“暗契”是指无形的约定，或叫“潜规则”。例如规定讨论禁区，某些原则就是这样，永远如此，不得讨论。一旦出现这种情形，社会的思想就会变得一片沉寂，就像恩格斯说过的，从此以后，人们看着那个被发现的“绝对真理”发呆，再没有事情可做。这种情况下哪里还有什么思想的活跃，因为不许讨论了。如果人们不能够讨论一些重大的问题，尤其是能够激发人们活跃思想的问题，那么人就没有达到思想动物的水平。看到这样的分析，不能不佩服约翰·密尔，想得还是非常深刻的。
在中国，严复1899年已经把这本书翻译出来了。我们知道，严复属于维新派，但在维新派里他是比较谨慎的一个人，一直拖到1903年才出版。可能他觉得这本书里谈论的关于自由的观点，对中国人来说太激进了。因为中国人长期以来是臣民思想，这时候提出每个人的言论尊严问题，能被接受吗？不管怎样，书在出版的时候，书名变成了《群己权界论》，就是集体和个人之间权利的界限问题，视角与原著的标题相差甚远。这本书里面论述了这方面的问题，但不是核心观点。尽管如此，这本书出版以后还是引起了知识界的注意。李大钊1917年读这本书的时候发现，这本书的精要不是这一点，他说：
“穆勒著《自由》一书，于言论自由之理，阐发尤为尽致。综其要旨，乃在谓‘凡在思想言行之域，以众同而禁一者，无所往而合于公理。其权力所出，无论其为国会，其为政府，用之如是，皆为悖逆。……’”(23)
也就是说，在言论思想领域中，如果大家的意见都一样，只有一个人的意见不一样，你禁止这个人说话，不合于公理。不管这种权力出自国会还是出自政府，都是错误的。李大钊一下抓住了这本书的基本观点，即人的言论自由的权利是绝对的，不能由于我持的某种意见处于少数，我就该死。
然而，法国大革命时期处决議王路易十六，罗伯斯庇尔主张处决国王的逻辑就是这样：他是少数，少数意见存在本身就是罪恶，所以他就该死。如果按照这个逻辑行事，人们就没有发表意见的自由了，舆论必须一律，理由是大多数人持这种观点，少数必须服从多数。在这里，决定社会事务的民主程序被延伸到了思想领域，混淆了“民主”与“自由”这两个内涵不同的概念。思想领域中只能使用一个词——“自由”，民主和自由的理念是不一样的。这一点，李大钊把握得很好。即使实行民主，前提是大家都能自由地发表意见，只是在决定如何行动上，少数服从多数，这是为了保障必要的社会秩序；而在思想上，每个人都有保留自己意见的权利，决不意味着因为你的意见是少数，连说出这种意见的权利都没有了，更不能因为持有这种意见而遭到迫害。
还有一个人，德国共产党的创始人、共产国际的创始人——罗莎·卢森堡（Rosa Luxemburg, 1870—1919）（图6-5），也谈到过这种观点。她1918年被关在德国的监狱里，根据在监狱里获得的许多关于俄国十月革命的材料写了一本小册子《论俄国革命》，这本小册子只有3万多字。在这本小册子里，她讲了这么一段话：
图6-5 罗莎·卢森堡
“只给政府的拥护者以自由，只给一个党的党员以自由——就算他们人数很多——这不是自由。自由始终是持不同思想者的自由。这不是对‘正义’的狂热，而是因为政治自由的一切振奋人心的、有益的、净化的作用都同这一本质相联系，如果‘自由’成了特权，这一切就不起作用了。”(24)
这段话是在她这本手稿里面为正文做的一个注释，被注释的原文是：“布尔什维克大胆而坚决地去迎接的巨大任务恰恰要求对群众进行最深入的政治训练和积累经验。”在这里，她的意思在于，现在人民自己掌握了政权，要使长期在沙皇专制制度下生活的俄国人民具备民主政治的素质，学会行使自己的自由权利，而不能形成十几个精英指挥一切的场面。她认为，这样的场面不是人民群众在真正掌握政权，而是在重复法国大革命时期的雅各宾专政的做法。
卢森堡注释的这段话，其思想和密尔的思想是完全一样的，只是表述的语言风格不大一样。
现在问题来了，对密尔，我们过去一向视他为资产阶级的学者，而卢森堡是共产党人，而且还是德国共产党的创始人、共产国际的创始人之一。怎么共产党人说的话能与资产阶级说的一样？这就显得非常敏感了。卢森堡拥护列宁领导的十月革命，拥护苏维埃政权，但是对列宁和托洛茨基的某些政策提出了批评，这是很正常的情况。卢森堡那时候威望很高，她于1919年1月在德国民主革命中被杀害，引起全世界的关注。这本小册子是在她被害后的1922年出版的。列宁看到了，并不接受卢森堡的观点，认为她犯了错误，他对卢森堡的评价是：卢森堡始终是一只鹰，尽管有时候鹰比鸡飞得还低，但鹰毕竟是鹰，鸡毕竟是鸡。他基本上肯定卢森堡，因为卢森堡总体上站在列宁一边。列宁逝世后，斯大林不准提卢森堡，谁提卢森堡甚至比反革命还反革命。
在中国，1980年出版的《国际共运史资料》发表了卢森堡的这篇文章和一些研究她思想的文章，大家才了解了卢森堡，后来出版了两卷本的《卢森堡文集》，还单独出版了她的《论俄国革命》。这个问题所以显得重要，在于共产党人卢森堡认同约翰·密尔关于自由的认识，特别是言论出版自由的衡量标准。衡量自由的标准是什么？就是一个社会是否允许少数人发表意见。如果一个社会允许少数人发表意见，这个社会是自由的社会，如果这个社会不允许少数人发表意见，不论使用了多么美妙的词语描绘这个社会，这个社会也不是一个自由的社会。
四、20世纪以来共产党人关于新闻出版自由的文献
这方面，我们在讲述新闻理论的时候被忽略了。共产党人为了争取新闻出版自由，前仆后继，牺牲了很多新闻出版工作者，我们这个光荣的革命传统不能忘却。
先介绍一下最早的共产党人列宁这方面的论述。列宁的一生中有17年生活在西方国家，从1900年到1917年，中间只有偶然的机会回到国内，而且很快又走了，因为他遭到沙皇俄国警察的通缉。列宁充分利用了西方民主制度和新闻出版自由从事革命活动，因而他对这些人类文明的遗产有深刻的理解。
在十月革命爆发前夕，他于1917年9月28日在《真理报》（当时改名叫《工人之路报》）上发表了一篇文章《怎样保证立宪会议的成功（关于出版自由）》（约3000字），提出社会主义胜利后共产党人关于实现社会主义新闻出版自由的设想。列宁提出，我们胜利以后，首先要没收大资产阶级的报纸和印刷所。在这一点没说的，因为我们是共产党，要消灭私有制。现在最大的问题是没收以后怎么办？破旧很容易，立新怎么立？列宁当时的设想是这样的：
前提：没收大资产阶级的报纸和印刷所。
分配：首先给予国家，其次给予在两个首都获得10—20万选票的大党（复数），第三，给予有一定人数的公民团体(25)。
也就是说，列宁当时不仅设想了社会主义新闻出版自由的表现方式，而且它的前提是多个社会主义的党联合执政（列宁使用复数，在于把这一点已经作为一种不言而喻的前提），都主张社会主义，那么就让公民们来投票选择，获得多数人支持的党执政，当然这些党拥有新闻出版自由。除了执政的社会主义政党以外，还有很多人民团体，他们也应该拥有新闻出版自由。
这个观点，列宁在十月革命胜利的第二天（11月9号）就起草了一个关于新闻出版自由的决议草案，这个草案里体现了他这些思想，只是在“公民团体”之后加了一个括号“（例如一万人以上）”，他是怕人钻空子，因为人民团体太多了，怎么平均呢？需要有个人数的限定。
不管怎样，列宁这些想法体现了他将新闻出版自由的理念贯彻到社会主义社会的思考。十月革命胜利后到1918年年底，大约一年半的时间，苏俄三个执政的社会主义政党——布尔什维克党、孟什维克党、社会革命党的报刊，都自由地出版。还有一些小资产阶级的报刊，也自由地出版，大约有五六百种。
但是，俄国是一个长期封建专制统治的国家，当权的只有一个皇帝，以及附属于皇帝的黑帮党，从来没有过民主的传统，人民也不知道如何在法治条件下行使自由的权利。鉴于这种传统，苏维埃政权中的另外两个党，都不甘于与别人共掌权力。社会革命党炸死了德国驻俄国的大使，挑动德国以此向俄国进攻；孟什维克勾结白卫军，企图借用它们的力量消灭布尔什维克，自己独掌政权。这使得布尔什维克不得不相继宣布社会革命党和孟什维克党非法，既然党是非法的，自然它们的报刊也不得出版。这种情况，列宁自己也是没有料到的。
还有一个问题，十月革命胜利以后，西方国家干涉十月革命，很多明显的证据证明，它们直接间接地支持各路白卫军叛乱；在舆论上，西方国家的报刊、通讯社关于十月革命和苏俄的报道，大部分是虚构的。例如关于列宁和托洛茨基的新闻，有90多次报道了列宁被托洛茨基打倒，或者托洛茨基打倒了列宁，全是无稽之谈。在这种情况下，列宁非常气愤，激情之下说了较多的完全否定西方新闻出版自由，批判它如何虚假、欺骗、代表资产阶级利益的话，使用了一些较为极端的表述，诸如“一切”、“全部”、“99％”等。我们需要站在当时的情景下来理解列宁。例如，下面这段他的话需要辨正：
“只要资本还保持着对报刊的控制（在世界各国，民主制度与共和制度愈发展，这种控制也就表现得愈明显，愈露骨，愈无耻，例如美国就是这样），这种自由就是骗局。”(26)
这个话说得有点过分了，循着这个逻辑，民主制和共和制越发展越坏，怎么能这样说呢？看来对列宁，也不能一句顶一句，同样需要审视的眼光。
但是1920年列宁说的这句话对新闻出版自由给予了正确的历史评价：
“‘出版自由’这个口号从中世纪末直到19世纪成了全世界一个伟大的口号。为什么呢？因为它反映了资产阶级的进步性，即反映了资产阶级反对僧侣、国王、封建主和地主的斗争。”(27)
下面我们回到中国。中国共产党第一个中央机关刊物《向导》周报的创刊人是蔡和森和高君宇，发刊词（1922年9月13日）写得相当好，反映了我们党早期的领导人对新闻出版自由的认识。
“十余年来的中国，产业也开始发达了，人口也渐渐集中到都市了，因此，至少在沿海沿铁路交通便利的市民，若工人，若学生，若新闻记者，若著作家，若工商家，若政党，对于言论、集会、结社、出版、宗教信仰，这几项自由，已经是生活必需品，不是奢侈品了。”
这段话实际上论证了人权意识是如何产生的。是大工业，现代产业造成的普遍交往的新环境，得以提出人的权利意识。如果没有大工业，没有人口的集中，没有铁路线的便利，就不需要言论出版自由。生活在偏僻的农村，言论出版自由的权利意识产生不了。这种权利意识的产生是随着市场经济的发达、人口的集中、交通的便利才出现的。大家聚集在一起了，庞大的交往体系产生了，那么就需要有一种制度，保障大家能够自由地发表意见，共同讨论大家的事务。再看下面接着的论证：
“在共和国的名义之下，国家若不给人民以这几项自由，依政治进化的自然律，人民必须以革命的手段取得之，因为这几项自由是我们的生活必需品，不是可有可无的奢侈品。可是现在的状况，我们的自由，不但在事实上为军阀剥夺净尽，而且在法律上为袁世凯私造的治安警察条例所束缚，所以我们一般国民尤其是全国市民，对于这几项生活必需的自由，断然要有誓死必争的决心。‘不自由毋宁死’这句话，只有感觉到这几项自由的确是生活必需品才有意义。”
这可以说是我们中国共产党人最早对言论、新闻（文中提到“若新闻记者”）出版自由的论证，是科学的，而且也表现了中国共产党在这方面斗争的决心。
毛泽东在争取出版自由方面，也说过很多话。较早的，如1920年他在湖南《大公报》组织讨论湖南共和国的建设时，就提出了新闻出版自由的大政方略。再看他1943年批判国民党、要求人权的论证：
“诚意实行真正民主宪政，废除‘一个党，一个主义，一个领袖’的法西斯独裁政治”，“开放言论集会结社自由，废止国民党一党专政。”(28)
毛泽东1945年在党的七大政治报告中说：
“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由。”(29)
毛泽东这个观点和马克思的观点是一样的，马克思也认为言论出版等自由是各项自由中最重要的。毛泽东当时强调，只有解放区实现了这些自由。当时新华社的记者李普（后来是新华社副社长）写了一本书《我们的民主传统》，专门介绍了解放区的民主与自由，这是一本朴素的书，写得很实在。
1949年，情况发生变化了。为什么？因为这时候我们开始掌握全国政权了。毛泽东那年发表的文章《论人民民主专政》，提出不能给国民党反动派以自由，只能在人民内部讲自由。他写道：
“向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如果乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。”(30)
我们可以明显地感到，这时候，毛泽东的谈话和过去的谈话有些差异，或者说，强调的侧重点不一样了。首先把人群分为两部分，对其中的一部分实行专政，另一部分享有自由的权利。这样就可能造成一定的社会分裂和社会的动荡，这就是约翰·密尔谈到的那个问题。
1957年，毛泽东对新闻出版界代表说：
“资产阶级所说的‘新闻自由’是骗人的，完全客观的报道是没有的。”(31)
就无产阶级与资产阶级的斗争而言，凡是敌人拥护的我们就要反对，这样对立思维在那时是正常的。从认识论角度，新闻客观性确实无法保证新闻的完全客观。在当时以阶级斗争为纲的环境中，这些论述都是有道理的。
根据党的十六大提出的“与时俱进”的要求，衡量这些历史上的观点，我们的认识需要解放思想、与时俱进才对。2003年3月，胡锦涛总书记在政治局会议上指出：“一切有利于加强我国社会主义文化建设的有益经验，一切有利于提高我国人民精神境界的文化成果，一切有利于发展我国社会主义文化事业和文化产业的管理方式，都要积极研究借鉴。”最近几年，我们党的会议和正式文件、领导人的重要讲话，都在认真地体现这三个“一切”，坚定不移地坚持解放思想，坚定不移地促进科学发展、社会和谐。
2007年3月16日，温家宝总理在记者招待会上说：“我说民主、法制、自由、人权、平等、博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观。”2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大政治报告中又提出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“必须让权力在阳光下运行”。这些概念和说法，都借鉴了西方发达国家法治建设的经验；而作为人民的权利，它们又都需要以言论、出版自由为前提。因而，这些论述是对我国宪法第35条关于公民言论、出版等自由权利的进一步阐发。
五、国际上关于新闻出版自由的文件
国际上比较著名的、现在通行的是联合国于1948年通过的《世界人权宣言》（The Universal Declaration on Human Rights）（图6-6）。这个宣言提出了得到普遍接受的、关于人权的最低标准，成为联合国成员国行为的指导准则。当时的中国政府代表（国民政府代表）是签字的。中华人民共和国取得在联合国的合法地位以后，不言而喻地承担此前中国政府代表签署的文件中所规定的义务。但是，这毕竟只是宣言，写得比较简单，并没有明确的约束力。1966年12月6日，21届联合国大会上通过了两个与新闻出版自由相关的文件：《经济、社会和文化权利国际公约》（简称A公约）（图6-7）、《公民权利和政治权利国际公约》（简称B公约）（图6-8），以公约的形式更为精确地确定了这些权利，并且规定了实施措施。这两个条约于1976年生效。那时，中华人民共和国已经成为联合国的常任理事国了。
图6-6 联合国《世界人权宣言》英文版封面
图6-7 联合国《经济、社会和文化权利国际公约》英文版封面
图6-8 联合国《公民权利和政治权利国际公约》英文版封面
这两个公约在权利实现方面各有侧重点。“A公约”强调的是国家在保护人权方面的积极介入，保护的是“积极自由”，也就是说，是公民要求国家、社会为他做些什么；“B公约”的重点在于强调个人免于来自国家公权的干涉和压制，保护的则是公民的“消极自由”，也就是说，公民不希望国家、社会对他做些什么。
截至2006年12月，《经济、社会和文化权利国际公约》有和《公民权利和政治权利国际公约》各有160个缔约国。
中国2001年经全国人大批准，加入了《经济、社会和文化权利国际公约》，但对其中一条——组织工会的自由——声明保留。我们有一个全国总工会，不能搞其他工会。
1998年，中国驻联合国的代表签署了《公民权利和政治权利国际公约》。2004年1月27日下午，中国国家主席胡锦涛在法国巴黎波旁宫内的国民议会大厅发表演讲，他说，中国人民的公民权利、政治权利和基本自由依法得到维护和保障。中国政府正在积极研究《公民权利和政治权利国际公约》涉及的重大问题，一旦条件成熟，将向中国全国人大提交批准该公约的建议。2005年《中国民主政治建设》白皮书宣布：
“目前，中国有关部门正在加紧研究和准备，一旦条件成熟，国务院将提请全国人大常委会审议批约问题。”
中国政府签署并研究加入《公民权利和政治权利国际公约》，表明了中国促进、保护人权的庄重态度。中国政府代表签署该公约，说明承认公约的基本原则。
现在我们重点研究一下该公约直接涉及新闻出版自由第19条。这是国际上所有与新闻出版自由相关的法律文件中最精密的一条。
《公民权利和政治权利国际公约》第19条（Article 19 of International Covenant on Civil and Political Rights）
（1）Everyone shall have the right to hold opinions without interference.
人人有权持有主张而不受干涉。
这种说法跟原来的人人有出版自由、人人有言论自由之类的说法有所不同，表达具体化了，而且突出“不得干涉”这一面。
（2）Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice.
人人享有表达自由的权利；这项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，还是采取艺术形式，或者是通过他所选择的任何媒介。
前面是与信息相关的活动自由，“思想的自由”是脑子里的，是内在的，这里做了明确的区分。最后一句话，给未来的传媒发展提供了空间，未来再出现新的传播形式，它都可以涵盖。
（3）The exercise of the right provided for in paragraph 2 of this article carries with is special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as provided by law and are necessary:
（a）For respect of the right or reputations of others；
（b）For the protection of national security or public order, or of public health or morals.
行使本条第2款所规定的权利带有特殊的义务和责任，因此可以受到一定限制，但是这些限制限于由法律所规定并为下列所必须：
（a）尊重他人的权利或名誉；
（b）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。
这是一项限制性条款，重要的是，它对限制本身做了限制，（a）、（b）两款是对限制的限制。（a）是指你发表的意见要尊重私权，（b）是指你发表的意见要尊重公权。
第19条的表述，建立在前人各种有关思想自由和表达自由的经典表述（法国《人权宣言》第11条、美国《宪法第一修正案》、《世界人权宣言》第19条、《欧洲人权宣言》第10条等）的基础之上，是迄今关于这个问题最明白、最完整、最全面的阐述。
魏永征教授对19条的每一个关键词做过详尽的分析，这里介绍一下。
第一，everyone，这是对权利主体的规定，指每个人。法国《人权宣言》名为“Declaration of the Rights of Man and of the Citizen”，权利主体是“Man”。在18世纪，有权利的是男人，没有女人的事儿，当时真的不包括女人、穷人和有色人种等。它说的人，实际上是指男性。美国宪法《第一修正案》没有规定权利主体，致使至今争论不休。而这里的everyone，是指个体的权利，不是任何他人或者任何群体和组织可以“代表”的；这是普遍的权利，无论性别、年龄、财产、智力、肤色、官阶以及其他一切资格，一律平等享有。
第二，意见自由和表达自由，两个不同而有内在联系的表述。1948年联合国《世界人权宣言》提“freedom of opinions and expression”，“opinions”（意见）是内在的，意见自由即思想自由，“expression”是表达出来，表达是思想的外化，两者是互为表里的关系。承认思想自由必定引申至表达自由，实行表达自由就是保障思想自由，不承认任何外在的所谓指导思想。
在起草过程中，中国（当时还是台湾国民党当局）代表沿袭《世界人权宣言》的提法，提出使用“freedom of opinions”。但是最后采纳了英国代表的方案“right to hold opinions without interference”，即“持有意见不受干预的权利”。这种表述更准确，更能体现人权的内涵。由于思想自由已经在第18条规定，本条（第19条）则更要强调思想的不可干预性。这个提法要求各国政府承担义务，不对任何个人的意见实行强制干预，包括灌输、洗脑、胁迫、诱惑、思想改造等。更不承认思想犯罪。当然出于个人自愿的接受教育、私人广告等不在其内。
第二，表达自由的涵盖更为广泛。就地域而言，“regardless of frontiers”，超越国界，思想无国界。以国界来限制思想和信息传播是徒劳的，从来没有完全成功的例子。就传播方式而言，口头、书面、印刷、艺术形式，全涉及了。就载体而言，为将来传播科技的发展留下了余地。
还要注意：在“通过他所选择的任何其他媒介”前有一个or，即与前述方式是并行的。书面、印刷也是媒介。所以选择媒介也只是指一种传播方式，包括选择自己创设的媒介和选择别人创设的媒介，不能由此理解为只能选择媒介不能创设媒介。这一点，确实想到了未来的发展。
在起草过程中，曾有人提出沿用《欧洲人权公约》关于表达自由不阻碍各国对广播、电影、电视实行许可制的规定，遭到否决。后来，《欧洲人权公约》根据《公民权利和政治权利国际公约》又做了调整，说明这个公约的表述得到了公认，比原欧洲人权公约进了一步。
第四，表达自由包含了知情权。1946年联合国第一次大会的文件，宣布信息自由是一项基本人权。在1948年《世界人权宣言》中，把寻求、获得和传递信息及思想的自由纳入表达自由。第19条沿用了这个提法。这个说法并不是19条创造的，沿用了1948年联合国《世界人权宣言》的说法。当时其中有一个词的使用发生分歧，即用“seek”还是用“gather”。当时印度等国代表提议用“gather”替代“seek”，为了这个词做了投票表决，结果以59：25：6被否决。就是说，多数同意用“seek”。原因是什么？“gather”被认为是消极自由，而“seek”则是积极地主动找寻。
第19条的这个表述中，内涵要求政府承担更多的义务、采取更加积极的措施来保障民众的知情权，这成为各国制定《信息自由法》的源头。比如，《欧洲人权公约》原来只有“receive and impart”，没有“seek”，1981年，欧洲理事会通过补充建议，规定成员国内每个人有权通过申请获得公共机构拥有的信息。
这样重要的国际公约，一个词语所表达的内在含义是非常重要的。这种表述，使表达自由的内涵非常充分，不像我们过去按字面理解，只是说出来的一个“自由”的概念，没有这么简单，包括找寻的自由，包括接收的自由，还包括说出来的自由，等等。
第五，第一款中的“without interference”针对谁？《欧洲人权公约》规定“without interference by public authority”，即针对公共权力，针对政府。
为什么第19条没有这样明确提出针对公共权力呢？这是因为许多国家的代表认为，不仅仅是公共权力，还有私人财团、垄断媒体集团，对于表达的干预同样十分严重，应当反对。所以取掉了“by…”。这样表述扩大了反对限制的范围，是对公民自由权利的进一步保护。这也是根据新的情况做了调整，表达的内容更精确了。不过，人权的核心还是限制公权力。
第六，对“restrictions”的表述更为科学。表达自由是一项可以克减的人权。起草过程中先后各方面提出过三十多项限制性条款，诸如诽谤以及鼓动犯罪、推翻政府、泄漏国家秘密、侵害司法独立和公正等等，最后归纳为两点，一是保护私权，二是保护公共利益。
在逻辑上，这比《欧洲人权公约》第10条更为严谨。也就是说，第19条是吸收了前面很多类似的条款以后，非常认真地、字斟句酌地去做了表述的调整。要注意：这里不包含观点的正确和错误的界限。表达自由允许那些偏激的、冒犯性的、令人不安和震惊的意见的表达和传播。
第七，对限制的限制。第19条三款“only be such as provided by law and are necessary”（限制限于由法律所规定并为下列所必须）很重要。限制由公权力实施，而公权力限制表达自由的措施也必须是有限制的。就此再分三点：
a．“only be”，仅仅是，就是只是限于这两条，没有其他，没有“兜底条款”，公权力不可以超越这两点再加码。
b．“provided by law”，以法律来规定。这包括：必须是正式的合乎程序的法律（单纯的行政规定的限制被认为违反公约）、事先公开发布的、提出明晰和易于理解的、对行为后果具有可预见性的标准（而不是害怕“我这样写会犯法吗？”）。
c．“necessary”，必要的。这是指在一个民主社会里确有必要的限制。有这样的判例：符合限制的范围也符合法律规定，但是没有必要，就不应当限制。
关于“necessary”，欧洲人权法庭在判例中确立了以下原则：
The interference must be prescribed by law（有关干预必须以法律规定之）。干预行为的必要性，需同迫切的社会需要相吻合，如果不是很迫切，不能够使用。
It must serve a legitimate purpose（它必须服务于一个正当的目的）。也就是说，要与达到的正当目的相称，如果不相称，即使形式上符合法律规定，也不能滥用。
It must be necessary in a democratic society（它必须为民主社会所必要）。政府要就干预举出充足的理由，这方面，政府有举证责任。
这些原则说起来好像很空洞，但是每一条都有很多案例作支撑，最后才得出这样的结论。这些都是非常严格的对公民权利和政治权利的进一步解释。
20世纪80—90年代，一些人权组织或会议还就对公权力限制表达自由问题，提出过更明晰的标准，有很多法学原则。著名的如希拉库萨原则（Siracusa Principles）、约翰内斯堡原则（Johannesburg Principles）等。
为什么要这样字斟句酌地抠这些条款呢？这是因为，随着人类社会的文明进步，人们对人的权利，尤其是对新闻出版自由、言论自由这些权利的认识越来越深刻了，对条款的研究也越来越细致、谨慎。发展趋势是：对人的权利最大限度的开放、最小限度的限制。研究和比较这些条款，能够感觉到国际社会在这方面的最新学术成果、最新进步和发展趋势。
六、关于新闻出版自由的理论讨论
关于新闻出版自由问题，除了法律和国际公约的条文研究外，还有一些理论讨论。
“Freedom of the Press”这个理念有一个发展过程。最初，通常被理解为出版前不经过检查制度介入，即出版领域没有预先禁令，可以批评政府而不必担心查封。这是很简单的、最早的一种理解。后来发现，这个理念还有很多需要考虑的细节问题。
1．新闻出版自由公认应受到四方面的法律限制
新闻出版自由除了前面说的不受到检查以外，在诽谤、侵犯隐私权、侵犯知识产权、泄露国家机密这四方面的发表权，会受到其他法律的限制，这是大家公认的，肯定新闻出版自由的法律与其他法律之间不能发生冲突。现在较大的争论点，在于涉及道德层面的内容，即，能不能说？说到什么程度？按照早期新闻出版自由理念观点，道德层面的东西法律不该禁止，你可以在同一层面反批评。也是基于这个理由，1996年美国的《传播体面条例》（The Communications Decency Act）草案被最高法院推翻了。最高法院认为，条例中的要求侵犯了人们的言论自由（该条例规定电视传播要加上某些东西，过滤某些词句等等）。
2．新闻出版自由是谁的自由？
这是一个很有意思的现象，“新闻出版自由”的主格是“the Press”，有的翻译为“出版”，有的翻译为“新闻出版”（例如新版《马恩全集》），也有的翻译为“新闻”、“报刊”，虽然存在内涵大小的差异，但是基本所指，都是具体的新闻传媒单位，或图书和音像出版单位。它们与“言论自由”的主体似乎有所不同。
“the Press”是指媒体单位，但是人们“刊播”这个行为，包括个人发表新闻，是否涵盖在其中？这里存在解释和理解的矛盾。因为这个词很含糊，我们较长时期把它翻译成“出版自由”，也有翻译成“新闻自由”，现在大家比较认可的翻译是“新闻出版自由”。它有两个含义，印刷和音像品的出版、传媒的出版和播出。“出版”这个概念，在中国通常被理解为图书的出版，而在拉丁文字国家，同时含有报刊的出版，所以，在中国需要在“出版”前面再加上“新闻”两个字，以全面体现外国原文的内涵。现在中文第二版的马恩全集都改为“新闻出版自由”，就是这个道理。
“the Press”，在中国有时翻译为“新闻”，但这个“新闻”通常被理解为新闻单位，而不是某条具体的新闻（消息、通讯、述评等等）；若翻译成“报刊”，更清楚了，是指有形的传媒单位。这样一来，“新闻出版自由”的主格就是传媒，而不能是个体的公民。可是，我国宪法第35条明白地写着：“中华人民共和国公民有言论、出版……自由”。出版自由的主体，明白无误地是公民。这该怎么理解，需要研究。
言论自由没有问题，它的主体可以认为是公民个人，也可以是新闻出版机构。但是“Freedom of the Press”中的“the Press”，从字面上看，指的是具体的单位。如果某大学（大学是个单位）当局禁止在校园内张贴某一广告或者关闭了校园内的某个学生新闻网站，是否违背新闻自由的原则？若学校是自由的主格，那么它有权自由地决定自己做什么说什么，有权禁止在学校范围内的一张广告，或者关闭一个学生的新闻网站，它这是在行使法律赋予它的自由权。那怎么办？怎么解释这个问题？
在美国，“新闻自由”中的“新闻”（the Press）确实通常被理解为新闻出版机构，自由是指该机构的发行人可以自由地决定发表什么或不发表什么。按照这样的逻辑，一个学校也可以自由地禁止校园内的某个传媒，这被认为是学校当局自由权的表现。
言论自由的主体是公民，包含个人传播新闻信息的自由，创办传媒则是公认的商业自由。这一点在中国我们难以想象，因为中国所有传媒都是党领导的，都是国有资产或党产，例如2007年12月上海《解放日报》集团公司上市时，公布的100％的产权所有者是中共上海市委宣传部。美国是一个商业化社会，它把新闻自由理解为是媒体的自由。
这样，又有一个新的问题，在具体的传媒内部，老板是否允许工作人员自由发表某种意见或信息，比如一个记者采访一个事实，他对这个事实有什么看法，他想发表意见，但是老板不同意他的意见，很可能就压制了这个意见，不允许记者说。这叫什么问题呢？上个世纪80年代末，社科院新闻所有一个老同志叫陶涵，他使用了一个概念，叫做“内部新闻自由”。我觉得这个词不错。这属于一个媒体内部的新闻自由问题，不是社会的新闻自由问题。
我发现有些同学写文章的时候偷换概念，他举例子，默多克手下的一个记者要发表东西，被默多克禁止了，然后他就证明：你看看，这个国家没有新闻自由。这是一个误解。他举的这个例子实际上是内部自由问题，因为默多克是老板，那个记者是他的雇员。如果默多克说话被禁止了，那说明这个社会出问题了。这个被他禁止说话的新闻记者，可以到赞同他观点的老板手下去谋职，去自由地发表他的意见，这个社会总体是自由的，这一点恐怕跟我们的体制不大一样。
传媒内部总要有一套工作程序，即使是一个最自由的社会，传媒内部总要有一个个的把关的关口。你写了稿子给了编辑，编辑如果不同意你的观点，他有权删改，编辑再给编辑组长或部门主任，有些稿子可能送到总编辑那里，每一层的关口都可能对稿子做一些改动，从技术表达到观点倾向。最后到发表的样子，可能与你的原稿有所差异，你说是不是限制你的言论自由了，恐怕不能这么说。这是一种工作程序。那么，怎么衡量一个社会是不是有自由的？关键看传媒（包括其他单位，例如学校）本身是否能够自主决定自己的活动。如果各个传媒能够自主地决定自己说什么和不说什么，那这个社会总体上是一个自由的社会。
我曾经接受过《环球时报》一位记者的电话采访，她举出一个例子，美国ABC最近开除了一个记者，因为他在伊拉克战争的时候发表了对战争的不同看法，接着要求我说说美国如何没有新闻自由。我说，这个情况恰恰证明了美国有新闻自由。为什么？因为这个人被ABC解聘的记者，马上被英国的一个传媒集团接受了。这说明，那个社会制度下，他是有自由的。这个记者说，那这个事儿就不谈了，谈谈BBC吧。BBC的总裁因为凯利事件，迫于压力辞职了，能不能用这个事实说明一下英国如何没有新闻自由。我说，这个事情恰恰说明英国有新闻自由，但是这个自由要建立在遵循职业规范的基础上。BBC在职业规范方面出了问题，总裁辞职以谢罪，说明人家的职业道德意识较强。我发现，由于体制不同，我们对外面发生的一些事实产生了误读。这恐怕需要我们对“新闻出版自由”要有科学的理解。
