一、完善循环经济法律体系的指导思想
完善循环经济法律体系，必须坚持以下指导思想。
1.以科学发展观和生态文明理念为指导思想
在党的十七大报告中，胡锦涛同志深刻阐述了科学发展观的科学内涵，即：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。(13)胡锦涛同志在该报告中还提出“建设生态文明”的要求，并指出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。他在报告中同时强调，不仅要使“生态文明观念在全社会牢固树立”，而且要使我们国家和整个经济社会走上“生态良好的文明发展道路”，成为“生态环境良好的国家”，“使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”。
解读党的十七大报告，可以得出，科学发展观和生态文明理念都要求人们形成人与自然和谐发展的整体价值观和和谐方法论。科学发展观既把我国经济社会发展置于整个世界经济社会发展整体中的同时，也把我国的经济社会发展看成一个整体，用整体的观点去看待生态环境和经济社会发展各个要素之间的相互关系和发展，用整体的观点去认识评价我国的社会发展和进步。生态文明理念则认为：人来自于自然，又依赖于自然，因而人的一切活动都要充分尊重自然规律。这种价值观能够从全局出发，在不破坏生态系统恢复力的前提下有效地满足人类各方面的需求，使整个生态系统始终保持有序、平衡、和谐发展。
科学发展观不仅是对马克思主义协调发展理论的继承，同时也是解决当前我国发展中所面临的各方面问题的主要方法和途径。科学发展的思想，更加体现了生态文明建设在社会永续发展中的重要作用和意义，使科学发展观更具前瞻性和社会进步意义。因此有学者认为，发展观的生态化转向，对经济发展模式转变、循环经济的发展和生态文明的建设具有重要的指导意义。(14)
科学发展观和生态文明理念均强调协调人与自然和谐共存，促进经济社会与资源环境和谐发展。而这正与循环经济的理念和价值不谋而合。正是在这个意义上，我们认为，完善我国循环经济法律体系，必须以科学发展观和生态文明理念为指导，构建全面、系统、和谐的循环经济法律体系。
2.坚持生态法学方法论，构建科学的循环经济法律体系
坚持以生态文明理念为指导，必然要求以生态法学方法论为根本方法，来构建科学的循环经济法律体系。
在环境法领域，生态法学方法论主张以生态文明理念来指导我国的环境法治建设，使环境资源法律成为建设和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会等“五型社会”的法律保障。生态法学方法论贯彻生态本位观、生态整体主义观、综合生态系统观、生态基础制约或环境承载力有限观、人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海等生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则。生态法学方法论不仅是一种法学理论，也是环境资源法律所认可的环境法治建设的指导思想与原则。(15)当然也是循环经济法律体系构建的指导原则。
生态法学方法论坚持生态文明观的主要表现是重视和贯彻生态系统方法和综合生态系统管理。按照生态法学方法论的要求，环境资源法应以维护生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，对生态系统的诸要素采用系统的观点进行统筹管理，从单要素管理向多要素综合管理转变，从行政区域向流域的系统管理转变，从对自然生态的统治和“善政”向“治理”和“良治”转变；应该实现对生命系统与非生命系统的统一管理，将人类活动纳入生态系统的协调管理，综合管理土地、水、大气和生物资源，公平促进其保护与可持续利用。(16)与此相适应，生态方法论必然要求在循环经济法律体系的构建上突破原有的不符合生态方法要求的法律体系，建立科学的法律体系。具体体现在两个方面：
一是破除单纯“行政管理”型法律体系，突出“促进”型和参与式的法律体系，建立以法律、经济和技术手段为主、必要的行政手段为辅的循环经济法律制度体系，充分发挥社会各主体在循环经济发展方面的积极性、主动性和创造性。
二是破除部门立法和利益分割为主要程序特征的体系构建，采取协调的、科学的方法来管理循环经济，衡量、协调和分配不同主体的不同利益，理顺循环经济管理体制，科学配置各部门的管理职责，增强和促进循环经济管理体制的综合性、协调性和整体性。
总之，在循环经济法律体系构建方面，应以生态系统方法为指导，采取整体的、系统的、协调的、综合的方法来审视、谋划和构建科学的循环经济法律体系。
3.坚持立足生态国情，构建中国特色的循环经济法律体系
世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等因素各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其自身特点、独特需求相适应的法律制度。我国是一个正处于发展中的大国，地区之间发展很不平衡，自然条件千差万别。环境污染和生态破坏问题非常复杂。不同的地区、不同的行业、不同的领域，环境问题的表现形式各不相同，相应的对策措施也各不相同。另外，我国有自己独特的政治体制和法律制度。因此，我国的循环经济立法必须坚持从实际出发、从我国的生态国情出发、有计划地循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，逐步建立起有中国特色的完备的循环经济法律体系。立足生态国情构建循环经济法律体系，这也是生态文明理念对循环经济立法的基本要求。
二、生态文明理念指导下纵向体系的完善
健全和完善循环经济法律体系，从纵向的效力等级看，要建立和健全由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、标准和规范性文件所组成的循环经济法律体系。具体来说如下。
1.在宪法中增加发展循环经济的条款
发展循环经济是落实科学发展观和建设生态文明的重要举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是从根本上突破资源能源瓶颈、缓解环境压力和维护环境安全，最终实现我国经济社会稳定、高效和可持续发展的重要保证。为了体现和保障发展循环经济在国家经济社会生活中的重大战略地位，宪法中应当明确增加发展循环经济的条款。(17)一旦宪法中确立发展循环经济的法律条款，将为我国循环经济的发展和循环经济法治建设提供更加强大的政治支撑和法治保障。
2.建立和完善相关配套法规
由于我国的国情和立法特点所决定，无论是《清洁生产促进法》还是《循环经济促进法》等法律，均具有原则性特点，可操作性不强。因此，加强配套立法成为落实基本立法中规定的各项制度、措施的重要途径。
在循环经济配套立法方面，首先要加强资源的节约使用和综合利用以及环境保护方面的立法。要抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合回收利用、节约能源等方面的专门法规。还要抓紧制定《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》等行政法规，制定发展生态农业、保护生物多样性、促进绿色消费等领域的法规。通过这些立法，缓解我国目前工业化中期能耗物耗过高、资源能源浪费严重、环境污染形势日趋严峻的压力。
另外，在行业方面，比如垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，在宏观政策方面，发展循环经济需要的财政、税收、金融、贸易、科技、产业投资、教育培训等方面的支持，均需要制定相应的规章或规范性文件加以保障和落实。
3.制定相关标准规范
标准规范是循环经济法律体系的重要组成部分。加快相关标准规范的制定，是完善循环经济法律体系的重要工作。国务院有关部门要加快制定高耗能、高耗水行业的市场准入标准，出台环保绩效考核评价标准、生态设计标准等，完善主要用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准，组织修订主要耗能行业节能设计规范，制订重点行业清洁生产评价指标体系，建立强制性产品能效、环保绩效标识制度。(18)通过上述标准规范的制定和实施，从而有助于保障资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的贯彻实施。
4.加强地方立法
我国是一个人口众多、幅员辽阔的国家，各地发展水平很不平衡。法律公布后，各个地方根据法律的原则性规定制定相应的实施条例或者实施细则是十分必要的。加强地方立法，必须在国家立法的框架内，结合本地区的特色和实际情况，制定促进循环经济发展的地方性法规或者政府规章。要抓紧制定适合地方需要、具有可操作性、配套国家循环经济立法的地方性法规规章和政策标准。对于现行国家级循环经济立法空白的区域，地方立法可以出台法规或者规章，填补国家立法的空白，并对立法的实施效果及时进行评估，以促进本地循环经济立法的完善，同时也为国家循环经济立法完善提供有益的地方经验。
5.加快其他法律的“生态化”
促进循环经济发展，不仅要制定完善的环境资源法律法规规章和政策标准，而且要在其他法律中充分体现促进循环经济发展的要求，加快其他法律的“生态化”。从一定意义上讲，环境资源法律体系之外的法律，对促进循环经济发展所起的作用更为关键。因此，在制定完善有关的民事、财政、金融、税收、对外贸易等法律法规时，也要考虑从法律措施上支持循环经济发展的问题，以便更有效地引导我国经济增长方式的转变和经济增长质量的提升。
三、生态文明理念指导下横向体系的完善
1.总体思路
从横向领域看，循环经济法律体系需要完善四个方面的立法：一是综合性的龙头法，如《循环经济促进法》，以全面规范从资源输入到废物排放的全过程；二是输入端的立法，如《矿产资源法》等，以解决自然资源的破坏性、浪费性开采问题，其核心要求是合理开采；三是转化环节的立法，如《清洁生产促进法》等，以规范产品生产、加工、流通和消费等各类行为，其核心要求是生态设计以及节约利用和高效利用；四是输出端的立法，如制定《废弃物回收利用法》等，以规范废物的回收、拆解、加工等行为，其核心要求是循环利用和无害利用。(19)该思路是以循环经济的物质流动规律为标准并符合循环经济发展的客观要求。
在上述总体思路的指导下，完善循环经济立法体系，重点需要以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关立法与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关立法，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力。
2.协调相关立法与《循环经济促进法》的关系
（1）资源开发利用保护领域立法与《循环经济促进法》的协调(20)。
我国现行资源开发利用保护领域的法律主要包括《物权法》、《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等。修改主要涉及以下几个方面：
一是物权立法。《物权法》是有关资源权属和利用的基本法。应在《物权法》的总则、所有权、用益物权、担保物权等部分增加体现“资源节约、回收利用”等循环经济理念的条款规定。
二是水资源立法。主要是按照循环经济的“节约”和“循环”理念修改和设计《水法》的相关制度，主要包括：取水许可制度、水资源有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理制度、计量收费和超定额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品的强制淘汰制度等。
三是土地资源立法。修改《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等专门立法，完善征地制度，形成节约用地的约束机制，有效发挥土地规划的调控和引导作用。
四是矿产资源立法。主要是修订《矿产资源法》中的探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制度、共伴生矿的综合开发制度等内容。
（2）能源立法与《循环经济促进法》的协调。
抓紧制定能源基本法、核能法和石油天然气法，填补这些领域发展循环经济的立法空白；及时修订《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》，创新制度设计，突出节约理念。完善《可再生能源法》在核能、风能、太阳能、生物质能等领域的配套规定，强化法律的实施效果。
（3）生产领域立法与《循环经济促进法》的协调。
在生产领域与循环经济关系最为密切的立法应是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、综合利用、合理包装、废物回收利用等进行了规范。这与循环经济具有重合性。
但是，清洁生产毕竟不同于循环经济。第一，涉及的领域不同。清洁生产偏向生产领域，注重从源头削减污染物的产生；循环经济则从国民经济全局的高度和广度将资源的合理开发、节约使用、废物回收和循环利用、环境保护等引入经济运行机制，形成了系统的物质流链条，延伸到了国民经济活动的一切相关领域。因此，清洁生产涉及领域很窄，而循环经济则涵盖生产、流通、消费等各个领域。第二，针对的主体不同。清洁生产侧重对政府和企业提出要求，循环经济则在重视政府、生产者与经营者的同时，强调了消费者的责任。第三，具体采用的措施和手段不同。清洁生产更重视技术的要求，主要侧重于微观层次。而循环经济虽然也涉及技术问题，但更注重整个循环型经济和社会体系的建立，往往综合运用经济布局、结构调整、发展规划、技术革新、改进管理、社会合作、宣传教育等多种手段。总之，循环经济和清洁生产的目标是一致的，但是循环经济的内涵和范围要大于清洁生产，清洁生产包含在循环经济发展的要求之中。
因此，基于清洁生产和循环经济的这种包容关系，我们认为从我国发展循环经济的需求看，集中在生产环节上的《清洁生产促进法》的调整范围缺乏对消费领域的考虑；从立法模式上看，目前还定位于促进法，还必须有约束力较强具有操作性的措施来推动循环经济的发展；从立法目的看，《清洁生产促进法》旨在污染预防，这和美国的《污染预防法》的源头消减基本一致，而循环经济不仅需要从活动输出端预防废物污染的产生，更需要从输入端推动资源节约及其高效利用等。(21)所以，现有《清洁生产促进法》无法完全支撑循环经济应具有的丰富内涵，从而难以对发展循环经济过程中的社会关系进行有效调整与规范。为了既保持《清洁生产促进法》的相对稳定，同时又为了支持循环经济的深化发展，在保持《清洁生产促进法》的基础上，必须由《循环经济促进法》进行调整。两者的关系就好比是总体和部分的关系，即《循环经济促进法》站在更高的高度从总体上对生产、流通、消费等各个方面进行规定，对于生产环节的节能、降耗、减排则进行原则规定；而《清洁生产促进法》则具体详细地规定生产环节的循环经济。
同时，《循环经济促进法》出台后，也对《清洁生产促进法》的修订提出了新的要求。修订《清洁生产促进法》时，应当吸收《循环经济促进法》的有益经验，适当淡化“促进型法”可操作性较差的色彩，补充规定更具体、更有约束力的制度，合理强化政府和企业的法律责任，增强该法的约束力和实施效果。
（4）流通消费领域立法与《循环经济促进法》的协调。
现行流通消费领域立法较少。《循环经济促进法》第十条、十五条、十六条、二十八条等条文对企业和公民的消费提出了有利于节约资源和保护环境的原则性规定。为增强这些规定的可操作性，应当修订《消费者权益保护法》，在该法中增加对企业和消费者对强制回收消费品的强制回收责任的更具体的规定，增加对消费一次性消费品的控制和约束机制，引导公众选择环境友好型产品进行绿色消费；同时应当修订《政府采购法》，建立政府的绿色采购制度，强制性要求政府优先采购绿色产品并增加政府绿色采购的责任约束和配套措施。
（5）废物回收和循环利用方面立法与《循环经济促进法》的协调。
加强废物回收和循环利用方面的立法或者修订。在立法领域方面，制定《包装物回收利用管理办法》、《资源综合利用目录》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《报废汽车回收管理办法》和《国家鼓励发展的资源节约综合利用和环境保护技术目录》等。在配套措施上，围绕多元化回收和再利用体系规范建设，建立相关的政策、标准、市场准入等机制，发挥社会力量，支持社会性中介组织的投入。(22)在立法层次上，对部门规章中一些已经成熟的制度措施，从部门规章层次提升到行政法规层次，增加相关立法的权威性。
（6）污染防治领域立法与《循环经济促进法》的协调。
污染防治领域的立法与《循环经济促进法》在调整对象方面有明显区别，前者主要调整污染防治领域的社会关系，后者主要调整减量化、再利用和资源化过程中的社会关系。污染防治领域立法基本上是在《循环经济促进法》之前颁布实施，其中的立法理念、制度设计和部分条款已经落后于循环经济发展的要求。
协调污染防治领域立法与《循环经济促进法》的关系，首先需要修订《环境保护法》。在新的历史形势下，这部“超期服役”的法律不仅不符合循环经济发展的要求，也不符合污染防治的要求，亟待修改。修改要点应当包括：将法律名称修改为《环境法》，确立其在环境资源保护领域的基本法地位；强化地方政府对环境质量负责的法律约束；(23)围绕“发展循环经济，鼓励单位和个人在资源的开采、生产环节以及在商品的流通、消费过程中节约使用、高效使用、重复使用、清洁使用、综合利用等，减少对资源能源的消耗，减轻对环境的压力”的要求，补充相关法律内容，从各类活动的废物污染输出端为发展循环经济提供有力的环境管理控制条件。(24)
其次，在《水污染防治法》修订中应当分别规定政府、企业和个人在污水处理、回收利用方面的义务和责任。在《大气污染防治法》修订中应当增加政府在调整能源结构上的责任，增加规定政府、企业和个人在提高能源利用效率方面的责任规定。
最后，由于《固体废物污染环境防治法》与《循环经济促进法》主要在固体废物回收利用方面存在重复或空白规定，因此应当合理确定二者的立法侧重点。笔者认为，《固体废物污染环境防治法》应当突出对末端废物产生环节的环境监管要求，保证产出的废物得到合适的处置，不对环境产生污染；而《循环经济促进法》应当突出对废物的综合回收利用的法律调整。
上述六个方面是就目前与《循环经济促进法》关系最密切的六个领域的立法与《循环经济促进法》进行的协调。尽管存在差异甚至冲突，但是必须强调的是，《循环经济促进法》与上述六个领域的立法并不矛盾，它们的目标是一致的，只是任务各有分工、职责各有侧重。发展循环经济的目的，其实也是上述六个领域立法的目的，即：在保护环境的同时，更加合理提高资源的利用效率，进一步节约资源能源，促进经济社会环境全面协调可持续发展。
最后，根据以上各个方面的完善，笔者提出应然层面上我国循环经济法律体系在国家层面主要立法的网络结构并罗列如下。
表4-1 我国循环经济法律体系国家层面的主要立法
续表
以上对我国循环经济法律体系的现状进行了基本考察，并以生态文明理念为指导，从纵向效力等级的角度和横向调整领域的角度，揭示了我国循环经济法律体系中与生态文明的要求相比存在的问题，并遵循生态文明理念的要求提出了相应的完善建议。
必须指出的是，从生态文明的客观规律出发，循环经济法律体系是一个开放的体系，而不是一成不变的体系。随着生态文明理念内涵的不断丰富，经济社会生活的日益变化，循环经济的不断发展，循环经济法律体系也应当作出相应的调整和完善。唯有如此，才能更好地规范循环经济领域的社会关系，保障和促进循环经济以至循环型社会的形成和发展。
【注释】
(1)黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第420页。
(2)沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第324页。
(3)谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，第49页。
(4)徐显明：《法理学教程》，中国政法大学出版社1994年版，第203页。
(5)孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第186－190页。
(6)我们把与发展循环经济相关的环境资源标准作为循环经济法律体系的一个特殊组成部分，如环境保护标准、资源开发利用标准等。如无特别说明，文章中所提及的具有法律效力的一类标准均是指强制性标准或者被强制性标准所引用的推荐性标准。
(7)金瑞林：《中国环境法》，法律出版社1998年版，第46页。
(8)孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。
(9)参见孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。
(10)李广兵：《可持续发展与地方环境立法》，《环境资源法论丛》（第三卷），法律出版社2003年版，第125页。
(11)清华大学循环经济立法项目组：《中国循环经济立法框架研究总报告》2007年6月25日，第7－10页。
(12)可喜的是，国家有关部门正在抓紧起草制定新的《能源法》。该法的出台，将填补我国能源基本法的空白，从而形成更加完备统一的能源法律体系。
(13)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
(14)赵成：《生态文明的兴起及其对生态环境观的变革》，中国人民大学2006年博士学位论文，摘要。
(15)蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。
(16)蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。
(17)有学者提出我国应明确将发展循环经济列为一项基本国策，对此参见杨朝霞：《化解金融危机更需推行循环经济》，《中国环境报》2009年1月19日第3版。而有学者认为，基本国策应是由一国基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。从基本国策的地位来看，如果能将发展循环经济作为我国的基本国策写入宪法，则其意义肯定更大，当然这种做法的难度也相对更大，因为修改宪法本身就是一件要求严格程序复杂的政治大事，更何况要在宪法中确立其基本国策地位。关于基本国策的讨论，可参见苏杨、尹德挺：《我国基本国策的实施机制——面临问题及政策建议》，《改革》2008年第2期。
(18)冯之浚：《循环经济导论》，人民出版社2004年版，第402－403页。
(19)杨朝霞：《化解金融危机更需推行循环经济》，《中国环境报》2009年1月19日，第3版。
(20)清华大学循环经济立法项目组：《中国循环经济立法框架研究总报告》2007年6月25日，第7－10页。
(21)孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第6页。
(22)孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第108页。
(23)孙佑海：《从机制上促进地方政府依法对环境质量负责》，《学习时报》2009年8月24日，第5版。
(24)孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第104页。
