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“于是，为了去除一磅污染空气的碳氢化合物，一个工序与另一个工序所需的花费大不相同。花费相差一百倍是司空见惯的事。也就是说，在一个工序中要花费一百元，在另一个工序中可能只需花费一元。
“显然，如果你允许那家工厂做出相反的选择，允许他们更多地使用“一元”方法，而停止使用“一百元”方案，他们就可以节省好多的钱。这样会对他们产生很大的激励。随之而来的好处是，可以在不同层次上降低所有减少污染的成本。降低成本，意味着降低政治上的阻力，还意味着，可以消除在行使法规时不可避免的产生的诸多不正常的案例，诸如要付出昂贵的政治代价的案例。”
气层是使之成为可行的框架。最基本的想法是，想像有一个笼罩在工厂之上的气层。在气层范围之内，工程师必须根据法规限制废气排放总量。然而，他们可以就如何做到这一点向政府提出建议，在其内部污染源之间进行调节抵消，只要最终达到政府要求的清洁标准就行。省下的钱都归他们自己。
气层并非一个新概念。经济学家就其益处已经争论多年了，但争论一直停留在理论上。○101977年，当33岁的德雷顿到环保署就职时，他使它成为现实。“我来到环保署时怀着一种非常强烈的感觉，那就是，环境是建立在一个政治上有缺陷而且日益衰败的基础之上的，”他解释说，“我在俄亥俄、康涅狄格和纽约市都经历过‘环境反应’，这些地区都是在采取守势而而缺乏强有力的推进。如果在基础的政治平衡上不能有所改变，而减少污染的成本不断增加的话，不可避免的后果就将是，人类面临越来越严重的污染的威胁。”
根据德雷顿的看法，要改变政治动态的关键是，使企业认识到，与污染做斗争，比与环保署做斗争更有吸引力。方法之一是，给工厂的管理者与工程师——他们处于开发新的控制污染技术的一线位置——提供经济上的诱因。“前气层”的管理制度不仅没有制造这样的诱因，还制造了负面的诱因。“工业企业家最不愿见到的事就是，有人找到了一种新的更好的方法来控制污染，因为，根据法规，他们就得掏钱去实施它。” 德雷顿解释说。
气层不必局限于一家工厂。根据污染性物质的自然沉降分布，一个气层可以包含一个州、一个国家，甚或是全世界的所有工厂。温室效应需要在全球水平加以控制，因之需要一种体制，来鼓励人们在地球上的任何地方寻找减少温室气体的机会：比如说，允许俄亥俄的一个公司去清理加尔各答的一个烟气弥漫的工厂，或是保护洪都拉斯的一个森林来作为交换，而不必在俄亥俄老家去做一件可能要花费十倍而意义并不那么重要的事。德雷顿相信，这一体制，是可以使得市场按其规律自由运作的坚实框架。
实施气层规划牵涉到许多障碍。首先，必须把这个想法推销出去。许多环保主义者断然反对利用市场机制来达到公共政策的目的。强硬派认为政府不应该考虑控制污染的花费。○11 环保署的做空气污染规划的许多人，都把气层看作对大企业的一种屈服。一些执法人员则认为它对预算是一种威胁。然而，在1979年，气层与污染贸易被纳入美国的环保政策。布赖恩?J?库克在其《官僚政治与制度改革：环保署与排放物交易》一书中，编年记述了这场战役，详细评述了德雷顿如何通过他的执著与顽强精神，招募同盟者的能力，对细节的出色把握，使气层规划获得了胜利，终于将其纳入机构体系，改变了环保署的运作方式，使他“不可撼动的” 理想获得了一个立足点。○12
但故事并未到此结束。
1981年1月，罗纳德?里根当选总统之后，德雷顿离开了环保署。那年8月，参院环境委员会的一位共和党参议员，还有管理与预算办公室的一位共和党官员，和环保署人事部门的一位雇员，在私下通报他，里根政府计划毁掉环保署。
里根政府已经提出，在20个月的时间里将环保署的预算削减三分之二，里根任命的新的环保署长安妮?戈萨奇还计划进行人事变动，将环保署80%的雇员解雇，降级，降职，或者调任，这将毁掉该机构卓有成效的经验与关系的网络。○13 这些细节都埋藏在那位参议员洩露给德雷顿的一份3000页的预算计划，和德雷顿从人事部门掌握的成箱的档案中。
德雷顿曾在环保署掌管计划，当过预算总管，他理解里根政府计划的含义。“他们是要从根本上拆毁关键的决策程序，他们在政策方面不可能获胜，于是他们就要毁掉那个机构。这是很聪明的反击。如果你没有机构来行使政策法规的话，政策法规也就没有意义了。”
恰在环保署需要更多的预算来执行它的计划时，预算被削减了。20世纪七十年代末期，国会通过了一系列关于处置有毒污染物的环境法规，环保署的工作负担实际上增加了一倍。然而，在戈萨奇的领导之下，该署的工作环境变得非常郁闷，工作人员的年流失率高达32%。○14
“我坐在那儿琢磨着所有这些信息，” 德雷顿回忆说，“我不喜欢冲突。为捍卫什么而斗争并不能使我冲动起来。我喜欢建立起一些东西来，我职业生涯中的很大一部分时间都用在了建立市、州与联邦政府的各级环保机构。而他们正在做的事实在是不合道理，是完全错误的。”
他与纽约时报的记者菲利普?沙别科夫取得了联系。沙别科夫写了一篇头版报道。○15 第二天，《华盛顿邮报》做出反响，也刊出一篇自己的头版报道。○16 于是，球滚动起来了。然后，德雷顿建立了一个名为“拯救环保署”的组织，并开始建立起一个环境管理者的互助网络。他建立起一个同业检视事实委员会，很快，该委员会就提出证据：由司法部强制实施的案件已大大减少，自愿遵守法规的比率也在降低——这二者都表明，预算削减正在以环境付出代价。
有影响力的新闻宣传并不能改变预算削减的长期影响。但是德雷顿提出一个有力的分析报告显示，到1990年，削减预算会使美国人遭受的有毒污染达到当时的两倍。○17在1981年8月，他每天花上6个小时，打电话将这个报告宣讲给编辑记者和环保主义者们，鼓动全国的报纸杂志写文章和社论。他甚至使诸如《化学周刊》这样的权威行业杂志认识到了威胁的存在，按照他的论点：在执法部门缺失的情况下，蔑视环保法规的公司会比那些诚信遵守法规的公司更有竞争优势。这会导致工业污染的加剧，以及不可避免的会引起公众的强烈反应。德雷顿还警告说，里根和戈萨奇的规划，会导致在未来行政体系之下的环保署强劲地后摆”，与企业的关系更为刻板与敌对。○18
他汇集了“拯救环保署”的分析资料，递交给国会山的民主党人，并附有如何发掘里根政府在环保方面的弱点的策略简报。那年10月，国会匆忙召开了一个有关这个问题的听证会。随后，在1982年1月，当国会再次召开会议时，“拯救环保署”采取了攻势。“我们发动了为时一周的‘让我们来揭穿他们的信用’的舆论攻势” 德雷顿回忆说，他们策划好了，由美国广播公司做新闻揭露。德雷顿会晤了加里?特鲁德，喜剧连载漫画《杜恩斯比里》整周的主题都是关于环保署的破坏。德雷顿还会晤了1973年至1977年任环保署署长的拉塞尔?特雷恩，德雷顿给他看了被排挤出该署的人名单。特雷恩为《华盛顿邮报》写了登在头版头条的专栏文章，大标题为：“环保署之破坏”。○19
“那是转机的一周，” 德雷顿回忆说，“公众舆论开始转向对我们有利。自那以后，公众普遍的感觉是，确实有一件很坏的并且可能是不合法的事正在发生着。”
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