一、意见的概念与应用
意见是党政机关的规定文种，意见是对重要问题提出见解和处理办法时使用的公文。
“意见”原属党的机关公文，中共中央办公厅于1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》），首次将“意见”列入了中国共产党机关公文文种；后来，于2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），将“意见”正式列入了国家行政机关的公文文种，“意见”从而成为行政机关使用频率较高的法定公文。
（一）意见的适用范围
意见一般适用于对重要问题提出见解和处理办法：上行文的，上级应该对报送的意见作出处理或给予答复；平行文的仅供对方参考；下行文的若是有明确要求的遵照执行否则参照执行。
（二）意见的具体应用
意见的本意是人们对事物所产生的看法或想法（即主张、见解、观点或方法等）。在市场经济条件下，新事物层出不穷。各机关在工作中经常会遇到一些新的情况和问题，如果原有政策规定不够明确，或不相适应，就需要上级机关进行正确、及时的指导，以提出见解、措施，规范人们的行为，为下一步完善和制定有关法律法规做好必要的准备。而指导工作又不能使用刚性很强的“决定”等公文文种，那么，“意见”作为法定公文文种，既成为下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法等方面建议的渠道，又成为上级在发现下级遇到有关重要问题时，提出见解和办法措施，对下级予以指导的途径。在多年的实践中，“意见”较好地解决了呈转性公文中长期存在的难题和上级在指导工作中的弹性问题。
二、意见的类别与作用
按照性质和用途的不同，意见可分为三类。
（一）指导性意见
这是党政领导机关用于布置工作的下行文，阐明工作的原则、方法、措施和步骤，提出要求，对下级有一定的规范作用和行政约束力。
（二）建议性意见
这是向上级提出工作建议、设想的上行文，它又可分为呈报性建议意见和呈转性建议意见。
呈报性建议意见是向上级机关提出某方面工作的建议，向上级献计献策，以供上级决策参考。
呈转性建议意见是有关单位就开展和推动某方面的工作提出初步的设想和打算，呈送领导审定后，批转更大范围的有关方面执行。
（三）评估性意见
这是业务职能部门或专业人员就某项专门工作、业务工作，经过调查、研究后，送交有关方面的鉴定、评估结果，它有时候作上行文，有时候作下行文，但主要还是作不相隶属机关之间的平行文。此类意见又可分为鉴定性意见和批评性意见。鉴定性意见是对某项工作的成果、某项决策的可行性进行调查、论证、评估、鉴定后而写出的意见。批评性意见则是：对某项工作做出评价、评议，指出不足和错误，同时提出改进方案的意见。
意见的实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其见解中的态度是诚恳的，即使是下行文中的“意见”也没有决定或者通知等文种的强制性那样强烈。作为上行文或平行文的“意见”，必须以“知无不言，言无不尽”的态度，对上级或平行机关提交本机关的建设性见识，充分发挥好参谋作用。
三、意见写作的方法与格式
意见的写作内容一般包括标题、主送机关、正文和落款等。
（一）标题
一般由发文机关、事由和文种构成，也有的省略发文机关，一般采用“关于……的意见”、“对……的几点意见”的形式，如《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》。
（二）主送机关
除一些评估性意见和涉及面较广的意见外，绝大多数意见都要写明主送机关。
（三）正文
1．评估性意见的正文。一般在“现对……提出如下鉴定意见”之后，写出富于针对性的具体结论后即可结束。
2．其他类型意见的正文。写作要有针对性、可行性。内容一般分引语和意见、措施。
引语部分一般先概括、分析当前面临的状况、问题和必须采取措施的原因，然后以“为了……现提出如下意见”的句式引出多以条文形式分述的目标、任务、实施要求、措施办法，或者建议事项、意见等。即为概括、分析现状、问题，提出意见、采取措施的原因，文种承启语，目标、任务、要求、建议（条文式），结语。
呈报性建议意见可用“以上意见供领导决策参考”、“以上意见供参考”作结；呈转性建议意见均用“以上意见如无不妥，请批转××执行”之类语句作结；指导性意见常用“以上意见，请结合实际情况贯彻执行”等语作结。
（四）落款
写明发文机关和成文时间，位于正文右下方。
四、意见的写作要求与注意事项
意见的写作要求目的明确、理由充分，并且内容翔实、行文及时，提出意见要切实可行，找准时机，及时提出。
与此同时，意见在语言上要求措辞得体，上行意见要谦敬，平行意见要谦和，下行意见要严肃。
范文解析
国务院关于开展新型农村
社会养老保险试点的指导意见
国发〔2009〕32号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。现就试点工作提出以下指导意见：
一、基本原则
新农保工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。
二、任务目标
探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
三、参保范围
年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。
四、基金筹集
新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
（一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。
（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
（三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。
地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
五、建立个人账户
国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
六、养老金待遇
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
七、养老金待遇领取条件
年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。
新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。具体办法由省（区、市）人民政府规定。
八、待遇调整
国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。
九、基金管理
建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
十、基金监督
各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
十一、经办管理服务
开展新农保试点的地区，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存；建立全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中开支。
十二、相关制度衔接
原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。
十三、加强组织领导
国务院成立新农保试点工作领导小组，研究制订相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。
地方各级人民政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。试点地区也要成立试点工作领导小组，负责本地区试点工作。
十四、制定具体办法和试点实施方案
省（区、市）人民政府要根据本指导意见，结合本地区实际情况，制定试点具体办法，并报国务院新农保试点工作领导小组备案；要在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，提出切实可行的试点实施方案，按要求选择试点地区，报国务院新农保试点工作领导小组审定。试点县（市、区、旗）的试点实施方案由各省（区、市）人民政府批准后实施，并报国务院新农保试点工作领导小组备案。
十五、做好舆论宣传工作
建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。
各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，引导适龄农民积极参保。
各地要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，积极探索和总结解决新问题的办法和经验，妥善处理改革、发展和稳定的关系，把好事办好。重要情况要及时向国务院新农保试点工作领导小组报告。
国务院
二〇〇九年九月一日
范文分析：
这是一篇由国务院下发的指导性意见，这篇意见结构清晰，发文目的明确，意见措施分条阐述，原则性强，实施办法叙述详细，能有效地指导下级机关开展工作。
训练参考题
阅读下面一份意见，按要求答题。
阅读材料
质监局关于进一步加强作风纪律建设活动的实施意见
为深入贯彻胡总书记在中央纪委第七次全体会议上的重要讲话精神和市局党组关于深入开展“作风建设年”活动和龙泉驿区纪委关于“进一步加强作风纪律建设”的部署要求，全面加强我局党风、政风、行风建设，经研究决定，继续在全局深入开展作风纪律建设活动，进一步提升我局凝聚力、执行力、服务力。
一、指导思想和目标要求
我局加强作风纪律建设活动的指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以十七大精神统揽全局，深入贯彻胡总书记在中纪委第七次全体会议上的重要讲话精神，深刻领会市、区两级有关加强作风建设会议精神，发扬党的光荣传统和优良作风，适应新形势、新任务的要求，弘扬新风正气，抵制歪风邪气，努力实现我局机关和干部职工作风纪律的进一步转变，推动龙泉质监事业又好又快地向前发展提。
加强作风纪律建设活动的目标要求：一是注重深化认识，提高执行纪律的自觉性；二是注重解决突出问题，提高执行纪律的针对性；三是注重建章立制，提高执行纪律的长效性；四是注重统筹兼顾，提高执行纪律的实效性；五是注重抓班子带队伍，提高执行纪律的全面性。
通过“团结和谐干在实处，科学发展走在前列”为主要内容的、“树新形象、创新业绩”为主题的实践活动，使全体干部职工科学发展的理念和服务大局的思想进一步确立，廉洁高效的作风和科学公正的形象进一步树立，干部职工的素质和履行职能的能力进一步提升，行政执法的水平和技术保障的能力进一步提高，队伍建设的机制和积极向上的氛围进一步形成，机关内部管理和科室合力进一步增强。
二、认真学习，深刻领会加强作风纪律建设的长远意义
组织干部职工认真学习并领会胡总书记提出的抵制八个方面的歪风邪气、倡导八个方面的良好风气的要求，结合我局作风纪律建设的实际，进一步加强思想作风纪律建设，着力解决因循守旧、满足现状、不思进取，以及组织纪律观念淡薄、自由主义、追名逐利的问题；进一步加强学风建设，着力解决心浮气躁不愿学、浅尝辄止不深学、学用脱节不善学的问题；进一步加强工作作风纪律建设，着力解决脱离企业、脱离群众，急功近利、本位主义、大局意识不强的问题；进一步加强领导作风建设，着力解决对集体领导与个人分工相结合的领导制度和党的民主集中制原则认识片面、概念模糊、关系不清、贯彻执行不够到位的问题；进一步加强生活作风建设，着力解决荣辱不分、情趣低级，贪图享受、铺张浪费的问题。同时，我局要着重争取在五个方面取得新成效：
一要在用科学理论武装头脑，改造世界观上取得新成效。
切实落实市、区关于加强作风纪律建设的要求，重点学习邓小平理论和十七大会议精神，学习以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，学习现代经济管理知识、科技知识、社会管理知识和法律知识。进一步完善党组学习制度和党员“学习日”制度，通过党组主题学习会、专题读书会、研讨交流、请专家辅导、开设“党员论坛”等形式，大力弘扬理论联系实际的学风，重点解决学习态度不端正、学用脱节不结合实际等问题，努力做到主观世界与客观世界相适应、自身素质与时代发展相适应、知识和本领与履行职责相适应。
二要在深化机关效能建设，提升质监形象上取得新成效。
进一步规范完善我局绩效考核办法，着重在强化绩效考核上下工夫、见成效。进一步完善行政审批方式，整合与集中审批事项，强化行政服务窗口，主动配合我区“并联审批”工作，树立良好质监窗口形象。深化政务公开，完善办事公开制度。继续巩固治理“五乱”（乱收费、乱执法、乱罚款、乱办班、乱发牌匾）成果，进一步规范技术协议服务，按照市局和区纪委部署和要求，重点开展各类评审、认证、检测等工作中不正之风的专项整治，着力解决技术机构人员在检验检测中违反检测规程、伪造检验数据、出具虚假报告等问题，确保依法行政、公正检测、文明诚信、廉洁高效的原则真正落到实处。
三要在改进工作作风纪律，推进和谐质监上取得新成效。
大力弘扬求真务实精神，深入基层，深入企业，组织开展“六下六送”（下基层送法律、下企业送技术、下农村送标准、下乡镇送信息、下社区送咨询、结对帮扶送温暖）等系列服务活动，继续开展“争先创优”活动，争创群众满意单位。
四要在规范公务接待，节省行政成本上取得新成效。
认真执行市、区有关公务接待规定，简化公务礼仪，重点解决好超标准接待，控制接待中的浪费现象和安排到娱乐场所等问题。强化行政成本意识，切实压减行政开支，努力建设节约型单位。
五要在改进机关作风纪律，实现机关工作规范化系统化运行上取得新成效。
牢固树立“机关就是服务”的理念，树立“权为民所用，利为民所想”的服务理念，着力解决少数同志以机关干部身份自居，为基层服务意识不实的态度，进一步增强全局上下的凝聚力、向心力和协作力。
三、几点要求
深入开展作风纪律建设活动不仅是近段时间的重点工作，而且是我们应该长抓不懈的一件大事。全体职工务必高度重视，真抓实干，埋头工作，以优异的成绩完成2007年工作目标任务。
1．成立领导小组。根据市、区有关会议精神，结合我局实际，成立进一步加强作风纪律建设领导小组（文件另发）。
2．搞好思想发动。局职工大会组织学习、观看作风纪律视频等活动后，各科室所要搞好思想再发动。通过思想再发动，进一步明确开展作风纪律建设活动的重要意义、指导思想、目标要求、主要内容、方法步骤，切实把思想统一到市、区的部署和要求上来，自觉克服无所谓、老一套、事不关己的模糊认识，以积极的姿态参加到活动中来。
3．搞好自我剖析。局中层以上干部要带头重点查找坚持上下班工作时间和请销假的情况；上班期间遵守工作纪律的情况；对企业和前来办事的群众的服务态度、工作质量、办事效率等情况。
4．坚持整改结合。各科室所和个人要根据作风纪律建设的要求和我局制定的《加强作风纪律建设实施意见》，着重对以下几个方面进行整改：一是考勤。各科室所和局办公室要加大对上下班时间的抽查力度，确保全局职工无迟到、早退现象，出门要在公示栏上标明去处。二是纪律。上班时间不得打牌、不得上网娱乐、不得撒谎，做与工作无关的事。三是态度。对前来办事的人继续坚持“首问接待责任制”等相关制度，坚持一个微笑、一杯热茶的人性化服务。四是廉洁。杜绝超标准、到高档餐饮娱乐场所就餐和休息，接待和会议严格按照相应标准执行。
5．组织检查考核。局纪检组和办公室要组织人员随时对各科室所执行纪律情况进行监督检查。“两节”过后，局上将组织人员对作风纪律建设情况进行考核，并将考核的内容纳入职工的年度考核内容。
请回答：
1．本文的标题由_______构成。
2．本文属于_________类型的意见。
3．前言部分写了________________________________________。
4．本文的行文目的是：___________________________________。
