“其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之汇报，免缴保押费。其宣讲白话等报，确系开通民智，由官鉴定，认为毋须预缴者，亦同。”
涉及艺术、学术的发展，涉及教育的刊物，是可以免交的。看来，当时的指导思想还是比较开通的。
同时，该法律规定了样报在开印前送官衙，随时核查，这是检查制度的表现，但实际上没有实行。1911年1月修订时，改为事后样报送官衙存档制，等于没有事前检查了。禁载（新闻法中应该有一定的内容是禁载的，比如诽谤、国家机密、个人隐私是不应该公开的）中，除了现代新闻法的通常禁载内容以外，还禁止“诋毁宫廷之语，淆乱政体之语”，这方面的内容体现了非现代意识。
《大清报律》除了样报送审（两年后删除）、禁载的部分内容，以及保证金制度尚不够现代外，其他各项条款，基本是现代新闻法的内容。
1911年，清王朝灭亡了。1912年1月，孙中山就任临时大总统。因为报纸出版需要有一定的秩序，3月，内务部颁布《中华民国暂行报律》，主要有三条：注册登记——这和《大清报律》一样，人人都可以出版报纸，只是登记一下就行了；不得攻击共和国体例——不能攻击国家的基本体制，这和《大清报律》不能攻击朝廷的要求本质上没有什么不同；要求实行更正制度——也就是说，新闻要真实，如果不真实，要及时更正，这个也是大清报律的内容。
现在看，这没有什么。但是当时以章太炎为代表的知识分子，基本上没有法治意识，因为他们是革命上来的，认为一切限制的东西都是对自由的侵犯，于是通电说：“民主国本无报律。”这说明什么？这说明当时中国高级知识分子在这个问题上没有法治意识，更没有新闻法的基本知识。章太炎是最有代表性的知识分子，孙中山也不能把他怎么样，因为当年闹革命的时候他们都是战友。孙中山随后发布大总统令，作了一个非常圆滑的回复，认为该报律有“补偏救弊之苦心”，但未经过参议院议决而无效，“寻三章条文，或为出版法所必载，或为国宪所应稽，无取特立报律，反形裂缺。民国此后应否设立报律，……当俟国民议会决议”。孙中山并没有否定这三章内容，他先肯定这个报律目的是好的，再宣布这个报律是无效的，因为没有经过参议院讨论表决——这就满足了章太炎他们的愿望。接着说这二章内容有的在出版法上有了，有的已经在国宪上规定了，没有必要专门做一个新闻法，而且该不该立法还要由国民议会来决议。实际上孙中山认为这三条并没有什么不对的，只是从形式上不一定专门做一个报律。孙中山站在总统的位置上看，他认为这三条都是对的，没错。但是为了安抚章太炎的反对意见，又宣布这个报律无效。这反映出，民国建立之初，人们对新闻法的认识是有偏颇的，倒是孙中山对问题看得比较清楚。
三个月之后，孙中山就交权了，袁世凯上台。1914年4月袁世凯颁布《报纸条例》，同年12月颁布《出版法》，1915年7月再颁布《修正报纸条例》，其限制程度大于清末。这些内容都没有超出《大清报律》，有些地方比《大清报律》还往后倒退了。袁世凯死后黎元洪大总统宣布废除袁世凯时期一切钳制言论出版自由的禁令。但这是一纸空文，在实际运作中还在沿用袁世凯时期的《出版法》。
蒋介石政府上台后，于1932年7月颁布国民政府《新闻记者法》，对记者的资质和职责提出要求。这是中国历史上唯一关于记者的法律，有一定的进步意义。但是蒋介石为了维护自己的统治，以后颁布的一系列法律法规，包括1937年7月颁布的国民政府《修正出版法》（在1930年《出版法》的基础上），内容没有任何新的对新闻自由的保护，反而把“意图破坏中国国民党或违反三民主义”作为禁载的项目，越来越加强了对新闻的控制。
不论是袁世凯还是蒋介石，他们出台的一系列与新闻出版有关的法律法规，相比较而言，都没有超出《大清报律》规定的内容，甚至比《大清报律》还略微往后倒退了一点。中国解放前的新闻法的状况就是这个样子。
中华人民共和国成立以后，由于所有的新闻、出版、广播机构从1953年起全部转为国有，特别是新闻传播机构，基本上是党政机关的一部分而不是一个社会行业，故不存在制定新闻法的需要，通过党的文件和中宣部、国家广播事业局、文化部等的内部政策性文件，就可以管理了。所以中国很长时期没有新闻法，而且人们也没有一个新闻法理念，因为我们当时的体制不需要这样的理念。
“文革”十年浩劫的沉痛教训使得人们考虑问题出在哪里，因为“文革”中，报纸登一条社论就能够把一个人甚至一群老干部统统打倒，出现了“报纸治国”、“社论治国”这种怪现象。照理说，报纸只是一种观念形态的东西，它说一句话只是一种意见，但是在“文革”的时候，它说一句话不仅是意见，比法庭的判决还有效，这种现象说明社会管理已经到了无法无天的地步，太不正常了。
图7-5 发表林春、李银河《要大大发扬民主和加强法制》一文的《人民日报》版面
“文革”结束以后，有两位女青年——林春和李银河，林春当时在国务院工作，李银河在《光明日报》（我和李银河在《光明日报》同事过两年），她们合写了一篇文章，首先在《中国青年》杂志上发表，然后被《人民日报》转载（1978年11月13日第三版整版），标题是《要大大发扬民主和加强法制》（图7-5）。前面提到了，现在我们再详尽看看当时她们是如何论证的。这篇文章首次提出了中国要以立法来保障新闻出版自由的问题。当时我们不大懂什么是法治，使用的词是“法制”。但不管怎样，这篇文章是我看到在“文革”后最早提出中国要通过立法来保护言论出版自由的文章。她们写道：
为了保障社会主义民主，必须加强立法。毛主席说：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最基本的自由。”林彪、“四人帮”之所以能够把仅仅说了几句反对他们的话的革命群众打成反革命，正因为人民还不能保护他们言论自由的权利（包括还没有科学而精确地规定，必须具备哪些条件才能构成犯“反革命”罪的法律）；“四人帮”之所以能够把报纸办成一帮之舌，使他们横行时期的几乎所有的出版物都按照他们的调子发出同一种声音，正因为人民还不能保护自己出版自由的权利（同样包括还没有具体的保障人民管理舆论的法律，如此等等，下面所说各点原则上是相同的，不再一一列举）；“四人帮”之所以能够对在北京、南京等地人民反对他们的集会、游行、示威大加挞伐，并诬陷参加这些集会、游行、示威的人民群众是“反革命”，正因为人民还不能保护自己集会自由的权利；“四人帮”之所以能够任意把一些群众团体和青年学习小组打成反动组织，正因为人民还不能保护自己结社自由的权利；“四人帮”之所以能够把那些敢于独立思考、坚持真理的人投入监狱，正因为人民还不能保护自己思想自由的权利；“四人帮”及其喽啰之所以能够到处私设刑堂、草菅人命，正因为人民还不能保护自己人身自由的权利。为了这些权利的实现，还要经过艰苦的努力。但是这些权利非有不可，法制（应当是“法治”）非实现不可，这就是人民从自己的痛苦经历中，用鲜血和生命的代价换来的信念。
应当感谢林彪、“四人帮”，他们从反面教育我们一定要加快健全法制（应该是“法治”）的步伐。敬爱的董老（国家代主席董必武，是研究法律的专家）在五十年代就已提出的“有法可依、有法必依”，必须加紧实现。我们必须立即着手健全立法和司法。首先要使人民的一切民主权利精确地、完备地记载在各种法律里（这是大陆法系的理念），并且要使它们具有任何人不能违反的法律效力。
这是我看到的最早的与言论自由、出版自由有关的立法呼吁。1979—1980年的时候，这方面的呼吁很强烈，当时很多人大代表和政协委员都提出这个要求。1980年以后，新闻学界呼吁新闻法出台，1984年全国人大决定着手制定新闻法。1988年，形成三部新闻法草案。1989年政治风波以后，中国制定新闻法的工作停顿了，但是我们从来没有宣布过不再制定新闻法。80年代以来关于制定新闻法的全国人大常委会、中宣部的正式文件，党和国家主要领导人公开谈话，应该是我们谈论新闻法的正式依据。
当时，制定新闻法的过程是这样。1983年第六届全国人大有代表提出了在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法的议案，人大法工委转请中宣部处理。中宣部起草文件《关于着手制定新闻法的请示报告》，交彭真委员长签署。1984年1月，彭真委员长在中宣部《关于着手制定新闻法的请示报告》上批示：同意。于是，就开始做这个事情了。由人大常委员会教科文委员会的副主任胡绩伟牵头组织新闻法的制定工作。中国社会科学院新闻所为此建立新闻法研究室。
1988年，中国形成了三份新闻法草案：一个是上海新闻法起草小组的草案（图7-6），上海起草小组的负责人是《文汇报》总编辑马达，魏永征教授当时是这个小组的主要起草人之一；一个是国务院新闻出版署起草的草案，起草小组的负责人是新闻出版署的副署长王强华；一个是中国社会科学院新闻所新闻法研究室的草案，负责人是所长孙旭培。
图7-6 1988年上海起草小组的《中华人民共和国新闻法》草案
这三个草案的文稿有一些不同，例如传媒的创办主体，新闻出版署的草案有两个方案，一个方案是：“国家机关、政党、社会团体、企事业单位，可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社。”这个方案排除了个人。还有一个方案是：“国家机关、政党、社会团体、企事业单位以及其他公民集体……”“公民集体”，这是一种新的说法。
上海的草案是：“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请或联合申请出版报刊。”这里提到“其他法人组织”，也是一种新的说法。
社科院新闻法研究室的草案是：“新闻机关的创办，由国家机关、政党机关、事业企业组织，以及公民团体进行。报纸、期刊的创办也可由自然人进行。”这里提到“自然人”，以前没有过。
三个文稿也有很多相同点，第一，都规定行使新闻自由的权利必须在法律规定的范围之内；第二，都规定政府在平时不得实行新闻检查——我们过去在这个问题上很含糊，没有明确的规定，现在意识到要在法律上明确规定，是认识上的一个进步；第三，都规定创办新闻机构实行审批制——这与世界多数国家相比，我们在制度上是落后的。审批制指的是，你要提出创办传媒的申请，不批准就不能出版。19洲年，李岚清同志曾经对《中国新闻出版报》的一位副总编谈过：进入21世纪的时候，中国应该改成注册登记制。当时这位副总编在一个学术会议上传达了李岚清的这个指示，我还在一篇文章中介绍了李岚清同志的这个意见，但只说是一位中央领导同志，没有明确说是谁。现在进入21世纪数年了，没有人再提这个事情。全世界绝大多数国家都实行的是注册登记制，只有中国等少数国家实行的是审批制；第四，都规定了新闻报道的法律底线（即禁载内容）——这个是所有新闻法都应该有的；第五，都规定了新闻机构实行更正和答辩制度——这也是世界上目前所有新闻法都有的内容。
总体上来说，这三个文稿在当时看来，法治意识还是比较强的。当然，个别地方和世界上各国新闻法相比，相对落后一点。
三个新闻法的草案能够较快地出台，与1987年党的十三大有关。这年10月，中共十三大政治报告宣布要制定新闻法；
必须抓紧制定新闻出版……等法律，……使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。
1989年3月，邓小平说：
“特别要抓紧立法，包括集会、结社、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。”(15)
大家注意，这里邓小平提到的立法就包括新闻立法。
1998年11月23日，李鹏以全国人大常委会委员长的身份接见德国记者，发表了一个讲话。他说：中国是要制定新闻法的，还使用了新闻自由这个概念。他这个讲话发表在1998年11月24日的《人民日报》头版。90年代内，我国关于新闻传播行业的行政规章得到了完善，涉及报刊、图书和音像出版、广播电台、电视台的具体管理。
有一种观点，认为世界上只有二十几个国家有新闻法，中国为什么要搞新闻法？前苏联就是搞了新闻法瓦解了。这里显然对基本事实不够了解。应该说，世界上所有法治国家都有新闻法，包括大陆法系和海洋法系的国家。持这种观点的同志可能看到了国内出版的《世界各国新闻法汇编》和续编，两本书恰好收入了二十几个国家的新闻法。《汇编》只选了世界上大陆法系的一部分国家的新闻法；大部分大陆法系的国家都有新闻法。大部分海洋法系国家也都有新闻法，当然，这个新闻法不是我们看得见摸得着的一部具体的法律，而是由很多新闻官司的案例，以及一些成文法的相关条文构成的，统称“新闻法”或“大众传媒法”。至于“前苏联就是搞了新闻法瓦解了”的说法，不符合历史事实。苏联瓦解的过程大家都知道，新闻法公布的时候，距离苏联瓦解仅一年，苏联的瓦解与新闻法的制定没有很直接的联系。
五、新闻法的基本理念和应有的内容
1．新闻法的“四权”理念
制定新闻法的工作虽然暂时没有列入当前的议事日程，但新闻法的基本理念我们还是应该有的。新闻法的内容很多，在这里我想重点谈一下其中的“四权”理念，即“知晓权”、“隐私权”、“隐匿权”、“更正与答辩权”。
第一，公众对权力组织的“知晓权”（the Right to Know）。
“知晓权”也叫“知情权”。1945年美联社记者肯特·库柏（Kent Cooper, 1880—1965）首先使用了这个概念，指的是公众通过传媒享有了解政府工作情况的法定权利，属于新闻自由范畴。50年代，这个概念得到法学界的支持，成为一个法律概念。2007年中共十七大政治报告，也谈到要保障公民的知情权。
关于知晓权的法律，最早的代表性法律是20世纪60年代和70年代美国推出的两部法律。随后，类似这样的法律在世界多数国家中都有了。中国于2007年由国务院推出了一部法规，即《信息公开条例》。
1967年美国国会通过《情报自由法》（Freedom of Information Act）（图7-7），各级政府部门的记录，如无特殊情况，应向任何公民开放；公民可以就不理会或拒绝查阅政府资料的事实向法院起诉。这个文件实际上对记者最有利，记者要了解情况，就可以依据这个法律去采访。1966年在提交参院关于《情报自由法》的报告中，该法案宗旨部分引证了美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊（James Madison, 1751—1836，被称为“宪法之父”，1809—1817年在位）的一段话，我觉得这段话对我们认识公民的知晓权还是很有意义的：
图7-7 美国《情报自由法》印刷本标志
知识将永远统治无知，一个有志成为自己统治者的人，必须用知识给予的力量武装自己。一个民众的政府没有民众的信息或者民众没有获得信息的方式，那就只是一场闹剧或一场灾难，或者两者皆是。
正是基于这种理念，才制定了《情报自由法》。现在十七大文件，党的代表大会级的文件中，首次使用了“知情权”的概念。我们应对此进一步理解，了解这个理念是如何在最近半个世纪普及全世界的。
1976年（也有说是1977年，因为正好是两个年度交接的时候）美国国会通过了《阳光政府法案》（Government of Sunshine Act）（图7-8），又称“联邦公开会议法”。这个法案规定：50个联邦政府的机构、委员会和顾问组织将被要求公开他们协商、做出决策的会议，除了10项范围很窄的例外情形允许保密之外，其他的会议都必须保持透明施政的特色。在联邦政府的影响下，到1995年，美国50个州都有了公开记录和公开会议的法律。这也意味着，在理论上，几乎所有政府会议都需要在阳光下进行。
图7-8 美国《阳光政府法案》网上标志
中共十七大政治报告中“让权力在阳光下运行”这句话，其理念渊源，可以说是受这部法律的影响。这表明了我们党解放思想，主动吸纳世界有利于人类文明发展一切成果的胸怀。
这两个法案对世界影响很大，“知晓权”、“知情权”这样的理念在世界上已经普及了，所有发达国家均通过了信息公开的法律（最后通过的是德国），很多发展中国家也制定了信息公开的法律。2001年，印度通过了信息公开法案。
第二，维护公民的“隐私权”。
虽然大家都有接触信息、发表信息的自由，但是在这个自由当中，有一部分内容你是没有权利侵犯的，这就是公民的“隐私权”。这个概念最早能够追溯到19世纪末。1890年，美国大法官路易斯·布兰蒂斯（Louis Brandeis）（图7-9）和哈佛大学法学教授塞缪尔·沃伦（Samuel Warren）共同发展了一篇文章《隐私权》（The Right Privacy），标志着隐私权理论的创立。该权又叫“生活私密权”、“宁居权”。“生活私密权”我们好理解，“宁居权”是指你不能打扰人家生活的安宁。
图7-9 美国大法官路易斯·布兰帝斯
我国司法解释中有“隐私”的概念，但国家的基本法律中没有“隐私权”的概念。在实施中，这个概念已经非常普及了，各种法律中很多都涉及隐私的内容，只不过没有用这个词，例如名誉权、肖像权、住宅不受侵犯等等，还有，关于诽谤、侮辱等罪名涉及的内容有一部分也属于隐私。
2001年最高法院有一个司法解释（司法解释在中国是具有法律效力的）：
“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格权益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”
这个解释中，使用了“侵权”这个概念，前面一句讲“侵害他人隐私”，后一句讲到“侵权”，“权”是指权利，把它合起来，表明在事实上已经把“隐私权”视为一项独立权利。在法律研究中，对法律文件是可以推导的，这是一个推导的结果。这个结果表明，“隐私权”这个概念在中国的法律圈里已经是现实而不是虚幻的东西，是存在的，已经得到认可了。现在仅缺少正式的、基本法的表述。
第三，为新闻来源保密的“隐匿权”。
记者采访需要新闻来源的支持，有的时候，记者公开了新闻提供者的身份、姓名等信息，他们的安宁生活可能会受到打乱。于是，在从事新闻工作的时候，记者应该有一种“隐匿权”的意识，就是主动向被采访对象问一下：允许公开你的形象、你的姓名和你的其他情况吗？如果对方提出这方面的要求，记者和他所服务的传媒，有责任替他们保密。“隐匿权”是新闻提供者在与新闻传媒建立关系时拥有的一种权利。这一点，我国的法律中目前尚没有涉及这个问题，司法实践中的案例已经出现，但很少。伴随着我国新闻传播产业化的进程，隐匿权冲突肯定会增多，所以我们在学习新闻法知识的时候，要具备“隐匿权”这个新闻法的理念。
在国际上，目前较为典型的隐匿权案例，是美国的“深喉事件”。“深喉”马克·费尔特是一个特工人员，他1972年透露了关于总统尼克松水门事件的关键情况，但是两位《华盛顿邮报》的记者承诺替他保密，保密了35年，直到最后他已经90多岁了，自己决定公开，这就是他自己的事情了。在这个问题上，《华盛顿邮报》的记者严格履行了替当事人保密的承诺，做得是不错的。
第四，“更正与答辩权”。
这是指新闻内容出现差错，例如人名、地点、时间和事实本身说错了，当事人有权提出要求更正或答辩。传媒也有责任主动更正错误，或允许当事人在报道的同一版面或时间段（有的传媒是在专门的较为显著的版面，例如要闻第二版）发表更正或答辩的声明。我们前面讲到了新闻真实问题。新闻要求在第一时间里发布，它的真实是一个过程，可能会存在差错，更正或答辩应是新闻工作的一种常态。这也是新闻法中的一个基本理念。它基于新闻工作的特征，在保障新闻自由的同时，传媒在新闻真实方面，对公众担负着责任。
这个理念最早在国际上形成的一个文件，是《国际新闻错误更正权公约》（草案）。1948年3—4月，在瑞士召开的有51个国家（包括中国）参加的国际新闻自由委员会，通过了《国际新闻自由公约》（草案），它由三个公约草案构成，更正权公约是其中一个第二公约。第一公约是《国际新闻采访及传递公约》（草案），第三公约是《新闻自由公约》（草案）。这说明什么呢？说明“更正权”是一个非常重要的新闻法的概念。一方面我们要求新闻自由，信息沟通的自由，同时，也要承担对所传播的差误信息进行更正的义务。在信息流通中出现差误是难以避免的，更正错误是发表信息的人应该承担的一种义务，也是受到侵害的人可以提出的一项权利。更正，是指对具体情况的描述出现的差错进行说明和纠正；后来在更正这个词后面加上了“答辩”，这个概念是指对报道对事实的概括和倾向的表达出现的差误，进行辩解与说明。两者多少有些区别。
在我国的新闻实践中，已经出现了遵循这种理念的做法了，但是还不够普及。例如北京的《新京报》，每天第二版有个竖条，更正前一天或者前几天出现的差误。《纽约时报》在它的要闻版第二版，设置“更正”栏目有半个世纪了。这样做体现了传媒对读者负责的态度。
2．区别“诽谤”（slander）与“侮辱”（insult）
这是一个具体问题，因为出现差错的频率较高，所以这里作为一个专门的问题谈一谈。诽谤和侮辱这两个词在新闻报道经常混用，这两个词实际上是有差异的，如果混用，一旦被卷入新闻官司，会吃很大亏的。因此，我们一定要把这两个词的含义搞清楚。
诽谤是指散布虚假事实损害他人名誉的行为。也就是说，某个人没有做坏事，你说他做了一件具体的坏事，这就是诽谤。在法律上，构成诽谤的要件有三个：
第一，陈述的事实是虚假的，而且这样的事实社会评价为绝对否定性的，包括无意的图片传播。
例如：1996年某月某日，葛小姐正某饭店吃饭，遇上警察进行治安清查，被跟随的电视台记者摄入镜头。在次日播出时，有她与警察在一起的镜头，画面配有“在行动中查获卖淫女四名”的解说词。于是，葛小姐诉讼到法院，得到了支持。原因是什么呢？这是一个具体的事实，而且画面非常清楚，你说她参与了卖淫不是真实的，那就是诽谤。这样的事实的社会评价为绝对否定性的。
第二，虚假的事实涉及特定人的社会评价。
例如报道特定的人有犯罪、违法、违背公德等行为，包括指称某活着的人死了，某健康的人患有某种使社会感到恐惧或鄙视的病（性病、麻风病、精神病等），就是诽谤。但是如果确实有这类的病，一般来说，未经当事人允许而散布这样的信息，是侮辱。侮辱在中国属于治安管理条例管理的范畴，而诽谤则有民事诽谤，甚至有刑事诽谤，刑事诽谤属于刑事罪，程度就比较重了。
第三，事实虚假的程度判断方面，严重失实或基本失实而损害当事人的名誉，属于诽谤。这不是指一篇报道中涉及这个问题的字数比例和数字报道多少，而是对问题描述的失实的程度，是“质”的概念。
1989年，四川《家庭生活报》头版报道刘晓庆偷漏税百万元，实际上刘晓庆偷税2千元，漏税7千元，共计近1万元，而且已经被追缴和罚款了，这个过错属于违法。而百万元的偷税漏税属于犯罪。这样报道，无异于说刘晓庆犯罪了。刘晓庆告到法院以后，报社强调数额多少只是量的出入问题，不影响基本事实的存在；而法院认定，把违法行为说成是犯罪行为，明显贬低了刘晓庆的名誉。结果是和解——法院实际上支持了刘晓庆。在判断事实的虚假程度上，关键是看问题的“质”，而不是看量。我们在报道中对事实的把握、判断，使用的概念，都要清晰。
那么什么叫侮辱？侮辱是指通过信息传播，泛泛地詈骂别人的行为（暴力侮辱属于另外的刑事犯罪）。侮辱的结果主要是贬损他人的人格和人格尊严。诽谤可能用词“文明”且规范，有的行为上似乎很“理性”；而侮辱肯定是采用粗卑、下流的词句或图像加于特定的人，通常没有特定的事实，表现为不讲道理。例如公开说他人非人，加以各种不文明的称谓；或加以特定的社会反感的称谓：流氓、走狗、恶棍、娼妓、色狼、大草包、吸血鬼等等。
1998年重庆某报发表文章《这家伙，我认识》，文章说：
“这个孙某从来就是一个靠撒谎来装扮自己、靠撒谎来欺世盗名的杂痞，特别是副刊编辑部都熟悉他那副串串嘴脸，一件脏兮兮的西装起码有好几年未洗，油腻腻的领带脏黑得酷似海带，更令人恶心的是粉刺丛生的脸上时有星星点点的浓血渗出，一张嘴，焦黄的牙齿缝里露出残存的菜渣，常常能从他那只又脏又黑的黑皮包发现他试图偷走的稿签和信封……”
孙某起诉到重庆法院，经两级法院审理，认定作者和报社损害了孙某的人格尊严，判决承担侵权责任。
3．新闻法应包含的大体内容
尽管各国的新闻法的结构不一样，以下内容应该分布在新闻法的不同章节中。
第一，总则。对一些关于新闻传播的基本概念的所指，进行定义；阐述新闻自由的定义；阐述新闻传播业的职责；本法的法律适用范围等等。
第二，新闻传播媒体的创办。关于新闻传播媒体创办的法律规定一般有四种：
一是注册登记制。即只要向有关部门注册即可出版或播放，无须经过批准。现在世界上绝大多数国家实行这种创办规则。
二是无登记的追惩制。即不需登记注册就可以出版或播放（广播电台、电视台技术上需要申请频道），但需要按规定印出标记和出版人姓名、地址或报出台的名称和波段或频道。这是一种更开放的媒体创办规则，有一些发达国家实行这种规则，例如法国。
三是批准制，又称许可制。创办前需向有关部门提出申请，并经过批准以后才能够出版。我国目前实行这种规则。现在批准制的规则，世界上只有少数几个国家实行。
四是保证金制。是指在申请的同时要交纳一定的保证金，以备违法时支付罚款。这不是一种独立的制度，在实行注册登记制的有些国家增加了这个条款。中国历史上的《大清报律》，也附加了这个条款。除此之外，有的新闻法对传媒主要负责人的资格还有规定。
第三，新闻工作者的权利和义务。权利一般包括采访和报道的权利、批评权，还有人身权。义务一般包括真实报道、不得诽谤、不侵犯个人隐私、保护新闻来源和保守国家机密、不妨碍司法审判等等。这部分内容有些地方与新闻自律是交叉的。
第四，法律范围内的对传媒的管理。一般包括政府的管理、社会管理、新闻机构内部的管理。这部分内容各国的差异非常大，具体的管理方式和管理机构的职能很不相同。
第五，更正与答辩。一般规定更正与答复的位置为原位置或原时间段，篇幅或时间不得超出原报道的篇幅或时间，而且免费。要求更正或答辩有时间限制，报纸和广播电视一般是一个星期以内，如果超过一个星期，公众再要求更正或答辩，报纸可以不理会；期刊一般是一个月以内。还有篇幅规定，如果报道只有200字，要求更正的篇幅有400字，那不行，超过原来报道的字数或时间的，按广告费来收取。新闻法里应该有很细致的规定。什么样的更正与答辩要求是合理的，什么情况下编辑部有权拒绝，非常具体，这也是新闻法的内容。这部分内容涉及的，是一种常规化的新闻机构与社会冲突的解决方式。
第六，新闻侵权与诉讼的程序和惩罚条款。这部分内容各国新闻法差异比较大，因为每个国家的制度是不一样的。有些国家的新闻法中没有这样的规定，而是把这样的规定移到刑法或民法中去了，也有专门在新闻法里面规定的。不管怎样，这个内容是应该有的。
第七，外国新闻机构驻在人员的管理。各国的情况很不相同，有的国家有，有的国家没有，但是大部分国家的新闻法里有这部分内容。这部分内容应当与各自的刑法、民法和其他法律应相适应。
第八，附则。对各章节没有涉及的问题加以提及、补充、说明。
这是新闻法的大体内容。虽然我国尚没有新闻法，但你脑子里应该有一个关于新闻法的大致样子，知道新闻法应该涉及哪些内容。
六、我国新闻法难以出台的原因
1．法的刚性与意识形态弹性的矛盾
我们知道，新闻法是法律，法律是刚性的，是就是，非就非，对问题的判断和说明，绝不能含糊其辞，做出多重解释。可是，由于我国处于从传统社会向现代社会转型过程中，对很多问题、概念的判断，昨天姓“资”，现在姓“社”了，比如股票、期票，过去绝对是资本主义的东西，现在谁也不会说它是资本主义了。在这种社会转型的背景下，制定新闻法时，很难对一些涉及意识形态的问题做出姓社和姓资的定性，而法律要求必须明确这些问题，这是一件充满矛盾的事情。比如，“新闻自由”这个概念，至今连这个词汇本身是否科学、准确都有争议，如何继续做下去？所以，至今在我国意识形态领域基本没有法，只有两部可以操作的法律，即《文物保护法》和《著作权法》。
2．法的权利的普遍性与传媒权力实际上的等级性的矛盾
法规定的权利是面向社会的，例如宪法，就要规定公民拥有什么权利，这个“公民”不分等级，一律平等；如果是新闻法，就要规定新闻工作者拥有什么权利，这个“新闻工作者”也是不分等级，一律平等。对权利人划分等级，违背法律的基本特性。但在现实中，我国的传媒实际上是按照行政等级划分的，分为中央级媒体、省级媒体、地市级媒体，还有县级媒体。每一级媒体中，又分为综合性媒体、行业性媒体。每年全国的“两会”，县报、县广播站的记者到人民大会堂去采访，这是不可能的事情，因为实际生活中存在着传媒的行政等级。可是新闻法在规定记者的权利和义务的时候，只能把所有记者，不论是中央传媒的记者还是县广播站的记者，都看作完全平等的。而现实是不平等的，新闻法无法描述这种情形，总不能规定中央级传媒的记者有什么权利，省、地、县级传媒的记者有什么权利吧？这违背法的精神。
我记得朱镕基不再当总理的那一年，《南方周末》做了一个朱镕基专刊，头版的下半部是《南方周末》编辑部致朱镕基总理的一封信，那封信的第一句话就是：“尊敬的朱总理，我们没有权利到北京去采访您……”确实，《南方周末》是广东省《南方日报》下面的一个每周出版的子报，行政级别较低，所以没有资格也没有权利到北京采访朱总理。这是一个现实。
从法的角度看，新闻传播的权利是一种普遍的权利，权利面前人人平等。在实际中，我们的传媒分别隶属于不同级别的党委和其他党领导的权力组织，不同级别的传媒进行采访报道、舆论监督的权能是不同等的。现实是这个样子，笼统的规定普遍适用的采访报道权、批评权，反而无法操作。
3．法的稳定性与舆论导向随机性的矛盾
法律不像政策，可以随时根据变化的情况加以调整，法律通常是稳定的，不能够轻易变来变去。我们比较强调舆论导向，而舆论导向是随机的。我国的传媒承担着正确引导舆论的任务，而导向是会根据形势的变化经常调整的。同类事情，在有的情况下要求集中报道，有时又不准报道，这是难以用稳定的法律来规定的。这个问题，目前我国暂时解决不了。
4．法的普遍性与纪律的有限性的矛盾
面向社会的法律，它所规定的权利和义务应该在社会层面得到执行。如果新闻法出台，应该有关于报道范围的规定，例如不能侵犯公民隐私，不能泄露国家机密等，这种表述实际上规定了传媒报道的范围是公开场合、公共场所发生的事实。只要是公开发生的事实，不涉及隐私和国家机密，记者就有权采访报道。但是，我国所有的传媒都挂靠在某一级的党政机关或其他党领导的权力组织之下，政治上受其领导。新闻工作者个人也有一定的政治身份，例如中共党员、共青团员、民主党派成员等等。如果某地公开场合发生了一件较为重大的事实，你的支部书记或传媒的行政领导通知你，这件事情不许报道，你是普通党员、是下级，你得服从，这叫宣传纪律。这就出现了法律的普遍性与纪律的有限性之间的矛盾。上级或组织上要求传媒做的事情，可能会与法律在社会层面保障的原则发生冲突。这种情况下纪律回避法律有效，法律的地位无处摆放。目前的体制下，这个矛盾当然以遵守纪律为前提的。在这种情况下，制定新闻法就显得多余了。
5．对传媒的随机控制和依法行政的矛盾
现在我们对传媒的管理，很大程度上属于随机调控——我们没法估量明天会忽然发生什么事件，较为重大的事实发生了，该不该报道，如何报道，需要得到上面的指示。而按照“依法行政”的要求，行政行为从实体到程序都必须符合法律规定，受到行政许可、行政复议和行政诉讼制度的制约。在传媒工作领域，虽然已经有了成套的行政法规，但是执行中依法行政仍然存在着很大的难度。这本身是和法治精神相矛盾的。在这种对传媒的管理体制下，即使制定了新闻法，又如何执行？
我不主张现在到处呼吁出台新闻法，应该理性地看待这个问题。新闻法的出台需要伴随着体制的改革。现在遇到记者挨打的情况，传媒上很快就是一片出台保障舆论监督法律的文章，其实，记者挨打与一般人挨打没有什么本质的差别，打人了，轻的有治安管理条例，重的有刑法管着，还有很多行政规章规定了如何保护记者。关于这个问题，法律法规已经较为完善，问题在于没人执法。地方和部门的保护主义在起作用。专门为保护记者出台法律，这是对法律职能的误解，一旦这个逻辑成立，那么各个行业、系统都会提出同样的出台法律的要求，不就乱了吗？
七、我国新闻实践中的“新闻官司”
我们虽然没有一个具体的新闻法，但是涉及新闻工作的其他法律中的相关条款，已经比较完善了。各种各样的法律里面有很多条款都涉及新闻工作，在这个意义上，中国是有新闻出版法的。魏永征教授写过一本书，叫《中国新闻出版法纲要》，把中国现行法律中所有涉及新闻出版方面的条文都收集起来，做了一个梳理。我发现这些条款，除了媒体的创办问题外，其他与新闻工作相关的问题，大都能解决。正是由于有这种全局性质的法治背景，从1987年开始，中国有了一系列新闻官司，而且法院大都有依据来判决。
下面我重点介绍一下魏永征教授对我国新闻官司的若干分析。
“新闻官司”就是与大众媒介有关的诽谤诉讼案件。它的出现，体现了对言论的保护和名誉的保护（名誉权也是基本人权）。“新闻官司”的出现是个好事，说明社会的法治理念开始增长了。
新闻官司中经常出现的一个词“诽谤罪”，在古代社会，尤其在西方古代社会，“诽谤罪”是对官员的保护，只要批评政府官员，不管你批评的是正确还是错误，就是“诽谤”。现代社会设立的“诽谤法”是对公民名誉、对表达自由的保护。
1．一度存在的“国家诽谤”
中国历史上，在改革开放之前，存在着30年的很不正常的诽谤，而且这种诽谤直到现在还留下很深的印记，就是“国家诽谤”。
“国家诽谤”有一个大家都熟悉的名字叫“革命大批判”。它的发动者不是个人，而是国家权力。其形式是通过传媒来审判：国家领导人发出一个指示，通过媒体批判某人是“黑帮”，是叛徒、工贼、内奸，或者有罪推定——先定罪，然后再找罪名。一旦说你是“黑帮”以后，不可辩、不可诉（当时没有保护名誉的法律，所以没法诉）。在言论的批判上，批判的武器（笔墨纸张）伴随武器的批判（使用暴力）。不仅是消除肉体，而且还要消除他的影响，即彻底毁掉他们的名誉，比斯大林单纯消灭肉体还要全面。
这种情况在中国历史上曾经存在了30年。为什么会出现这种情况？恐怕历史上文人干政的传统影响很大，参加政治斗争，诋毁他的政敌，在文风上，把对方贬到无以复加的地步。
下面介绍三个我国历史上典型的“国家诽谤”案例。
一个是1955年《人民日报》发表系列材料批判胡风（图7-10）。《人民日报》是个传媒，不是法院，但是，该报编辑部在《关于胡风反革命集团的材料》（1955年5月13日至6月20日）中出现了这样的话：
图7-10 《人民日报》1955年批判胡风的版面
胡风分子是以伪装出现的反革命分子，他们给人以假象，而将真相隐蔽着。
胡风和胡风集团中的许多骨干分子很早以来就是蒋介石国民党的忠实走狗，他们和帝国主义国民党特务机关有密切联系，长期地伪装革命，潜藏在进步人民内部，干着反革命勾当。
