三种流行的解释——服务机构不是企业经营式的——服务机构需要更好的人员——服务机构的成果是无形的——这三者都是借口而不是解释——什么使得服务机构不同于企业——预算引起的偏差——在以预算为收入基础的机构和部门中成绩和成果意味着什么——挣得的收入和应得的收入
对于服务机构普遍地未能取得成绩，有三种流行的解释，
——它们的管理人员不是企业经营式的；
——它们需要更好的人员；
——它们的目标和成果是无形的。
这三者都是借口而不是解释。
一、人们一再地说，只要用企业经营式的方法来管理，服务机构就会取得成绩。
法王路易十四的大臣科尔伯特 (Colbert) 首先把非工商业的服务机构难于取得成绩归咎于这种缺乏企业经营式的管理。在西方首先创建了现代公共服务机构的科尔伯特一直在敦促他的官员们要成为企业经营式的。目前，商会、总统制和君王制下的各种委员会、共产党国家中的部长等每日在重复这种呼吁。他们全都说，只要服务机构的管理人员像工商人士那样地行事，就会取得成绩。正是这种信念形成了目前服务机构中的管理热潮。对于服务机构的病症来说，这是一种错误的诊断，而要它成为企业经营式的则是一种错误的处方。
服务机构之难于取得成绩，正因为它不是企业。在一个服务机构中企业经营式就意味着控制成本。但是，企业的特点却是通过成绩和成果来控制。 服务机构所缺少的是效果而不是效率 。效果不能通过企业经营式，即提高效率而获得。
当然，所有的机构都需要有效率。在服务领域中往往缺乏竞争，因而服务机构不象企业在竞争性市场 ( 以及甚至在独占性市场 ) 上那样存在着外加的或内在的成本控制。但是，服务机构的基本问题不是成本高，而是没有效果。它们可能效率很高——有一些也的确效率很高，但它们却不是做该做的事。
正由于认为服务机构只要是企业经营式的就会取得成绩，于是有人建立了许多像独立的公共公司那样的服务机构——这种企图也可以追溯到科尔伯特及他建立皇家专卖公司的时期。这样做在摆脱琐碎的行政机构管制方面有其效果，但很少能达到它想达到的主要效果——取得成绩。成本有可能降低 ( 但也不一定。例如，把伦敦的运输业和英国邮政业建成独立的企业似的公司，因而工会的压力大为加强，使得成本猛增 ) 。为了达到机构的宗旨所必需的各项服务却可能在提高效率的名义下被削弱或减掉。
企业经营式的公共服务机构的最恰当的和最坏的例子是纽约港务局。该局成立于二十年代，管理纽约港的两州 ( 纽约州和新泽西州 ) 地区的所有大小车辆的交通运输。该港务局从一开始就决心成为企业经营式的。该局的桥梁、隧道、船坞、码头及稍后的机场工程都很出色。它的建筑成本是低的并且在控制之中。它的财务状况很好，因而始终能以最有利的利率借到款项。它的目标和宗旨就是企业经营式的——首先由它在银行中的地位来衡量。虽然它的桥梁、隧道和机场导致了纽约街道上的大量交通量，它却不理会纽约市区的交通政策。它不问一问“我们为谁服务？”这个问题，而坚持认为这个问题是政治性的和非企业性的。其结果是被人看作是造成纽约交通运输问题的罪魁祸首。当港务局需要帮助时，例如它为纽约急需的第四个机场寻找地皮时，它发现除了银行以外，没有一个人支持它。纽约港务周围而也变得政治化了——在效果上没有取得任何成就，也就无所谓效率了。
二、要有更好的人员的呼声也许比科尔伯特时期还要早。在最早的中国有关政府的书籍中就能找到它。美国的所有改革家，从内战以后不久的亨利•亚当斯 (Henry Adams) 到今日的拉尔夫•纳德 (Ralph Nader) ，一直在这样要求。他们全都认为，政府机构中所缺少的就是更好的人员。
服务机构正好像企业一样，不能指望用超人或驯狮者来充实它的各种管理职位和行政职位。要配备人员的机构太多了。期望世界上每一所医院的院长是一个天才甚或是一个伟人是荒谬的。如果服务机构不能由正常的人而由才能相当低的人来经营和管理，换句话说，如果我们不能把工作组织得使努力工作的人能够胜任的话，它就根本完不成任务。
没有理由认为我们的服务机构中的各种管理职位或专业职位上所配备的人员在品质、能力、正直或勤劳方面较管理企业的人员为差。另一方面，也没有理由认为企业经理在管理服务机构时会比“官僚”干得更好。实际上我们知道，这些经理自己很快就成了“官僚”。
在第二次世界大战期间，有许多在自己的公司中取得了很好成绩的美国企业的经理人员转入政府工作，其中有许多人很快就成为官僚。人并没有改变，但是他们在企业中能够取得成绩和成果，而在政府中他们却发现自己主要在生产一些规章制度和官样文章——因而深感不安。
说明服务机构所需要的是更好的人员这一论点没有什么根据的更好例子是法国政府机构。没有一个国家能像法国那样为它的政府高级职位配备这样的精选人才。法国政府机构中有影响和重要的职位是专为法国最有声望的学校——技术学院的优秀毕业生保留的。但是，法国政府机构虽然有优秀的 技术学院毕业生 来管理，其效率低下和官僚主义却是很少政府机构能与之相比的。政府 官员 假公济私是法国最尖锐的讽刺材料——而事实也的确如此。无论是谁，只要他曾经试图使法国政府机构取得成绩，都完全了解这一点。可是，这些工艺 技术学院毕业生 本身却并没有成为官僚。他们在进入政府机构二十年以后升到了上层，绝大多数通常都转入一些法国大公司中担任高级职位，一般都能取得很好的成绩。
技术学院毕业生 可能不会使每一个人都喜欢。他们有一种学识出众的样子，自高自大，有些狭隘，相当自命不见。但是，法国政府机构的问题肯定不在于缺少好的人才；即使有了更好的人，也不大会发生任何事情。问题在于制度而不在于人。
三、有关服务机构设有取得成绩的最后一个解释最为复杂，而且初看起来最有道理，这就是：服务机构的目标和成果是“无形的”。这至多只能说是说对了一半。
对于一个企业和一个服务机构来说，“我们的企业是”什么的定义始终是无形的。西尔士—罗贝克公司说“我们的企业要成为美国家庭的了解情况的采购员”，是无形的。马克斯—斯宾塞公司说“我们的企业要推翻英国的阶级制度”，是无形的。维尔在贝尔电话公司说“我们的企业要为顾客服务”，听起来像是唱高调。初看起来，这些讲法似乎不能翻译成业务上的用语，更谈不上翻译成定量的用语了。日本索尼公司说“我们的企业从事于电子信息业”，正好像国际商用机器公司把它的企业解释为从事于信息处理一样，都是无形的。但是，正如这些企业所表示的，从这些无形的定义导出具体的、可以衡量的目标并不是太困难的。
一个教会的目标是“拯救灵魂”，这一定义是无形的。至少不是完整的收支账目。但到教会的人数是可以计量的。还有，“使年青人返回教堂”的人数也是可以计量的。
学校的目标是“培养完整的人格”，的确也是无形的。但是，“在一个孩子读完三年级时使他学会读书”却决不是无形的，而是可以相当精确地予以衡量的。
“废除种族歧视”，也很难说是一种明确的业务性定义，更谈不上衡量了。但是，增加建筑业中黑人的学徒人数却是一个数量目标，其达到与否是可以衡量的。
“一个不发达国家的经济和社会发展”是无形的。但是，“每五年创造出十万个工作岗位”或“每年建造四万个居住单元”却确实是有形的。
无论是企业或服务机构，除非制定一些特定的、限定性的、明确规定的目标，否则不可能谈什么成绩。只有规定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序和完成期限，并指定某些人员对其成果负责。但是，有效工作的出发点是规定一个机构的宗旨和使命，而宗旨和使命总是无形的。
“我们的企业是什么？”这个问题对于一个企业来说是模糊而容易引起争论的，对于一个服务机构来说，也是这样。正如前面讲过的，在找到一个可行的定义以前，必须有不同的意见和争论。服务机构有许多需要关心的对象。学校必须予以极大关心的不仅有孩子们及其家长，还有教师、纳税人以及整个社会。同样的，医院必须满足病人的需要，但也要满足医生、护士、技师、病人家庭——还有纳税人，在美国还必须满足通过医疗保险来资助医院的雇主和工会。但是，企业要关心的对象也很多。正如前面讲过的，每一企业至少有两种不同的顾客，常常还要多得多。还有职工、投资者、整个社会以及管理当局本身都是关心的对象。
预算引起的偏差
服务机构同工商企业之间的一个根本差别在于服务机构获得收入的方式。
除了垄断企业以外的工商企业的收益来自对顾客的满足。工商企业只有当它们提供出了顾客需要并愿意用购买力交换的东西，才能得到收益。因此，顾客的满足是保证一个企业获得成绩和成果的基础。
作为对比，服务机构一般是由预算拨款获得收入的。这意味着，它们并不是由于纳税人或顾客认为它们提供了成果或成绩才获得其收入。它们的收入是从总的收入来源中拨给的，这个收入来源与它们所做的事无关，而是通过税捐等获得的。
这种情况对于企业内部的服务机构和公立学校这样的服务机构都是适用的。企业中的参谋部门一般并不是由于其成果而获得收入的，甚至也不是按照其顾客 ( 即各种管理人员 ) 使用它的程度而获得收入的，而是由间接费用分摊即预算来获得收入的——这在许多情况下是无法避免的。企业中的服务机构同公共服务机构有着同样的特点和行为这一事实表明，造成差异的并不在于是不是企业，而在于获得收入的方式。
此外，典型的服务机构——包括绝大多数企业中的服务部门——还拥有垄断权力。预定的受益人没有其它选择。绝大多数服务机构拥有的权力超过了绝大多数垄断企业所享有的权力。
我如果对地方电力公司或电话公司的服务不满意，我无法从其它地方去获得电力或电话服务。如果我选择不用电力或电话，我就无需付款，而仍可生存下去——虽然这种自由愈来愈只是理论上的而不是实际上的。但是，对于绝大多数服务机构来说却并没有这种选择的可能。顾客无论是否使用，都必须付款。支持着服务机构的是国家的政治权力，它征收费用并不是由于提供了服务，而是由于要支持一个政府机构。
企业中的绝大多数服务部门也有着强制性的垄断权力。业务经理知道，对他们的评价在很大程度上决定于他们同参谋服务部门的合作如何，他们很少被允许不使用本企业的参谋服务部门而到企业以外去获得咨询和专业知识。
美国的家庭不论有没有学龄儿童，都必须为公立学校付款。家长如果认为公立学校对自己的孩子不合适或不能令人满意，可以不把自己的孩子送入公立学校而送入私立学校或教会学校，但是仍必须为公立学校而纳税。
由预算拨款来获得收入这一点改变了成绩或成果的意义。在以预算为收入基础的机构中，成果就意味着更大的预算。成绩就是维持或增加自己的预算的能力。通常所理解的成果，即对市场的贡献或达到某项目标的成绩被置于次要地位。以预算为收入基础的机构的首要考验及其生存的首要条件是获得预算。而预算从其本身定义来说，不是同贡献而是同好感有关。
当效率成为一种罪过的时候
效率和成本控制虽然很受人们的赞赏，但在以预算为收入基础的机构中并不真正被看成是一种优点。一个以预算为收入基础的机构的重要性基本上是以它的预算的大小和人员的多少来衡量的。因此，以较小的预算和较少的人员而获得成果就不算是成绩。它实际还会危及服务机构。如果不把预算花光，那就只是向制定预算的人——不论是立法机构或一个公司的预算委员会——表明，可以放心地削减下一个会计期间的预算。
三、四十年以前，人们认为以下现象是俄国计划制度的特点和它的主要缺点，即苏俄的经理在计划期间快结束时就把拨给他们的全部款项拼命地花光，因而造成很大的浪费。而现在，由于各地都有许多以预算为收入基础的机构，这种毛病已成为一种普遍现象。以预算为收入基础的机构的经理人员在年终所感到的这种压力，肯定是造成美国防务努力中许多浪费的原因。“争取预算”即大大低估总成本以便使一项新计划或新方案获得批准，也成了以预算为收入基础的机构的固有现象。
“帕金森定律”讽刺了英国海军部和英国殖民事务部，它们的工作和作用减少得愈是快，即英国海军和大英帝国愈是收缩得快，它们的人员和预算的增加就愈是快。帕金森定律把这归咎于人类的劣根性。但是，对于一个依赖于预算的人来说，这完全是自然的行为。因为他们的成绩和重要性归根到底是由预算来衡量的。
获得预算同以效率作为成绩的测量标准是不相容的。其结果是，主管人员被微妙地鼓励着不要以低成本和高效率去做工作。而且，如果他们以低成本和高效率去做工作，事实上还会受到惩罚。他们一直在被鼓励着去“争取预算”。而这些都是以预算为收入基础的结果。
但是，依赖于预算拨款对效果造成的危害甚至还要大。它使得提出关于服务机构的业务应该是什么这个问题带有危险性。这个问题始终是有争议的，而有了争论就可能得不到支持。因此，以预算为收入基础的机构都回避这个问题。从最好的情况来讲，服务机构只有通过对公众和自己隐瞒真相才能获得效果。
例如，美国农业部从来不愿问一问它的目标应该是提高农场生产率还是支持小农场。多年以来人们已经知道，这两个目标并不象原来设想的那样是一致的，而且愈来愈不相容。但是，如果承认这一点，那就会引起争论而危及农业部的预算。其结果是，美国的农业政策是在只能 ( 可怜地 ) 叫做公共关系运动即表示出对小农场主的支持上花费了大量的资金和人力。而农业部的有效活动——而且的确是很有效的——却是导致消灭小农场主而代之以生产率更高的“农业企业”，即作为一个企业而不是作为一种“生活方式”来经营的大型的、高度资本化和高度机械化的农场。这项重点可能是正确的，但却不是建立农业部的本意，也不是立法机构批准农业部预算所期望的。
欧洲共同市场目前的农业政策面临着同样的左右为难的问题一—而它也试图以金钱代替政策，以公共关系代替成绩来回避这个难题。
美国的社区医院不是政府办的而是私人办的，虽然是非盈利性的。但它正如各处的医院一样，在使命和宗旨上也存在着混乱，因而损害到效果和成绩。
医院是不是应该实际上成为医生施诊的场所——像绝大多数老一辈的美国医生所认为的那样？它是不是应该成为一个社区的保健中心？它是应该集中精力于一个社区的主要保健需要呢，还是应该力图与每一项医学进步并驾齐驱，而不管医疗设备成本多高，使用率多低？它应该集中精力于社区的预防医疗和保健教育上吗？或者它应该集中精力于恢复已受到损害的健康？
上述有关医院业务的每一种主张都有理由。每一种主张都值得听取。有效的医院肯定应该有多项目标并在各项目标之间维持平衡。但是，绝大多数医院所做的却是假装认为上述问题并不是一些需要做出决定的基本问题。其结果，正如所预料的，是造成了混乱，并损害到医院执行任何一项职能和实现其使命的能力。
一个企业中的服务部门也存在着这种回避有关职能、使命和目标的争论的倾向。
人事部门的首要职能是不是使公司的人力资源得到最有效的利用？或者，人事部门是一个福利部门和保姆？人事部门的宗旨是使职工接受公司的政策、规则和规定吗？或者，它的宗旨是帮助制定出对职工有意义并能使职工得到成就和发展的组织结构和业务结构？所有这些都是人事工作的规定的定义。每一项都可以成为一个真正有效的人事部门的基础。但是，我所知道的人事部门实际上没有一个愿意正面地回答这些问题。这些问题会引起争论。其结果是，人事部门对不同的对象谈论不同的事，因而没有效果并造成烦恼 [1] 。
由于服务机构依赖于预付拨款，因而无法确定优先顺序和集中精力。但是，如果不把稀缺的资源集中于少数的优先项目，就不可能取得任何成绩。
一家鞋子制造商如果占有工作鞋市场的百分之二十二，可能是一家有利润的企业。如果它能够把它的市场份额提高到百分之三十，特别是如果它所经营的鞋子品种的市场在扩大时，它的确就干得很好了。它用不到去多关心向其他人购买工作鞋的那百分之七十的用户。至于时式女鞋的消费者，它根本用不到去关心。
与此相对的是一个以预算为基础的机构的情况。为了获得预算，这个机构实际上需要同它稍有些关系的每一个人的批准或至少是默认。对于一个企业来说，百分之二十二的市场份额完全能令人满足了；而对于一个以预算为基础的机构来说，其对象中有百分之七十八——甚或小得多的一个比例——的人不予支持，就绝对是致命的了。如果它的对象中有百分之二十二的人并不积极支持，它也许还能存在下去；但是，如果它不能获得较多的人支持或至少默认，那它就要认为自己处于严重的危险之中了。而这就意味着服务机构不能集中精力，而必须努力去讨好每一个人。
一个极端的例子是美国大城市中的警察部门。它知道自己应该优先关心的是什么。例如，在住宅区，首要的是保证街道上的安全。这是一个可以达到的目标——所需要的主要是增加巡逻警察的人数。在城内的贫民区，首要的也许是保证住宅中的安全，即防止强奸、抢劫和偷盗。达到这个目标要难得多，特别是在拥挤的住宅区，有着大量的吸毒成瘾、需钱如命的人，更为困难。但是，在这个目标方面也可以获得可以衡量的进展。可是，一个宏太太打电话来了，说在她房子外面的树上捉到了一只猫，又有一位可敬的房主把自己锁在屋外了，需要警察来帮他开门。还有一位房主抱怨隔壁邻居吵闹，等等。每一个接到这种电话的警官都知道他应该这样回答：“我们是为大众服务的，不是为私人服务的。”但从来没有人这样回答。如果真的这样回答了，这位老太太立刻就会给她选出的市议员打电话抱怨说，她是一个纳税人，却一直得不到警察局有礼貌的接待。其结果是，全国的每一个警察局，虽然知道什么是应该优先注意和集中其有限力量的，却不得不分散其力量——的确，它也没有其它的选择。而这就意味着，在城郊住宅区的街道上和贫民区的住宅内都不能保障安全。
最后，由于服务机构是以预算为收入基础的，就使得它更难于抛弃错误的、老的、陈旧的事物。其结果是，服务机构甚至比工商企业有着更多的难于解脱的内在的缺乏活力的作用力。
没有一个机构愿意放弃它已经做的事。工商企业也不例外。如果一个机构是由于它的成绩和成果才获得收入，因而要受到成绩的检验，则无活力的、陈旧的东西迟早将被顾客淘汰。而在以预算为收入基础的机构中却不存在这种约束。相反的，这种机构所做的事总是被认为有益的、符合于公众利益的。
由于加倍努力反而缺乏成果，因而诱惑力很大。更准确地说，因为没有成绩就把预算加倍的诱惑是巨大的。最大的诱惑是，责备外界愚蠢或反动阻挠，而把缺乏成果看成是自己正确的证明和坚持自己正确工作的理由。
使没有活力的事物持续下去这一倾向决不限于公共服务机构，在当今大企业中的服务部门中也同样普遍。组织计划员、电子计算机专家或运筹学家全都争辩说，业务经理对他们服务项目的抵制，就是他们的服务的必要性的首要证明和他们的“传改式的努力”必须加倍的理由。当然，这种争辩有时是有道理的。但更经常的是，它使得无法把努力集中于需要并可能取得成绩和成果的领域。
所有的服务机构都受到这样一种倾向的威胁，即墨守过去而不是摆脱过去，并把它们最好和最能干的人用于保卫那些已没有意义或不能为宗旨服务的事情上。政府机构特别容易犯这种毛病 [2] 。
传统的政治理论是以这样一条公理为依据的，即政府的职能是永存的。有一项几乎具有教理力量的潜在信念，即无论政府做什么，都是为着所有各个时期的。可是，政府所做的也是一种人的活动。人所做的每一件事，除了人的生理的和精神的功能，迟早总会变成陈旧的。今日政府的正常规则，正如所有其它各种机构的正常规则一样，不是“无论我们做什么，我们将一直做下去”，而是“无论我们今天做的是什么，很可能在相当短的时期内就将列为放弃的对象”。
挣得的收入或应得的收入
人们将按照他们得到的报酬来行事——这报酬或者是金钱和提升，一枚奖章，上司的一张签名照片，或在肩膀上亲热地拍一下。这是最近五十年来行为心理学家教给我们的内容之一 ( 但在此以前，我们也并不是不知道 ) 。如果一个企业或机构要通过其成果或成绩来获得收入，而当顾客对其成果或成绩感到不满足或没有兴趣时会拒绝支付，那么，这个企业或机构就会设法去挣得其收入。如果一个机构是由预算来付钱的——或享有垄断的权力，顾客没有其它的选择——那么，它的报酬就是它应得的，而不是它挣得的。它是由于好心意和“方案”而得到收入的。它是由于没有疏远重要的对象而不是由于满足了某一个集团而得到收入的。它获得收入的方式使它发生了偏差，把成绩和成果解释为会产生预算的，而不是做出贡献的。
这是以预算为收入基础的机构的固有特点。令人十分惊奇的是，它竟然没有引起经济学家的注意——也许由于他们之中很少有人意识到目前国民生产总值中的百分之五十不是用于企业即由于成绩和成果而取得收入的机构，而是用于那些由于诺言或至多是由于努力而取得收入的服务机构。
以预算为收入的基础不一定是坏的或不可取的。自筹给养的军队，如十五世纪时的欧洲军队或传统的中国军阀的军队，就不断地从事于战争，恐吓他们本国的居民，依靠抢劫掳掠来维持。这样的军队永远不能成为政策的工具。用税收来维持行政控制和防务预算，正是为了使自由企业免受战争的灾祸。
同样的，企业中的绝大多数服务部门也必须由预算来拨款。这是一个研究部门取得收入的唯一可取的基础。如果一个研究部门要由其成果来取得收入，如某些企业试行过的，以研究部门出售它提供的新产品或新程序的特许权形式来获得其收入，造成的偏差肯定比由预算来拨款还要大。它很可能把资源从研究工作转移到小玩意的发明上去。而同样肯定的是，预算拨款促使研究部门的负责人增加研究人员数量，提出一批无法实现的研究计划，并抓住一些不能产生成果或已被证明没有生产力的计划不放。
由预算拨款来取得收入，无论它怎样必要甚或怎样可取，总会造成偏差。 ( 由努力来取得收入，如医院或大学由成本而不是由成果来取得收入，也同样会造成偏差。 ) 在许多情况下，也许是绝大多数情况，这可能是无法避免的。但是，它能加以限制、节制，甚至在很大程度上能予以抵消。
