一、日本的循环经济立法
日本是世界上最早探索发展循环经济的国家之一。日本在循环经济实践中取得了很大的成就，积累了丰富的经验。目前，日本的循环经济立法比较全面，相关法制建设走在世界的前列。了解日本循环经济立法的历史背景及其法制建设的具体情况，对于完善我国的循环经济立法、促进循环经济发展和生态文明建设具有重要启示。
（一）日本循环经济立法的历史背景
日本在全世界较早开始发展循环经济并开展循环经济立法有其特定的历史背景。这就是第二次世界大战以后由于日本经济高速发展所带来的一系列资源环境问题。这些问题具体体现在以下四个方面：
1.环境形势严峻
在日本，环境问题因其公共危害性而又被称为公害。在20世纪中后叶发生的世界八大公害事件中，就有四件发生在日本，(2)日本因而被冠以了“公害大国”的恶名。公害问题不仅危害人体健康，而且严重影响了社会稳定，并且成为日本经济发展的严重制约因素。为了改变严重的公害现状，自1970年年底“公害临时国会”以来，日本进行了大规模的环境保护立法。另外，日本政府认识到经济发展模式对环境具有重大影响，为了改善环境应当抛弃传统的经济发展模式，代之以“最优生产、最优消费、最少废弃”的经济模式，构筑起抑制资源浪费、减轻环境负荷的“循环型社会”。
2.资源短缺严重
日本国内自然资源非常匮乏，但它同时又是资源消费大国，需要消耗大量资源。日本经济产业省在2007年10月预计：到2050年日本对石油的需求量将超过蕴藏量，石油、稀有金属已成为有限资源，其中铜的储藏量也仅能再开采50年，石油、天然气也仅能再开采使用40年。(3)日本资源主要依靠国外进口。为了支撑和促进经济发展，大力发展以资源的高效利用和循环利用为核心的循环经济模式，推出相应的政策及各项有效的法律法规体系，自然就成为日本政府解决经济增长与资源短缺的“供需矛盾”、保持经济可持续发展的有效途径。(4)
3.废弃物问题突出
日本一般废弃物的排放量从1975年的4205万吨增加到了1996年的5115万吨；产业废弃物的排放量从1975年的2亿3600万吨增加到了1996年的4亿800万吨。随着废弃物排放量的增加，废弃物最终处置场所的数量也在增加。对于废弃物再利用率这个重要问题，1996年的调查显示，一般废弃物的再利用率为10%左右，产业废弃物的再利用率为42%；而不能合理再利用的非法抛弃物的次数在1998年已达到了1273次，这个数字是1993年的4.6倍。(5)据初步估算，因环境污染而引发的社会成本在1965年为4500亿日元左右（不包括政府的公害对策费），到1970年急剧上升到1.5万亿日元。与防止公害相关的公共投资，1960年度为249亿日元，1965年度增加到了1086亿日元，1970年度更猛增到了2224亿日元。公害对策国家预算由1967年度的432亿日元增加到1970年度的757亿日元（国家和地方公害对策预算合计达到3023亿日元）。一方面填埋处置场的可使用年限在逐年减少，另一方面排放的废弃物质量也发生了很大变化：不易自然分解、加工处置和焚烧容易产生有害物质的废弃物越来越多，对环境构成很大的危害。(6)总之，废弃物及其处置已经成为日本一个突出的社会问题。
4.环境问题国际压力加大
20世纪90年代以来，酸雨侵蚀、臭氧层破坏和气候变暖等全球性环境问题日益突出，日本作为资源的进口大国和二氧化碳第四排放大国，面临着承担国际环境保护义务的较大压力。与此同时，日本政府也希望通过开展环境外交来提高自身的国际地位。(7)因此，改变经济发展模式，构建循环型社会，便成为日本协调本国经济发展与环境保护关系、承担国际环境保护义务的必然选择。
（二）日本循环经济法制的发展阶段
日本循环经济法制的历史发展，大致可以分为如下四个阶段。
1.第一阶段：以公害法为主的末端治理
该阶段从20世纪50年代到70年代末。自20世纪50年代始，日本开始出现零星的公害立法，如1958年的《关于工厂排水等的限制的法律》和《关于公用水域的水质保全的法律》、1962年的《煤烟控制法》。一些地方公共团体还制定了公害防止条例，一些为控制公害发生源和解决公害纠纷的和解中介制度等也被零星地纳入立法。然而，公害对策仅仅依靠个别的、零星的行政法律显然不够。为全面综合地推进公害问题的应对和解决，1967年日本制定并颁布了《公害对策基本法》并以该法为依托，制定了众多防止和救济公害的法律，迅速地形成了公害法这一新的法律领域。特别是在1970年末召开的公害临时国会上，日本制定和修改了有关公害的14个法律，基本上形成了公害法的体系。(8)
2.第二阶段：从末端治理转向源头预防
该阶段主要发生在20世纪80年代。在此之前日本的公害对策立法均是以环境的无限性、无偿性为前提，广泛地承认人的经济活动的自由，为预防公害的发生仅对企业活动等的自由课以必要的最小限度义务，基本上属于警察法性质的消极行政法。在公害法体系下，尽管公害问题得到了一定程度的缓解和控制，但由于公害对策始终是消极的、局部的、对症治疗式的，以“资源—产品—废物排放”为特征的传统社会，经济流程没有得到根本的改变。20世纪80年代，日本开始从环境保护末端治理的战略和政策转向从生产和消费源头防止污染的源头预防，实现了环境保护发展战略和政策的第一次突破。
3.第三阶段：循环经济法确立及发展时期
这一阶段为20世纪90年代。进入20世纪90年代以来，由于推行强有力的政策和法律，公害问题在日本基本得到控制和解决，以公害对策为核心的公害法逐渐淡出了环境法的中心舞台。为顺应国际社会可持续发展的潮流和趋势，1993年日本国会废止了《公害对策基本法》，取而代之的是《环境基本法》。这一变化表明，日本环境法的理念开始从消极的、补救性的“公害防止对策”向积极的、全方位的“环境负荷管理”转变。《环境基本法》(9)通过“环境负荷”(10)概念的提出和界定，对传统意义上以公害对策为核心的日本环境法进行了延伸和发展。1994年日本内阁制订的环境基本计划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”的构想。1998年日本制订“新千年计划”，把循环经济作为构建21世纪日本社会发展目标，发布的《环境白皮书》明确提出了“环境立国”的新战略，并将其作为与先前的“贸易立国”和“科技立国”等具有同等重要地位的国家战略。在这种背景下，日本环境法面临着新的挑战和新的选择，即如何通过法律手段推进社会经济由以往的“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统社会经济体系向“少投入、少废弃、高效利用并循环利用”的社会经济体系转变，成为日本环境法面临的一个迫切问题和现实挑战。
4.建立循环型社会时期
该阶段自2000年开始。这也是日本循环经济立法的第二次突破。2000年被视为日本的“循环型社会元年”，这一年日本国会召开了一系列被称为“环境国会”的会议，通过了《循环型社会形成推进基本法》，修改和制定了《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《建筑材料循环法》、《绿色采购法》等多项环境立法。2002年还通过了《报废汽车再生利用法》。(11)由此，日本形成了以《环境基本法》为上位法、以《循环型社会形成推进基本法》为基石的循环型社会法律体系。至此，日本环境法完成了推动国家从在国际上具有不良形象的“公害大国”向为国际社会所推崇的“环境立国”国家转变的历史使命。
（三）日本的循环经济法体系
目前，日本是世界上循环经济立法相对最为完善的国家，其循环经济法律体系可分为三个层次：基本法、部门法和专项法。基本法有《环境基本法》（1993年）和《循环型社会形成推进基本法》(12)（2000年）；部门法有《废弃物处理法》（1970年）和《资源有效利用促进法》（1991年）(13)；专项法主要有《容器包装品的分类回收及再商品化促进法》（1995年）、《家电再生利用法》（1998年）、《建筑材料循环法》（2000年）、《绿色采购法》（2000年）、《食品回收法》（2000年）、《报废汽车再生利用法》（2002年）等。
1.《环境基本法》
该法共三章46条，该法的目的是：“通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类作出贡献”(14)。该法规定了国家环境保护基本政策的制定、实施方针，环境基本规划，环境标准，特定地区的公害防治，国家的措施，全球环境保护国际合作，地方公共团体的政策，费用负担与财政措施，环境审议会等内容。《环境基本法》确立了对整体环境包括环境污染、自然资源、原生环境等进行保护的法律框架，成为第一个完全融合的、综合性的环境基本法。(15)《环境基本法》可以说是日本在环境方面实施可持续发展的一个基本政策、措施方面的法律依据，它以日本对全球环境所负的责任为基本点，以将社会的经济结构和流通方式转换为对环境负荷小的发展模式为基本策略，以实现确保资源和环境能够维持公民的健康和高品质的生活为基本任务，以保持环境持续造福于人类的生态功能为根本目标。因此，《环境基本法》不仅局限于公害防止的环节，而且是把法律调整的范围投向社会经济、人民生活的每一个环节。《环境基本法》的诞生是日本环境法走向成熟、完善的标志，是可持续发展环境法律化、制度化的好样板。(16)可以说，《环境基本法》的颁布和实施，为后来的日本循环社会立法奠定了思想基础和法律基础。(17)
2.《循环型社会形成推进基本法》
该法在日本循环经济法律体系中居于基础和核心地位。它确定了日本21世纪经济社会发展和环境保护的基本方向——建立循环型社会。它标志着日本环境法理论和实践迈入了新的发展阶段。
该法包括总则、建设循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策共三章，总计32条。该法在内容上主要作出了以下六个方面的规定：①明确了“循环型社会”的概念。所谓“循环型社会”，就是指限制自然资源消耗、环境负担最小化的社会。②明确了“可循环资源”的定义，即对那些没有考虑其价值而被称为“垃圾”的物质，法律要求促进这种可循环资源的回收。③明确了可循环资源的循环和不可循环资源的处置原则是：对可循环资源逐步进行分层，再利用，再生利用、热回收和最终处置。同时指出：对循环资源的循环和处置，必须在技术和经济可行的条件下进行，以能否最大限度地降低环境负荷为依据。④规定了国家、地方政府、企业和公众在循环型社会中的责任。特别规定了企业作为废弃物排放者的责任，以及生产者（企业）的产品变成废弃物以后，生产者承担责任扩大的责任原则（EPR原则）。⑤要求政府制定有关促进建立循环社会的基本规划。法律明确要求政府制定“循环型社会形成推进基本计划”，而国家的其他有关计划应按照该计划来决定。该基本计划每隔五年可以按实际情况修改。基本计划的程序如下：首先，按照中央环境审议会议的研究结果，由环境部部长决定草案。其次，跟其他有关部门部长一起研究之后，在内阁会议上决定基本计划。最后，向国会报告基本计划。⑥明确建立循环型社会的政府措施。这些措施包括：减少垃圾产生量，以法规形式规定垃圾产生者责任，在产品回收利用到评估的整个过程中增加生产者责任，鼓励使用再循环产品，对妨碍环境保护、产生污染的企业征收环境补偿费等。
3.《废弃物处理法》
该法于2001年4月最新修订生效。该法在内容上主要规定了：①地方行政部门设立安全适当的废弃物处理设备。②强化废弃物排放企业的责任。在过去，排放企业只对废弃物有中间处分的义务，因此作用不大。（2001年）修改以后，对企业课以最终的处分废弃物的义务，如果违反这个义务，那么该企业有义务回收废弃物，使其恢复原状。如果黑社会团体参与或者企业出现资金不足的情况，行政部门有权吊销企业执照。③禁止在野外烧毁废弃物。(18)
4.《资源有效利用促进法》
该法原名为《可循环资源利用促进法》，1991年开始生效，2001年4月完成修订并更名。该法的目的是将以往单纯作为原材料的再生利用“1R”转变为“3R”，即减少废物产生（Reduce），产品零部件的再利用（Reuse），资源的再生利用（Recycle）。修改的主要内容是由主要强调Recycle（原材料的循环）改为“3R”：一是通过实现提高产品生产过程中资源利用率、提高产品生命周期、控制废弃物的发生（Reduce）；二是促使废旧回收产品的再利用（Reuse）；三是促使企业回收产品，实施循环利用，加强循环再生（Recycle）。《资源有效利用促进法》是指导性的基本法，《家电再生利用法》、《汽车回收再生利用法》、《容器包装再生利用法》等是它的子法。(19)
5.《容器包装品的分类回收及再商品化促进法》
该法的目的是减少容器与包装物的弃物，促进其回收。该法通过对特定事业者（容器制造者、容器使用者和包装使用者）和消费者课以特别义务，以达到促进废弃物减量和资源的合理利用，保证废弃物的妥善处理和资源的有效利用，并有利于生活环境的改善和国民经济的健康发展的目的。从2000年4月开始，这个法律的调整范围扩大到纸制容器包装和塑料制容器包装的废弃物，其中，生产者有义务确定容器包装的识别标记。(20)
6.《家电再生利用法》
该法主要规定家电生产企业必须回收冰箱、洗衣机、电视机、空调四类废旧电器。该法通过对家电制造企业、零售商、垃圾管理部门以及消费者规定不同的义务，以促进废旧家电的回收利用率。法律规定处理费用由用户和厂家共同负担，明确了生产企业是承担回收费用的主体，家电消费者有配合回收的义务。(21)
7.《建筑材料循环法》
该法旨在推进砼块、沥青块、废木材等建筑废物的再生利用。其主要内容有：强制分类回收拆迁建筑物的建材碎片，强制将建筑垃圾在现场按混凝土、沥青、木材分类，为了保证建筑垃圾的分类与回收的执行，完善发生者和承包者之间的协议手续，拆迁公司到管理处注册，制订回收计划促进回收等。(22)
8.《绿色采购法》
该法目的是通过规范政府部门的采购行为，推进建立环境负荷最小的社会。该法通过指定再生纸张、低污染办公车、节能型复印机等办公产品为环境友好产品，规定国家机构和地方公共团体应当积极购买环境友好产品。此外，该法还要求产品生产厂家准确提供所制造产品的环保信息，政府负责整理、分析有关信息并建立合理的信息体制。
9.《食品回收法》
该法通过制定目标、质量标准和处罚责任，以期减少有机垃圾的排出量，减轻垃圾处理的负担，为建设循环型社会和可持续发展创造条件。该法分别规定了企业、消费者和政府的责任和义务。具体地说，食品相关企业（制造、流通、餐饮等）对食品循环资源进行再生利用，食品生产、分送企业以及餐饮业有预防垃圾产生和回收垃圾的义务，消费者除预防垃圾产生外，还有义务使用再循环产品（作为饲料或者肥料），政府负责制定促进食品再循环措施。(23)
10.《报废汽车再生利用法》
该法规定了汽车制造商和进口商要对氟里昂、安全气囊及破碎残渣等进行妥善的回收处理，经销商要将回收的废旧汽车交给拆解企业和汽车制造商进行拆解回收，拆解企业要妥善处理并进行回收利用。(24)
此外，日本还通过政府行政机关制订了大量相关的方针、指南和行动计划。这些方针、指南和行动计划，既具有积极的政策引导性，又大大增强了法律的执行性。其中，重要的政策文件包括：《循环性社会形成推进基本计划》、《关于促进资源有效利用的基本方针》、《关于促进容器包装废弃物的分类回收及符合分类标准物的再商品化基本方针》、《特定家用电器废弃物的收集与运输以及再商品化等的基本方针》、《促进特定建筑材料分类解体等以及特定建筑材料废弃物再资源化等的基本方针》、《促进食品循环资源再生利用等的基本方针》、《废弃物处理与回收技术指南》、《报废车辆回收计划》、《促进废旧纸张回收计划》、《再生骨料和再生混凝土使用规范》等。(25)
从日本循环经济法律体系的发展可以看出，日本先在污染防治和资源综合利用领域进行综合立法和单行立法，然后在此基础上制定循环经济基本法，并根据实践的发展将循环经济立法扩展到其他特别领域。日本的循环经济法律体系对生产者、使用者和政府的责任进行了明确的规定，对资源和产品的生产、消费和处置各个环节实现全过程控制，真正贯彻了循环经济闭循环的理念。
（四）日本主要的循环经济法律制度
根据日本循环经济法律的规定，日本的主要循环经济法律制度有：
1.推动建立循环型社会基本计划制度
根据《循环型社会形成推进基本法》第十五条的规定，各级政府必须制订出有关建立循环型社会的基本计划，以综合地且有计划地推进有关建立循环型社会的措施。推动建立循环型社会基本计划的内容包括：①关于建立循环型社会的措施的基本方针；②关于建立循环型社会，政府应综合地且有计划地采取的措施；③其他政府为了综合地且有计划地推进有关建立循环型社会所采取的必要措施。基本计划为内阁会议作出决定后，环境大臣应及时向国会报告，并进行公布。此外，关于建立循环型社会，环境基本计划及推动建立循环型社会的基本计划以外的国家计划，应以推动建立循环型社会的基本计划为基础。
2.事先评价制度
考虑到资源循环利用及处理对环境可能产生的环境负荷，《循环型社会形成推进基本法》第20条规定了事先评价制度。该法规定企业的生产经营活动和公众的消费活动应避免废弃物产生，尽量实现可循环利用的生产和消费方式。要求企业在商品的制造、加工或销售以及其他经营活动时，对其经营活动涉及的产品和容器，就一定事项事先进行自我评价，并根据评价结果，设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以降低循环和处置带来的环境负荷。同时生产者也应向公众提供必要的信息，以减少产品和容器变成废弃物以及在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。此外，对环境影响的事先评价还需要与地方的环境影响评价条例和1981年环境评价法案联系起来。
3.生产者责任延伸制度
根据《循环型社会形成推进基本法》第11条的规定，生产者不仅应在生产过程中采取必要措施控制原材料等变为废物，当原材料等变为循环资源时应自行进行适当循环利用；并且从事产品、容器等生产制造、销售的生产单位有责任遵守基本原则，自行对产品、容器等转变为循环资源的物质进行收集或转让，也可以进行适当的循环利用。
4.环境报告书制度
日本企业通过制定环境报告书，向消费者公开企业的环境管理状况（如企业环境基本方针、环境活动推进计划及其活动效果）、环境监督、环境教育和环境会计等信息，以便消费者监督。环境报告书制度，一方面督促了企业实施环保行为，另一方面也提高了企业的“绿色”形象。(26)近年来，编制和发布环境报告书，已经成为日本企业向社会展示企业环境责任、提升企业社会形象的重要方式。
5.经济刺激制度
经济刺激手段主要包括税收优惠、财政补贴和政府援助、贷款优惠和费用减免等。日本非常注意经济刺激手段的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性。例如，日本政府对废塑料制品类再生处理设备，在使用年限内除了普通退税外，还按取得价格的14%进行特别退税。对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片的夹杂物、铝再生制造设备、空瓶洗净处理装置等，除实行特别退税外，还可获得三年的固定资产税退还等。(27)经济刺激政策极大地提高了企业发展循环经济的积极性。
6.环境会计制度
环境会计是对环保投资和由此获得的经济效益作定量分析和予以公布的制度。企业的环境保护活动会产生相应的费用，如防止公害费用、资源循环费用、生产销售的产品的再循环回收费用等。同时，环保投资也会取得收益，如生产领域、物流领域带来的利润等。环境会计制度已经在日本普及，企业正在增加环保投资，并利用其提高企业经济效益。
7.绿色采购制度
《绿色采购法》通过指定再生纸张、低污染办公车、节能型复印机等办公产品为环境友好产品，规定国家机构和地方公共团体应当积极购买环境友好产品。这一制度的确立，对促进社会消费观念的更新起着重要作用。
8.教育宣传和科技促进制度
循环型社会的形成离不开企业和公众的理解与协助及科技的支撑。《循环型社会形成推进基本法》第27条规定，推动建立循环型社会不能缺少生产单位及个人的理解与协助，国家应采取必要的措施加强有关建立循环型社会的兴教、兴学及其宣传工作。第30条规定，国家应致力于循环利用及处理循环资源时对环境产生的压力程度的评估方法、控制产品等变为废物等或适当的循环利用及处理循环资源的技术以及其他有关建立循环型社会的科学技术的振兴。国家为了振兴有关建立循环型社会的科学技术，应采取必要的措施完善研究体制，推进研究开发并普及其成果，培养研究人员。《资源有效利用促进法》第7条和第8条也做了类似的规定。(28)这些制度规定，对促进日本循环经济的发展发挥了重要作用。
二、德国的循环经济立法
德国是世界上最早进行循环经济实践的国家之一，其循环经济立法在欧盟以及全世界范围内均居于前列。德国的循环经济起源于垃圾处理，然后逐渐向生产和消费领域扩展与转移。德国的循环经济立法经历了从1972年的《废物处理法》到1986年的《废物防止与管理法》，再到1991年的《防止和再生利用包装废物条例》，最后到1994年的《循环经济和废物清除法》的大致发展脉络。
（一）德国发展循环经济的历史背景(29)
1.工业高度发达而资源匮乏
德国是一个技术先进、工业高度发达的国家，但其自然资源非常匮乏。面对自身资源匮乏的劣势，德国除了积极开拓世界资源市场获得必要资源以外，还非常注重资源的节约和循环利用。起初，德国发展循环经济的目的是尽可能有效地处理废物，从中获得新的资源或能源，“垃圾处理”意即废物得到尽可能的重新利用。发展循环经济在减少资源消耗的同时，也为德国创造就业机会和进行技术革新提供了动力。
2.强烈的环保理念
德国民众的环保意识很强，各公共场所、居民区都有垃圾分类箱，绝大部分民众都能自觉地将不同的垃圾分类投放，从而保证了垃圾的处理和再利用。在德国，任何生产活动、各种生活行为都以环保优先为原则。在保护环境的前提下，废物经济管理贯穿于整个经济循环之中。德国废物管理政策的目标就是实现一种面向未来的环境保护和可持续的循环经济，其政策重心是环境和资源保护，且避免再污染和再破坏。
（二）德国通过法律促进循环经济发展的不同阶段(30)
1.从混沌无序到末端治理阶段（1972—1986年）
20世纪70年代，德国存在着大约5万个垃圾堆放场，其基本处于无人管理的混沌状态。1972年，德国议会通过了一项重要的废弃物处理法律——《废弃物处理法》，开始要求关闭堆放场，建立焚烧厂。尽管如此，当时的做法只是强调废弃物排放后的末端处置，对如何控制排放的问题却未作出明确的要求和规定。
2.从末端治理到全过程管理阶段（1986—1994年）
这一时期，德国意识到，简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题。1986年之前的《废弃物处理法》被修订为《废物防止与管理法》。经过修订后，发展方向从“如何处理废弃物”转变到“怎样避免废弃物的产生”。该法对垃圾不再是简单的末端处理，而是试图“减量化”和“再利用”。
3.物质闭路循环与资源循环利用阶段（1994—2000年）
1994年，德国政府颁布了《循环经济和废物清除法》。该法现已成为德国发展循环经济的基本法律。它把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度，把物质闭路循环的思想从包装问题推广到所有的生产部门，目的是彻底改造垃圾处理体系，建立产品责任延伸制度。该法于1998年做了修订。
4.重点向可再生能源方向发展阶段（2000年至今）
这一阶段，虽也有新的有关废物处理的法律法规出台，同时也有配套法规规章的完善，但循环经济的发展重点已经转移到可再生能源的开发上来。2000年，德国通过了《可再生能源促进法》。2004年8月1日，修订后的《可再生能源法》生效，为发展太阳能、风能、小水电、生物质能和地热提供了可靠的法律保障。
总之，德国通过法律的手段将发展循环经济从废弃物循环利用入手，通过生产者责任延伸制度将循环经济向生产和消费领域扩展。通过物质流管理向区域推进，最终目标是建立可持续生产和消费体系。
（三）德国的循环经济法体系
德国是世界上最早进行循环经济立法的国家。到目前为止，全德国大约有8000余部联邦和各州的环境法律和法规，还有欧盟的400多个法规在德国也具有法律效力，德国已经形成了一套较为完善的循环经济法律体系。(31)兹简介如下。
1.1972年《废物处理法》
该法的主要目的是关闭无人管理的垃圾场，代之以集中的由政府严密监管的垃圾场，并确定了垃圾无害化处置和允许私营企业进入垃圾处置行业等原则。(32)由于该法的立法目的是为了“处理”生产和消费中所产生的废物，属于环境问题的末端处理方式，因此，严格来说该法尚不属于循环经济的典型立法。
2.1986年《废物防止与管理法》
随着公众环境意识的不断提高，垃圾的焚烧、填埋方式和新建处理厂受到民意强有力的抵制。在舆论重压下，德国政府环境政策的指导思想实现了根本性转变——从建设更多的填埋和焚烧厂以扩大废物处理能力转向注重源头削减废物的产生量和进行循环利用。该法在此背景下产生，该法强调采用节约资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物的产生作为废物管理的首选目标，将立法目的由“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”。该法确立了废物预防和再生利用优先于废物处理的原则。首次规定了石油企业向消费者回收废油、并以环境友好的方式处理的义务，这是“延伸生产者责任”（EPR）的雏形。(33)
3.1991年《防止和再生利用包装废物条例》及其修正案
1991年，德国首次按照“资源—产品—资源”的循环经济理念，制定了《防止和再生利用包装废物条例》。该条例规定了将包装投入市场流通的制造者、包装者和经销者回收和循环利用包装的义务，并设定了包装物再生循环利用的目标：到1994年1月回收全部包装废料的50%，到1995年6月回收80%的包装废料，收集设施必须对被收集回的大部分材料进行循环利用。该条例把包装分为运输包装、销售包装和次级包装三类。1993年以前供应方被要求收回运输包装和次级包装，从1993年开始供应方必须收回所有销售包装。消费者可以把包装物留在零售点或其他收集点，零售商由供应方付费将包装材料送回供应方。供应方应当在技术可行、经济合理的情况下重复使用或循环利用回收的包装材料。该条例还授权制造商和经销商委托第三方替代履行回收利用义务，允许成立生产者责任组织（PRO），以统一收集、利用替代个别履行。它直接促使德国双重体制DSD和绿点标志的诞生。该条例1998年的修正案，为处理包装废物设定了严格的先后顺序要求：首先和最重要的是预防、减少包装废物产生；其次是旧包装应当通过退回生产的闭路循环而重复使用或再生利用；只有不能预防、重复利用和再生利用的包装废物才可以填埋和焚烧处理。该条例第三次修正案2005年5月28日生效，明确对环境不友好的一次性饮料包装实行强制押金制度。(34)
4.1998年《循环经济和废物清除法》
该法是目前德国发展循环经济的最主要法律。该法的立法目的是，“促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”(35)。该法确立了“避免产生—循环使用—最终处置”的废物处置原则，将循环经济理念从包装扩大到所有的生产部门，把废物处理提升到循环经济的高度。
该法共九章，主要内容包括如下几个方面：①明确了立法目的，法律的适用范围，废物、除掉、废物制造者、废物等概念的定义。(36)②规定了循环经济的原则，即：首先要避免产生废物，特别重要的是减少产生的废物量及其危害性。其次是利用和用来获取能源（能源利用），避免废物的措施是设备内的物质循环利用，要生产废物少的产品，要引导消费行为，消费那些废物少和有害物少的产品。该法还明确，循环经济包括通过废物利用的取送系统，运输、储存和处理准备的转让、收集和采集。(37)③该法第二章专章规定了废物的制造者和消除者的原则和义务。其中规定了循环经济的基本义务有：避免废物的义务、按规定对废物进行无害化利用的义务、按照有利于环境保护规定的方式清除废物的义务；规定了对废物进行物质和能源利用的方式和要求；规定了循环经济的一般要求和在农业肥料方面的要求；规定了设备经营者的义务；规定了对公共福利有利的废物清除原则；规定了废物清除的基本义务、要求，转让义务、土地的宽容义务等。④该法还规定了公共清除人员、受委托清除废物的第三者、协会、经济自我管理团体等主体的义务。(38)⑤该法第四章专门规定了产品责任，规定了生产者在产品生命周期管理中的责任，对于某些特定的产品，只有具有明确的回收可能性时，才容许投入市场。另外，还规定了：谁开发、生产、加工和经营产品，谁就要承担满足循环经济目的的责任；开发、生产和使用可多次利用的、寿命长的产品；优先采用可利用的废料或次生原材料；对含有毒有害的产品要有明显的标志；确保产品使用后的废物采取有利于环境的方式进行利用和处置；产品标志上要有回收、再利用的可能性和义务的说明以及抵押的规定；产品回收后拥有者的义务。⑥第五章专门规定了计划责任。该法要求，州对其地区按照跨地区的要求制订废物经济计划，废物经济计划应包括法律明确要求规定的内容。该法规定了：建立和经营废物存放地的计划的制订和批准程序；同意制订计划的条件；在特殊情况下，制订计划或批准计划之前，废物清除项目可以开始建立和运营等。⑦该法第五章规定了公众的义务，第六章规定了废物咨询义务和向公众报告等信息义务。⑧第七章规定了监测。该章规定了：废物的利用和清除要处于主管部门的监督之下；需要监测的废物的范围；清除废物的自选证明方法；废物利用的证明方法；清除废物必须有主管部门的运输批准；中介交易需要主管部门的批准等。(39)⑨第八章规定了废物企业组织和受委托者。其中规定了：企业组织向主管部门的通知义务；企业废物管理人员的任命程序及其任务等。(40)⑩第九章是最后规定。其中规定了：该法与欧洲共同体的法律文件的关系；该法在国防部业务范围内的执行问题；罚金、没收等法律责任的规定。(41)从上述内容可以看出，废物清除是德国循环经济发展的重点，因此其《循环经济和废物清除法》规范的重点内容也是关于废物的清除问题。
5.其他相关立法
在《循环经济和废物清除法》的框架下，德国政府根据各部门各行业的不同情况，制定了相应的促进循环经济发展的法律规范。2000年，德国政府制定并颁布了《可再生能源促进法》。根据该法，开发可再生能源的公司企业可以获得政府的经济补助。在这一法律的鼓励下，许多可再生能源的开发和利用取得了明显成效。同时，德国政府还制定了相关的法律法规，例如《可再生能源市场化促进方案》、促进新能源技术开发的《未来投资计划》、《家庭使用可再生资源补助计划》等。为了促进生物资源技术的开发和市场化，德国政府还制定了《再生资源发展法规》等法律法规，促进了循环经济的发展，规范了政府、社会、企业和国民的行为。
此外，德国于1998年制定了《包装法令》，1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2001年制定了《废弃电池条例》、《废车限制条例》和《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2004年修订了《可再生能源促进法》，2005年制定了《电子电器法》和《垃圾堆放评估条例》，2006年修订了《废车限制条例》、制定了《简化垃圾监控法》等。
总体来说，德国循环经济法律体系表现出如下主要特点：①在层次上，《循环经济和废物清除法》是德国循环经济法律体系的基本法，其他法律法规在该法框架下制定和实施；②在阶段上，《循环经济和废物清除法》立法初期是指“物质封闭型的垃圾经济”，后来通过生产者责任延伸制度，将循环经济原则扩展到生产、消费等领域；③在内容上，德国循环经济法律体系主要是以生活和工业废物的清除和再利用问题为主线，同时也涉及能源的开发与使用等。
（四）德国主要的循环经济法律制度
1.生产者责任延伸制度
德国最早在废物管理立法上实践了生产者责任延伸，将其规定到《防止和再生利用包装废物条例》、《循环经济和废物清除法》等法律中。产品生产者应最大可能地在生产过程中避免产生废物，保证有利于环境的利用，确保在利用中产生的废物得到处置。生产者的延伸责任包括：①设计、制造、销售的产品必须满足可重复使用、经久耐用、使用后能够安全地再生利用或以环境安全的方式处理的要求；②在产品生产过程中优先采用可利用的废物或二级原材料；③含有有害物质的产品要有标志，以确保产品使用后产生的废物能够采取有利于环境保护的方式利用或处置；④通过产品标签告知重复使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息；⑤接受回收的物品和使用后的残余废物，并进行再生利用或处理。(42)该制度极大地强化了生产者在废物清除和循环经济中的法律责任。
2.押金返还制度
为了提高包装品回收率，德国环境保护部制定了押金返还制度。《防止和再生利用包装废物条例》规定，如果一次性饮料包装的回收率低于72%，则必须实行强制性押金制度。自实行此制度以来，顾客在购买所有用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒、可乐、汽水等饮料时，均须支付相应的押金（1.5升以下为0.25欧分，超过1.5升时为0.5欧元）。顾客在退还空瓶时，领回押金。(43)2005年德国《包装废物条例》第三修正案颁行，宣布自2005年5月28日起，对非生态有益的矿泉水、啤酒和充碳酸汽软饮料的一次性饮料包装征收押金；自2006年5月1日起，押金制扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装，而生态友好的一次性饮料包装，如纸盒和聚乙烯包装等则免于适用。押金返还制度糅合了政府管制和市场机制双重因素，旨在以价格机制鼓励使用可重复使用的饮料包装，减少一次性包装的使用和随意丢弃，这对节能降耗和环境保护大有裨益。(44)因此，该制度现已在很多国家得到推行。
3.垃圾收费制度
垃圾处理费的征收途径有两种：一是向城市居民收费，二是向生产商收费（又称产品费）。就居民垃圾处理费来说，德国的各个城市的垃圾收费方法不尽相同，有的是按户收费，以垃圾处理税或固定费率的方式收取；有的是按垃圾排放量来收取。就产品费来说，它要求生产商对其生产的产品全部生命周期负责。产品费的征收对于约束生产商使用过多的原材料，促进生产技术的革新，以及筹集垃圾处理资金都有较大的益处。德国的垃圾收费制度增加居民和生产商对废弃物的回收和处理投入，为垃圾的治理积累了资金，推动了垃圾的减量化和资源化(45)，从而减少了垃圾对于环境的危害。
4.垃圾分类回收与“绿点标志”制度
德国自1985年开始就实行垃圾分类，即根据垃圾的性质和用途（如有机垃圾、无机垃圾、废旧电池、玻璃、纸质制品等），分置多个垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和图示提醒消费者将各种不同的垃圾分别投入不同的垃圾箱中。《循环经济和废物清除法》规定，所有企事业单位必须有分离垃圾的装置，废纸、玻璃、塑料以及金属等垃圾要分开，以保证他们得到最大程度的再利用。(46)垃圾分类有利于垃圾的处理、加工和再利用，同时降低了处理成本。
5.生产者责任组织制度
《循环经济和废物清除法》和《包装废物条例》等立法都规定允许企业委托第三方代为履行产品延伸责任。在德国，该第三方就是生产者责任组织（Dual System Deutschland AG，简称DSD）。企业通过加入DSD（双元回收系统）得以免除产品延伸责任。DSD是一个提供包装废物回收利用服务的公司，基本定位是代为履行EPR，与项目中的所有参与者——生产者、销售者、废物管理产业、地方政府公平合作。它接受企业的委托，组织收运者对企业的包装废弃物进行回收和分类，然后分送到相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回收的则送返制造商。DSD拥有绿点标志。希望加入DSD项目的企业通过付费取得在其包装材料上使用绿点标志的许可。德国政府对DSD的运营实施严格的监管，从维护公共利益出发设定了一些限制措施，并对其与原有收集系统的衔接作了必要的协调安排。包括：①设立全国性的赔偿基金。②设定常规的收集明细表，收集箱的设置要便于消费者利用。③整合DSD与州和地方的公共废物收集体系，使之一体化。④强制达到法定的包装物收集和循环利用目标等。(47)DSD的实践表明，该制度以其强大的组织能力和规模化的优势，促进了成本降低、资金筹集、先进技术采用以及与政府和公众的沟通，是生产者个别履行EPR的有效替代方式。
