基本制度是我国循环经济立法的基本内容，是循环经济法律制度的基础构成和核心组成部分，对专项制度具有指导功能和协调作用。
一、循环经济基本制度的现状
在我国循环经济立法中，基本制度主要体现在作为基本法的《循环经济促进法》中。在该法的总论部分，也就是第一章和第二章(6)，专门规定了循环经济基本制度。兹分述如下。
（一）循环经济发展规划制度
所谓规划，一般是指比较全面的长远发展计划。规划是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务等职责的重要手段和依据。循环经济规划，是指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。所谓循环经济规划制度，是指规定循环经济规划的制定、法律效力及其实施的一整套法律规则体系。
该制度的立法规定主要见于《循环经济促进法》第二章第十二条。该条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。”
该条对编制循环经济发展规划的程序和规划内容作出了比较明确的规定。此外，2005年国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》等政策文件中也对循环经济发展规划制度有所规定。
根据现行的有关规定，我们可以解读出循环经济发展规划制度的如下要点：①规划编制主体：循环经济发展规划的编制工作由循环经济发展综合管理部门(7)负责。同时，由于发展循环经济是一项综合性、系统性工程，离不开环境保护、科技、农业、建设等部门的支持，因此循环经济发展综合管理部门在编制规划时，要会同上述有关部门共同进行。②规划编制审批程序：循环经济发展规划编制后，必须报同级人民政府批准后才能公布实施。③规划的内容：应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。从规划内容可以看出，循环经济发展规划是建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明的具体要求。
从类型来看，与国民经济规划等综合性规划相比，循环经济发展规划属于专项规划。从存在形态来看，它既可以是独立的规划，也可以是包含在其他规划中的部分章节。不管以哪种形式存在，该种规划（内容）都必须体现循环经济减量化、再利用和资源化的要求。
（二）总量调控制度
总量调控，是“污染物排放和资源消耗总量控制”的简称，在污染防治立法中，总量调控被称为总量控制。(8)其含义是指将某一区域作为一个完整的系统，将排入该区域内的污染物总量和可利用的资源总量控制在一定的数量范围内，以满足该区域的环境质量要求和资源可持续利用要求。我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境基础上的，对这种不可持续的发展方式必须有实在而有效的总量控制措施。
总量调控制度，是指依法对污染物排放总量控制和自然资源可利用数量控制而进行规范的一整套措施。《循环经济促进法》第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”
该条规定分别对县级以上地方人民政府和项目建设单位提出了总量控制要求。对于县级以上地方人民政府而言，它应当根据上级人民政府确定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高物耗、高能耗、高水耗、高污染的产业，推动经济结构调整和产业结构升级。对于项目建设单位而言，所有的新建、改建、扩建建设项目，必须符合所在区域、流域或地域的主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，不得新增加排污总量控制指标。与此同时，在环境污染和资源消耗未得到缓解、总量控制计划未能完成的情况下，国家原则上不再审批该区域的新项目，但是污染治理项目和循环经济项目除外。
除了该法以外，《水污染防治法》第十八条对水污染物排放总量控制制度作了具体规定；《大气污染防治法》第十五条对大气污染物排放总量控制制度作了规定；《水法》对用水总量控制制度作出了规定；《土地管理法》规定了建设用地总量控制制度。以《土地管理法》为例，该法在总则第四条中作出原则规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第十八条进一步规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”第二十四条还规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”由于土地在国民经济和社会发展中的基础性地位，《土地管理法》对建设用地总量控制规定是相当严格的，这是与其他方面的总量控制不完全相同的地方。
以上是相关立法对总量调控制度的具体规定。但总的来讲，《循环经济促进法》的上述条款是对总量调控制度最完整的规定，该条以“规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展”作为统一的功能取向和制度追求，对其他相关立法中的总量控制制度具有整合协调功能。
从实施来看，总量调控制度对于抑制一些地方政府不顾本地环境容量和资源承载力的要求盲目新建、改建和扩建项目的冲动，发挥了非常重要的作用。譬如，在近年来的环保执法实践中，环保部门先后采取了“区域限批”、“行业限批”(9)和“流域限批”(10)等总量调控措施，迫使有关方面强化对污染物排放的控制和对资源能源的节约利用，起到了积极作用。
（三）循环经济评价指标体系和考核制度
这项制度最完整的规定是在《循环经济促进法》第十四条，即：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”该条款涉及两个方面，一个是循环经济评价指标体系制度，另一个是循环经济考核制度。该条对指标体系的建立主体、考核主体、考核对象、考核依据和考核时间等作出了明确规定。
指标体系是由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学、完整的数据整体，它应反映出所要解决问题的各项目标状况。循环经济评价指标体系不仅可以使政府明确循环经济发展进程中需要优先考虑的问题，帮助决策者和公众了解和认识循环经济发展的有效信息，还能对循环经济发展水平进行科学评判，拣出存在的问题，校正发展方向。循环经济评价指标体系是评价区域或者企业循环经济发展状况的基础，也是对区域社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准。(11)同时，循环经济评价指标体系还是各级政府及其有关部门制订循环经济发展规划、对循环经济实行量化和精细化管理、对政府进行考核和对企业进行监督管理的依据。
根据上述规定，我国循环经济评价指标体系由国家循环经济发展综合管理部门会同国家统计、环境保护等有关主管部门建立并加以完善。2007年，国家发改委会同原国家环保总局和国家统计局等有关部门已经编制完成了《循环经济评价指标体系》。该体系从资源产出、资源消耗、资源综合利用和废物排放四个方面，在宏观和工业园区两个层面分别规定了22个和14个循环经济评价指标。这标志着我国已经建立起了比较科学合理的循环经济评价指标体系。
循环经济考核制度与循环经济评价指标体系一脉相承、相互关联。循环经济考核制度必须以循环经济评价指标体系为基础和依据，根据评价指标进行考核，同时，循环经济考核制度是循环经济评价指标体系得以贯彻落实的具体化措施。通过以评价指标为依据的考核手段，将循环经济主要评价指标纳入政府及其负责人的政绩考核评价体系，从制度上约束其经济发展行为，对于推动各级政府实现发展观和经济增长模式的转变，体现科学发展观和正确政绩观的客观要求，贯彻落实经济、社会和环境全面协调可持续发展的要求，具有非常重要的意义。
循环经济评价指标体系和考核制度不仅贯穿于专项循环经济立法，而且贯穿于污染防治立法、资源管理立法和能源立法等各个具体领域。如，《水污染防治法》第5条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”《节约能源法》第6条规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。”这都是对循环经济评价指标体系和考核制度的配套，并进一步说明了循环经济评价指标体系和考核制度在循环经济法律制度中的基础地位。
（四）以生产者为主的责任延伸制度
以生产者为主的责任延伸最初源于生产者责任延伸，是为了鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响而产生的一种思想，后来又被赋予了更广泛的含义，它被看成是“污染者负担原则”的一种延伸，也被理解为外部成本内部化的过程。经合组织（OECD）对生产者责任延伸给出的定义是：“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。”(12)
这与传统法律思想形成了鲜明对比。在传统法律领域，如民法和产品质量法等，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。而现代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的产品生产和使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。同时，销售者、消费者和其他主体也需要根据社会发展的要求，承担相应的义务，因为他们也都对环境问题负有一定的责任。为适应这一趋势，借鉴国外的立法经验，《循环经济促进法》第十五条规定了以生产者为主的责任延伸制度：
“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。
对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。
对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。
强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”
该条是目前我国有关以生产者为主的责任延伸制度的最完整的立法表述。该条的要点包括四个方面：①生产者的回收和利用责任。根据该条规定，对于列入强制回收名录的产品或者包装物，生产者必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对不适合利用的负责无害化处置。②销售者、其他组织或者废弃物利用处置企业的回收和利用责任。该责任源于法律、行政法规的规定和其与生产者订立的合同约定。③消费者的回收和利用责任。该责任的范围限于列入强制回收名录的产品和包装物，责任要求是不得随意丢弃，而是应当交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。④强制回收名录及其管理办法。立法规定由国务院循环经济发展综合管理部门制定，以保证在考虑企业承受能力和环境保护要求的前提下，有计划分步骤地实施该制度。
从上面可以看出，《循环经济促进法》中所指的以生产者为主的责任延伸制度和经合组织定义的生产者责任延伸制度并不完全相同。在《循环经济促进法》中，不仅规定生产者的回收利用义务，还规定了销售者、其他组织、废物利用处置企业和消费者的回收利用责任。这样规定，更充分地体现了生态文明的立法理念，更切实地贯彻了共同责任的基本原则。
（五）重点企业监督管理制度
重点企业监督管理制度是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取更为严格的一整套监督管理措施的总称。也就是说，高耗能、高耗水的企业在符合法定条件时，国家将会对其采取更为严格的监督管理措施。该制度也被简称为“重点管理制度”。
《循环经济促进法》第十六条规定了重点企业监督管理制度：
“国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。
重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。
重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”
重点企业监督管理制度不仅规定于《循环经济促进法》中，在其他相关立法中也有配套规定。《清洁生产促进法》规定的对重点企业的清洁生产审核制度(13)可以认为是重点企业监督管理制度的雏形。(14)《节约能源法》在第三章第六节以专节的形式规定了“重点用能单位节能”，共包括四个条文，分别对重点用能单位的界定标准、提交年度能源利用状况报告的义务、节能管理部门对报告的审查以及重点用能单位能源管理负责人制度作出了规定。该法还在法律责任部分对重点用能单位违反相关义务规定了相应的法律责任。(15)
由上可见，重点企业监督管理制度已经成为我国循环经济立法的基本制度。
（六）循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度
循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度是企业开展循环经济活动的依据，是政府评价循环经济发展状况的主要手段，同时也是考核政府发展循环经济水平的重要依据。
该制度完整的立法规定见于《循环经济促进法》第十七条，该条规定：
“国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。
国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。
国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度。”
从该条可以看出，该制度由三项子制度所构成，包括：循环经济统计制度、标准体系制度和产品资源消耗标识制度，试具体说明之。
循环经济统计制度，即有关制定循环经济发展目标和统计体系的制度。建立循环经济统计体系，可以为国家制定科学的经济发展、资源利用和环境保护政策，缓解资源约束矛盾、减轻环境污染等方面提供数据依据，为把循环经济纳入我国国民经济和社会发展规划创造条件，并促进经济统计、资源统计、环境统计和国民经济核算之间的协调与结合。循环经济统计制度也是衡量循环经济发展水平，为领导决策提供依据，公开资源节约和循环利用信息的基础性制度。(16)立法对循环经济统计管理提出了明确的任务要求，并规定了统计部门定期公布统计指标的义务。
循环经济标准制度，即关于制定循环经济技术标准和规范的法律制度。循环经济标准是为了发展循环经济，政府有关部门制定的有关技术、工艺和设备在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面的统一技术要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产品的能耗、物耗排放所作的强制性限值要求。立法规定了循环经济标准的制定主体和标准的覆盖领域等内容。
产品资源消耗标识制度来源于环境标识制度，它是指对符合循环经济关于产品资源消耗要求的产品，按照一定的规则，在产品本身或者包装物上做出明显标记的制度。产品资源消耗标识的建立，一方面表明产品在资源消耗和资源化难易程度等方面的性能，督促生产者提高生产符合绿色标识产品的积极性，另一方面使消费者了解有关该产品的资源消耗情况并理性购买更加符合循环经济要求的产品。
循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也规定在其他的一些单行法中。譬如，《清洁生产促进法》第十三条规定了环境资源保护的标准制度。又如，《节约能源法》第十八条规定了能源效率标识管理制度。这些规定共同构成了循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度体系。
二、循环经济基本法律制度存在的问题及其完善
由于立法本身相对于社会经济发展的滞后性，立法者认识的局限以及立法过程中涉及不同阶层、群体的利益冲突等原因，我国循环经济基本制度在伴随着《循环经济促进法》实施近一年来，渐渐显现出一些问题，已经不能符合生态文明建设的要求，不能适应循环经济发展的实践需要，有必要通过各种方式加以完善。
（一）循环经济发展规划制度
1.存在的问题
循环经济发展规划制度存在的不足主要体现在三个方面：
（1）规划的层次有限。根据《循环经济促进法》第十二条的规定，循环经济发展规划仅仅限于国家和设区的市级以上地方层面，不包括区县一级。显然，这不符合生态文明建设的完整性要求和区域性要求。而从规划实践来看，更高一级规划的实施有赖于下级规划的贯彻落实，如果没有下级规划予以配套，则上级规划的实施效果也并不会太好。循环经济的发展需要区县一级甚至包括产业园区一级的循环经济发展规划来加以推进和落实。
（2）循环经济发展规划与其他规划的关系没有明确。循环经济的发展不能仅仅依靠循环经济的发展规划。在我国，除了专门的循环经济发展规划以外，还有很多其他规划都有可能涉及循环经济发展的某一或某些方面。如果不对其他规划的内容提出循环经济的发展要求，那么纯粹依靠循环经济发展规划的单兵作战，其效果会非常有限。
（3）没有对违反该条的法律责任的规定。《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。但是，该法“法律责任”一章缺乏对编制机关和审批机关违反该义务而应承担的法律责任或行政责任的规定。
2.完善的建议
针对以上问题，笔者认为，要完善我国循环经济发展规划制度，必须从生态文明的整体性、完整性、全面性要求出发，从以下三个方面着手：
（1）扩大循环经济规划的层次范围。立法应当增加区县一级、功能区和产业园区一级的循环经济发展规划，这样才能使上一级的循环经济发展规划落到实处。立法同时明确：区县一级的规划由该级地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施；功能区和产业园区一级的规划由主管该功能区和产业园区的地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。
（2）明确其他规划发展循环经济的要求。在我国的规划体系中，除了循环经济发展规划，还包括其他很多类型的规划，如国民经济和社会发展规划、区域发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和环境保护规划等。这些规划都与循环经济发展规划具有非常紧密的联系。循环经济发展规划不可能独立存在和发挥作用，它的要求必须在其他规划中同时得到体现，才能真正推动和促进循环经济的发展。比如，在能源、水利、土地等专项规划中，应当按照循环经济的要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用；在有关产业规划、功能规划和环境保护规划中，应当根据功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已经建设的产业集中区（工业园区）和开发区进行规划、建设、运营和管理，充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本。对此，早在2005年，国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》中早就明确指出：“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况作出分析，明确目标、重点和政策措施。”该文件就对其他规划落实循环经济发展提出了明确要求。因此，立法应当明确规定：在编制其他规划时，也应当体现循环经济发展的要求。这样才能形成循环经济专项规划与其他规划协同一致的制度合力，共同推进循环经济的发展。
（3）规定循环经济发展规划的法律责任。为了保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，建议在《循环经济促进法》“法律责任”一章的修改中规定规划编制机关和审批机关违反该法第十二条规定时应承担相应的法律责任，这样才能确保规划编制的科学性和规划实施的有效性。
（二）总量调控制度
《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是非常重要的。而且具有突破意义的是，该法将总量调控制度的适用范围扩大到所有的行政区域，而不仅限于未达标区或者重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些不足，需要在生态文明理念指导下加以改进和完善。
1.存在的问题
主要体现在以下几个方面：
（1）缺乏“限批”制度的配套。
该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的情形？
在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。2007年初，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，原国家环保总局首次启动“限批”的行政惩罚手段，对四个行政区域、四大电力集团的所有建设项目实行环境影响评价停批、限批，并建议监察部门追究有关人员行政责任。随后，地方环保部门也采取了类似的“限批”措施来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势，以落实宏观调控政策，确保国民经济又好又快地发展。实践中，总量是否超标是决定对地区和企业（集团）是否进行限批的重要考量因素之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》六（二十四）也明确规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。因此，有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。
（2）法律责任机制缺失。
总量调控制度是对政府及其相关部门和项目建设单位提出的共同责任要求。现行有关立法规定了项目建设单位违反总量控制要求应承担法律责任，(17)但对政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形却没有规定相应的法律责任。
（3）其他相关立法的配套衔接不够。
十三条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还必须有相应的单行立法予以配套配合，否则其实施效果难以得到充分保证。而目前这方面的配套立法，除了2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其他的相关立法在这方面是落后的、不完善的。
其一，《大气污染防治法》不配套。现行《大气污染防治法》第十五条第一款确立的总量控制制度，对防治大气污染发挥了很大作用。但是第十五条第一款所规定的总量控制制度有一项重要的实施前提条件，即实施范围只能是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。这就极大地限制了总量控制制度的效力范围。据统计，我国大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35.8%，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9%的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。(18)这说明，现行的总量控制制度难以满足形势发展的需要，难以满足人民群众改善环境质量的迫切需要。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了约束性指标，要求“十一五”期间主要污染物排放总量减少10%。要完成这一约束性指标，就势必要求采取更为严格、更为广泛的总量控制措施，就有必要修改现行《大气污染防治法》，扩大总量控制制度的适用范围。同时，该法没有对新改扩建项目单位的大气污染物排放总量提出进行控制的要求，并且没有相应的“限批”制度加以规制。
其二，《水法》不配套。2002年修订的《水法》也规定了用水的总量控制制度。该法第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”这一规定，对节约水资源发挥了非常重要的作用。但是，与《大气污染防治法》一样，该法也没有对项目建设单位的总量控制义务作出规定，同时也没有规定“限批”措施，其立意没有达到循环经济立法中通过总量调控制度实现“调整产业结构、促进循环经济发展”的高度。
2.完善的建议
（1）增加“限批”制度。
基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。该“限批”，不仅包括对主要污染物超总量的限批，也包括对建设用地、用水超总量的限批。在此基础上，其他相应的立法，包括《大气污染防治法》和《水法》等法律，应当在相应条款中对“限批”制度作出具体规定。
（2）健全责任机制。
必须建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力，依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。(19)
（3）完善配套立法。
应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。
就《水法》而言，其用水总量控制和定额管理制度应予修订。该法第53条规定“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。应当增加用水总量控制指标的要求。建议调整为：“新建、改建、扩建建设项目，应当符合本行政区域用水总量控制指标的要求，制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”
就《大气污染防治法》而言，其总量控制制度的完善应从以下几个方面着手：
第一，应当明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。理由在于：《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等文件均对此作出了明确规定；只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量，完成减排任务。
第二，应当明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落实到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对二氧化硫这一重点大气污染物总量削减指标和控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。因此，此次修改有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。
第三，应当作出“授权省级人民政府在国家规定的全国重点大气污染物之外，另行确定本地区重点污染物，实施总量控制”的规定。其理由在于：各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，在国家规定的全国重点大气污染物之外，有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。
第四，应当规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。主要理由在于：实施重点大气污染物总量控制的一个重要手段是控制建设项目新增重点大气污染物排放，特别是对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者已经超过控制指标的区域，通过严格控制新增重点大气污染物的建设项目，才能达到有效削减和控制该区域重点大气污染物排放的目的。对此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等国家文件也作了明确规定。因此，有必要在此新增“区域限批”的规定。
通过以上四个方面的修订，完善总量调控制度，提升该制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。
（三）循环经济评价指标体系和考核制度
循环经济评价指标体系和考核制度存在的不足主要体现在：其一，只有对地方政府的考核，没有将中央政府即国务院作为考核对象之一；其二，考核方式比较单一，不能对地方政府发展循环经济的举措形成更有力的推动；其三，该制度只有对政府及其负责人的考核，没有对企业和工业园区的考核要求，从而使得循环经济发展的落实缺乏最基层的力量，因为企业和工业园区是发展循环经济的主体，对政府发展循环经济的考核措施归根结底要落实到企业和工业园区的措施上，因此对政府考核制度的贯彻要以政府对企业和工业园区的考核为基础；其四，考核的效力缺乏明确规定，考核结果对被考核对象缺乏有效的约束力。
对此，建议从以下几个方面加以完善：一是增加对国务院发展循环经济的考核要求，具体可以由全国人民代表大会及其常务委员会进行考核，通过审议国务院政府工作报告的方式进行。二是增加对政府发展循环经济的考核方式。根据现行的政治体制，政府向人民代表大会负责，因此政府就循环经济发展向上一级政府报告外，还应当向同级人民代表大会报告循环经济发展的进度，接受人民代表大会及其常务委员会的监督。因此，可以增加规定：国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。这一做法已经在一些地方有了实践经验，(20)值得推广。三是增加对企业和工业园区的考核规定，建议作这样的规定：县级以上人民政府有关主管部门应当依据循环经济发展评价指标体系，对企业和工业园区发展循环经济的状况进行评价和考核，并制定有关的处罚和奖励措施。四是明确考核的效力。考虑到立法的原则性，国家组织人事部门应当制定配套规范，对考核的效力作出明确规定，建议将承担相应的行政责任作为考核的效力，以有效促使政府负责人发展循环经济。
（四）其他基本制度
从生态文明对制度内容的科学性和制度形式的完整性、配套性的要求来看，除了上述三项基本制度存在比较突出的问题外，其他三项基本制度也各自存在一定的问题，需要通过后续修订或配套立法予以完善。
从立法有关以生产者为主的责任延伸制度来看，该制度对生产者和其他主体所要求的责任主要是回收利用责任。显然，这一责任范围是非常狭隘的。我们建议，对生产者的责任要求，除了回收利用责任以外，还应当增加原材料绿色采购和产品环境信息披露或标识方面的责任。比如，生产者应当提供关于产品环境性能的信息，以及该产品如何以环境可接受的方式再利用或资源化的信息，(21)并将这些信息在产品包装或说明书中予以明确。只有这样，才能更全面地反映生产者对于产品从源头到末端的全过程责任。
对于重点企业监督管理制度而言，目前《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《节约能源法》的规定都是非常原则性的，针对性和可操作性不强。为此，在能源节约领域，作为能源节约基本法的《节约能源法》，应当对重点能耗单位的节能监督管理作出更加详细具体的规定；同时，还应当完善相关的配套立法，在《煤炭法》、《电力法》和将来的石油天然气立法以及能源基本法等能源立法中新增或补充有关重点能耗单位节能监督管理的规定。在节水领域，2002年修订的《水法》和1988年建设部制定的《城市节约用水管理规定》都已经不能满足节约用水的要求，所以建议国务院制定专门的节约用水条例，对重点用水单位的节水问题作出更加明确的规定。
而对于循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度而言，该制度目前也是处于原则规定阶段，标准体系尚不健全，资源消耗标识制度也很不完善。建议国家标准化管理部门会同环境保护等相关部门尽早组织有关力量，逐步健全完善循环经济标准体系和资源消耗标识制度，为环保产品的研发设计提供良好的政策环境，从而促进环保产品对于其他产品的更新代替。
总之，循环经济基本制度的完善，不仅有赖于《循环经济促进法》对相关条款的修订，更有赖于资源、能源、环境保护、废物综合利用等领域的其他专门立法和各有关部门以及地方政府的配套立法的跟进完善。也只有这样，才能更充分更有效地发挥基本制度在促进循环经济发展中的基础性作用。
