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第24章 主权国家的外交政策(3)

作者:周敏凯 当前章节:2459 字 更新时间:2026-6-22 22:53

外交使节收集信息与定期报告的内容,一般分两类:一是基本项目,包括所在国的一般形势及其发展,重大的政治事变及其影响,经济、军事、科技、文化等方面的一般统计数据与资料;二是专门项目,主要指某些重大事件的专题报告,例如,关于苏联1991年8月19日事件报告等。外交使节的报告与对所在国某些局势发展的预测,常常能给本国决策者提供重要信息,并使他们能及时准确地进行外交决策,以避免某些灾难性后果的发生。例如,如果外交使节报告某国政局动荡不稳,领导层更迭较大,那么本国政府就可能及时修改外交政策,放慢两国关系的发展步伐,以观其变,如新政权的外交政策并无更大变动,则本国政府就可能尽早承认新政权。冷战后外交使节报告中,经济信息普遍增加,这对及时调整本国对外贸易政策具有重要意义。

外交使节报告的信息来源一般有两条渠道:公开渠道,即所在国公开发表的报纸杂志,各种公开的政府会议,议会辩论会,学术报告会及其他各种讨论会,与官方人员和社会各界友人的会晤,招待会与宴会等社交活动。应该说,所在国的一般形势与动态,通过此公开渠道已足以收集到足够信息。秘密渠道,通过某些专门的私人联系和秘密的情报组织网络,以收集某些不公开或不宜公开的机密材料或信息。例如,1994年4月,前苏联克格勃负责欧洲北美间谍网的帕维尔·苏多普拉托夫在其《特殊使命》一书中披露,他曾派遣间谍向美国研制第一颗原子弹的科学家收集核秘密的材料,并成功地获取了美国第一颗核弹起爆方法、电磁法提取铀235的技术资料、美第一次核爆炸及有关资料,以及核反应堆照片等。这些机密材料帮助苏联核科学家解开了许多难题,为苏联在4年后起爆第一颗核弹奠定了基础。

各国都有从事秘密情报信息收集的机构,其中美国此类机构数量最多,达15个,中央情报局(cia)是世界上最庞大的情报机构,其他国家的情报机构较著名的有前苏联的克格勃(kgb)与现俄罗斯的联邦反间谍局、英国军部情报五处与六处、法国的国际情报与间谍局、德国的联邦情报局、以色列的摩萨德组织等。

二、加工处理阶段

情况与信息收集后,被输送到各国的情报研究部门(包括政府部门、科研部门及大专院校等部门)加以分析处理,即将收集到的各类信息,去粗取精,去伪存真,由表及里进行加工。各部门各类型的信息处理人员,往往有一定的专业分工,承担某一课题任务,对某类信息重点加以分析处理,并提出各种可供选择的决策报告或对策方案,以供政府决策部门参考。

三、外交决策阶段

外交决策一般由政府最高决策层来实施,其中政府决策班子是核心,重大问题基本上由它确定。但是如遇某些问题仍难最后定夺,那么政府首脑将是最后的仲裁者与拍板人。政府首脑个人意见并非始终与决策班子集体意见一致。如果双方意见对立,重大决策便可能受阻,这时政府首脑或最高决策者可能被迫保留意见,服从决策班子的集体意见,也可能迫使决策班子服从其个人决断。例如古巴导弹危机时,美国政府在商定外交对策时,肯尼迪总统与决策班子内的意见相左,泰勒将军的研究报告中提出三种方案:

a.采取经济、宣传、准军事活动,从内部瓦解古巴;b.暗杀卡斯特罗的“獴”计划;c.美军全面入侵古巴。此外中央情报局也提交了一份类似报告。但是肯尼迪在权衡一切利弊之后,否定了这些方案,决定采取对古巴封锁禁运的方案,以武力威慑,迫使赫鲁晓夫撤走在古巴的导弹。

外交决策过程中,政府作用固然重要,但国家立法机构的监督作用也能发挥重要作用。它的监督表现为对外决策的批准权力。美国政府的重大外交决策,一般要由国会听证会表决,方可实施,当然,有时因情况紧急或不宜公开,也可由总统及其主要助手们商定,例如尼克松访华与改善中美关系的重要决策。

四、实施与调整阶段

外交决策的结果是否正确明智,在实施之前难以定夺。信息收集过程中,可能受到信息收集者本人主观因素的影响,使信息的准确性与完整性受损;在信息传递过程中,由于部门机构的重叠,程序的不尽合理,也可能出现延误、遗漏与差错;在信息分析时,信息分析者的职业偏见、个人经验与理论水平以及某些个人因素(例如,为了取得上级好评,给上级提供某些与上级观点相符的信息等)也可能使信息分析的结论有失偏颇。种种因素可能导致外交决策的某些失误或不完善。这样就需要在外交政策的实施过程中,逐步加以调整与完善,这种调整与完善本身也应看作外交决策的内容。克林顿政府一段时期的外交决策频频失误,例如,1993年强调对华贸易中把“人权”与最惠国待遇相联系,以后又宣布两者脱钩,无条件给中国最惠国待遇。1995年4月美国国务卿宣布不给李****访美签证,6月克林顿又不顾国务院反对,决定给李****访美签证,导致中美关系严重后退。美外交决策失误与其外交决策过程中的决策体制密切相关,当然这也是美国国内各种政治力量较量的结果。美总统外交决策主要有两部分人辅佐:一是政党人士,即在总统竞选中立下汗马功劳的执政党成员;二是职业外交官。前者往往是决定性的力量,后者仅是辅助性力量。如果总统属外交乏力型人物,要保证外交决策的成功,就应该有强有力的国务卿与国家安全事务助理辅佐。

克林顿总统本人律师出身,并无半点的外交经验。前国务卿克里斯托弗与国家安全事务顾问安东尼·莱克,前者是律师出身,后者是学者,两人外交能力都不太强,但却是民主党的政治要人,或者是总统知己,而且两人配合也欠默契。以往有不少美国总统尊重内阁中的职业外交官,如艾森豪威尔、里根与布什,因此外交决策中失误不太多,但克林顿总统以白宫政务官为主要外交决策班子成员,这些人或是企业家、学者、律师,或是总统知己、政党要人。外交决策圈内,两套班子的观点不一,思想难统一,总统与内阁在决策过程中,步调也常不一,因此外交决策中的混乱与不一致现象就出现了。

显然,外交决策的偏颇,只有在外交政策的实施过程中,才可能被发现并加以修正。

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