我不赞成那些主张政府拥有或政府经营所有公用事业的观点。
——富兰克林·罗斯福（1932） [1]
1932年9月，美国民主党总统候选人、时任纽约州州长的富兰克林·罗斯福来到俄勒冈州的波特兰，就电力问题发表竞选演讲。最令人吃惊的是，罗斯福在演讲中坦承，他认为政府不应该接管电力行业。由于当时正值被许多人视为标志着资本主义惨遭失败的大萧条时期，大型公用事业控股公司又面临经济崩溃，在这种压力之下，将电力行业的所有权收归政府显然是一个颇具吸引力的选择。但罗斯福不为所动，而是制定并实施了三管齐下的电力新政：资助联邦大型（水力）发电项目，增强市政项目的竞争强度，取缔控股公司体系。 [2]
当罗斯福提出为联邦水力发电项目提供资助时，他显然知道台下的听众来自何方。他告诉波特兰人民，“联邦政府要实施的下一个大型水力发电项目就位于西北部地区的哥伦比亚河上。”在大萧条发生之前的20世纪20年代，联邦政府搁浅过两个水电项目：胡佛水坝（罗斯福称为博尔德大坝）和田纳西河流域管理局。但在大萧条期间，这两个项目被重新启动。不过，随着邦纳维尔水电站和大古力水电站分别于1938年和1942年建成，罗斯福终于兑现了他对西北部地区的承诺。 [3]
当罗斯福着手解决市政发展的问题时，他希望给投资者所有的公用事业公司增加一些潜在的竞争。罗斯福提及，他希望发展联邦水电项目可以为私营公用事业公司的服务费以及其他服务条款建立一个“标准”。他还说，当“纯粹的训斥”不足以让私营公用事业公司改善服务或降低费率时，就可以使用市政公用事业公司这种潜在的惩戒手段。 [4]
与此同时，随着《公用事业控股公司法》于1935年出台，取缔控股公司的行动轰轰烈烈地开始了。一位学者总结道：“除了战争时期，联邦政府从未对任何行业进行过如此全面的控制。”1935年，美国国会通过了一项配套法案，即《联邦电力法》（FPA）。当时，人们可能以为这部法案的重要性不及前者。然而，《联邦电力法》的目的是解决控股公司造成的另一个问题——洲际控股公司超出了州监管机构的管理范围。这项法案出台后，联邦电力委员会（FPC）将对州际输电和电力批发销售进行监管。罗斯福明白这将引发一个涉及各州权利的政治问题。 [5]
今天，《联邦电力法》是联邦政府管理电力行业的主要依据。联邦监管是大萧条留给美国人的一份重要遗产，在它诞生之时，大多数美国人都希望联邦政府能够积极干预，以阻止美国历史上最严重的经济危机。然而，在危机中诞生的监管并不一定能满足人们的长期需要，在没有危机或者发生不同危机之时，这种监管体系可能并不适用。而且，如果国家监管变成一种标准化制度，美国各州就难以形成各种不同的想法，也难以创造各种不同的机会，从而使美国的重要力量源泉遭到破坏。
电力新政出台的背景
20世纪20年代的两项引人注目的研究，为罗斯福在20世纪30年代颁布电力新政提供了一个非常有意思的背景。据称，开展这两项研究的起因是第一次世界大战期间同时发生的电力供应短缺与煤炭价格飙升问题。正是因为这两项研究，英萨尔发出了建立规模经济的呼声，指出扩大电厂规模将会降低电力成本（还会减少煤炭用量）。为了配合建立大规模发电站，还需要搭设长距离高压输电线路。
这两项研究就是“超级电力”（Super Power）研究和“巨头电力”（Giant Power）研究。从这两个名字就可以看出人们在那个时代的梦想到底是什么。对于大型发电厂和长距离输电线路应该由电力公司（超级电力）还是州政府（巨头电力）掌控这个问题，这两项研究给出了不同的建议。掌控者不同，电力行业的运营方式就会大不相同。如果由电力公司掌控，相应的计划就是所有的电力公司互联运营。但是，是否可以从邻近的电力公司购买电力，则由电力公司自行决定。另一种方案是把所有发电厂都整合到一起，由州政府统一运营。
超级电力研究和巨头电力研究都具有重要的历史意义，原因有二。第一，20世纪20年代，虽然英萨尔中西部公用事业公司等控股公司通过规模经济和联合运营，使电价不断降低，但是已经有人对大型公用事业公司掌控电力行业的前景表示担忧。1935年，取缔这些控股公司已经成为联邦政府的核心目标。第二，超级电力和巨头电力这两份报告被提交到联邦及州议会后，各自都没有取得任何进展。然而，在这两份报告的共同作用下，一个竞争性电力行业的模板正在缓慢形成。今天，从PJM互联电网（美国最大的电网运营商）这个适应竞争性市场的“黄金标准”中，就可以看到超级电力和巨头电力这两份报告的影子。
PJM是该互联电网所覆盖的地理区域（包括宾夕法尼亚、新泽西和马里兰）的英文首字母缩写。今天，其覆盖区域还在向西延伸，已经把芝加哥涵盖其中了。PJM是美国六大区域性电网运营商之一，被称为区域性输电组织（RTO）或独立系统运营商（ISO）。在其覆盖范围内，要确保所有电力供应商都能公平地接入该电网，而且，所有供应商都要保证电力销售价格的透明度，在此基础之上展开竞争。虽然竞争方式比较新颖，但是这些区域电网运营商都与英萨尔的展望有直接关系，因为它们也是把那些分散的用户和供应商集中在一起，从而形成规模经济的。
超级电力研究
超级电力研究的资金申请是在1918年提交到美国国会的。最终，国会为这项旨在解决美国东北部和大西洋中部电力供应问题的研究提供了12.5万美元的资金支持，并成立了一个包括时任商务部部长赫伯特·胡佛在内的顾问委员会。 [6]
超级电力研究报告的措辞比较温和，除了提及第一次世界大战期间美国差点儿遭遇极其严重的电力短缺危机以外，整个报告读起来平淡无奇，似乎很难赢得国会议员的支持。报告明确表示，超级电力并非有意与现有的电力公司竞争，其目的只是“协调这些电力公司，以及弥补它们的不足”。 [7]
同任何时代的电力系统提案一样，超级电力研究报告也用大量枯燥的数据描述了1919年的电力系统现状，以及到1930年的前景展望。超级电力计划的覆盖“区域”始于缅因州，止于马里兰州，涉及25%的美国人口；计划取得减少发电厂数量、增加发电厂服务范围的效果。报告指出，公用事业公司拥有558座发电厂，平均规模仅为7.9兆瓦；如果执行超级电力计划，那么预计到1930年，该区域总共只需要273座发电厂，其中有218座属于现有的公用事业公司。基荷发电厂（这些发电厂需要不间断地运行）则将大幅增加规模，发电量从60兆瓦到300兆瓦不等。 [8]
英萨尔早已经指出，扩大规模的好处是成本将大幅下降。据超级电力研究报告估计，到1930年，发电成本将下降46%，节省2.785亿美元。鉴于战时煤炭短缺充分证明了节能的重要性，超级电力计划承诺将大幅减少用于发电的煤炭量。根据该提案，预计到1930年，每千瓦时的煤炭使用量将减少48%。 [9]
巨头电力研究
与超级电力研究报告的温和措辞相比，巨头电力研究报告的语气则显得十分尖锐，时任宾夕法尼亚州州长、该计划的发起者之一吉福德·平肖（Gifford Pinchot）负责撰写的那些部分尤为明显。著名工程师莫里斯·库克（Morris Cooke）对这份报告的热心程度也毫不逊色。平肖说：“巨头电力计划与超级电力计划完全不同，前者是温顺听话的大象，后者则是野性未泯的大象……公众坐在大象的脖子上，引导着它的行动，而不是让它无助地跪在地上。”接着，平肖进一步贬低了超级电力计划：“超级电力计划的主要目标是为公司带来更多的利润，而巨头电力计划的主要目标是为民众谋取更大的利益。” [10]
平肖继续说道，电力行业是“自然垄断”行业；也就是说，它不能通过竞争来加以调节，而是必须“受到公众的控制”。但是，平肖并非倡导公有产权：“巨头电力计划不考虑公有产权的可能性。”然而，他警告说，如果公用事业公司“反对并阻止各州和国家实施合理有效的监管”，就有可能演变成公有产权。 [11]
巨头电力研究的实质性内容始于库克提出的一个建议。库克认为，为节省煤炭用量，应该只建造规模非常大的发电厂。为了证明大型发电厂有助于节约用煤，库克列出了一组估计数字。他说，一台1000马力的发电机每马力用煤量是4磅，而一台5万马力的发电机每马力用煤量不到1.5磅。库克呼吁，发电厂的规模应该不小于65万马力。相较于当时的情况，增长幅度还是非常大的。他还提出，这些发电厂要建在煤矿附近，即所谓的“坑口电厂”，省去铁路运输煤炭的成本。而且，这项措施可以节约煤炭，因为铁路运输煤炭也需要以煤炭作为燃料。库克认为，如果让美国的所有铁路都实现电气化，就可以节约更多的煤。 [12]
对于电力输送系统的改进，库克提议建立“干线”电力传输网络。这样一来，高压线将成为一种“常见载体”；也就是说，这些高压线路可以为任何发电厂所用，而不仅限于那些现有的电力公司（通常都拥有输电线路）的发电厂。然而，巨头电力计划并没有止步于互联运营，而是更进一步，提出要实现一体化。其目的是协调全美各地所有发电厂的运营，使每时每刻的发电成本都趋于最小化。这种做法被称为“经济调度”。在这种模式下，随着用电需求的增加，调度员会调查所有没有满负荷运转的发电厂，以找到下一个千瓦时成本最低的电机组。因为每次都选择千瓦时成本最低的电机组，由此确保将电力供应的总燃料成本降到最低。库克承诺，巨头电力计划提出的所有重要改进措施，必将“大幅降低公用事业费用”。 [13]
平肖提议建立一个三方共管的监管体系。由巨头电力委员会为符合该计划预设条件的大型发电厂授予特许状，让它们与州委员会共享监管权。从这条建议可以看出，平肖与库克认为州委员会与控股公司的关系过于密切，因此不能将实施巨头电力计划的重任委托给它们。此外，联邦政府和各州的监管部门也要各司其职，只在涉及多个州且这些州无法就采取何种行动达成一致意见时，联邦政府才可以出面干预。
巨头电力计划和超级电力计划都是解除监管的前兆，也就是说，电力行业面临竞争性改革或结构重组。这些改革真正发生是在20世纪90年代，尽管时间跨度很大，但我们需要知道，发生于20世纪90年代的竞争性改革的大多数基本内容最早可以追溯至20世纪20年代。巨头电力计划和超级电力计划设想的区域互联运营已经实现。巨头电力计划预测，从“芝加哥到墨西哥湾沿岸，从大西洋沿岸到大平原地区”，整个区域将形成一个电网，由一名调度员实施经济调度。今天，美国东部互联电网负责为密西西比河以东的大部分地区提供服务。PJM互联电网可追溯至20世纪20年代公用事业公司根据超级电力和巨头电力研究报告所采取的行动。1927年建立的宾夕法尼亚—新泽西互联电网（PNJ）就是PJM的前身。再次提醒大家，PJM现已成为通过整合、协调等手段适应竞争市场的黄金标准。 [14]
电力新政的出台
1932年的竞选演讲
在波特兰演讲中，罗斯福明确表示电力问题非常重要。演讲一开始，罗斯福就说：“长期以来，我一直有一个坚定的信念。在担任纽约州州长期间，我在演讲时、在文件中也反复强调了这个信念。现在，我更加坚定地认为，从根本上看，电力问题、电力发展与电力配送问题，是一个全国性问题。”演讲开头的这句话可能乍听上去会引起一些人对电力企业国有化的担忧，但在演讲结尾，罗斯福断然表示：“我不赞成那些主张政府拥有或政府运营所有公用事业的观点。我明确告诉大家一个宽泛的通用规则，除极少数情况以外，公用事业的发展应该是私营公司和私人资本的职能。” [15]
罗斯福根本不相信塞缪尔·英萨尔等大型控股公司的管理者。他的原则是：“在多数人的利益面前，少数人的利益就必须让步。”人们很快发现，他嘴里的“少数人”就是那些与控股公司有密切关系的人。他引用了美国联邦贸易委员会（FTC）的一项研究，并且明确指出这项研究揭示了“一种步步为营、内容微妙、处心积虑、不讲原则的歪曲宣传。如果大家不介意，我想毫不避讳地说他们满嘴谎言”。罗斯福用联邦贸易委员会的研究作为证据，证明电厂和电力销售的控制权越发集中到少数大公司手中，这种状况最后必然会导致国会通过立法取缔控股公司。 [16]
罗斯福认为，尽管州公用事业委员会已开始实施价格监管，但大多数都监管不力。罗斯福认为，州委员会以“仲裁者”“裁判”自居，但它们应该扮演的角色是“公众代理人”，积极主动地追逐“到位的服务”和“合理的价格”。 [17]
在接下来的演讲中，罗斯福谈到参议员乔治·诺里斯（George Norris）利用联邦贸易委员会的那项研究，揭露控股公司故意抬高公用事业费率的行为。这位参议员还抨击过胡佛，说后者想要阻止联邦贸易委员会的那项研究。对于在即将到来的总统选举中需要面对的对手胡佛，罗斯福也提出了批评。因为胡佛在1925年担任商务部部长时说过：“削弱州公用事业委员会的权力和限制各州应承担的责任，必然导致联邦政府集权这个最可怕的后果。”胡佛认为，“州际电力的输送范围可能被肆意夸大了”。与此形成鲜明对比的是，罗斯福认为，各州未能有效地监管那些控股公司。 [18]
罗斯福的立场非常明确，他认为“电不再是一种奢侈品，而是必需品”。他指出，加拿大家庭的用电量是美国家庭的两倍，由此可以断定美国的电力事业“肯定比较落后”。罗斯福认为，电力行业“只关注一己私利”，以致“缺乏远见，不能以足够低的费率鼓励公众广泛用电”。接着，他把目光投向了“英萨尔的庞大组织”，“英萨尔的失败比其他任何事情都更能让美国公众看清真相”。不无讽刺的是，前文说过，正是英萨尔完成了“通过足够低的费率来鼓励美国公众广泛用电”这个目标。 [19]
至于他提到的加拿大，该国的大型公用事业机构的确起步比较早，人均用电量也高于美国，但两国之间的差异可能并不是电力事业落后这个原因造成的。例如，1920年，加拿大有97%的电能来自水力发电，水力发电的成本通常比较低，而美国不具备这样的条件。另外，天气和工业用电方面的差异也可能是造成两国人均用电量差距较大的原因。值得注意的是，现在加拿大的人均用电量仍高于美国。
罗斯福呼吁推行“电力新政”，以理顺“电力公司与消费者、投资者之间的关系”，并列出了他认为必须采取的改革措施。比如，电力业务必须增加透明度，公用事业公司的财务信息、股东、签署的所有合同都必须“公开”。他呼吁由联邦电力委员会对控股公司实施监管，联邦电力委员会和州电力委员会之间开展合作。控股公司发行股票和债券也必须纳入监管范围，而消费者应该基于“审慎投资”的原则，缴付公用事业费用。此外，他还希望法律明文规定“发布或传播与公用事业公司有关的虚假或欺骗性消息的行为是犯罪行为”。 [20]
罗斯福说，他不赞成政府担任所有者这个角色，但也有例外情况。如果某个城市的民众对服务或价格感到不满，那么市政府应该拥有就是否成立市政公用事业公司这个问题举行公民投票的自由。他认为，这一权利有助于帮当地居民建立服务和价格标准，用以评估其他公用事业公司的服务和价格。他还把这项权利比作橱柜里的“桦木条”，只在“孩子”屡教不改时才会拿出来用。 [21] 因此，“桦木条”是“孩子”（私营公用事业公司）不诚实时，市政府可以使用的最后手段。 [22]
大型水力发电项目是他对政府是否应该掌握所有权感到犹豫不决的另一个例外情况，他指的是科罗拉多河上正在施工的那个项目（胡佛水坝）。在演讲中，他枚举了可以“防止公众遭到敲诈”的4个标杆工程，即“东北部地区的圣劳伦斯河工程，东南部地区的马斯尔肖尔斯工程，西南部地区的博尔德大坝工程，以及西北部地区的哥伦比亚河工程”。 [23]
最后，罗斯福对听众们说：“请根据我眼中的敌人来评价我。”他口中的敌人指的是控股公司，在许多人眼中，这些公司是腐败和贪婪的代名词。 [24]
当时，一篇报道称罗斯福在这次关于公用事业的演讲前后都受到了波特兰民众的热烈欢迎。无论罗斯福选择的演讲主题是什么，迎接他的都是云集的听众、震耳欲聋的欢呼声，这已是一种常态。罗斯福在俄亥俄州哥伦布市的演讲吸引了3万名美国人，主题是建议联邦政府加强对股票交易所和银行的监管。他在新泽西州西格特的演讲吸引了10万名听众，主题是废止禁酒令。在堪萨斯州托皮卡市的演讲中，他谈到了农业政策和关税改革，欢呼声不断。在1929年经济危机爆发之后，美国人已经做好了让联邦政府来控制局面和终结那场危机的准备。 [25]
1935年的国情咨文演讲
1935年1月4日，成功当选美国总统的罗斯福在国会发表了国情咨文演讲。他说，“我们已经有了一种新的秩序”，尽管他明确表示这种新秩序是“在美国宪法的框架下和在美国宪法精神和意图的指引下”建立的。在阐述他提议变革的原因时，他说“奉行旧实践和旧理论的大师们”对全世界所面临的经济问题“毫无准备”，“复苏与改革”不应该有泾渭分明的鸿沟。就像治疗病人一样，我们不仅需要对症“治疗”，还需要“消除病因”。罗斯福列举了一系列重要项目，其中包括“取缔邪恶的控股公司以帮助公用事业领域恢复良好状况”。 [26]
罗斯福的观点对吗？美国正处于前所未有的经济危机之中，联邦政府采取积极行动应该是合理的。但他认为是控股公司导致了大萧条，这个假设很有可能会招来质疑声。人们可能认为更接近事实的说法是，设立控股公司的做法加剧了大萧条的危害，高额债务和其他经营策略使这些公司在金融危机中尤其容易遭受重创。 [27]
同年3月，罗斯福向国会提交了一份“国家电力政策委员会关于处理控股公司问题的报告”。他指出，委员会报告中的许多建议已经被纳入了众议院和参议院通过的《公用事业控股公司法》。罗斯福直言不讳地表示，他反对旨在“让投资者认为政府保护投资者的努力其实是为了欺骗他们”的“宣传”。控股公司法案“不会破坏那些控股公司所掌控的营运资产的实际价值”。如果控股公司不能“向证券交易委员会证明，它们的存在对于私营公用事业公司履行服务公众这个应尽义务是必要的”，那么最好让它们“在5年之内消失”。他说，对于“财富集中、经济实力雄厚”的控股公司，监管“取得最终成功的可能性很小”。 [28]
为了表明联邦政府干预行业是有先例可循的，该委员会报告援引了1933年通过的《州际贸易法》和《格拉斯—斯蒂格尔法案》（也称为《1933年银行法案》），指出电力行业的控股公司与这两部法律中涉及的铁路行业控股公司、银行业控股公司具有相似之处。接着，报告列举了控股公司的违规行为，以及必须采取的监管措施。所有这些都是罗斯福希望在法律中体现的内容，他的目的就是取缔控股公司。 [29]
大政府的出现
联邦贸易委员会关于控股公司的报告
1935年6月，时任美国联邦贸易委员会主席的埃德温·戴维斯（Edwin Davis）向美国参议院提交了一份关于控股公司的简短报告。戴维斯提醒参议院，这份报告是根据参议院在7年前（也就是1928年2月）通过的一项要求起草的。报告的前几页描述了电力（以及天然气）公司快速增长的势头和日益提升的重要性。由于销售量迅速增长，与此同时成本与电价大幅下降，电力行业迎来了它的黄金时代。 [30]
然而，从主题来看，这份联邦贸易委员会报告涉及的却是少数控股公司独揽控制权这个问题。显然，联邦贸易委员会认为这是急需解决的重要问题。1932年，三家企业集团占据了全美发电量44.5%的份额。三者之中，规模最大的是由摩根财团创立的联营公司集团。1932年，联营公司集团通过下属的5家控股公司占据了全美发电量19.8%的份额。位居第二的是通用电气创建的电力债券和股票公司，1932年，该公司通过下属的4家控股公司占据了全美发电量13.6%的份额。排在第三位的英萨尔集团通过7家控股公司（包括联邦爱迪生公司和中西部公用事业公司），占据了全美发电量11.1%的份额。另外，还有13家控股公司占据了全美发电量32%的份额。因此，前16家控股公司占据的份额超过76%。 [31]
接下来，联邦贸易委员会开始调查控股公司的州际电能销售量。后来，在相当长的时间里，联邦政府一直依据州际电能销售量这个数据，不断加强对电力和天然气的监管力度。联邦贸易委员会发现，从马萨诸塞州的波士顿到佛罗里达州的坦帕，在这个跨越10个州的东部沿海地区，13家电力公司互联运营，形成了一根“几乎牢不可破的链条”。从芝加哥到密西西比，也有一根这样的链条。 [32]
报告随后详细阐述了控股公司对州际电能销售的控制。值得注意的是，有98.5%的州际电力输送是由20家控股公司完成的。仅电力债券和股票公司一家就占据了21.9%的份额，英萨尔集团占了19.7%，联营公司集团占了28.3%。因此，前三家公司所占份额达到近70%。联邦贸易委员会的报告还说，1930年，控股公司的电力输送所涉及州的个数以及覆盖的地理范围都达到了令人震惊的程度。通用电气的电力债券和股票公司为美国的31个州输送电力，英萨尔的中西部公用事业公司则为29个州输送电力。 [33]
尽管控股公司掌控州际电能销售的真相本身很有说服力，但根据电能销售份额对州际电能交易进行的追踪调查的结果却并不引人注目。联邦贸易委员会的报告称，1930年，州际电能交易仅占公共和私人机构发电总量的14.4%。换句话说，控股公司虽然掌控了大部分州际电能销售业务，但它在整个电力市场中所占比例并不大。这个数据有很强的说服力，因为联邦政府大幅增强其监管职能，同时削弱州的监管职能，主要依据就是（电力和股票的）州际销售数据。 [34]
1935年的《公用事业法》
1935年，出于对州际电能销售份额被控股公司所掌控等问题的担忧，美国国会通过了《公用事业法》。当时，美国参议院和众议院各自通过了一个版本（这种情况并不鲜见），因此，最终版本的法案是参众两院意见的综合体现。法案分为两个部分：第一部分是《公用事业控股公司法》，第二部分是《联邦电力法》。从此，积极的联邦监管开始了，其结果是铺天盖地的法律、法规、报告和各种各样的缩略词。美国国会称，基于若干原因，控股公司“关乎国家的公共利益”，为联邦政府的干预提供了法律依据。其中的主要原因是，它们销售证券的手段是邮件（这一事实也引发了对英萨尔的邮件欺诈指控）和“州际贸易”。此外，控股公司的“活动涉及多个州，致使各州不易对其实施有效监管，还导致各州对公用事业公司的监管难以实施，甚至无法实施”。 [35]
美国联邦贸易委员会在向国会提交的报告中悉数了控股公司的利弊，以便让国会了解需要解决哪些问题。联邦贸易委员会认为，控股公司确实有助于推行有益的整合，一旦整合成功，就可以实现较低电价。控股公司的规模非常庞大，有助于小型运营公司获得低成本融资，但这也意味着控股公司可能会迫使小型公用事业公司接受某种不公平交易。运营公司还可以通过更优惠的价格购置新型设备，因为控股公司的规模更大，有丰富的采购经验。控股公司的内部专家可以持续不断地关注规模较小的运营公司，而外聘咨询人员的注意力则无法保证连续性。因此，控股公司下属的运营公司更容易获取技术和管理方面的专业知识。然而，这些服务通常需要付出昂贵的代价。联邦贸易委员会发现，最大的控股公司电力债券和股票公司所收取的服务费用，在其总收入中的占比高达30%。 [36]
联邦贸易委员会还指出了控股公司的其他弊端，比如高于实际成本的资产增记。在一次抽样审计中，联邦贸易委员会发现控股公司的平均资产增记率高达22%。增记导致消费者支付更高的公用事业服务费。此外，控股公司还会少报折旧费，以便少报开支、多报利润。联邦贸易委员会提供的这些详细证据，在指证控股公司的不当行为以及规定哪些行为应被禁止这两个方面发挥了作用。 [37]
控股公司被取缔
法案被美国国会通过之后，就付诸实施了。这部法律覆盖范围广，而且执行效果非常好，以至于任何在20世纪70年代或之后进入电力行业的人都不知道《公用事业控股公司法》还引起过重大争议。大多数人也不知道，联邦政府借助这部法案，对美国最重要的一个行业实施了何其嚣张的干预，因为在20世纪70年代，控股公司要么彻底消失，要么被彻底监管。其中，《公用事业控股公司法》的第11条起到了至关重要的作用。它要求控股公司必须“实体互联”，而且“公司结构”必须“简化”。从三个历史时刻可以看出1935—1959年《公用事业控股公司法》的实施效果。 [38]
1941年6月5日，当第二次世界大战正在欧洲肆虐之时，美国证券交易委员会（SEC）的主席爱德华·艾彻（Edward Eicher）在爱迪生电气协会的年度会议上发表讲话。他说，针对《公用事业控股公司法》的第11条，“控股公司的圈子里有所议论”。他认为这些议论“过于自由散漫，而且非常危险”，因此他准备予以驳斥。他还说，这些议论“意在制造恐慌，让人们担心第11条的执行会导致他们的资产遭到扣押和拍卖”。他称所有这些议论都是谣言，并且宣布他将告诉人们一些事实。 [39]
第一个事实是，美国证券交易委员会打算强制执行第11条。艾彻说：“这是毫无疑问的。”不过，他很快又补充道，法律绝不会规定以“不公平或不合理的价格”出售控股公司的资产，这是第二个事实。第三个事实是，证券交易委员会在销售时机的选择上进行灵活处理。艾彻接着说道，第四个事实是，对控股公司来说出售资产并不是“亏本买卖”，因为在金融界看来，许多控股公司分拆后的价值远远大于其现值。艾彻说，总而言之，控股公司不会“像遭遇爆炸那样瞬间化为乌有”。 [40]
有人反驳道，美国人正在努力地应对战争，因此第11条应该缓行，但艾彻明确表示这是不可能的。他说，控股公司的“残骸”必须清理干净，运营公司只有彻底摆脱控股公司的束缚，“才能全速前进，满足国家的需要”。国家需要运营公司“全力生产”，以应对“全力制造战争的极权国家”的威胁。 [41] 他补充说：“如果我们遭遇（第一次世界大战中曾经遭遇的）电力短缺，美国就会面临生死存亡的考验。” [42]
将近10年后的1950年3月（此时战争已经结束），美国证券交易委员会的成员唐纳德·库克（Donald Cook）在纽约证券分析师协会发表演讲时表示，20世纪30年代，造成多家控股公司破产的罪魁祸首是“疯狂的金融”，而不是电力公司的基本业务状况。库克认为，《公用事业控股公司法》是“一项伟大且持久的新政”，而那些支持“积极金融政策”的人则反对它。他说，从几个指标可以看出《公用事业控股公司法》的实施取得了成功。例如，固定费用偿付比率（营运收入中可以用于偿还定期贷款和支付优先股股息的比例）从最低限额的1.9倍增加到2.7倍。这个比率越高，银行就越愿意向公用事业公司发放贷款。库克还说，最重要的是，1937—1948年发电能力提升了42%，发电量增加了107%，这些都发生在《公用事业控股公司法》强制实施期间。 [43]
由于《公用事业控股公司法》的实施提升了公用事业投资的稳定性和安全性，因此新的投资开始进入电力行业。库克称，具体而言，“储蓄银行、寿险公司和个人信托投入这一行业的资金不断增加”。这些成为电力行业发展所必需的资金来源。 [44]
美国证券交易委员会的工作人员在1959年的一份报告中，记录了联邦政府根据第11条，疯狂取缔控股公司的大规模活动。这名工作人员发现，1938年6月15日—1959年6月30日，有2387家公司“因为注册身份为控股公司或控股公司的子公司而受到该法案的处理”。在那20年间，有2064家公司要么按照该法案的规定，被“解除”了监管关系，要么不复存在。其中，924家公司被出售；777家公司通过“解体、并购和合并”，被解除了监管关系；363家公司获得了《公用事业控股公司法》的豁免权。在323家未被解除监管关系的公司中，有176家是当时仍活跃的18家控股公司的子公司，其余的则是三家小型控股公司的下属公司。总而言之，《公用事业控股公司法》通过酌情处理所有控股公司，对电力行业进行了重组。 [45]
《公用事业控股公司法》标志着政府在电力行业中扮演的角色发生了重大变化。政府的角色带有政治目的，它的重点是处理不良行为，因为它认为这些行为是大萧条的根源。与此同时，在大企业眼中，政府变成了关乎其存亡的因素。推行这些干预措施的是美国联邦政府，而不是各州政府。
《联邦电力法》
在《公用事业法》的两大部分中，人们可能认为《联邦电力法》的重要性弱一些。虽然在20世纪70年代，《公用事业控股公司法》的重要性已经被人们逐渐淡忘，2005年该法案被彻底废除，但在当时，它的重要程度确实比《联邦电力法》高，因为取缔控股公司是国会的首要目标。《联邦电力法》解决的是与之相关的问题，即跨州经营的控股公司超出了州的监管范围。法院判定州监管妨碍了州际贸易，这是美国宪法的商业条款不允许的。出于这个原因，该法案授权联邦电力委员会对州际贸易中的电力批发销售实施监管。
联邦电力委员会的职责与州政府的权力
联邦电力委员会在1935年提交给国会的年度报告中解释说，该委员会最初是依据1920年颁布的《联邦水电法》成立的，并被赋予监管水力发电的权力。1935年，《联邦水电法》被重新命名为“联邦电力法”，并成为《公用事业法》的第二部分。联邦电力委员会指出，该法案“极大地增加了（委员会的）职能和职责”。在描述联邦电力委员会的新职责时，报告称：“国会建立了监管控制机制，对超出宪法赋予各州的管控权限范围的电力公司州际经营活动实施监管；还建立了联邦协助机制，帮助州监管机构完成政府监管职责。” [46]
该委员会进一步解释说，它将拥有“对州际批发销售的电能的二次销售定价权”。这样一来，1935年的《联邦电力法》事实上就可以填补最高法院在裁决1927年公用事业委员会诉阿特尔伯勒公司案时的“空白”，即州际电能销售超出了州监管机构的权限范围。有趣的是，威斯汀豪斯和特斯拉为联邦监管奠定了技术基础，因为只有在应用交流电力系统的前提下，公用事业才可能实现“州际销售”。 [47]
在阐明联邦电力委员会只是协助（而不会取代）州监管机构这个问题之后，报告接着强调该委员会的意图是与各州开展合作。报告援引一位委员的话说：“这项立法在州与国家通力合作的大道上树起了一个新的里程碑，必将为我们指明方向，帮助解决我们这个二元政府体制迄今为止面临的一个最严重的问题。”国会在《联邦电力法》中特意说明它不会允许联邦政府干涉州的监管行为。《联邦电力法》指出：“联邦电力委员会对所有州际电力传输或电能销售设施都拥有管辖权，但……对发电设施、本地电力输送设施、州内电能销售设施、为电力传输器输送电能的设施均没有管辖权。”尽管这部法案明确表达了对各州监管权力的尊重，但是直至今天，州与联邦的管辖权之争仍然十分激烈。 [48]
《联邦电力法》还明确规定了该委员会对电力公司的其他监管权。在联邦电力委员会的管辖范围内，电力设施的销售、租赁或者其他处置行为必须获得该委员会的批准，但它不得重复美国证券交易委员会对这些交易行为的监管。法案的其他条款为公用事业费率制定了重要的政策标准。例如，所有的公用事业费率都必须公正合理。直至今天，大多数联邦监管行为还都遵循这个标准。此外，联邦电力委员会不得“不适当地偏袒任何人或允许任何人不正当获利”。后来，这个表述被改为禁止“不当的歧视”。在今天的美国电力行业，联邦政府仍然会以此为依据，采取重要行动。 [49]
法案实施的背景——大萧条和战争
《联邦电力法》被国会通过的5年后，联邦电力委员会在向国会提交的年度报告中，对联邦政府在监管美国电力行业中所扮演的新角色，进行了更详尽的背景介绍，并发表了一些看法。该委员会首先列举了一些数据，用以证明自1920年委员会建立到1940年的20年间，电能销售出现了巨大的增长。随后它解释说，1935—1940年的5年间，委员会依据《联邦电力法》，发挥了巨大的监管作用。 [50]
报告还说，根据美国国会1938年通过的《天然气法》，该委员会在天然气行业中也发挥了巨大的作用：“委员会有权监管天然气的州际贸易，为现有公司在市场区域内铺设新管道颁发临时许可证，在不会对现有市场造成不利影响的前提下指导扩张现有管道，以及对跨越国家边界线输送天然气的行为实施监管。”这种向天然气行业扩张的监管行为并非不务正业，时至今日，电力行业和天然气行业已经密不可分了。这是因为天然气是发电的重要燃料，还因为一个行业的监管惯例往往也适用于另一个行业。 [51]
接下来，联邦电力委员会的报告进入另一个重要内容（它的重要性在今天更加引人关注），即监管可以取代竞争。具体来说，“在这个普遍认为已经适应‘自然垄断’的领域，对私营公用事业公司的监管在很大程度上取代了竞争”。“当一家公司的服务成本低于两家或更多家公司时”，就会形成自然垄断。持续的规模经济被视为平均成本持续下降，最终只有一家公用事业公司得以幸存的原因。几十年后，联邦电力委员会的接替者将提出撤销监管或开展竞争性改革的建议，因为这样的规模经济在电力行业的发电领域已不再占有优势。 [52]
针对战争动员的需要，联邦电力委员会在1940年的报告中附上了一封罗斯福的信。罗斯福在信中要求联邦电力委员会与国家电力政策委员会、国防顾问委员会合作，及时掌握美国军方的所有电力需求，以及可以满足这些需求的电力供应、新建发电站所需设备的最新消息。6年后，《联邦电力法》记录显示，为了满足战时经济的需要，电力和天然气产量激增是不可避免的。因此，继大萧条时期政府根据需要完成了权力扩张之后，第二次世界大战又为新一轮的政府权力扩张创造了条件。 [53]
电力新政的利与弊
联邦政府对电力行业的监管政策是在大萧条期间出台的，这也是人们第一次考虑由政府掌握发电厂和输电线路的所有权。然而，罗斯福或任何有政治影响力的人都没有提出将电力行业收归政府所有，而是由政府对私营企业实施监管。
然而，大萧条时期出台的大政府监管政策没有受到任何制约。依据1935年颁布的《公用事业控股公司法》取缔控股公司的行动，对于美国的任何一个行业来说都算得上非常严重的干预行为。大政府把目光投向了大型控股公司（它们是美国民众的头号敌人），并把它们撕得粉碎。此外，这些新政填补了州监管的一个漏洞，由联邦政府对14%的跨州电力销售进行监管。联邦政府以此为起点，开始了对州际电力销售的监管。尽管当时在文字上对各州政府表示了尊重，但仍引发了一场联邦政府与州政府的权力之争，直至今天也没有平息。
监管政策实施之后，大政府与大企业之间就形成了一种尴尬、爱恨交织的关系，从塞缪尔·英萨尔的遭遇就可以清楚地看出来。英萨尔的大企业受人尊敬，因为它通过规模经济大幅降低了电价。然而，英萨尔本人却被视为导致金融与财务丑闻、股市崩溃的罪魁祸首。今天，因为环境有所缓和，这种爱恨交织的关系已经变得温和，但它仍然存在。例如，形成大型公司并承诺节省巨额资金的并购通常不会遭到拒绝，但对大公司滥用市场权力的指控仍然非常普遍。
罗斯福当选美国总统后，联邦政府在电力行业中扮演的角色发生了重大变化，也使人们在描述这个角色时面临新的变数。罗斯福创立了影响深远的联邦监管制度，它的主要对象是行业基本结构。他的行为带有政治目的，意在指控那些导致金融危机的不良行为，而不是电力供应不足或成本超支。罗斯福的监管政策是为应对大萧条而制定的，但是后来的第二次世界大战对它也起到了推波助澜的作用。因为大萧条和战争都是国家和国际危机，所以在当时的情况下美国政府采取的行动是合理的。在危机或战争时期，政府的积极干预是意料之中的事，但针对特殊而紧迫的情况所采取的行动，未必是长期的最佳政策。
一些业内人士认为，国家监管（联邦化）的真正危险在于它会导致标准化。美国是一个多样化大国，多样性是一个有利条件。未来是不确定的，不同的州对于如何降低风险有着不同的看法。就像多样化的股票投资组合一样，实行多样化的国家政策，从全局来看，可以保证所有的可选方案都有人尝试。多样性再加上创新性，最好的选择自然会浮出水面。多样性还允许根据当地的需要和机会量身定制行动，所以人们担心联邦化可能会削弱多样性。
然而，有人也许会说，即使是罗斯福在大萧条时期采取的两个最具象征意义的行动——修建胡佛水坝和成立田纳西河流域管理局——也反映了多样性的价值，尽管它们都是联邦政府项目。我们将在下一章中看到，胡佛水坝是利用当地的独特机遇完成的一个投资项目，它是西部诸州自下而上所达成协议的产物。田纳西河流域管理局则是国家资本主义的第一个实验，也是为这个独特的地区环境量身打造的产物。
[1] Franklin D.Roosevelt.“Campaign Address in Portland,Oregon on Public Utilities and Development of Hydro-electric Power,”The American Presidency Project,September 21,1932,accessed July 20,2014,<http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=88390>.
