在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都
是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。在其他时代，人们争论的问题是，政府应该
如何组成，政府应根据什么原则和规则行使权力；现在的问题则是，政府的权力应伸展
到哪些人类事物领域。当潮流汹涌地转向变革政府和法律，以改善人类的境况时，人们
讨论这个问题的兴趣很可能将增加，而不是减少。一方面，性急的改革者认为控制政府
要比控制民众的理智和意向来得容易、方便，因而常常倾向于过分扩大政府的权限；另
一方面，统治者则常常并非为了公众的利益而干预人类事物，或在错误地理解公众利益
的情况下干预人类事物，同时一些真诚希望改良的人也提出了许许多多轻率的建议，主
张通过强制性的法规来实现那些本来只有通过舆论和辩论才能有效地实现的目标，在这
种情况下，对政府干预本身，便很自然地滋长了一种抵触情绪，并滋长了一种倾向，主
张尽量限制政府的活动范围。由干各国的历史各不相同（此处不必详细讨论这一点），
过分扩大政府权限的倾向，无论在理论上还是在实践上，都主要盛行于欧洲大陆各国，
而相反的倾向则至今仍在英国占统洽地位。
既然上述问题是原则性问题，我将在本编后面一章 试着确定核问题的一般原理，在
这样做以前，将首先考察政府在行使被普遍认为属于它的职能时所产生的影响。为此，
必须先详细说明与政府这一概念密不可分的那些职能，或所有政府一向在行使而未遭到
任何反对的那些职能；此类职能不同于那些是否应由政府行使尚有疑问的职能。前者可
以称为必要的政府职能，后者可以称为可选择的政府职能。我们使用“任选”这个词，
并不意味着，后一种政府职能是无关紧要的，政府行使不行使这些职能纯粹出干任意的
选择；而只是意味着，政府并非必须行使这些职能，人们对于政府是否应行使这些职能
可以有不同意见。
