冉云飞
人受教育，求知识，原是为发现社会的弊端，若是受了教育，而对于社会仍是处处觉得满意，那就是你的眼镜配错了光了，应该反回去审查一审查，重配一付光度适合的才好。
——胡适
胡适先生在现代中国文化界的地位与命运，是让人深思的。他与激进到要推翻国民党制度的人，有着很深的距离，主张对社会进行温和的改良；同时他与完全骥附统治者的知识分子，放弃自己独立思考的人，有着不小的疏离。“做圣”与“好名”的传统与现代并存的人文理念推动着他，怀着有缺陷的自由主义理想，提倡“教育救国”和“好人政府”，自然有其难逃的局限性，也束缚着他总想在激进主义者与谄媚献身的人之间，寻找一条超逸的道路。同时也成就了胡适的教育思想和文化言论，历经近一个世纪，还能深刻启迪我们的内在原因，这正好表明他有某种与时俱进的超越性。〖(参见拙文《教育思想家胡适》，见本书附录。)倒是那些一味的激进主义者和至死不休的马屁精，其言行显现出器局的狭小，胶柱鼓瑟，不堪容用了。
胡适作为现代中国自由主义知识分子的中坚，他没有另外一些自由主义知识分子如李敖的勇毅决绝，更重要的是他们尚未意识到自由主义若非建立在完善的市场经济之上，便只有理论探讨的意义。那么反映到他在教育中的思想，固然有令人赞赏的超越党派利益、教育独立、教授治校等民主自由思想，但亦不乏空腹不实之论。当我们今天重温胡适有关教育的言论思想的时候，对比当下积重难返的教育体制，僵化陈旧的教育思想，羁绊束人的教育方法，实在有利于我们深入地转变教育观念，以期对教育制度诸方面的病症有所治疗，或许不无裨益。因为在我们看来，中国今日许多领域包括教育方面的病症，实在是在学习取法西方时，于制度创新方面拘泥陈腐，且与传统制度中便于禁锢思想、趋同求一的因素勾结起来的结果。
百弊丛生在体制
中国几千来的专制主义传统，对中国文化教育诸方面尤其是制度文化方面影响甚巨，其恶弊浸淫遮蔽国人之深久，实在到了习焉不察的地步，比如国人权威人格的养成，就与专制制度深有瓜葛。权威人格从政治文化的角度看属“臣属型文化”，尽管学者们具体到对权威人格的表述有所不同，比如弗洛姆认为，“有权威人格的人特别强调权威的价值、重视以权力的地位来决定人的舒价值，重视命令与服从关系，缺乏友爱和人类的温情”，而阿尔多诺则认为“权威主义自然倾向于保守主义的态度，否认少数人和异常人的权利”(见闵琦著《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》P166，云南人民出版社1989年2月第一版)，但他们都强调权威人格的形成是专制制度浸淫已久的产物。事实上，作为整体大体制的附属的教育体制，单从我们的教育思想和实际的教育工作中，教育学生作老师的驯顺的工具——做一个好学生来看，已经与我们的家庭和整个社会生活密切勾联在一起了，这就已经表明了教育作为“子制度”受整体的“母制度”深入骨髓的影响，因为任何人不管其职务或工种，都生活在“单位”中。因此要探讨教育体制，必须从影响我们生存质量的更大范围内的体制着手，才有可能对教育体制中常常为人所不理解的迷雾。与作一个好学生一脉相承的是，在家庭要做父母的好孩子，在单位要做领导的好下属，这和皇帝要你做一个好奴才，没有本质上的区别。至于说老师、父母、领导有无错误，怎么天然地得到了这种不受置疑的权力，则是不容怀疑的，而且“好”的标准，是说你“好”的人制订的，并非你自认为的“好”，究竟是否是真的“好”，你不也太明白，或许根本就不要你弄明白，也就是说你唯一要做的是“听话”，至于其它诸方面就有人替你效劳了。那些让你“听话”的人或许还会告诉你：“什么对等的权利与义务这样的劳什子，我就替你想得了，哪用你操心呢?因为我是最正确的啊!最重要的是，替你操心是为你好。”至于说真的好不好，而且是不是为你好，就只有天晓得了。我们已经在《与专制制度打成一片》一节里，就教育文化本身来言说传统教育的病症有所阐发，现在我们要从体制本身尤其是教育体制本身来辟析当今教育的病灶，以观制度在何种程度上羁绊了教育的改进与发展，我们要从何处才能冲出围堵当今教育之障碍。
国内对中国的政治体制研究甚少，而国外研究虽多，然由于至今没有改变在很多方面的封闭，因此我们知道得并不多。美国政治学者詹姆斯·R·汤森、布兰利特·沃马克介绍了三种比较流行的判定中国的政治模式——集权主义模式、“发展中国家“模式、中国模式，本着循名责实的老传统，其实这些有关中国政治模式的“名”虽异，而“实”却大抵可以作一个概括，即可“称之为动员系统、运动政权、新列宁主义的大众政党系统，或是激进的或极权主义的一党体制”(参见詹姆斯·R·汤森、而兰利特·沃马克著《中国政治》P17—27，顾速、董方译，江苏人民出版社1996年4月第一版。)从思想上，这自然就会出现毛泽东所要求的“教育要为无产阶级政治服务”，而从体制上在“文革”中直接发展成为“无产阶级专政下继续革命”的手段，进而使其完全成为政治体制的直接胎生品或影子，纳入“把上层建筑领域中的社会主义革命进行到底”的框架之中，(见袖珍本《毛主席论无产阶级专政下继续革命》一书，“内部学习”，1969年9月·北京。)完全丧失教育自己固有的与其它方面不同的特性。这种将教育完全纳入上层建筑、意识形态所掌握控制的思想，虽然在改革开放以后，有所改变，知道从某种程度上尊重教育的自身规律，但至今我们对教育作为文化行为——在一定程度上对现实局限或党派控制——所具有的超越性，不愿正视，熟视无睹，因为教育是个漫长的延续性的文化行为，不管任何朝代更替，政府兴废，只要人类不灭绝，教育肯定要以这种或那种方式赓续其生命，其得以留传者正在于它的内核中具有绵延不绝的文化亲和力，作为以人为中心的共同理想，那种超越阶级作为人的本性的人道主义内蕴。而这一切，正是教育应该阐扬发明的。比如我们的教育中对国家观念的过份强调，而对国际协作的观念强调得不够，其实原因在于，我们可能在利用民众对国家观念的认同而加以强调时，完全是运用了根深蒂固的民族主义情绪作为凝聚力，便于内部统一意志，箝制所谓的思想言论的异端而已，并非要真的与那些“帝国主义”过不去。这已经充分暴露了不适应现代化社会的教育体制，其教育思想的陈旧狭隘。
要彻底根除教育体制和教育思想中一些过时的、与人们追求幸福美好生活相左的观念，需对我们不适应真正完善的市场经济的政治体制进行深入而切实的改革，才能得以实现。汤森、沃马克在认为中国官僚机构的政治化有两种类型，其一为“纵向领导”，其二为“双重领导”，“第一种是从中央部委一直延伸到下级分支机构的官僚化网络；另一种是每个行政级别上相应的党委会不太官僚化的等级机构”，但是前者会妨碍“同级政府各个部门之间的协调，并造成地方部门抵制地方党委的监督。1956年党的八大批准的双重领导方式，规定职能部门同时向地方党委和上级对应的职能部门负责，从而加强了地方的控制力”(汤森、沃马克著《中国政治》P299，江苏人民出版社版。〖ZW〗)。这种“双重领导”的方式大大地增加了党委介入政府行政的力度，在教育界表现得也相当的明显，因此就像任何行业的党政分开很困难一样，“双重领导”的行政管理体制至少从直观的角度看，增加了行政管理成本，因为由此将出现扯皮推委的现象；但是大权独揽，由于缺乏应有的监督，自然就会现决策失误，而且在事涉经济项目和其它诸方面利益时，便会出现无法控制的腐败，孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力到遇有界限的地方才停止。……要防止滥用权力，就必须以权务约束权力。”(孟德斯鸠著《论法的精神》P154，商务印书馆1978年版。)
简言之，双重领导和大权独揽，都会增加行政管理成本，降低效率，损坏公平，而在我们固守的范围之内，又不能找出一个两全其美的，完全民主化的管理制度。稍有制度设计经验的人都知道，民主制度完全实行的是那种仿生学意义的制度设计，即没有任何一种生物有免于受约束的豁免权，也就是说它没有横行霸道的权利，因为自然界是一个天然的“调节阀”，除非出现像恐龙灭那种极端的外力因素的干忧，或许会打破这种生物链的平衡。而像我们的制度设计是金字塔型的，虽然你可以说，“双重领导”可以互相监督，但由于整个制度采取的是人治，那么总有人最终不受监督，即可以获得天然的免于制衡和质询的权利，就会出现孟德斯鸠所论述的那条“万古不易的经验”。教育作为文化行为，有其延续性和相应的积淀，正因为如此，它比其它领域更多了一份难以变更的滞后性，那么教育体制的改革就更由于被规定到意识形态圈里，比经济改革有更大的阻力，因为经济改革有显而易见的好处，容易被利益驱动的人所接受，而教育的革新是看不到这种显在的效益，相反倒是有可能对加固意识形态的统治不利。鉴于此，教育体制改革的难度是显而易见的，那么我们似乎只好接受它继续僵化下去的现实，但实际情形也绝非这样悲观。
首先教育体制和其它作为我们政治体制的“子体制”，都通过“单位”这种形式便于将人集中到一个模子里面来，从而易于让别人识别你的身份，易于上级对下级的垂直统治，同时也易于对人身自由的束缚。几千来，我们生活在宗法一体的社会组织体系之中，而1949年后，“土改运动消灭了较多保存家族制度的封建地主家族，随之而起的集体化运动更抽去了家族制赖以生存的土地及其自给经济。这样，构成中国基本人口成份的农民都组织在统一的政社合一的单位中。在城市中，随着生产资料的公有制和计划经济的推行，全部城市居民也被组织在各自的单位中。”(曹锦清、陈中亚著《走出“理想”城堡——中国“单位”现象研究》P64，海天出版社1997年12月第一版。)而“单位”对个人的束缚是不言而喻的，从大的方面看，你所处的“单位”在所在行业的大金字塔系统处于什么位置，另一方面就是个人在自己“单位”的小金字塔系统中处于什么位置，来确定你自己的权利与身份，这样经纬相织的“金字塔系统”就把人像一颗螺丝钉一样使劲被巨大的机器铆住了，要脱身只有等大的机器锈损，恰如一个犯人要逃跑必须建立在镣铐锈损，围墙垮塌，监狱管理系统出现自身紊乱才能脱逃一样。而“单位”之彻底解体，得依靠从计划经济到市场经济的完全转变(经济学家强调的)，从封闭走向全面的开放(社会学家所强调的)，从集权制度走向真正的民主制度(法学家所强调的)，可以说至今我们改革的许多难题，在于我们的制度所铸造的特殊“城堡”单位尚有极大的利益“魅力”有关。
教育体制里，从中小学，到大学的学校甚至到教育的研究机关和行政部门，都实际上处于死水一潭的“单位”的圈定之中，这样才形成了汤森、沃马克所说的“纵向领导”和“双重领导”。每一所学校尤其是大学，都是一个固定的“单位”，生老病死，吃喝拉撒，都可以在自己的“单位”解决，完全类同一个几乎不需要与外界交往的封闭的城堡，也才会出现脱离社会实际的“死人教育”，书本上的枯燥乏味的理论知识完全与变动不居的现实生活割裂开来，这样培养出来的学生没有个性，尚空谈，实际工作能力差，无法对现实生活的改造注入更新的活力。上述的法学家、社会学家、经济学家强调单位的解体，只不过都是看待同一问题不同方面，同时也透露了单位之解体的巨大阻力与困难。比如机构改革、精简人员的巨大难题就在于单位在目前的体制下，还有着难以抵御的利益诱惑，同时也是对我们不完善和不稳定的制度，从骨子里面的担忧和惧怕，害怕一旦失去庇护，以后将会像一个孤儿一样再难找回自己的父母，难以收回自己因此而丧失的利益，以至于因放弃单位而得不偿失。关于此点，在以培养“成品型”人才的高等学校里表现得更为明显。
1949年以后形成的高校体制，到现在已近半过世纪，已经变得极为僵化而呆板，扼杀人的思想，限制人的创造力，其基本症结确如学者孙美堂所说：“教育行政化，高校不是或不完全是真正意义上的高校，而是行政体系(广义的行政体系，包括党、政、团、各种“群众”组织等官僚队伍及准官僚队伍)在高教系统的延伸。其主要特征是：庞大的行政队伍(包括主管部门和学校内部的)是支配和支撑高校的真正主体；单位和人员按权力框架编排在不同位格等级中；权力意志是高校运作的根本的价值信号；权力价值标准和价值根据是评价人的行为、肯定人的价值的根本标准和根据。”(孙美堂《沉重的“教改”话题》，见《方法》1998年第9期。)其实孙美堂这些概括都体现在政府集权和行政集权下的“单位”特征上，而且在整个官僚和准官僚系统中有一定的共通性。政府集权和行政集权是法国学者托克维尔在《认美国的民主》一书中所提出的两个概念，他认为：“有些事情，诸如全国性法律的制定和本同与外国的关系问题是与全国各地都有利害关系的。另一些事情，比如地方建设事业，则是国内某一地区所特有的。我把第一类事情的领导权集中于同一地方或同一个人手中的做法叫政府集权，而把以同样方试集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。”在此我们只涉及与学校体制关系较为显性的行政集权作一说明，托克维尔在言说了人人皆知的“行政集权”的好处后，对“行政集权”的弊端作了如下阐释：“行政集权只能使它统治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定地区，集权行政可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。它可以迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命，因此，它可能对一个的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但无补于一个民族的持久繁荣。”(托克维尔著《论美国的民主》上卷P96—97，商务印书馆1988年版)
托克维尔的眼光独到而锐利，深知行政集权的后果有害于“一个民族的持久繁荣”，但他或许未审一朝一代、一党一派的行政集权，其追求的是短期繁荣及由此而产生出来的畸形效益，并非要为千秋万代的可持续发展着想，都有路易十四的“我死后哪怕洪水滔天也与我无关”的动物式的实用主义。孙美堂将高校体制的许多病症概括为主体倒错(即行政人员控制业务人员，官员居于知识分子之上即科研教学人员之上)、价值系统倒错(行政系统的工作胜于学术研究和努力教学，文化价值、学术价值居于配角地位)、不合格的和伪劣的现象严重(指由于重行政轻学术科研，导致学术科研成了互相转卖稗贩，抄袭和根本没有含金量的作品屡屡出笼)、机构恶性膨胀，冗员过剩(其实这是官僚和准官僚系统在机构上的必然走向，因为官僚系统靠的是行政集权，而且任何一所大学都要发展相对别的大学或社会的一个封闭的小社会，即“学校办社会”。)、以及由此而来的教育资源的浪费(比如说人浮于事，不只是对人才的浪费，而且是对以人头费为主的教育经费的浪费等)，还从恢复教师的主体地位、改变高校行政化的现象、张扬和确立教育的独立价值、改变旧有的人事制度和官本位倾向等等，提出了许多中肯而乏实际操作价值的建议(参见《方法》1998年第9期)。其实除了以上诸条外，高校旧有的条条块块的分割制，形成重复建校，双重甚至多重领导，导致效率低下，资源配置不力，徒耗有限资源。加上高等学校实行党委领导下的校长负责制，容易造成党政不分，在学校里面形成造成党委压制行政部门的情况，校长的权力得不到充分的施展，扯皮推委的事时常发生；再者，由于价值判断体系的混乱，使得党员和行政工作人员比教师和科研人员更有权力和实力，因此导致不学无术的风气蔓延，有的甚至变成了党棍，或者专事以打小报告向上钻营的人，从中得到了职位和实利，严重损害了高等教育的学术和科研实力。从另一方面看，许多为了管理而形成了的部委分割，事实上并没有想象的那般泾渭分明，因此隶属于每个部委又受制于地方政府的高校，不仅专业重复，而且在市场经济的情况下，由于“婆婆”太多，而难以适应新的变革。因为一个专业的废弃与设置并不是根据市场的需要来取舍，而是蕴含着互相之间的权力斗争，以及利益的再分配，这样就会再无度的扯皮中再度丧失设置或废弃一个专业的时机，从而贻误学生的前程，比如有的专业的学生，毕业之是即失业之期，这不仅是我们教育体制的讽刺，而且是有限的教育资源的极度浪费。
要改变这种状况，就要采取权力下放，比如高校在拥许的范围内，自设专业，选择市场急需的人才而进行培养，避免人才市场的“隔口袋买猫”。而主管高校的教育行政部门要解决的是，要与人才市场需求部门联手起来，对未来人才需求的方向和质量进行规划与预测，而且要在全国范围内进行专业设置和人才需求的宏观调控管理。在注重与市场经济接轨的同时，要避免高等学校全面市场化的危险，因为高等学校，并不是任何专业都可以纳入市场需求的轨道进行衡评处置的，比如一些对人才需求有整体平衡作用的专业，或者是少量而必要的基础科学专业，或者是研习对人类更长远而绝非眼前影响的人文学科，绝不能完全用市场来绳墨它，否则就会在学科发展上出现灾难性的危险，因此影响到人才的全面发展，从而影响到个体的发展和民族整体的素质。不只是如此，高校以后拥有的招生权，应该扩大到其自行出题、招生规模、选聘教师、经营管理、毕业分配乃至让社会来办理后勤管理诸事，纳入市场调节的范畴。而学生读书则实行奖学金和贷学金的双重制度，贷款读书作为以后可以出现的专业银行——“教育银行”来实施，避免学校为学生管得太多，一方面耗神太多，另一方面又因为处理事务较多而机构雍肿，徒耗不多的教育经费，使得教育经费“好钢用在刀刃上”，进而恢复到较为民主的“教授治校”。在这其中最重要的是，要恢复高校作为学术科研单位的学术科研的自由，高校要勇于向我们的时代贡献出它所能产生的卓尔不群的新思想，它不依傍于任何一个团体，不听从哪一个权威人物的命令和指挥。而学术科研绝非互相抄袭稗贩，拾人牙慧，需要的是教育的独立与学术的自由。
那么目前高校为什么做不到此点呢?的确与我们前面批评的体制有深切的关联。体制本是组织管理学里的一个概念，虽然各种体制——如政治体制、经济体制、文化体制、行政体制、领导体制等——有所区别，但它们的“内涵在本质上必有其共通之处：即都是指组织中机构的设置、隶属关系和权限划分等组织制度的体系化”，而“体制的概念可界定为：关于国家机关、企业、事业系统或单位的机构设置、隶属关系和责权划分等方面的体系和制度的总称”(田慧生主编《中国教育的现代化》P111，云南人民出版社1997年12月第一版)。那么教育体制，涉及的无疑就是教育系统机构的设置、隶属关系和责权划分等有关制度的条款和内容。教育体制与国家行政体制有一脉相承的地方，可以这样说，有什么样的国家行政体制，就会有什么样的教育体制。一般说来，“按组织担负；最高决策及其责任的人数，可区分为：首长制和委员会制；按不同层次组织权限的集中与分散程度，可区分为集权制与分权制”(田慧生主编《中国教育的现代化》P113，云南人民版)首长制与委员会制、集权制与分权制虽然各有利弊，但实际必要的分权实在是教育体制改革中的当务之急，因为我们的教育体制中不是分权太够，而是统得太死，僵化呆板，毫无生气，所以分权就像一个大单位逐渐分权到小单位，让个体直接感受分权与自己利益的关系，这也是从整体走向个体的一种解放。因此最佳选择是达成分权与集权的有效结合与制衡，才能达成利益的共享，责和义务的共同担当。在教育体制中，就像崇尚分权的美国在某些方面也向集权靠近，崇尚集权的法国，也逐渐将自己的权力下放，让教育体制充满活力。
分权表明对原有的权力实行再分配，利益实施再划分，必然使原有权力拥有者、利益持有者在理论或实际意义上受损，但要求分权的势力，对权力拥有者具有实际的制衡作用，即制度本身是三权分立的民主制度的大框架，那么通过一定形式，就不存在要求分权而分不到权的问题。因为他们的游戏规则理性而富于操作性，如果不分权，他拥有的权力和利益也要受损，这就迫使权力拥有者要对权力实施适当的让渡。而集权国家要在教育体制范围实行分权与集权混合，其改革必须自上而下，而非自下而上。1993年中央公布了《中国教育改革和发展纲要》，即主张中央统一领导和地方分级管理的体制，也就是在中央确定的政方针下(属宏观性行政管理工作)，实行分层次决策、分级统筹、分级管理、分级负责(属微观性教育行政管理)。虽然有这样的规定，但在实际执行过程中，由于我们长期处于集权式的教育体制的束缚之下，不易放开手脚，而且上面也不放心下面有这种实际的工作能力，更关键的是，没有形成制度化，容易受大权在握的人制肘，就会导致刚有分权的举措，即由于担心不易管束，便收回分权的实际措施，导致朝令夕改的局面。这就是上面的政策虽好，在下面却格外爱走调的原因，因为上峰喜欢的不是那种勇往直前的改革者，而是循规蹈矩听话的人。垂直有效的官僚体制，经过漫长的发展，从而固化，而成为自身难以医治的障碍，这就是官僚体制虽然表面有效，大多数时候无效的矛盾之处。
在教育体制的改革中，无论是由集权靠近分权或者是由分权靠近集权的体制变化，国外的许多国家还有一点是共同的，即鼓励和允许整个社会来参与教育管理，在我国连这种观念尚没有，遑论参与教育管理的实际行动?比如美国1986年公布的《美国初等教育报告》里规定，校长要取得家长和社会的支持，而且鼓励各学校建立家长和学生参加的学校管理委员会或学校理事会。比如成立于1897年的美国家长教师会，拥有数百万会员，对推动全美儿童教育工作顺利发展起到了极大的作用，甚至涉及学校规划和教育经费的筹措等(参见琳达·布洛基·贝克《美国家长教师会》，《交流》1990年第一期。)。而我们的国家，家长只有把孩子送进学校的义务，却不能享受相应的权利，就永远处于被动的地位，而且家长与老师、校长、学校又不能沟通，达致教学与学生学习上的一致，家长就只有给自己的子女教导一句“听老师的话就是好孩子”之类僵死的教条了事，从而束缚了子女的创造力和发展潜能。进一步说，现在所出现的学校和老师与家长、学生之间的不平等，一方面是在学校教育中，学生与家长始终处于买方市场，同时以户口为制约手段的就近入学制度，使得他们入学的选择余地更加狭小。而学校教育中扶持重点学校和重点班级的制度，实在更加缩小了望子成龙心切的家长择校的余地，自然这是考试制度的选拔功能和应试教育制度登峰造极的恶果，也是不贯彻义务教育中人人都应该平等教育机会的民主教育的必然结局。要之，实行义务教育虽是政府行为，但是义务教育要得以全面贯彻实施却非有全社会的关注、参与不可，这种参与并不只是向学校捐款就可以完全涵盖，更重要的关系到千家万户子女教育的切身利益的家长们，要有参与的权利，参与的权限可以包括派代表参与学校事务(如教改、校舍建设、筹款、图书馆和实验室的设备图书添置等)、与老师平等协商沟通学生的学习并形成定期的制度、在教育立法中表达千万个家长的意见等等。这就是说学校不能自我闭锁，应当向全社会开放，以便达成开放而公正、民主而和谐的学校教育。关于此点，对于中国的学校教育还有漫长的路要走，学校教育必须藉此理念而痛下改革，裨使其与国家上先进的学校教模式靠近，否则，学校教育的弊端则无可改善之日。
社会参与教育管理和办教育，一是在政策上支持和适当补助私立学校，激发社会的办学热情。但是要加强社会办学力量的管理，坚决执行社会办学力量的管理条例(应尽快使其上升为正规为的法律)，并以此为准绳，规范办学方向，稳定教育质量，并对收费方面进行宏观调控，并辅以市场调节，使得私立学校建康发展并成为公立学校有效的补充，在私立学校的批准既要按章行事又要有政策上的倾斜(比如提供一定的财政补贴、或者校办工厂的减免税等)，才能对最大限度地满足民众需要上学的渴求。二是要逐步吸收校外各界有名人士参与学校管理，并给学校以及时的建议。像美国的高校无论是私立还是公立学校，都是由校外人士组成的董事会来领导，这样的委员会“意味着美国的高等学校应当是服务于社会种种目标的机构，而不应是像牛津和剑桥大学那样成为民间的、工联主义学者独占的领地。那种学鹇的经办通常完全无视社会的利益，并难能进行自我改造”(陈学飞主编《美国、日本、德国、法国高等教育管理体制改革研究》P5—6，教育科学出版社1995年9月版)。虽然我们不必照搬美国高等教育的模式，但对他们那种开放的办学姿态，对社会各种利益兼顾的态度，以及在高等学校与社会之间用一个“委员会”的机构连接着的方式，便于高等学校进行自我改造的办学思路，应予相当的首肯。但至今为止，我们的高校办学模式还相当陈旧，培养的学生既缺乏人文精神又缺乏对丰富复杂的社会极强的改造和适应能力，其原因大抵如教育学者李玢所说：“一是陈旧的观念，认为办教育只能是教育界的事，外界的介入是‘异端’之举；二是‘既得利益’的势力，怕‘长期以来与世隔绝的宁静’或有损于他们的垄断地位和特殊利益。”(《世界教育改革走向》P267，中国社会科学出版社1997年12月版。)只有将教育当作教育界和全社会共同的事业，才有可能地开放的姿态，欢迎来自各方面的支持与监督，积极调动公民参与公共事务的意识，也就是任何一个公民都可以发表自己对教育的切实意见，为教育发展献计献策，整个教育行政系统必须以民主科学的管理，才能使我们的教育走出旧有体制的怪圈。
形同虚设的教育法规
由于我们以前的制度并不是依法治国的制度，人制因素和集权色彩极为严重，因此影响到教育系统整个统得太死，以长官意志作为决断标准，无论是从条例的颁布(多不争求各界的意见，有的甚至只是临时的应急措施)、校长的产生(多是行政任命并非民选)、学校的建设(多是校长独断而不民主)、经费的拔给(多不注意实际而准确的预算，给多给少取决于拔给者的一支笔)、师资的需求(有的地方人浮于事，有的地方严重缺员，造成双重浪费)、学校的规模(不做人口总数及将产生的生员数量之比的实际调查和预测，有的大有的小，亦造成双重浪费)等方面，都得独断专行。尤其是在高等学校的专业设置方面，不考虑社会的利益与需求，不考虑个人的爱好(比如报考专业之不能转向，当然更不能转学，现在虽然有北京大学、清华大学等十所高校的学分通用，但还不够制度化)，现在都还不能完全与市场接轨，即不做市场调查，完全按长官意志和政治需要来设置专业，这实在是对有限的高等教育资源和经费的极大的浪费，应该以制度的形式而非人为意志的方式来处理这一切，真正达到依法治教，否则将会导致十分恶劣的后果。
二十世纪特别是第二次世界大战之后，各国政府意识到教育对政治、经济、社会各方面的深刻影响，尤其是冷战结束后，各国的竞争纷纷转向国家综合实的竞争，而综合实力的竞争仰赖于经济迅猛发展，而经济的迅猛发展，仰赖于一批成熟而有技术的劳动力，以及高科技产业的发展，而这一切无不与教育相应的发展有关。再者，由于教育经济学等学科对教育在经济中的作用，有了科学的研究和立竿见影的考察，使得各国政府特别是贫困国家的政府意识到教育在经济生活包括整个社会生活中的巨大作用，因此教育在二十世纪后半叶得蓬勃的发展。而教育的大规模发展，使得原先以人治为主的管理模式和集权式的教育行政系统，以及呆板的教育政策对教育的束缚，已经不适应新时代教育的发展。更重要的是，世界教育的发展与交流，使得那种闭锁的教育政策，危害了个人的进步和国家在世界上的竞争能力。因此一方面必须与国际上先进的教育管理理念接轨，另一方面必须加强教育法规的立法工作，司法工作，使其更加完善而可操作，走向依法治教的道路。
中国教育的立法工作与其它英美国家相比，是相当晚近的事情。民国时期虽有部分教育法规，然不够完善，且执行不力，有时也是形同虚设，因为民国时期的专制制度只能产生如此结果。但到了1949年后的二、三十年里，教育立法工作相当欠缺，或者可以说处于荒芜状态，这与我们教育体制上的集权制度是一脉相承的，因为集权的管理和人治社会是不需要法律的参与的。1977后，学校教育走出了文革的混乱状态，逐步走上了正轨，教育立法工作才慢慢提到了议事日程上。在改革开放的二十的里，已经制定了诸如《中华人民共和国学位条例》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《教师法》、《职业教育法》、《教育法》、《高等教育法》等法律，以及一些国家与地方教育法规。一般说来，官方在介绍自己一系列立法成就后便说：“我国的教育已走上了依法治教的道路”(《改革开放推动教育事业蓬勃发展》，《人民日报》1998年10月22日)。这样的论断未免过于乐观和自欺欺人，因为依法治教，不仅需要完善的教育法规，而且需要极好的法律执行即公正的司法工作，以及与之相配套的教育制度，才有可能走上依法治教的道路，而至今为止，还远没有达至这种最佳状态。
首先我们的教育立法工作虽取得一定的成绩，但与世界先进国家的教育立法工作相比，存在许多明显的缺陷，从侧面反映了我们教育界陈旧僵化的观念，以及我们教育目的观对受教育主体——学生个性的张扬、自由的发展，从根本上的忽略。世界上教育思想先进的国家，在教育立法工作上，首先或者说同时明确考虑的是，学生权利的保护。因为在他们看来，学生是受教育的主体，因此学生在学校课程和学校管理，有更多的发言权是他们教育立法的基础，而学生也组织“学生会”与校方交涉，提出以学生为中心的教育和教学等等，比如英国早在70年代出现了全国中学生联合会及其分支机构，其目的是争取和保护学生更多的权利，获得教育机会的平等。而不像我们的“学生会”和“学生联合会”经常配合校方和官方管理学生，并不以争取学生自己的权利为目的，因此流于一种形式。本来应以保护“弱势群体”为己任的“学生会”和“学生联合会”反到成了已经足够强大的校方和官方的帮手，使得学生本来稀少的权利，得不到很好的保障，因而才会出现我们的教师和校长(含学校)违法的数量急剧攀升的根本原因(关于此点，详见本节稍后所举的实际资料。)以美国为例，涉及学生受教育权利的法律有《民权法》(1964年)、《残障儿童教育法案》、《教育修正法》(1974年)、《家庭权利和秘密法》等，所保障的权利有多方面，如自由表达权，有关停学、开除和转学方面的权利，避免体罚的权利，不受不合理的搜查和没收的权利，衣着与修饰的权利，怀孕、做父母、结婚方面的权利，残疾学生的权利，参与课外活动的权利等，美国学生所受的众多保护权利，诚如有的学者所说：“现在美国学生的权利已经发展得近于成人权利了。宪法和民权法所保障的权利大部分已经提供给学生，这包括以下基本权利；出版、言论、佩带徽章符号等方面的自由权利；不受不合理的搜查和没收的权利；不自证有罪的权利；获得平等保护的权利；保护个人秘密的权利；决定手续的权利等。”(张维平主编《平衡与制约——20世纪的教育法》P41，山东教育出版社1995年3月第一版)美国学生的权利保障除了少数不适合我们的国情外(如怀孕、结婚方面的权利等)，其它一律应该是我们中国学生所应得的实际(而非一纸空文)权利，他们对学生作为平等的个体来看待，实在值得我们好好学习效仿。
固然我们对学生权利了有所保障的，如我国《宪法》所规定的我国学生、其他受教育者在入学、升学、就业推荐等方面都享有平等的机会，国家保护残疾人受教育的权利。规定的权利是一回事，能否获得又是另一回事，这就是教育立法过后，司法的执行力度跟不上立法工作的需要。比如就定推荐方面，女生经常受到歧视，残疾受教育的机会也时常被剥夺，因为报纸经常报道考分很高的残疾学生被学校拒录的事，关于这些违法的事，却很少有司法的判例，这岂不是咄咄怪事!这固然与我们的法律系统取法的德法大陆法系，法律的形成多以成文法的形式有关，但法律制定后，屡屡有违法事实出现，却少有或没有判决之案例，除了民众的法律知识欠缺，以及把打官司当作“讼棍”的传统文化背景外，实在是我们法律系统缺陷甚多所致。不特如此，就是在我们的法律规定的学生权利中，有的明显不适合先进的教育理念，也就是说我们的教育立法中本身也存在一个完善和修正的问题。比如下列诸项权利中就存在这种问题：(1)、参加教学计划安排的各种教育、教学活动，使用教学设施、设备、图书资料；(2)、按照规定条件申请奖学金、贷学金；(3)、在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的教育证书；(4)、依据规定参与所在学校或者其他教育机构的民主管理；(5)、参加学校内学生团体；(6)对学校、教师侵犯其合法权益，或者是对学校给予的处分不服，可以提出申诉；(7)、法律、法规规定的其他权利。(转引自张维平主编《平衡与制约——20世纪的教育法》P58，山东教育出版社版)我们不必对上述学生所应得的权利和实际获得的权利，作逐一的条分缕析，只对公众比较熟悉的几点略作说明，便可窥见我们学生权利被忽视或遭践踏之一斑。
上述的第一项权利，对于学生来说就是不公平的被动的，只有受教育的权利，没有真正的对教学教育提出建议，若合理需要老师和校方乃至教育行政部门采纳且按期答复，加以改善的权利，这就是我们的教育还停留在“以老师为中心，以教材为中心，以课堂为中心”不民主的传统教育的深层原因。序章里所述的那位北京科技大学副校长知错犯错，竟然莫视学生的表现和成绩，就是不给该生颁发毕业证，其蛮横到了无法无天的地步，但是没有他已违法受惩的下文(详情参见本书序章第六小节)，学生也没能用法律手段来解决这个问题，这也是我们教育中不注重对学生进行实质性的法律教育，只进行形式上的普法教育，更不让其知道自己有何权利的结果。就像第五项权利中所提到的，“对学校、教师侵犯其合法权益，或者对学校给予的处分不服，可以提出申诉”，在不知自己权利为何物，同时整个社会只对教师以道德标准——“为人师表”来要求，而不一个守法公民来要求，本身就是对教师应知法守法的误导，在这种情形下，法律就会变成聋子的耳朵。第四项权利中所谓“参与所在学校或者其他教育机构的民主管理”，这个法律条文在表述上就存在着矛盾，因为我们的学校管理和其他教育机构的管理并不是什么民主管理，而是如前所述，是中央集权式的教育管理体制，校长负责制和党委领导下校长负责制都不是什么民主管理。要具有真正的带超越性的法律制衡，即不受党派利益对教育的影响，也就是教育获得真正的独立，才有可能使教育及其管理带有真正的民主色彩。退而言之，就是学校与其他教育有民主管理，学生就一定能够天然地获得参与吗?现今有几所学校能够做到让学生在学校管理中有发言的权利，并且使他的合理化建议被采纳，我想立法者自己扪心自问，也是并不乐观的。
纵观以上各项被法律所规定的学生权利，要么立法条文方面存在不完善的问题和矛盾之处，要么这些权利很少被变成司法行为，学生的权利怎能得到切实有效的保护?《义务教育法》从1986年颁行，已经十几年了，其执行情况不用举例，便使我们对法律威严丧失深感不安，法律的无力应该让那些天天喊“依法治国”、“依法治教”空口号的人无地自容，这生接受义务教育免收学费，在一年比一年高的学校乱收费面前，简直是个极大的讽刺。即便是真的免收学费，那些其它名目繁多(有的连收据都没有，完全成了一个“黑洞”)的高收费，可能使免收学费便成实足的笑柄。为了使学生的权利得到更加切实的保障，除了公正地执行现有的法规外，还应该制定专门的《学生法》，以使不太统一学生守则，不与法律相冲突。而且用《未成年人保护法》来涵盖学生的权利保护，显然是不够的，其保护范围与学生身份有不甚相合的地方。因为未成年人可能不是学生，如失学儿童或已从低级学校毕业；更重要的是有的学生已属成年人，般说来，十八岁以上的大学生、研究生、博士生，还有读成人教育(如函大、夜大、电大、自考等等)的学生，你不能因为他已是成年人就不注意他作为学生身份应该获得的受法律的权利。因为双重身份的人，由于身份的不同，或者是因时因地发生的违法行为，而承担相应的法律责任就可能有所区别，因此要法律细化且可操作，法律的公正才能得到完全的保证。
我们再从《教育法》里对全国教育经费的执行情况来看，所谓依法治教，其难近乎蜀道之难，“就落实《教育法》规定的‘三个增长’情况，公告(指教育部、国家统计局发布的1997年全国教育经费执行情况统计公告——引者注)指出，中骨与地方各级政府预算内教育拨款(不包括城市教育附加)为1357·73亿元，比上年的1211·91亿元增长12·)3%。同年，全国财政收入为8642亿元，比上年增长了16·7%，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入的增长速度的4·67个百分点。其中16个省做到了第一增长，增长幅度比较高的是北京、天津、浙江、福建、湖南、江西、甘肃、青海等省、市、区。有14个省区没有做第一个增长，减幅比较大的是内蒙古、河南、广西、海南、陕西、新疆等省区。”(《全国教育经费执行情况未达〈教育法〉要求》，见《光明日报》1998年10月8日)如上所述，未达《教育法》经费的要求执行情况的，有全国接近一半的省区，“一些省、自治区已连续几年没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求”，没有见哪一个官僚为此而辞职的报道，也没有见谁因此而锒铛入狱，当然更就不可能有日本官员完不成政府教育要求而自杀以谢国人的悲壮之举了。如果《教育法》规定的教育经费增长情况一年没达标，你还可以说给他一个“赎罪”的机会的话，那么连续几年未达标而未见任何惩处，这样把《教育法》当作儿戏，人人都可以视若手中玩物，需要其装点门面的时候，“招之即来”，不利于表扬自己的工作的时候，便“挥之即去”，这种做法，你还好在那里大言不惭地说“走上依法治教的道路”，这不是睁言说瞎话，又是什么?而且还寡廉鲜耻地将其当作新闻来报道，新闻的真实性到底何在?难道新闻也是玩游戏时一个“招之即来，挥之即去”的道具么?如果你硬要据此说，已走上依法治教的道路，并认为其是新闻真实，我只能说你颠倒黑白的功夫无人可比。人们常说，有法不依，比无法更有害。诚哉斯言!
