实现社会公平正义，必须从公有资产管理的体制机制入手，从法规政策入手，让公有资产更好地为公共利益服务。
一、推进资源市场化配置，使国有资源更好地服务于公众利益
推进公有资源市场化配置，让国有资源走向市场，让市场调配公共资源，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是实现科学发展的必由之路。资源是经济社会快速发展的有力支撑，如何使有限的资源最大限度地发挥潜力，更好地为公共利益服务，需要一套科学的制度设计。
（一）科学合理开发矿产资源
许多地方的实践证明，矿产资源开发带动了县域经济发展，也制造了暴富的矿主，而广大群众并没有更多享受到公共资源带来的利益，反而承担了掠夺性开采带来的环境破坏和污染的后果。
一是煤炭资源的行政审批权在省级，“六证”由省级部门发放，而煤矿的安全监管责任和煤矿实施关闭由县级人民政府负责，造成了权责不统一的矛盾。解决这一问题的最好办法或是审批权下移，或是安全责任和实施关闭的责任上移。
二是煤矿的获利者大都为私营业主（国有煤矿除外），而公众却没有公平地享受到公共矿产资源创造的利益，造成了贫富差距的进一步拉大，也造成了不稳定的潜在隐患。
为此，应根据煤炭资源实际创造的利润开征生态资源补偿税（费）、公用事业建设税（费），同时对资源性开采企业制定专门的所得税，从而防止贫富差距拉大，使公众更多地享受到公共资源的好处。
（二）科学合理利用土地资源
随着经济社会的快速发展，土地越来越成为稀缺的公共资源。如何使撂荒地、空闲地最大限度地发挥经济社会效益，需要完善现行土地管理办法。就企业占地而言，现行的土地管理政策无非是租赁和征用两种，业主一旦拥有了土地使用权，无论其是高效利用还是低效利用或空闲，政府都不再过问。正是由于这个管理漏洞，使业主从不关心其土地利用率和实际价值。
县级政府应制定全县工业用地科学考核办法，测算出全县工业用地的产出标准，在企业符合产业政策、环保达标的前提下，以单位土地面积平均创造的GDP、税费指标平均数以上的企业为高效利用企业，给予鼓励，平均数以下的企业为低效利用土地企业。对于低效利用土地企业，征收土地低效使用费。低于基数标准的企业要按低于基础的百分比上交每亩土地低效使用费，使企业自加压力，不断提高企业经济效益，从而提高土地使用效率。以土地、水、能源投入与产业效益指标制定节能减排、淘汰落后产能的退出机制。
国家应制定相应的土地管理办法。对城市和农村空闲地、撂荒地，如果两年无人建设或投资，则全部收归国有，宜林则林、宜草则草，用于公共绿化和政府储备，变一次性土地征用为分年度征收，将国有集体土地生产要素计入成本，参与分配。
（三）科学合理使用水资源
20世纪资源紧缺的焦点是石油，21世纪焦点是水资源。我国的淡水占有量为世界各国平均占有量的四分之一，有的地区更为缺乏，解决人畜吃水都是大问题。节约使用和高效利用水资源势在必行。
节约使用水资源的最有效办法是实行一级差别水价（阶梯式水价），针对居民用水、商业用水和工业用水以及不同行业用水，制定不同的水价。对居民用水、商业用水和工业用水也要核定用水标准，对超出标准用水量分别制定水价标准，实行次级差别水价（超过标准用水量50%以下的，超过标准用水量100%以下的，超过标准用水量100%以上的制定相应标准）。通过差别水价来促使居民和业主增强节约用水观念，从而促进水资源的循环利用，实现高效利用水资源的目的。
（四）科学合理保护森林资源
森林资源是可再生资源，也是日常生活中应用最为广泛的资源之一。现行的森林资源管理办法中最大的弊端就是育林、护林和林材所有权、使用权的脱节，权责不一致。林权的归属是属于林业系统还是森林所在地政府管理，都应以权责对等的原则确定，实现责、权、利的统一，才能有利于激发各方面护林、造林的积极性，有利于森林资源的有效保护和开发。
二、建立健全公有资产管理和监督体制
党的十六届三中全会就建立健全国有资产管理和监督体制提出了总要求，即：坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。
党的十七大进一步提出要完善国有资本经营预算制度。按照这些要求，结合县域发展实际，当前应尽快构建新的公有资产管理和监督体制，以适应公有资产在政治经济改革新框架下的需求。
（一）建立充分独立的公有资产管理和运营机构
我国现有公有资产管理体制的弊端，就是缺乏充分独立的公有资产管理机构。实际上并没有形成管理公有资产的专司机构，而是按照政府体制分解管理公有资产的权力，因而出现了许多政府机构分头管理公有资产的现象，即多头管理。多头管理造成责权利不确定和不对称性，导致了公有资产既没有活力，又控制不住的矛盾现象。
因此，需要建立专门管理公有资产的完整的和充分独立的公有资产管理专司机构。“管资产、管人、管事”的公有资本所有权行使机构，应按资本管理原则行使所有权管理，而不是“政企不分”行政审批式的管理。国有企业多的县可单设国资委，国有企业少且是以公益性国有企业为主的县，由财政部门行使国有资产所有权，接受上级国有资产管理部门和同级人大的监督。
（二）保证公有资产管理和运营机构责任与权力的对称性
作为县级公有资产管理和运营机构既要管理资产，又要管理人，还要管事，应该拥有作为出资人的全部权力，实现管人管事管资产相统一，权利责任义务相一致。只有这样，公有资产管理和运营机构才能完成自己应有的责任，实现责任与权利的相对称。
（三）对公有资产实施分类管理
公有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制可有所不同。
经营性资产应按资本管理原则建立管理体制；非经营性资产是用于国家行政事业的资产，与公共行政管理机构业务及有关的预算关系密切，基本的财务、会计制度与企业的财务、会计制度差异很大，一般宜采取公共行政管理体制；自然资源资产根据公共利益最大化的原则只限资源勘探、评价的管理及开发权、使用权等资源财产权的管理，相应的管理体制与一般的资产管理体制亦有所不同。
根据“政资分开”、“政企分开”原则，对国有企业的管理或者说国有经营性资产的管理，按“经营权和所有权分离原则”，对国有企业只以资本回报状况确定管理目标、评价结果；按公司法体现的股权管理原则、方式和程序界定所有者权责及管理办法，进行资本管理。
（四）充分调动中央与地方在公有资产管理上的积极性
我国现有公有资产是归中央所有，地方分级管理，也就是地方政府没有所有权，而只有管理权。这样做导致了公有资产在交易上的较高社会成本。要调动中央和地方的两个积极性，必须使中央政府和地方政府分别行使对公有资产的出资人权利，而且中央政府作为出资人的权利应主要体现在基础设施、资源性资产、涉及国计民生的国有企业的资产方面，其他方面公有资产的出资人权利，都应交给地方政府，这样做能够极大地调动地方政府的积极性。
（五）有效避免政府对公有资产运营中不当的行政干预
政府对公有资产运营的行政干预太大，会大大降低公有资产的运营效率。现在强调政府只是作为公有资产的出资人存在，而不是作为企业的管理者存在，即就是对那些完全使用国有资产的企业，政府也不能过度干预，因为政府只是作为出资人而存在，企业则是具有完整独立法人地位的主体，出资人是以承认企业拥有完整的独立法人地位为前提的。
从强调国营企业，到强调国有企业，再到强调国有资产，这是巨大的历史进步。公有资产管理体制改革的重要方向，就是要淡化政府的行政干预，让企业作为真正的运营主体存在。
（六）充分发挥公有资产的在市场经济中不可替代的作用
公有资产与非公有资产的重大区别，就在于非公有资产是追求自身的利益回报，而公有资产则是追求其应有的社会效应，即调节经济和平衡社会的功能。也就是说，公有资产作为全民和集体的资产，其目的就是为全民和集体的公共利益服务，也就是更多地表现为公共产品，以及关乎国计民生的资产，是国家调节社会经济生活的重要手段。
因此，公有资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现为更多的能够为社会公共利益服务的形式，例如，社会保障形式、货币形式、公共基础设施以及各种为公众利益服务的形式。
（七）建立合理有效的公有资产管理绩效评价体系
公有资产管理的业绩评价是对整个公有资产管理体制运行效果进行考核和评价。公有资产管理绩效的评价指标可分为社会性指标和经济性指标两大类。社会性指标主要考察公有资产管理体制运行结果的“公共性”，而非盈利性；这类指标主要包括稳定性、安全性、公平性和效果性等。
经济性指标主要是考核公有资产的盈利性，从而判断公有资产保值与增值的状况和水平；这类指标主要涉及公有资产使用的效率性、效益性和增长性等方面。公有资产管理体制的改革、运行及其绩效评价过程必须在社会性与经济性之间进行有效权衡。
总之，我们要通过体制机制的改革和完善，加强政府监管和社会监督，使公有资产更好地为全民提供公共利益服务，公有资源更好地为全民提供公共产品和为公益事业服务。
案例 ：三管齐下 强势推进 开创国有资产管理工作新局面
国有资产是指国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资产，国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产，国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。
随着经济社会的不断发展，国有资产管理中许多深层次问题逐渐暴露。主要表现为：国有资产变现，隐性流失严重；国有资产多头管理，权利责任不明晰；国有资产管理不力，出现“内部人控制”等等。这些问题的存在，损害了国家和人民群众的利益，破坏了社会公平正义，导致了社会矛盾的激化，影响了社会和谐稳定，成为县域经济科学发展的“绊脚石”和“拦路虎”。
进一步加强国有资产的管理迫在眉睫，势在必行。针对国有资产管理体制中存在的问题和不足，交城县积极探索，勇于创新，逐步形成一套可操作性的国有资产管理体系。
一、上下联动，建立健全组织体系
目前，国有资产管理条块分割，责权利不明晰。为了进一步理顺国有资产管理关系，交城县成立了以政府县长为组长的国有资产管理领导组。领导组按照“统一管理、分块经营、分兵把口、责任到人”的原则，内设了非经营性国有资产管理小组、经营性国有资产管理小组、资源性国有资产管理小组等三个小组。三个内设管理小组的组长由三名政府分管副职担任，副组长由相关职能部门“一把手”担任。通过强化领导，明确责任，使全县国有资产管理工作形成了强大合力。
二、完善机制，建立健全操作体系
没有规矩不成方圆。
加强国有资产管理制度建设是做好相关工作的关键。按照责权利相一致的原则，交城县先后出台了《交城县行政事业单位国有资产管理办法》，以加强全县非经营性国有资产管理；出台了《交城县企业国有资产管理办法》，以加强全县经营性国有资产管理；出台了《交城县矿产资源管理暂行办法》，以加强全县资源性国有资产管理；出台了《交城县农村集体资产管理暂行办法》，以加强全县农村集体资产管理。同时，出台了《交城县水资源管理办法》、《交城县森林资源管理办法》等其它规范性文件。通过制定和完善各种规范性文件，使全县国有资产管理工作形成了强大约束力。
三、明确职责，建立健全考核体系
制定完善了国有资产管理考核办法，将国有资产增长率、国有资产使用率、国有资产闲置率、国有资产保值增值率、国有资产流失率、国有资产人均占有率以及国有资产分布率等7项指标纳入全县国有资产考核体系。国有资产管理考核评价结果作为年终评优评先和干部任免的主要依据。通过出台让“能者上，庸者下”的考核机制，不断强化各种奖惩措施，使全县国有资产的管理工作形成了强大动力。
以经营性国有资产管理为例，2005年7月，交城县成立国有资产监督管理委员会。2006年，国资委代表县人民政府起草了《关于进一步加强企业国有资产监督管理的实施意见（讨论稿）》，以国资委文件下发了《关于印发国资委监管第一批企业2006年度考核方案的通知》，对国资委监督的第一批5户企业，即煤运公司、焦运公司、供水公司、供热公司、房地产开发公司，下发了《关于印发国资委监管第一批企业2006年度考核方案的通知》，全文分考核范围、考核目的、考核原则、考核指标、考核内容、考核办法、考核奖惩七个部分，进一步加大了国资监管力度，走在全市乃至全省前列。
2007年，国资委进一步建立健全了国有资产监督管理制度，起草了《交城县企业国有资产监督管理办法》，进一步细化、量化了国资委监管的5户国有重点企业的考核方案。被监管的国企效益显著提高。
截至2007年12月底，县政府授权国资监管的5户国有企业共完成销售收入11755.45万元，完成本年计划8499万元的138.32%，比2006年3889.07万元增长202.27%；实现利润累计完成1320.05万元，完成本年计划1033万元的127.79%，比2006年利润总额191.34万元增长593.51%，净增1128.71万元；实现税金1487.31万元，占全年计划798万元的186.38%，比2006年实绩778.87万元增长90.96%。
2008年，在大局形势不利的情况下，上述五户企业仍然取得了较好的成绩，销售收入完成13947.71万元，比上年11755.45万元增长118.65%，比2005年全年产品收入2934万元增长375.38%；实现利润1385.19万元，比上年1320.05万元增长4.93%，比2005年亏损85.1万元，净增长1405.15万元；实现税金1729.34万元，比上年778.87万元增长122.03%，比2005年464.5万元增长272.3%。
总之，通过加强领导、完善机制、强化考核“三管齐下”，一张覆盖全县国有资产的监管网络已初步形成，全县国有资产管理工作得到了进一步的深化和完善，国家和人民的利益得到了保障，社会的和谐稳定得到了维护，从而有效地促进了县域经济社会转型发展、安全发展、和谐发展。
附录：破除“城乡二元困局” 实现农村土地国有化
——改革我国农村土地制度的理论思考与政策建议
我国现行二元土地管理体制，分国有和集体两大类。农村的土地归农村集体所有，城市的土地归国家所有，采取所有权和使用权相分离的办法。随着经济社会的快速发展，用地需求的日益增大，这种二元土地制度土地权属界定不明、土地管理责权不清、土地增值严重流失等诸多弊端越来越明显地暴露出来，已经成为城市化、工业化的严重障碍。因此我们必须突破土地“瓶颈”制约，破除“城乡二元困局”，推进土地管理制度创新，实现农村土地国有化。
一、农村土地集体所有制淡出土地所有权结构，实行农村土地国有化，是历史的必然和现实的选择
（一）农村土地国有化的必要性
首先，农村土地国有化有利于促进农村土地的市场化、商品化进程。现行农村地权结构的单一性、封闭性必然导致土地地权流转严重受限，土地商品化、市场化程度低。国有化之后，可望建立起全国统一的土地权利流转市场，最终实现土地的市场化。
其次，有利于实现农村剩余劳动力的自由、有效转移。农村土地国有化还可以促进农村剩余劳动力的自由转移，使农民在享有土地利益的同时，脱离土地，避免隐蔽性失业给农村社会所带来的沉重负担。
第三，有利于带动城市资本或工商业资本向农村流动。现行农村地权结构的封闭性及其低效益根本不可能吸引城市资本或工商业资本向农村投入，农村的发展仅限于农民有限的积累与国家财政支援，最终形成恶性循环。农村土地国有化之后，开放性的地权结构必然带动各种生产力要素的提高，特别是大量的城市资本或工商业资本甚至外来资本根据市场需求会遵循市场规律流向农村。
第四，有利于集聚社会保障所需的庞大社会资金。农村土地国有化之后，农村土地所有增值利益除去土地使用人应得补偿外，绝大部分仍归国家所有。由此，国家可通过调整财政支出结构等多种渠道完成广大农村社会保障所需的资金。
（二）农村土地国有化的可行性
集体土地国有化符合马列主义基本原理。农村土地国有化不仅不会与现行主流意识形态相悖，而且与马克思、列宁的土地国有化理论天然契合。
在《论土地国有化》一文中，马克思明确指出：“社会的经济发展、人口的增加和集中……将使土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’。抗拒这种必然性是任何拥护（私人）所有权的言论都无能为力的。”“土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。”
列宁在《社会民主党在1905年—1907年俄国第一次革命中的土地纲领》中明确指出，所谓普鲁士道路是指把农奴主——地主经济转变为容克——资产阶级经济，是国家与地主阶级联手用暴力掠夺农民来完成“地主资本主义”发展，它破坏村社、掠夺农民、摧毁原来的土地占有制，使成千上万的农民破产，让有钱人去“任意洗劫”中世纪的农村，“为了走这条发展道路，就必须对农民群众和无产阶级连续不断地、有系统地、毫无顾忌地施用暴力”。而列宁赞同的与之相对的“美国式道路”，是因为它“可能有利于农民群众而不是有利于一小撮地主”，“就是土地国有化，废除土地私有制，将全部土地转归国家所有，就是要完全摆脱农村中的农奴制度，正是这种经济上的必要性使俄国农民群众成了土地国有化的拥护者。”
集体土地国有化可实现二元土地制度的并轨。现行地权模型是国有和集体所有的二元地权结构。从终极权利形态看，现行农村土地集体所有权名实不符，处于权利顶端的仍然是国家所有权，通过农村土地国有化使集体所有权淡出，一方面可防止土地双轨制所带来的局限和弊端，另一方面使国家所有权从“幕后”走向“前台”，可谓实至名归。
集体土地国有化可使土地经营激励机制与农民的行动意愿保持一致。对农民来说，承包国家或集体的土地仅仅是土地所有权人的变更。根据实证调研，众多农民一致认为，其所承包的土地本质上归属于国家。实现农村土地国有化在农村不仅不可能产生大的社会波动，也不会触及农民的根本利益，反而可以强化农村土地激励机制，激发农民的行动意愿。
我们完全有理由相信，农村集体土地国有化不是对农民利益的剥夺，而是农民、国家和集体的共赢。
进城农民的宅基地和农村承包土地的制度创新不仅是城市化进程中必然遇到的一个重大现实问题，而且是各方利益的博弈，它需要在国家、集体、农民之间达成利益和谐。对进城农民宅基地和农村承包土地实行国有化就是这样一种非常好的制度安排。
农村集体土地国有化，有利于实现农村土地效益优化。现行农村地权结构的价值诉求机制重视公平而牺牲了效率，既妨碍了土地规模化经营，也阻碍了农村生产力水平的提高。实现农村土地国有化一方面可使国家在土地资源分配与土地利益再分配环节遵循公平原则；另一方面，又可充分发挥土地规模效益。
农村集体土地国有化，有利于给进城农民带来实际的利益。如果实行进城农民宅基地和承包土地的国有化，按照重庆市九龙坡区试点改革所做的那样，用农民的宅基地交换城市住房，用农村土地承包经营权交换城市社会保障福利并获得一定补偿和某种相对稳定的职业，可以更好地解决农村剩余劳动力向城市转移的问题，也有利于减轻进城农民的经济负担，给农民带来更多实惠。
农村集体土地国有化，有利于给予愿意进入农村投资的业主和专业户带来公平、公开、公正的市场机会。进城农民的宅基地和农村承包土地国有化以后，国家可以按照宏观经济的发展需要和产业结构的调整规划，规定这些土地的使用性质，并公开拍卖其经营权，避免了土地流转中的暗箱操作、一对一的谈判弊端，同时给利用农村土地发展的业主和农村专业大户以一个公平的机会，有利于提高农村土地利用效率。
农村集体土地国有化，有利于给农村集体组织带来实际利益。由于进城农民的宅基地和农村承包土地分散在广阔的农村，不便管理。国家可以通过委托管理的方式，交由乡、镇一级政府管理，农村的这些国有土地的经营权被转让以后，其收入的主体部分交给国家，乡、镇一级政府可以按比例获得一定收益。国家应规定这些收益应用于改善农村集体或集体组织的生产、生活条件，从而为农村集体带来实际利益。
农村集体土地国有化，有利于给国家带来更大的利益。进城农民的宅基地和农民承包土地实行国有化以后，尽管国家在农民的城市住房、社会保障、城市基础设施建设、投资环境改善和农民的补偿方面会发生一笔更大的财政支出，但土地国有化以后，国家可通过这些农村承包土地和宅基地的经营权的转让，获得很大的补偿。除此之外，实行进城农民承包土地和宅基地国有化的意义，从本质上看也是一种更大的国家利益。
表面上看，农村集体土地的国有化似乎对农民不利，但仔细分析，实际上国家没有损害农民的任何利益，相反却使农民不可变现的利益得到了变现，并使农民可以有更多更自由的机会选择，应当说这种制度安排兼顾了国家、个人、集体的各方利益，是建立在利益和谐这一目标基础上的。
二、积极稳妥地实现农村集体土地的国有化，建立完善有中国特色社会主义的土地制度
（一）加快土地立法改革进程，建立完善与土地制度相适应的法律法规和政策体系
加快立法改革进程是推进农村集体土地国有化的重要保障。我国《宪法》规定农村土地属于集体所有制，要通过修宪明确规定，土地属于国家所有。然后国家通过法律或授权政府以征税的方式来实现对土地的管理和获得地租，农民在国家法律规定范围内，享有对土地无限期的永久使用权或有条件的续期使用。进城农民的土地、宅基地有偿收归国有，滩涂、荒地、河流等一律归国家所有，农民承包的耕地，承包合同与耕地权符合的，发包权人由农村集体变更为国家。土地可以自由转让，农民可以通过土地转让获得资本收益，来实现其城市化的转变。
要制定全国统一、具有法律效力的土地管理规章制度。如土地承包经营权流转交易办法、农用地转为建设用地管理办法、四荒地等低效土地利用管理办法、土地违规查处办法、工业用地高效利用激励机制和低效惩处办法、土地等级评估和分类管理办法等，以保证土地管理有效运行。
要建立与土地制度改革相适应的户籍制度和社会保障制度。现行户籍制度是限制民工定居城市的主要原因，要以全国统一的居民制度取代现行的户籍制度，赋予农村人口和城市人口一样的人身自由和经济、政治权利。
在推动户籍制度改革的同时，建立覆盖全体公民的最低生活保障、养老和失业、医疗保险等社会保障制度，从根本上获得广大农民对于集体土地国有化的充分理解和积极支持，加快推进城市化进程，彻底消除新农村建设过程中的体制性障碍。
（二）建立和完善全国统一的土地管理组织结构体系
建立和完善全国统一的“权责一致，运转协调，条块结合，以县为主”的土地管理体系。在中央宏观协调统一领导下，中央和地方政府对土地分级管理，按照权责对等的原则，谁主管谁负责，谁许可谁负责，有什么权负什么责，特别是上级政府，一定要让其权责对等。因为现行土地管理漏洞中的深层次根源就是权责不对等，上级审批，下级负责，上级的过错，下级承担责任。建立和完善独立运行、条块结合、以条为主的土地监察体系。要加大责任追究力度，既要追究违规违纪责任，又要追究法律责任。对于国有土地的收益，各级政府按照2∶2∶2∶4分成。根据发展实际，国家需要收回土地经营权，需履行一定程序，给予农民法定补偿。农用耕地使用权的转让主要是扩大规模经营，通过财政税收调节，提高非农用地使用收益和使用效率。
（三）积极稳妥推进集体土地国有化进程
要抓好探索农村集体土地国有化试点工作。选择不同类别的试点先行取得经验，再逐步向全国推广；要做好土地资源清产核资工作，彻底摸清全国土地家底。凡农用地原有合同与土地面积地种相符合的，由国家承接集体发包权，重新核发土地承包经营证书。凡合同与土地不符的，属农转非的分类处置；要建立和完善全国性的土地产权交易市场。以市场配置为基础，公开合理配置资源。允许农民以多种方式转让土地，使土地使用权按照依法、自愿、有偿的原则，有序流动起来，促使土地在流转中与其他生产要素形成最佳结合，实现农民生产利润的最大化。
农村土地集体所有制度的调整，是在我国现代化和城市化发展的关键时期，调整土地生产关系和法律上层建筑的一个重大问题，既有其紧迫性、关键性，又有其根本性、复杂性。因此，必须在党的领导下，以科学发展观为指导，依托广大人民群众的智慧，大胆创新、大胆实践，构建一整套有中国特色的新型农村土地制度，大大加快我国现代化和城市化进程，为实现科学发展创造良好条件。
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