管领导和包乡镇领导包案。
三是完善处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。2006年6月，县委、县政府调整和完善了处理信访突出问题及群体性事件联席会议机构，下设1个办公室和11个专门工作小组，定期不定期召开联席会议，集中研究调处重要信访案件、跨行业跨部门上访案件，重大疑难信访案件和上访老户案件。
另外，还完善了越级上访接访接返制度和责任追究制度，有效地维护了信访工作秩序。
通过不懈的努力，交城县进京赴省到市上访事件明显减少。2006年下半年，全县未发生一起进京集体上访，个体上访与上年同期相比批数减少了60%和45%；赴省集体上访与上年同期相比减少了45%，人数减少了32%；到市集体上访、个体上访与上年同期相比，批数减少了24%，人数减少了15%。
通过五大考核评价体系的科学制定和有效运行，交城县经济社会发展取得了明显成效。2006年，交城县在山西省119个县（市、区）经济社会发展水平评比中位于95名，经济社会发展指数评比中位于56名。2007年经济社会发展水平提升了28位，位于67名，经济社会发展指数提升了17位，位于39名。科学机制推动了交城经济社会又好又快发展。
附录一
交城县2007年经济社会发展考核评价实施方案
根据山西省人民政府《关于“十一五”时期地区社会经济发展考核评价工作方案》（晋政发[2006]28号）和《吕梁市“十一五”时期地区经济社会发展考核评价工作方案》（试行）精神，结合我县经济社会发展的特点和要求，特制定本工作方案。
一、考核评价的目的和原则
考核评价的目的：通过采用地区经济社会发展指标体系，从经济增长、社会发展、科技进步、资源环境和人民生活五大方面考核评价各有关部门和单位的工作业绩，综合反映全县经济社会发展水平的高低以及年度经济社会发展变化情况，更好地贯彻落实科学发展观，指导、推动全县经济社会又好又快发展。
考核评价工作遵循的原则：根据我县经济社会发展的特点和要求，一要坚持优先发展第二产业，大力推进第三产业，以第二、第三产业快速发展逐步转移农村劳动力，提高农民收入，夯实农村基础建设，不断提升社会主义新农村建设的速度和水平。二要坚持发展循环经济，延伸产业链，促进中小企业发展，优化工业经济结构。三要坚持全面和重点相结合，突出重点工程和重点任务。四要坚持科学、真实、公正、可比的原则，体现考核评价工作对经济社会的引导和推动作用。
二、考核评价的组织领导
考核评价工作涉及范围广、参与部门多。为加强对考核评价工作的组织和领导，县政府成立由分管县长任组长的交城县经济社会发展考核评价工作领导组（以下简称县领导组），下设办公室（办公室设在县统计局），在县经济社会发展考核评价工作领导组的指导下开展工作。领导组办公室的具体职责：制定我县的考核评价方案，指导、督促、检查全县的考核评价工作，对县直各有关单位上报的考核评价指标数据进行审核把关和质量监控，并统一进行标准化处理，及时上报县人民政府。
三、考核评价涉及的部门单位、指标设置及权数分配
2007年考核评价涉及到的部门单位有发改局、经济局等29个，见附录二。
指标设置：按照《关于印发县级经济社会发展考核评价指标体系的通知》（晋考评办字[2006]1号），2007年指标设置为47项，57个指标（见附表2）。
权数分配：35项指标按省考核办核定的权数分配执行。剩余12项指标按市委、市政府制定的方案执行（*指标不赋权数，见附表1）。
四、考核评价方法
（一）由县统计监测部门按照省、市考核评价的要求，组织实施、制定方案、设计表式、分解任务、分解指标，对数据进行审核把关和质量监控。
（二）由承担统计任务的部门和单位根据分解的任务完成相应的统计调查工作，同时要按时、按要求向考核评价领导组提供考核指标的完成情况。（见附表2）
（三）加强重点抽查检查。由考核评价领导组组织实施，制定方案，组织人员对每个部门和单位的每项指标进行抽查核实，指导各部门和单位的统计业务，必要时进行跟踪调查和重点抽查，确保考核数据真实可靠。
（四）对35项赋权数的指标采用改进的功效系数法计算分值；对12项不赋权数的指标实行不达目标倒扣分的办法，统一计算分值。
（五）考核评价得分结果经市、县人民政府审定同意后向社会公布，并纳入年终综合责任制考核结果奖惩兑现。
五、报表时间
（一）2007年季度报表分别于2007年3月30日前、6月30日前、9月30日前、12月30日前报回县统计局。
（二）2007年年报表于2008年1月30日前报回县统计局。
六、保障措施
（一）切实加强对考核评价工作的领导。各单位要充分认识实施经济社会发展考核评价工作的重大意义，高度重视考核评价工作，要以高度的责任心，切实把这项工作抓紧抓好。对考核评价工作中遇到的各种困难和问题，要及时采取措施，切实予以解决。通过考核评价工作，促进全县经济社会又好又快地科学发展。
（二）实行分管县长直接负责制，建立和完善考核评价数据质量监控体系。政府各分管县长为考核评价数据质量的直接责任人，要对所分管单位的数据质量负总责，加大统计工作力度，理顺数据来源渠道，严把数据质量关，确保数出有据，真实可靠。
（三）认真负责，规范统计。各单位要严格按照分解的任务，认真履行职责，单位负责人作为第一责任人，指定专人承担报表任务，严格按照《统计法》进行数据评估后签名、加盖单位公章，报分管县长审核、把关、签字，按时上报县统计监测部门，按时、高质量完成统计调查任务。
（四）实行考核评价工作目标责任制。对各单位领导及承办人，要实行工作目标责任制，严明工作纪律，严格考核奖惩，提高考核评价工作的质量和效率。对考核评价工作中表现突出的先进单位和个人，予以表彰。对虚报瞒报、弄虚作假、篡改考核评价数据以及未按规定履行审核核实职责的，一经查实，按照《中华人民共和国统计法》等有关法规处理，并追究相关责任人的责任。
二○○七年四月二十八日
