假如说传媒的新闻编辑室（newsroom）是一种限制的话，那是新闻业工作程序本身的限制，即使在新闻出版自由的政策下也难以避免的一种结果。新闻业的经营人员有自由权去处理他们自己决定的编辑内容。编辑的内容发出来总得有一种选择标准，这不是限制新闻自由，而是在实行它。关键是经营人员有没有自主权，这一点才是关键。
3．不能将“传媒是新闻出版自由的主体”搬到中国
前面讲了，在拉丁文国家里，新闻出版自由这个理念的主格是传媒而非个人。在我国学界，“出版自由”与“新闻自由”都被理解为是“Freedom of the Press”的翻译。我国宪法规定“出版自由”，翻译成英文，即“Freedom of the Press”；还有作为我国基本法律的《香港基本法》和《澳门基本法》中，又明确地使用了中文“新闻自由”的概念，翻译成英文，同样是“Freedom of the Press”。不论是“出版”还是“新闻”，自由权利的主体都明确规定为“公民”。
我国的传媒都是在党的统一领导下的，均不是完全的独立法人，不能将“新闻出版自由”理解为传媒的自由，应该直接按照宪法的规定来理解，新闻出版自由的主体是公民，不能将拉丁文国家对“新闻出版自由”概念的理解直接搬到中国来。因为如果这样理解的话，中华人民共和国宪法规定的“公民有言论、出版……的自由”这句话就是错误的。现在有人写文章批评中华人民共和国宪法第35条的表述是错误的，因为公民不应该有新闻自由，不应该有出版自由，只有法人才有出版自由等等。
下面这段话，就是将美国的新闻制度与中国的混淆了（括号内文字为作者所加）：
“新闻自由的主体是作为法人的主体，而不可能是个人，即使是私人报纸、私人电视台，也是以法人的身份出现，而不是完全意义上的纯个人，纯粹的个人无权采访他人（这句话适合于中国，美国的个人是可以采访他人的，只要对方愿意接受），无权制作新闻（在美国个人有权制作新闻），而是要经过申报、审批（在美国个人不需要经过申报、审批），具备一定的形式要件，取得法人资格，方能成为新闻自由的主体。”(32)
这段话前面一句是美国的观点，后面一句是中国的情况，把两者合起来了，说明作者对两方面都缺乏基本的了解。
4．“信息自由”更能全面体现公民的自由权利
除了新闻出版自由、言论自由以外，还有一个理念“信息自由”。这是一个在更大范围内的公民权利，这是公民获得自己需要的信息的权利。新闻只是传播的一类信息，而且通常属于多数公众共同需要的一类信息，言论通常是以个人为基点发出的意见，新闻出版自由、言论自由、权利的局限性显而易见。而“信息自由”的涵盖面则大得多。
在美国，“新闻自由”意味着发行人发表什么或不发表什么的自由，对公众来说仅是一种“被听到的自由”——一种消费者的自由。这种自由实际上不是理想的自由，而是一种商业自由。新闻业要求的自由权利，如果其他人没有这种权利，唯新闻业独大，这是有问题的。
这样，就存在一个“新闻”应该是哪一种自由的问题。我们遇到了很多矛盾的说法：
新闻是一种专业（profession），它必须享有自由，负责传播、解释社会所必需的新闻。
新闻是一种商业（business），它是一种盈利的行业，因而应该受到法律的限制，要压制它对利益的过分驱动。
如何有效地管理新闻业的商业行为，而不影响它行使社会公共职能的那种新闻的自由，是一个永远没有最后答案的问题。
5．关于新闻业自由主义政策的三句话
前面涉及的是理论层面的讨论。在新闻业界，考虑的远没有这么多，通常就是这样三句话：
第一句：观点的自由市场。什么叫新闻出版自由？就像我们自由买卖的市场一样，你可以把你的任何观点、任何新闻都在这个市场上抛售。自然会有人提出问题，如果你出售的观点、新闻存在教唆罪犯、诽谤等等坏东西，怎么办？
于是就有了第二句话：自行调节的过程。就像物质商品的市场一样，假冒伪劣的商品就会受到公众的抵制，坏东西会被淘汰出场，好的东西留下来了，这叫自行调节。观点、新闻也是一样，坏的东西会淘汰，好的东西会留下来。然而，经过一百多年的新闻工作实践，我们知道，观念性质的东西与物质商品是不一样的，很多坏的观念性质的东西被人接受了，污染了社会。
于是就出现了第三句话：传媒的社会责任——指自律层面的社会责任。这是20世纪40年代一些学者针对传媒专事吸引公众眼球而不考虑正面传播效果的情形，提出来的传媒自律要求，最初受到了某些传媒大亨的抵制，但是架不住舆论的压力，于是，“社会责任”逐渐成为一种职业意识。
社会责任理念的提出，可以读一读《一个自由而负责任的新闻界》（哈钦斯报告）（图6-9）(33)。关于这本书是怎么形成的，可能大家看了很多历史材料。美国著名的新闻周刊《时代》的老板卢斯（Henry R. Luce, 1898—1967，时代华纳公司的创始人之一），上个世纪40年代的时候出一笔钱，想找人写点东西，研究一下新闻自由。于是，找了芝加哥大学校长哈钦斯（Robert M. Hutchins, 1899—1977），哈钦斯又找了一部分学者就开始做。等做了差不多了，卢斯一看，发现是批评传媒的，不高兴了，钱也不再给了。哈钦斯他们又从别的地方弄了些钱，最后终于出版了这本书。这个报告反映了那个时候学界对新闻业的一个意见，而且提出了新闻业如何改进的系统建议。报告说得很好，但多少有些乌托邦。商业利益还是高于任何理想化的东西。不过，经过这么长时间的磨合，美国传媒业的职业化还是形成了某种自律传统。
图6-9 《一个自由而负责任的新闻界》（哈钦斯报告）中文版封面
关于“社会责任”的内涵，主要包括下面几个方面：
? 建立新闻业享受“自由”的同时必须担负“社会责任”的观念；
? 言论自由、信息自由是基本人权，而新闻自由（美国意义的）仅为传媒发行人的权利，所以，对这种新闻自由的过分保护，并非都符合个人和社会利益；
? 鼓励推行新闻自律，维护新闻的自由流通，以及意见表达的公正性；
? 建立新闻评议机构，使受到新闻业伤害的个人、团体有申诉的机会。
这些都是从道德层面对美国商业化的新闻业提出的要求。
6．关于“新闻出版自由”使用“Liberty of the Press”表达的意见
我们习惯用的是“freedom”（自由、解除）这个词来表述自由，但是，现在有一部分学者建议不要用“freedom”这个词，改用“liberty”（自由、解放）这个词。虽然这两个词翻译过来都是“自由”的意思，但是查一查词典，这两个词的最原始的意义还是有些差异的。
“freedom”这个词的内在含义是：完全不受限制的自由，它有自由、解除这样的含义；“liberty”这个词的内在含义是：除了法律合理强加的限制以外，不受任何限制的自由。1644年约翰·弥尔顿的《论出版自由》的书名中的“自由”，便是“liberty”，而不是“freedom”。
现在看，提出这个意见是有道理的?但是我们也知道，词汇的使用是一种约定俗成，一旦形成，你要改，任何个人的力量都没法动摇的。就像“传播”（communication）这个词，在中国，一说传播，大家脑子里的反映往往是单向的信息传播（流动）。在传播学引入中国的时候，一开始就把“communication”翻译成了“传播”，让你没有办法。无数人写了文章，说这个词不应该翻译成“传播”，应该翻译成“交流”、“交往”、“互动”都可以。但是，约定俗成的语言的力量是非常强大的，个人无法改变，只好叫“传播”。我们不能把“传播学”改成“交流学”，这样说别人就听不懂了，这是很无奈的事儿。但是从这个意见里，我们可以看出，大家还是比较认同“liberty”这个词的内在含义，它比“freedom”这个词更科学。
7．一种对美国宪法第一修正案的新理解
近年，关于新闻出版自由研究，有一本新的代表作，即欧文·费斯（Owen M. Fiss）的《言论自由的反讽》（图6-10）。这本书对宪法第一修正案的理解，或者说对新闻自由本身，提出了一种新的认识。我希望大家在前面两本书——约翰·弥尔顿《论出版自由》和约翰·密尔《论自由》的基础上，再看一看这本书。
图6-10 费斯《言论自由的反讽》中文版封面
欧文·费斯的主要观点是：
保证个人自我表达固然重要，同时也必须把宪法所追求的目标正确地界定，那就是拓展公共讨论的空间，从而使普通公民能够对公共事务以及围绕这些事务的各种主张的含义有更准确的理解，并充分地追求他们的目标。
当发言者的利益与发言所讨论的那些人的利益发生冲突的时候，为什么应该将前者的利益置于后者的利益之上，或者谁必须听从这个言论（发言者往往是拥有媒体的人，或者是拥有一定权力的大公司，他们讨论问题的时候，被讨论者的利益往往是被放在第二位的，这是一个现实的问题）。为什么言论自由权应扩展到许多机构和组织，例如CBS、全国有色人种协进会、美国公民自由联盟、波士顿第一国家银行、太平洋煤气和电力公司、CNN，以及海外战役退伍军人协会（这些都是在美国社会中拥有一定权力的比较大的组织或机构）。这些机构与组织处于第一修正案的常规性保护之下，但事实上它们并不直接代表自我表达中的个人利益（这是个前提，下面提出建议）。
国家可能必须给那些公共广场中声音弱小的人分配公共资源——分发扩音器——使他们的声音能够被听见。国家甚至不得不压制一些人的声音，为了能够听到另一些人的声音(34)。
他提出的问题是：新闻出版自由造成的后果往往是强势的人有说话的权利，弱势的人说话的权利有了，但是别人听不到。怎么办？作者提出，要让他们的声音被听到。这就要由行政权力出面来协调，要多少压制一下那些声音强大的人发表意见的声音，给弱小的人发言的机会，而且要给他们“分发扩音器”，这个“扩音器”是个比喻，使他们的声音能够让大家听到。
这个问题的提出很好，引起我们对事态的警觉。但是我认为，这是理想化的观点。谁来监督国家对发表意见的公共资源的分配？国家的分配就公平吗？国家压制强势群体发表意见就合理吗？问题又回到了最早的起点——我们如何公平地保证每个人有发言的机会。这个问题看起来好像是一个很简单的言论自由问题，但是仔细想想，理论性还是很强的。
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(1) 约翰·弥尔顿：《论出版自由》中文版，商务印书馆1958年版，第44—45页。
(2) 《马克思恩格斯全集》第2版第1卷，人民出版社1995年版，第181、121、120页。
(3) 《马克思恩格斯全集》第2版第1卷，人民出版社1995年版，第120页。
(4) 同上书，第133页。
(5) 同上书，第123页。
(6) 同上书，第122页。
(7) 《马克思恩格斯全集》第2版第1卷，人民出版社1995年版，第183页。
(8) 《马克思恩格斯全集》第8卷，人民出版社1965年版，第17页。
(9) 同上书，第32页。
(10) 朱家泰：《让猴子吃香蕉》，《随笔》，2006年3期。
(11) 《马克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第543页。
(12) 《马克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1975年版，第62页。
(13) 南京大学出版社1996年版。
(14) 《马克思恩格斯全集》第2版第1卷，译文有改动，第134页。
(15) 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第695页。
(16) 《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1965年版，第20页。
(17) 《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第89页。
(18) 《马克思恩格斯全集》第2版第1卷，商务印书馆1958年版，第201页。
(19) 约翰·弥尔顿：《论出版自由》中文版，商务印书馆年版，第45页。
(20) 《马克思恩格斯全集》英文版第11卷，第573页。
(21) 密尔：《论自由》中文版，人民出版社1959年版，第17页。
(22) 同上书，第36页。
(23) 李大钊：《议会之言论》，载《李大钊文集》，人民出版社1999年版。
(24) 罗莎·卢森堡：《论俄国革命·书信集》，贵州人民出版社2001年版，第28页。
(25) 参见《列宁全集》第2版第32卷，人民出版社1985年版，第157页。
(26) 《列宁全集》第2版第35卷，人民出版社1985年版，第489页。
(27) 《列宁全集》第2版第42卷，人民出版社1987年版，第85页。
(28) 《毛泽东选集》第2版第3卷，人民出版社1991年版，第921页。
(29) 同上书，第1070页。
(30) 《毛泽东选集》第2版第4卷，人民出版社1991年版，第1475页。
(31) 《毛泽东新闻工作文选》，新华出版社1983年版，第191页。
(32) 摘自《中国社会科学院院报》2004年2月3日。
(33) 《一个自由而负责任的新闻界》，中国人民大学出版社2004年版。
(34) 《言论自由的反讽》，新星出版社2005年版，第3—4页。
第七讲 新闻法
前面讲了新闻出版自由，新闻法实际上和新闻出版自由是一个问题的两面，新闻出版自由需要有法律的保障，同时也需要与其他法律协调，享受新闻出版自由的权利，同时不能侵犯别人的自由权利。鉴于我们一开始就没有注意到“法制”和“法治”的本质差异，讲新闻法，首先得从区分这两个不同的概念入手。
一、区分“法制”与“法治”
由于我们很多年内缺乏“法治”的实践，“人治”在实际生活中是常态表现，所以，改变观念需要一个过程。“文革”结束的时候，我最早获得“法治”的理念，来自1978年11月13日第三版《人民日报》刊登的林春、李银河的文章《要大大发扬民主和加强法制》（整版）。在这篇文章里，她们讲述了“法治”的内涵，但使用却是“法制”这个概念。这说明，那时候即使先知先觉的人，对“法治”的理解也有限。英文原文是什么、它的深刻理论含义是什么，还是有些懵懵懂懂的，她们能提出这个理念，已经很了不起了。然而，最初使用的概念一旦延伸到社会，改变起来就难了，词汇概念的约定俗成，力量是很强大的。进入80年代，我们都使用了“法制”这个概念，最早带有这个概念的刊物是《民主与法制》，后来的《法制日报》，也是这个“制”字，一直到21世纪初的北京《法制晚报》。《法制晚报》创刊之前，我特别给它的母报《北京青年报》提过建议，不要再用“法制”了，应该用“法治”。但是他们最终还是用了“法制”。为什么？因为前面《民主与法制》杂志、《法制日报》都用的是“制”，到这里用“治”，他们自己也说不清楚了，这是很无奈的事情。
但是我们在理念上要知道，“法制”这个词的英文对应词是“Rule by law”，即通过法律进行统治。这里没有主体，主体是谁？是统治者。这意味着什么呢？意味着这个概念的内涵是统治者用法来为政治服务，法在这里是被动的，带有制定者任性的性质。这种状态，不是我们的目的。这种“法制”，中国早在秦始皇时期就有了，秦始皇制定了一堆法律，不都是为他的统治服务的吗？如果我们追求的是这种法制，我们不用追求，早就有了。
我们现在说是“法治”，是江泽民提到的“以法治国”的“治”字。这个“法治”的英文对应词是“Rule of law”，法是主格，即用法来治理政治，这是一种相对稳定的以法管理。我们追求的是这种目标。欧洲资产阶级在法学观上的革命，就是废除封建的“法制”，转为代议制下的“法治”。这两个概念一定要明确，虽然前面提到的报刊名称中的“法制”这样写了，但是大家在写文章的时候，一定要用“法治”，不能再用“法制”了。
“Rule of aw”这个词我们可能很难理解，因为中国历史上基本不存在这种状态，或者说，只在很小的局部范围内存在这种状态。我想了想，举个例子大家就好理解了：意大利这个国家，1946年经过全民表决，废除王权，建立共和国。意大利从1946年以后是一个共和体制，共和体制当然就要有议会、有内阁、有各个部的部长。而意大利到现在为止独立60多年，换了70多届内阁。换句话说，意大利的政府机构不到一年就要换一拨人马。按照我们中国的理解，领导人像走马灯一样换来换去，那意大利不是乱透了。但是，我们知道，意大利自1946年到现在，没有发生过全国性的动乱，社会很平稳，只有几个黑手党在那里折腾，那是个别人。为什么？因为意大利是一个法治国家。也就是说，一旦法律规定了国家制度以后，任何个人不可能对这个制度本身产生根本性的影响。总理可以换，治理国家的法律规范不能换，各个部门的部长可以换，但是常务副部长是专业人士，因为治理国家是一种专业，每个部门是一个专业。专业人士完全按照专业标准来使国家机器正常运转，不会因为换了总理、换了部长，这个国家就乱了。
我们现在正在向法治过渡，我们追求的是法治。在讲新闻法之前，我们需要把这两个词说清楚。制定新闻法的目的，是要实现就新闻领域的法治。如果不说清楚这两个词，我们没法理解什么叫“新闻法治”。
下面再说一下什么是“法”。
按照马克思主义的观点，法在总体上是有阶级性的(1)，也就是说，归根结底，法是为当权者服务的。但是有一点，既然它是法，它这种形态本身，就不能完全地、赤裸裸地只体现当权者一个阶级、一个政党的私利，它必须要相当程度上代表社会整体的利益。原因是什么？马克思和恩格斯就此论证过。
法的制定者“作为统治者，与其他的个人相对立”，它表达的是统治阶级的“成熟了的共同利益”。这样，法就是“不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现”(2)。
这段话似乎有些难理解，它是什么意思呢？马克思下面这段话就说明了上面那段话：
“统治者不得不和好多种行为和好多种人打交道，而不是与孤立的行为和单个的人打交道。由此产生他们的‘法律’的不偏不倚性、铁面无私性和普遍性。”(3)
统治者为了维持自己的统治，就要对越出基本界限的人的行为进行限制。法是面对整个社会的，它要制裁的是那些超越法律规定的权限的行为。你要是不制裁这些人，整个阶级、整个政党没法维持统治。在这个意义上，法有可能代表更多人的利益。这个法越成熟，它代表的利益面可能会更广一些。在这种情况下，统治者制定的法律愈开放，条款愈明确，对统治阶级中的个人的任性（超越已经给你的权限、利益，贪得无厌）限制得也愈大，同时也有利于非统治阶级更多地享受到一定的自由权利。
法的性质就是这么一种情况。其实，我们中国制定的一切法律，都是为了巩固中国共产党的领导，巩固执政党地位的。但是，为了巩固这种地位，就必须制裁那些超越了他应该得到的权力以外的行为，你不打击他，执政党的地位就不能稳固。关于法和阶级性的矛盾的对立统一，我就这样说一下。这个问题跟法学理论有关，不说清楚会很难办，因为我们不能说法没有阶级性。法有阶级性，但是它为什么又能够尽可能地为多数人服务？因为法面对的是社会，一定要和追求正常利益以外的违法行为进行斗争。
二、世界上的两大法系
一位博士生曾经向我提了一个问题：有人说，世界大部分国家没有新闻法，为什么中国一定要制定新闻法？这个提问本身，表明不懂世界上分为两大法系，这两个法律体系分别是海洋法系（又称为英美法系、英吉利法系）、大陆法系（又称为法兰西法系、拉丁法系）。
海洋法系是从英国开始的。讲英国历史的时候我们知道，它是从半原始状态一下子进入封建状态（诺曼底公爵1066年将大陆的封建制度移植到了英国），然后进入资本主义状态，外来的因素强制英国进入了封建社会。于是，半原始状态时候的公民权利——比如说，原始公社有公民大会，公民可以自由发表意见——在英国社会作为一种权利意识被延续下来了，这种权利是不成文的，但得到公认后来英国又成为世界上的日不落帝国，到处建立殖民地，把英国这套法律体系带到了全世界。所以，在世界上形成了一套起源于英国的法系。这套法律体系的特征中国人没法理解，因为中国执行的不是这套法律体系。
海洋法系（英美法系）的特征是尊重不成文的习惯法、案例法，在广义上使用“新闻法”概念。
习惯就是法律，你违背了习惯就违背了法律。比如说，在海德公园可以自由地游行、集会、发表演说，如果你要限制大家在海德公园发表演说，你就违法。这个法在哪里？看不见摸不着，就是惯例，数百年就这样下来的。
还有就是案例法，这也是从习惯法引申出来的。某个问题本来没有法，某一个案件就这么审理了，于是，下一次审理同类案件，还按照上一个案件的原则审理，而那个案例本身就成为一种法律依据。
美国是英国的殖民地，接受了英国这种法律体系。不能说英美法系国家没有新闻法，他们有新闻法，这些新闻法有时候体现在习惯法上，有时候体现在案例法中。就新闻法而言，主要体现在案例法中。某一个案例一旦被大家公认以后，这个案例本身的文件就成为法律依据。
在这个意义上，所有英美法系的国家都有新闻法，它的表现形式不一样。这里给大家讲马克思的一段话：
“在英国，最重要的政治自由一般都是由习惯法确认的，而不是由成文法批准的；例如，出版自由就是如此。”(4)
过去英国在半原始状态的时候，公民大会是非常有权威的，人民都可以在公民大会上自由发表意见。进入封建社会以后，这个权利在世俗社会里面是公认的。英国国王要压制言论和出版自由，也得用一种比较温和的态度来压制，他（她）不能够完全取消这种言论和出版自由，否则没法维持自己的统治。所以，英国新闻史上说，英国争取出版自由经历了200年——它确实争取出版自由200年，但是英国并非完全没有出版自由，而是始终存在着，只不过受到了一些压制而已。
大陆法系是从古罗马（核心部分是意大利）开始的，它形成了这样一种理念：出现一个事情，就一定要用法律来规定它。后来，这个法系的中心慢慢地从意大利转到了法国，到了拿破仑时代，这个法系亦被称为法兰西法系。欧洲大陆各国的法律，基本上属于大陆法系。
最典型的是拿破仑法典。这种情况，使我想到了张天翼写的童话故事《大林和小林》（图7-1），下面是故事中的一段叙述：
图7-1 张天翼《大林和小林》封面
小林在树林里睡着了，迷了路。于是，被狐狸皮皮捡到了。狐狸说，你现在是我的奴隶。小林说，凭什么？我怎么是你的奴隶了？我不跟你走。狐狸说，你必须跟我走，不然的话你就违法。小林说，怎么会有这种法律呢？我们去找国王评理去。于是皮皮带着小林到了国王那里。砰—砰—砰，一敲门，国王——胡子很长，睡了半截，起来了。问：有什么事呀？小林说，我要查一查法律，有没有说，皮皮在树林里如果捡到了小林，小林就归皮皮所有？国王打开门，点起蜡烛，拿出了法律书，翻到几万几千几百几十几条，第几款第几项，上面确实写着：皮皮在树林里如果捡到了小林，小林就归皮皮所有。小林没有办法，法律是这样规定的，只好跟皮皮走吧。
这是一个童话故事，当时觉得很好玩，后来我才理解到他说的这种法律就是大陆法系的特点，当然做了扭曲和带有了讽刺意味。大陆法系就是这个样子，尽可能涵盖所有情况，不论什么问题都要能从法律上找到条文来解决这个问题。我们中国人的思维也是这样，外面出了什么方面的事情，马上报纸上就出现评论：这个事情要立个法。例如记者挨打了，就要求立个法来保护记者的权益。这就是大陆法系的思维特征。
因此，大陆法系必然要使用成文法，法律尽可能涵盖所有问题，其新闻法也必须是具体的和成文的法律。按照大陆法系的思维方式，要保护新闻自由，应该有新闻法。
凡是法治国家都有新闻法，只是法的表现形式有所差异。在英美法系，主要表现为案例法和习惯法（也有一些成文法）；在大陆法系，应该表现为具体的新闻法，而且大部分大陆法系国家都有新闻法，只有少数国家目前还没有，包括中国。
海洋法系的书中国出版了很多，《表达自由的法律保障》(5)是社科院法学所陈欣新的博士论文，这本著作是根据英国和美国的情况写的，说明表达自由的法律依据，里面案例编号非常详尽，学术性很强，如果大家感兴趣可以翻一翻。
还有一本是翻译的《大众传媒法》（图7-2），唐·R·彭伯（Don R. Pember）著(6)，从书的标题可以看到，美国是有大众传媒法的，但是你说大众传媒法在哪儿？它不能把一本完整的书给你，而是指保存在档案中的无数案例，以及少量成文法的有关条款。这本书很厚，基本上每年都要有新的修订，通过这本书，我们可以理解一下海洋法系——美国的大众传播法大体是一种什么模式，建议大家去翻一下。
图7-2 彭伯《大众传媒法》英文2007—2008年版封面
还有一本是《传播法：自由、限制与现代媒介》（图7-3），约翰·D·泽莱兹尼著(7)，也是很厚的一本书，从理论上对新闻自由，以及法律对这种自由的限定进行了论证，也是海洋法系的书。
图7-3 泽莱兹尼《传播法，自由、限制与现代媒介》英文版封面
还有一本，英国萨莉·斯皮尔伯利（Sallie Spilsbury）的《媒体法》（图7-4）(8)，也非常厚，介绍了英美法系传媒法的表现形式。这本书比较难看懂，它的档案编号非常复杂，是一系列的新闻官司的案例，这些案例一旦成立，就是后来新闻法案件审理的法律依据。
图7-4 斯皮尔伯利《媒体法》中文版封面
由于英美在世界上的强势地位，所以翻译过来的新闻传播法的材料几乎都是英国、美国的，这方面我们已经有了非常丰富的材料，来研究英美法系的新闻传播法。中国的法律属于大陆法系，国外大陆法系的材料反倒一本没有，这方面我们需要补充。我想了想，马克思是德国人，大学法律系毕业，他学的法律属于大陆法系，他谈论的法的概念都是大陆法系的，我介绍一下马克思对新闻法的认识，他是这么认为的（黑体字是原有的）：
“新闻出版法惩罚的是滥用自由。书报检查法却把自由看成一种滥用而加以惩罚。”(9)
“新闻出版法是真正的法律（在大陆法系，一旦有了什么事情，要有法律来说明它，这也是我们现在经常的一种思维方式。马克思认为，有了法律保护，自由才能够正常运行。而书报检查不是法律，它是按照人的主观意志来评判出版物的内容和思想倾向，并且根据这种主观判断来制裁），因为它是自由的肯定存在。它认为自由是新闻出版的正常状态，新闻出版是自由的存在；因此，新闻出版法只是同那些作为例外情况的新闻出版界的违法行为发生冲突，这种例外情况违反它本身的常规，因而也就取消了自己。新闻出版自由是在反对对自身的侵犯即新闻出版界的违法行为中作为新闻出版法得到实现的。”(10)
“应当认为没有关于新闻出版自由的立法就是从法律自由领域中取消新闻出版自由（这是大陆法系强调的，它的立法体系是非常成形的、看得见摸得着的一部部具体的法律，如果没有这样的法律，那么，你这个领域中应该说没有自由），因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。……新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。它是法，因为它是自由的肯定存在。”(11)
这些话颇有些哲学意味，马克思的中心思想是：在大陆法系内，自由是由法律来保障的，法律应该体现人的自由的权利。这些论证来自马克思1842年在《莱茵报》上发表的一篇很长的文章《第六届莱茵省议会的辩论（新闻出版自由）》，这篇文章四万多字，可以作为一个小册子出版。这里面，他对新闻出版法与人的权利的关系，论证得非常详尽。马克思先后就读于波恩大学和柏林大学法律系，最后毕业于柏林大学，他对法律是非常熟悉的。
海洋法系的代表性国家是经济发达的法治国家，除了法系的差异外，它们对于新闻法不是很看重。原因是什么呢？我这举了一个例子：英国学者Perry Keller说，传媒在英国不具有特殊的法律地位，编辑和记者只是从事非政府活动的个体公民，因而可以适用于一般公民的法律来规范新闻活动的权利，没有必要使传媒界成为专门法律的对象(12)。在这样的国家，新闻传播业就是一种普通的行业，没有必要给这个行业专门立定一个法，你的行为方式就是以公民的方式来对你进行考察。
为什么在中国要有新闻法？我想，在中国的体制下，所有的媒体都是党和政府直接领导的，传媒从业人员的自由权利，按照大陆法系的理念，应该由法律来保护。再有，传媒在中国具有特殊的地位，它不是一般的行业，大家都不会想到给洗衣行业立个什么法，不会有这种想法，而传媒在中国的地位比较特殊，由各级党的宣传部直接管理，加上我们中国又是单一成文法的大陆法系国家。新闻工作者的采访权和报道权是公民自由言论、出版自由权利的延伸。如果有一个单独的法律来重申新闻工作者的权利和义务，新闻工作者工作起来法的意识就比较强烈。中国的情况和英国的情况不一样，相比之下，中国的新闻工作者尤其需要有一部新闻法来保障自己的权益。新闻法是具体法律，要具体体现宪法第35条公民言论出版自由权如何实施，进而保障新闻工作者的权利。
关于法律和自由的关系，英国哲学家洛克说过一段话：
“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”(13)
不论是海洋法系还是大陆法系，这恐怕是形成新闻官司案例和制定新闻法的一个基本的认识前提。
三、新闻传播法的渊源
一部法律有很多具体的内容，这些内容不能只凭主观想象来制定，必须有一定的法律依据。新闻传播法的渊源，即新闻传播法内容的法律依据。按照国际社会的要求，新闻法的法律依据有以下几方面：
第一，国际条约和公约。这是一个现代国家应该具备的新闻法内容的法律依据，包括联合国《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》（中国政府1997年签字，全国人大2001年批准）、《公民权利和政治权利国际公约》（中国政府代表1998年签字，尚待批准），以及可以参照的《欧洲人权公约》、《非洲人权公约》、《美洲人权公约》，还有与新闻传播有关系的国际版权公约《伯尔尼保护文学和艺术作品公约》、《世界版权公约》（中国均在1992年加入）等等。
第二，中国的宪法。例如我国宪法第22条、33条、35条、41条、47条等等。第22条是国家发展文化产业，包括广播电视业等等，第33条第三款新增加“国家尊重和保障人权”，这句话非常重要。第35条规定了公民具有一系列的自由权利。第41条、47条规定了公民对国家工作人员可以提出批评。宪法是我们制定新闻法的法律依据，没有这个依据，就没有办法制定这个法律，而且这个具体的法律必须要解释宪法。例如，它要解释宪法中公民言论、出版自由在这个法律中怎么体现，不能像宪法一样说一句话就完了，要把宪法中的一句话变成很多可以操作的实际条款，来实现、落实宪法做出的规定。
新闻法、新闻法规和行政规章，均不得违宪。宪法是新闻法的依据，新闻法需要解释宪法的有关条文并将宪法的有关条文具体化。
第三，国家的基本法、法律。基本法是指全国人民代表大会一级通过的法律，包括刑法、民法通则、行政许可法、香港和澳门的基本法等等。人大常委会通过的法律通常是一般的法律，包括统计法、测绘法、著作权法、广告法等等。这两个法律的级别是不一样的。这些法律中很多条款都与新闻传播有关。宋小卫研究员出版了一本书《媒介消费的法律保证》(14)，把我们的法律体系中几乎所有与传媒接受或传媒消费有关的条款都抽出来，作了深入的研究。比如统计法、测绘法跟新闻有什么关系，他也找到很多相关条款，谈传媒在这方面的权利或责任。这些内容都是我们未来制定新闻法的时候所要依据的。中国的法律之间不能互相矛盾，新闻法与其他的法律之间起码是平衡的、可以互换的。
第四，法规。法规是国务院制定的规则，比如，2007年刚颁布的《信息公开条例》等等。
第五，行政规章。行政规章是由国务院的部门，例如新闻出版总署、信息产业部、广电总局等等发布的规章。也是我们制定新闻法的一类依据，尽管级别比较低。
新闻法的内容不能脱离这些法律法规，从国际法到国家的宪法，再到一般法律，以及法规、行政规章，所有这些法律、法规，相互间都不能发生冲突。在国家范围内，最高的法律依据应该是宪法。
四、中国新闻立法的历史
中国现代新闻立法开始于1898年。这年7月26日，光绪皇帝发布了一个“上谕”，在这个“上谕”里面他宣布中国以后要实行开放报禁的做法，皇帝发布的东西相当于法令，这是最早的与新闻出版相关的法令，按现在的说法，叫中央级的文件。这个法律准许官民办报——官方和民间都可以办报，而且同意上海《时务报》改为官报（上海《时务报》是梁启超还没有官方身份的时候办的一家刊物）。他同时宣布：
“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。……天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关时务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。”
光绪强调官方要提倡办各种各样的报纸，责成地方官员把报纸送中央级的两个部门各一份，把那些跟时事相关的东西做成资料送到上面，应该好事坏事都说，开放言禁，大家都可以对各种各样的事实发表言论，目的是“明目达聪，勤求治理之至意”。这是中国历史上首次宣布开放报禁的法令。
同年8月9日，光绪皇帝发布了制定报律（新闻法）的“上谕”：
“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定位报律。”
这句话是中国历史上最早的由国家最高领导人下达的一个指示，但这个指示没有实行，因为维新仅维持了百天，六君子被杀，光绪皇帝被软禁，百日维新失败了。为什么会发生这个维新运动呢？因为中国的社会矛盾加剧，只有改革才有出路。慈禧太后要继续维持统治，必须缓和社会矛盾。因此，慈禧太后实际上成了维新运动的遗嘱执行人，她打倒了维新运动的领导者，但是她必须完成维新运动提出的历史使命。这是一种历史的现象：镇压革命的刽子手常常是革命遗嘱的执行人。马克思在1848—1849年欧洲民主革命失败后说：“革命死了，革命万岁！”。革命虽然失败了，但是革命的镇压者不得不部分地执行了革命的遗嘱。这是一个很有意思的现象，反革命镇压革命，是为了确立他的统治，但是革命镇压以后，他为了保证自己的统治，必须解决造成革命得以发生的社会矛盾，他要不解决这个社会矛盾，革命还会发生；而他解决了这个社会矛盾，他就是执行了革命的遗嘱。
1908年3月，经慈禧太后同意颁布了《大清报律》，这是中国历史上最开放的一部新闻法。《大清报律》以后出台的各种各样新闻法律、法规，都没有超出《大清报律》所呈现的自由程度。1910年颁布了《著作权章程》，这是我国第一部著作权法。在此之前的1906年，有一个《大清印刷物件专律》，是大清报律的前身，这个法律比较保守，它实行的是出版批准制。但是到了《大清报律》，改为注册登记制附加保证金。出版登记制是一种比较开放的媒体创办的规则，到官方的某个具体部门登记一下，不必经过批准就可以自行出版。当时《大清报律》规定，有些刊物要交保证金。保证金是过去历史上遗留下来的一个对出版的限制。但是有一条大家注意，有些刊物是可以免交保证金的，比如说：
