一、循环经济专项制度的基本状况
专项制度是调整、规范和适用于循环经济的某个方面或者次要方面社会关系的法律制度。与基本制度相比，专项制度调整范围较为狭窄、适用领域较为单一、作用对象较为有限。
以《循环经济促进法》为例，该法第三章“减量化”和第四章“再利用和资源化”规定了一系列仅分别适用于减量化活动和再利用资源化活动的专项制度。
其中，体现减量化要求的具体专项制度包括：鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度；工艺、设备、产品及包装物的生态设计制度；工业节水和海水利用制度；企业节油制度；矿产资源节约和共生、伴生矿的利用与保护制度；建筑领域资源节约制度；农业领域资源节约制度；国家机关及其他组织的资源节约和建筑物维护管理制度；餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业资源节约制度；再生水利用和自来水节约制度；一次性消费品生产和销售的限制制度；等等。体现再利用和资源化要求的具体专项制度包括：工业废物综合利用制度；工业用水再利用和资源化制度；余热余压等综合利用制度；建筑废物综合利用制度；农业废物综合利用制度；林业再利用和资源化制度；产业废物交换制度；废物回收体系建设制度；废电器电子产品等拆解或再利用制度；电器电子产品再利用和资源化制度；机动车零部件等产品再制造和轮胎翻新制度；生活垃圾和污泥的资源化制度。
当然，由于循环经济法制建设是一个庞大的系统工程，相关的专项制度还非常多，不仅体现在《循环经济促进法》中，也体现在其他相关立法和国家政策当中，如《清洁生产促进法》第二章和第三章有关清洁生产的推行和实施的具体制度。这也正是循环经济专项制度在立法形式上的一个特点，即在不同的立法中分别加以规定，这样的规定虽然显得分散，但是符合立法技术的要求，它可以把专项制度规定得更加具体细致，不至于造成某一立法的过度冗长和“肥大”。
与基本法律制度相比，循环经济专项法律制度的适用范围是非常狭窄的，一般仅是在某一个具体领域予以应用。但是，专项制度对循环经济的发展同样是非常重要的。就专项制度与基本制度的关系而言，基本制度是对专项制度的宏观指导和整合协调，没有基本制度，专项制度就会失去统率，变成一盘散沙，而专项制度则是对基本制度的进一步细化和明确，没有专项制度，基本制度难以在实践中真正贯彻和落实。
二、主要专项制度的内容及其完善
由于循环经济专项制度数量庞大，类型各异，本文不可能对所有的专项制度作出详尽介绍。考虑到制度的特点，特别是在体现生态文明理念和循环经济发展要求方面的关系，本文选取名录制度、生态设计制度、一次性消费品生产和销售的限制制度和电器电子产品再利用和资源化制度四项具有代表性的专项制度进行阐述。
（一）鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度
鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度（以下简称“名录制度”），属于减量化活动的具体制度。
所谓“减量化”，是指在发展循环经济的主要制度之下，为实现循环经济法的立法目的而采取的减量化具体措施。具体来说，是指贯彻节约优先的方针，解决在生产、流通、消费等环节突出存在的资源浪费问题。为促进减量化活动，《循环经济促进法》分别规定了适用于生产过程和流通消费过程的减量化制度。对于生产过程的减量化活动，《循环经济促进法》规定了产品的生态设计制度，工业节水制度，企业节油制度，矿产资源节约和共生、伴生矿的利用与保护制度，建筑、农业等领域资源节约制度，对企业生产、矿产资源开采、建筑、农业生产等领域发展循环经济提出了具体要求。对于流通和消费过程的减量化活动，《循环经济促进法》对服务业提出了资源节约的要求、再生水和自来水节约的要求、一次性消费品的生产和销售的限制性要求，对国家机关及其他组织提出了厉行节约、杜绝浪费的要求等等。
名录制度是减量化活动中的重要制度。所谓名录制度，是指为了减少资源浪费、促进环境保护、推动循环经济发展，国家或者有关部门制定的具体目录，该目录中分别规定了国家鼓励发展或生产的先进的生产技术、工艺、设备、材料和产品的名单，国家限制或者淘汰的落后的技术、工艺、设备、材料和产品的名单。名录制度是国家实施产业政策的重要工具，是国家调整经济结构和产业结构的重要手段，也是国家提高能源和资源利用效率、保护环境的重要手段。
《循环经济促进法》第十八条对名录制度作了如下规定：
“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。
禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。”
根据该条，我们可以解读如下四个要点：①名录的制定主体。即国家循环经济发展综合管理部门以及环保等有关主管部门。②名录制定的期限要求。应当是定期制定和发布，以保持名录制度的时效性、持续性和可预期性，及时反映经济技术发展变化的要求和趋势。③名录的基本范围。分为鼓励、限制和淘汰三种不同的类别，包括技术、工艺、设备、材料和产品五个方面。④淘汰名录的禁止性要求。凡是列入淘汰名录的设备、材料和产品，任何单位和个人均不得生产、进口和销售；凡是列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料，任何单位不得再继续使用。对违反上述禁止性要求的，《循环经济促进法》第五十条还规定了相应的法律责任。此外，国家发改委发布的《促进产业结构调整暂行规定》对违反淘汰制度的法律责任作出了更为细致的规定。根据该规定，对淘汰类项目，禁止投资。各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。(22)这一规定具体明确、切实可行，具有很强的实践操作性，有利于对违反名录制度的违法行为实施有效规制。
名录制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也在其他很多相关立法中有所体现。《清洁生产促进法》第十二条规定：“国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。”《水污染防治法》第四十一条、《大气污染防治法》第十九条、《固体废物污染环境防治法》第二十八条等法律条款，也都在各自的调整领域内规定了落后工艺和设备的名录制度。
除了立法层面，名录制度也在政策层面得到落实。2000年，国家发改委修订发布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。同年，原国家经贸委、国家税务总局发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）》。2004年，国家发改委、财政部和国家税务总局发布了《资源综合利用目录（2003年修订）》。2000年和2003年原国家经贸委和国家环保总局分别发布了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批、第二批）。2005年，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录》，该目录对鼓励、限制和淘汰的产业作出了具体的规定。上述目录发布后，有关部门一般都会根据实际情况适时进行调整修订，以跟进经济社会发展和技术进步的要求。
名录制度对促进循环经济发展发挥了重要作用。但是，该制度也存在一些问题。从前面对有关立法的规定来看，名录制度中只有淘汰类的名录具有法律强制约束力，其他名录只有引导作用。而在淘汰类的名录中，立法并没有对淘汰的期限作出具体的要求，淘汰期限要求一般规定在政策文件当中，效力层次较低。同时，违反淘汰名录制度的法律责任偏轻，有关罚款的处罚额度不足以对违法者形成有力的威慑。
为了更好地发挥名录制度的作用，笔者认为应当对该制度加以完善。完善的内容主要包括两个方面：一是在相关的具体立法（如大气污染防治立法、水污染防治立法）中对淘汰期限作出明确具体的规定，以提高淘汰期限规定的法律效力，加快对落后技术、工艺、设备等的淘汰速度，同时有助于明确执法期限，方便行政执法；二是提高对违反淘汰名录制度的处罚力度，适当提高罚款额度，以使违法者不敢用、不能用、用不起列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。通过这两方面的完善，强化淘汰名录制度的法律效力，确保落后技术、工艺、设备和材料不被使用，从而实现资源节约和环境保护的立法目标，实现生态文明。
（二）生态设计制度
生态设计，通常也称环境友好设计或绿色设计，其基本内涵是在工艺、设备、产品及包装物等的设计中综合考虑资源和环境要素，减少资源消耗和环境影响，增加废物再利用和资源化的可能性。(23)从产品周期的角度来看，生态设计不仅贯穿于产品本身及其生产过程，也贯穿于产品的使用、报废和回收利用过程。
生态设计制度是减量化活动的重要制度。它从设计的源头加以考虑，使设计的工艺、设备、产品和包装物都达到减量化的要求，并便于再利用和资源化。因此，生态设计是从源头上实现减量化的重要制度。
《循环经济促进法》第十九条对生态设计制度规定如下：
“从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。
对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门制定。
设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。”
该条第一款对工艺、设备、产品及包装物设计提出了如下几个方面的具体要求：①应当符合减少资源消耗和废物产生的要求。②应当优先选择符合生态设计要求的材料和设计方案。③设计还应当符合国家强制性标准。第二款要求在电器电子等产品中不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。对违反该禁止性规定的，该法第五十一条还规定了相应的法律责任。第三款规定设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装。防止过度包装现象，(24)对于建设资源节约型社会具有非常重要的意义。
生态设计制度作为在源头实施减量化的一项重要制度，不仅规定在《循环经济促进法》中，也在其他一些专门立法或单行立法中有规定。譬如，《清洁生产促进法》第二十条规定：
“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。”
此外，该法第十九条、《固体废物污染环境防治法》第十八条和十九条、《电子信息产品污染控制管理办法》等法律条款也有相关规定。
从与欧盟等发达国家和地区的立法比较来看，我国的生态设计制度既顺应了国际社会从设计源头上实施减量化发展循环经济的最新趋势，同时也符合我国经济社会发展的历史阶段和实际情况。当然，生态设计制度也需要进一步完善，主要是完善配套规范和文件。其一，国务院循环经济发展综合管理部门应当按照立法要求，会同国务院环境保护等有关主管部门，及时制定和修订禁止在电器电子等产品中使用有毒有害物质的名录，以便于实际操作。这既是对名录制度的进一步细化，也是对生态设计制度的进一步完善。其二，国务院有关部门应在现有的《包装废弃物的处理与利用通则》和《限制商品过度包装通则》的基础上，制定全面完整的“产品包装标准”规定，从而强化产品包装标准的统一性和权威性。在此基础上，可以根据产品类别的不同，分别制定不同的产品包装标准。
（三）一次性消费品生产和销售的限制制度
“一次性消费品”或者“一次性产品”是指仅作一次性使用并且难以直接再利用的物品。(25)一次性消费品在我国已经被人们广泛使用。它在带来人们生活便利的同时，也给环境带来很大的压力，同时造成大量资源浪费。在生活中，容易对环境产生不良影响的一次性消费品主要包括：一次性塑料包装物（如塑料袋、包装袋、垃圾袋等）、一次性饮料容器（如各种易拉罐、矿泉水等软饮料容器）、一次性餐具（如一次性筷子、一次性塑料杯、一次性饭盒等）、酒店业的一次性牙刷、牙膏、拖鞋等。
为了减少资源浪费，控制环境污染，建设生态文明，国家加强了对一性消费品生产和销售的限制力度。《循环经济促进法》第二十八条规定：
“国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和销售。具体名录由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。
对列入前款规定名录中的一次性消费品的生产和销售，由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施。”
本条第一款一方面规定限制一次性消费品的生产和销售必须是在保障产品安全和卫生的前提下（如出于卫生健康的要求，某些一次性医疗器具不能加以限制），另一方面规定限制生产和销售的一次性消费品的具体名录由循环经济发展综合管理部门会同财政、环保等部门制定。本条第二款规定了具体的限制性措施，主要是由财政、税务和对外贸易等主管部门制定税收和出口等方面的限制性措施。如2006年财政部、国家税务总局联合发布的《关于调整和完善消费税政策的通知》中，在消费税税目中新增了木制一次性筷子的税率为5%。2007年，国务院办公厅还专门发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，规定从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋（以下简称超薄塑料购物袋），同时在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。(26)以上政策文件规定的具体措施对限制一次性消费品的生产和销售发挥了非常重要的作用。
除了《循环经济促进法》和上述政策文件以外，作出类似规定的立法还有《清洁生产促进法》。该法第二十三条规定，餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品。该条没有明确规定是对一次性消费品的限制，但从立法意图上可以理解它包含了对一次性消费品使用进行限制的意思。另外，2005年国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》中把“减少过度包装和一次性用品的使用”作为发展循环经济的重点环节之一。(27)综合上述可见，一次性消费品生产和销售的限制制度已经成为减量化活动中的重要制度之一。
当然，为了进一步发挥该制度的实践价值，笔者认为，从生态文明的实践要求来看，还应从以下两个方面完善该制度。其一，完善相关名录。即，国务院有关部门应当按照法律的要求，及时出台有关限制一次性消费品生产和销售的具体名录。其二，完善具体的限制措施。除了前述的税收控制、“限塑令”等措施外，笔者建议还应当综合运用产业政策、投融资、财政补贴等政策手段和行政处罚等法律手段，从正反两个方面加强对一次性消费品生产和销售的限制，从而更进一步地促进资源节约和环境保护。
（四）电器电子产品再利用和资源化制度
再利用和资源化，是循环经济的重要领域，包括产业废物再利用和资源化及消费废物再利用和资源化两个方面。《循环经济促进法》第四章专章规定了“再利用和资源化”活动的法律制度。这些制度涉及：发展区域循环经济、工业废物综合利用、工业用水再利用和资源化、工业余热余压等综合利用、建筑废物综合利用、农业废物综合利用、林业再利用和资源化、产业废物交换、废物回收体系建设、废电器电子产品等拆解或再利用、电器电子产品再利用和资源化、机动车零部件等产品再制造和轮胎翻新，以及生活垃圾和污泥的资源化等。本部分选取电器电子产品再利用和资源化作为“再利用和资源化”活动中的代表性制度予以具体说明。
电器电子产品再利用和资源化制度属于再利用和资源化活动中的典型制度，在促进电器电子产品的再利用和资源化方面发挥着非常重要的作用。《循环经济促进法》第三十九条对该制度作出了具体规定：
“回收的电器电子产品，经过修复后销售的，必须符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。
回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业。”
根据该条第一款规定，可以解读出：①该款适用对象是回收的电器电子产品。②适用行为是对回收的电器电子产品经修复后进行销售的行为。③该销售的电器电子产品必须同时符合两个条件：一是必须符合再利用产品标准；二是必须在显著位置标识为再利用产品。这两个条件是强制性的，修复单位必须遵守。如果违反该强制性规定，该法在第五十六条规定了相应的法律责任。即：“违反本法规定，有下列行为之一的，由地方人民政府工商行政管理部门责令限期改正，可以处五千元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，依法吊销营业执照；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）销售没有再利用产品标识的再利用电器电子产品的；……”这是对第一款的解读。
根据该条第二款的规定，只有具备相应的资质和条件的拆解企业，才能对回收的电器电子产品进行拆解和再生利用。这一规定主要是考虑到对电器电子产品进行拆解，可能会造成资源浪费和环境污染，因此必须对拆解和再利用进行专业化的资质管理。
对此，原国家环保总局2007年发布的《电子废物污染环境防治管理办法》规定对从事电子废物拆解的单位实行目录制管理，并明确规定该类单位必须具备相应的法定条件才能取得从事电器电子产品拆解业务的从业资格，否则要承担相应的法律责任。(28)2009年国务院发布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第六条更是明确规定国家对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度。该《条例》第二十三条规定申请废弃电器电子产品处理资格，应当具备下列条件：（一）具备完善的废弃电器电子产品处理设施；（二）具有对不能完全处理的废弃电器电子产品的妥善利用或者处置方案；（三）具有与所处理的废弃电器电子产品相适应的分拣、包装以及其他设备；（四）具有相关安全、质量和环境保护的专业技术人员。显然，《条例》规定的条件比《电子废物污染环境防治管理办法》中规定的条件更加细化和严格。当然，考虑到《条例》到2011年1月1日才生效实施，所以在此之前，相关单位和个体工商户要取得电器电子产品拆解资质，仍按照《办法》规定的条件执行。
总之，由于废弃电器电子产品的回收利用问题已经成为我国资源节约和环境保护方面的重要问题，相关立法建设也基本上比较完备，已经形成了《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》和《电子废物污染环境防治管理办法》等多层次立法协同配套的完整体系。之后的工作重点应当是加强电器电子产品再利用和资源化的执法工作，为废弃电器电子产品的回收利用提供良好的执法保障。
三、小 结
本章以生态文明理念为指导，对我国循环经济立法的法律制度作了较为全面的梳理，并重点分析评述了循环经济发展规划制度、总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、重点企业监督管理制度、循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度等六项基本制度和鼓励、限制和淘汰的名录制度、生态设计制度、一次性消费品生产和销售的限制制度、电器电子产品再利用和资源化制度四项专项制度。在具体论述中，分别对各项基本制度和专项制度的立法现状和存在的问题进行了剖析，并从立法体系的配套建设、具体内容的补充修订等方面提出了完善的具体建议。
必须承认的是，任何一项法律制度的设计，都是适应当时时代的要求和实践的需要而产生的，它不可能超越时代的限制。因而，随着社会客观条件的发展变化，法律制度亦应当与时俱进加以改进完善。从这个角度而言，对法律制度的完善永远没有止境。
【注释】
(1)中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年第5版，第1756页。
(2)[美]诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225－226页。
(3)汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第197页。
(4)[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第238页。
(5)[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第239页。
(6)本节有关基本制度的论述，如无特别说明，均指《循环经济促进法》第二章的基本制度。
(7)在目前的机构安排中，循环经济发展综合管理部门是指各级政府下属的发展和改革委员会。
(8)在2008年国务院大部制机构改革中，原国家环保总局升格为环境保护部。在该部还专门新设了一个职能司，即“污染物排放总量控制司”。该司的主要职责是：“承担落实国家减排目标的责任。拟订主要污染物排放总量控制、排污许可证和环境统计政策、行政法规、部门规章、制度和规范，并监督实施。组织测算并确定重点区域、流域、海域的环境容量。组织编制总量控制计划。提出实施总量控制的污染物名称、总量控制的数量及对各省（自治区、直辖市）和重点企业的控制指标。监督管理纳入国家总量控制的主要污染物减排工作。负责污染减排工程运行监督工作。建立和组织实施总量减排责任制考核制度。负责审核涉及增加主要污染物排放总量新上项目的总量指标。负责核准节能减排财政和价格补贴。负责环境统计和污染源普查工作。组织编制并发布环境统计年报和统计报告。组织开展排污权交易工作。”，载于环境保护部网站http://www.mep.gov.cn/dept/jgzn/gszn/200301/t20030127_84362.htm，2009年7月26日访问。
(9)如2009年国家环境保护部对山东省钢铁行业采取了“行业限批”措施。
(10)如2009年国家环境保护部对金沙江中上游的水电项目采取了“流域限批”措施。
(11)孙佑海、赵家荣：《〈中华人民共和国循环经济促进法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第40页。
(12)OECD（1997）.Extended and Shared Producer Responsibility.Phase 2，Framework Report，at http:// www.olis.oecd.org/olis/1997doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/c125692700623b95c12569b9006ad6e5/＄FILe/0043837.PDFf，2009年8月10日访问。
(13)主要参见该法第28条规定：“污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实施清洁生产审核。使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，应当定期实施清洁生产审核，并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。”
(14)孙佑海、赵家荣：《〈中华人民共和国循环经济促进法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第47页。
(15)参见《中华人民共和国节约能源法》第82－84条。
(16)孙佑海、赵家荣：《〈中华人民共和国循环经济促进法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第49页。
(17)虽然《循环经济促进法》没有直接针对第13条规定项目建设单位的法律责任，但是在配套的污染防治法、土地管理法和水法中，均对建设单位超总量排放污染物、占用建设用地和用水规定了相应的法律责任。
(18)盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2006-08/27/content_353854.htm，2009年8月27日访问。
