这些天来，在田纳西河流域贫瘠、肮脏、凄凉的灰色阴影映衬下，一片充满希望的乐土正沐浴着金色阳光，徐徐崛起。
——罗瑞纳·希科克（1934） [1]
除了胡佛水坝以外，罗斯福任美国总统初期，还通过建立田纳西河流域管理局，进一步推动了电力服务的发展历程。胡佛水坝把电力服务推广至美国西部，田纳西河流域管理局则让电力服务延伸至美国南部。这两个项目推动了同一个目标的实现，但方法截然不同，其中的具体差异对于电力发展史来说具有至关重要的意义。这些细节表明，虽然联邦政府的行为对于胡佛水坝和田纳西河流域管理局来说都非常重要，但联邦化既不是一刀切，也不意味着当地的声音受到了压制。
第一个总统任期刚过了36天，罗斯福就向国会提交了建立田纳西河流域管理局的议案。1933年5月18日，罗斯福签署了《田纳西河流域管理局法》。总统的新政催生了大量的新法案，依据这些新法案设立的新政府机构，对美国经济和美国人的生活进行了积极干预。然而，没有任何一项立法能更好地反映总统的信念——建立合适的政府机构，制订合适的计划，事态就会朝好的方向发展。罗斯福声称，田纳西河流域管理局将是“一个披着政府权力外衣，同时拥有私营企业的灵活性和主动性的公司”。《田纳西河流域管理局法》反映罗斯福对电力行业的未来充满信心，相信电将使人们的生活变得更方便，并且可以吸引新业务，创造新的就业机会。 [2]
后来，田纳西河流域管理局提供的电力对美国赢得第二次世界大战发挥了重要作用。截至1940年，田纳西河流域管理局已经建成，它的地理位置十分理想，既可以为田纳西州的美铝公司提供电力，帮助制造飞机铝材，又可以将电力输送至亚拉巴马州的马斯尔肖尔斯，帮助生产军需品和化肥用料硝酸盐。此外，它还为曼哈顿计划位于田纳西州橡树岭的实验室供电，帮助完成第一批核武器的研发工作。随着战争期间电能产量激增，田纳西河流域管理局从一个专注于河运和农业发展的区域机构（电力供应的重要性对它而言仅排在第三位），转变为一个规模庞大的电力垄断组织。在刚成立时，田纳西河流域管理局的首要任务是水力发电，但现在，它已经有了更远大的目标。田纳西河流域管理局积极行动，启动了火力发电业务，也是第一批建造核电站的机构之一。随着时间的推移，田纳西河流域管理局逐渐成为美国最大的公用电力供应商。 [3]
成立田纳西河流域管理局的想法源于罗斯福的授命和政治手腕，把这个想法变成现实的却是戴维·利连索尔（David Lilienthal）。即使在今天，田纳西河流域管理局内部也将利连索尔称为“田纳西河流域管理局之父”。作家史蒂夫·诺伊泽（Steven Neuse）为利连索尔传记选择的副标题“美国自由之旅”，则从另一个侧面对利连索尔进行了准确的描述。诺伊泽发现，利连索尔在田纳西河流域管理局任职期间发生了显著改变，从呼吁监管改革的典型进步人士变成一个要求政府掌握所有权与运营权的国家资本主义者。从这个意义上说，利连索尔领导的田纳西河流域管理局，是一个大胆探索工业民主管理方法的独特实验。也就是说，田纳西河流域管理局这个实验从正面解决了一个问题：在完全的私营企业到完全的政府指导这个范围内如何定位，才能对大到美国经济，小到电力行业，产生更大的推动力。只有在正确的时刻——大萧条和第二次世界大战，并选择正确的人——利连索尔，美国才可以完成这个实验。 [4]
美味的大餐
田纳西河流域管理局萌芽于第一次世界大战期间。1916年，《国家安全法案》授权亚拉巴马州的马斯尔肖尔斯生产硝酸盐。到“一战”结束时，联邦政府已经投入了1亿美元的资金，但设施的建设仍没有完工。整个设施包含两个为生产军需品和制造化肥服务的硝酸盐工厂，以及一座水电站。雪城大学的政治学教授罗斯科·马丁（Roscoe Martin）称，自1918年政府控制的这个项目落户马斯尔肖尔斯之后，引发了长达15年的争论。“一战”结束后，哈定总统希望将联邦项目私有化，并提出通过竞标决定马斯尔肖尔斯设施的归属权。除亨利·福特以外，没有人愿意拿出500万美元来购买这个设施。福特和他的好友托马斯·爱迪生一起，前往马斯尔肖尔斯进行了实地考察。1924年，知名度不高、来自内布拉斯加州的共和党参议员乔治·诺里斯叫停了福特的收购计划。 [5]
诺里斯对田纳西河流域的兴趣被激发出来。1926年，他提出了一项议案，建议联邦政府扩大马斯尔肖尔斯的规模，并在田纳西河沿岸建造其他水坝。在柯立芝任总统期间，该议案没有取得任何进展，后来又遭到了胡佛的否定。1929年，时任纽约州州长的罗斯福提议在纽约的圣劳伦斯河道建造公共水坝和发电厂，支持诺里斯想法的势力正在逐步形成。1933年1月，罗斯福和诺里斯一起去往马斯尔肖尔斯。罗斯福说，田纳西河将启动一项为“子孙后代”和“数百万尚未出生的人”造福的大型项目，马斯尔肖尔斯只是其中的一个部分。诺里斯问罗斯福，他准备成立的这个机构将如何定性，罗斯福回答说：“我要告诉他们，这既不是鱼，也不是鸡，但不管是什么，对于田纳西河流域的人民来说，它都将是一道美味大餐。” [6]
1933年的《田纳西河流域管理局法》
1933年3月5日，也就是罗斯福就任美国总统的第一天，众所周知且富有成效的百日新政从这一天开始了。1933年5月18日，他签署了《田纳西河流域管理局法》。该法案不仅为田纳西河流域管理局指明了行动方向，也确定了它的职权范围。田纳西河流域管理局在“田纳西河流域盆地和毗连土地”上需要实现的长期目标，按照先后次序分别为：最大限度地控制洪水，最大限度地发展河运，以及“在控制洪水和发展河运的同时最大限度地完成电力生产”。 [7]
至关重要的是，田纳西河流域管理局将由一个三人独立委员会进行管理，委员会成员由总统任命，但参议院有建议权和否决权。为了消除可能的利益冲突，委员会成员不得与公用事业公司和其他相关公司有任何经济利益关系。除了“建设发电厂房、电力系统、输电线路、河运工程和在田纳西河及其支流上的附带工程，以及利用输电线路将不同发电设施连接成一个或多个电力系统”之外，田纳西河流域管理局还有建造水坝和水库的权利。管理局也拥有“生产、输送和销售电能的权利”。它可以将“剩余电能出售给……州、县、市、公司、合伙企业或个人”，不过必须优先考虑出售给非营利性组织。管理局还有出售电能或债券以筹集资金的权利。法案指出（至少有这样的暗示），田纳西河流域管理局的职责不仅限于水力发电，还可以为“未来建造大坝、蒸汽发电厂或其他设施”筹集资金。 [8]
利连索尔入主田纳西河流域管理局
早年经历
戴维·利连索尔去世后，《纽约时报》上刊登的讣告对他进行了这样的概括：“利连索尔先生为人热情奔放、洒脱不羁，生前是一位运动员、知识分子、行政人员。中学时接受过成为一个职业拳击手的培训。大学毕业时，他获得了美国大学优等生荣誉学会颁发的金钥匙奖章，还是一位有名的轻量级拳击手。”在他职业生涯的每个阶段，利连索尔都感受到了对手的压力，因此他不停地战斗。当然，他使用的不是拳头，而是言语和文字。利连索尔一生都对公共事务充满热情，在印第安纳州密歇根城上中学时，就发表了一篇题为“掠夺成性的富人”的演讲。后来，利连索尔进入印第安纳州的迪堡大学，学习成绩令人满意，但并不是特别突出。不过，他积极报名参加各种演讲比赛，抓住一切机会提升他的演讲技能。 [9]
利连索尔对律师在进步主义政治运动中所起的作用印象深刻，因此决定加入这个行业。后来，他考取了哈佛大学法学院，并且在费利克斯·弗兰克福特（Felix Frankfurter）教授的公用事业法律课上表现出色。弗兰克福特是罗斯福的一名顾问，后来成为最高法院法官，也是利连索尔的重要导师之一。路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）也对利连索尔产生了重要影响。1923年，利连索尔在《新共和》（New Republic ）杂志上发表了一篇文章，标题为“劳动与法庭”。在文章中，他响应布兰代斯的号召，提出“法官应该关注社会，富有创造性”。哈佛大学的另一位法学教授弗兰克·沃尔什（Frank Walsh）鼓励利连索尔毕业后去芝加哥，到唐纳德·里奇伯格（Donald Richberg）那里谋职。里奇伯格是一名劳工律师，为铁路工会工作，并在1926年帮助起草了《铁路劳动法案》。后来，他成为罗斯福的一名重要顾问，参与起草了《全国工业复兴法》。与这些重要的进步主义人士合作共事，利连索尔很快就得到了与罗斯福见面的机会。 [10]
职业生涯
利连索尔为里奇伯格工作了三年，为里奇伯格在美国最高法院打赢的两起劳动官司做出了贡献。他还接触过一些重要的公用事业相关问题，比如在确定公用事业费时如何评估资产，如何正确区分谨慎投资法和重置成本法。如果一种资产（比如，一台小型发电机）的原始成本是10万美元，谨慎投资法将以原始成本为基础确定用户支付的费用。相比之下，随着时间推移，重置这台小型发电机的成本上升到11万美元，那么重置成本法将会以11万美元为基础来考虑公用事业费。 [11]
由于法院开始关注劳工问题，而他本人也逐渐对公用事业问题产生了兴趣，因此利连索尔决定全身心地投入公用事业法领域。其间，他于1929年和1931年先后在《哥伦比亚法律评论》（Columbia Law Review ）期刊上发表了两篇关于州政府对公用事业控股公司实施监管的文章。他在文中分析了当时社会担忧的问题，然后呼吁应该对控股公司和它拥有的公用事业公司之间签订的合同实施严密监管，同时严格审查它们发行的证券。威斯康星州的进步主义人士随后向他提供了一个高调进入公用事业领域的机会。1931年，时任州长菲利普·拉福莱特（Philip La Follette）邀请利连索尔加入威斯康星铁路委员会。 [12]
尽管威斯康星州是第一批在1907年建立公用事业管理委员会的州之一，但是利连索尔的传记作者诺伊泽认为，拉福莱特肯定是看到了改革的巨大机遇。在大萧条时期，各地的物价和利润都在下降，而公用事业的利润却居高不下。其中一个原因是重置成本法被广泛地用作设定费率和利润水平的基础，而现在这种做法将受到质疑。美国许多州纷纷推选出主持改革的人选，利连索尔成为威斯康星州委员会事实上的主席。在利连索尔的领导下，州委员会不再坐等人们投诉，而是主动调查所有公用事业的收费情况，调查费用由公用事业公司承担。委员会也有了一个新名字：威斯康星州公共服务委员会。 [13]
利连索尔推出了一些为公用事业公司的产品定价的新方法。在一个电话费率案例中，利连索尔提出了一个降低费用的理由，这个理由基于大萧条时期的现实状况。他的理由是，由于价格在整体上呈下降趋势，保持价格不变意味着公用事业费实际上在增加。一些著名的经济学家，如公用事业方面的著名专家、哥伦比亚大学商学院的詹姆斯·邦布赖特（James Bonbright），都支持利连索尔的这个观点。 [14]
公用事业委员会是由参议员小罗伯特·拉福莱特和乔治·诺里斯发起成立的，在利连索尔于1931年加入该委员会之后，他成为全美知名人物。然而，1932年，因为咄咄逼人的风格，再加上拉福莱特的声望下降，利连索尔陷入政治困境。这时，布兰代斯向罗斯福举荐了利连索尔。1933年6月，罗斯福提名利连索尔为田纳西河流域管理局委员会委员。 [15]
打破僵局
到田纳西河流域管理局工作后，利连索尔说：“在美国多个州中，不是州监管机构在监管公用事业公司，而是公用事业公司在监管州监管机构。”田纳西河流域管理局将从根本上改变这种公用事业监管机制。利连索尔认为，田纳西河流域管理局的成立，“说明我们正在尝试通过竞争，而不是通过准司法委员会，对公用事业实施监管。法案明确要求联邦政府必须干预像电力这样的行业”。这样做的最终目的是，“制定一套标准，用来衡量私营公用事业公司的收费是否公平，以防止破坏性的金融活动”。利连索尔说，在田纳西河流域管理局成立后，政府的角色将不再局限于在法庭上讨论什么是诚实电价，而是通过参与发电，来确定现实世界中的诚实电价应该是多少。 [16]
利连索尔看到了降低电费的主要障碍，“现在，我们已经对这个商业僵局有了整体了解。电力公司坚持认为，在用电量大幅增加之前，它们不能大幅降低电价。它们还认为，除非用电设备进入千家万户，否则用电量不会大幅增加。”为了摆脱这个进退维谷的困境，田纳西河流域管理局的下属机构——住宅和农业用电管理局，将敦促家电制造商生产出低成本的电器，同时为电器用户提供补贴。 [17]
内部斗争和外部竞争
除利连索尔外，田纳西河流域管理局独立委员会还有另外两名成员。巧合的是，这两名委员姓氏相同。阿瑟·摩根（Arthur Morgan）被任命为委员会主席，他曾是俄亥俄州安提阿学院的院长，也是乌托邦思想家爱德华·贝拉米（Edward Bellamy）和管理大师弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）的追随者。1888年，贝拉米写了一篇宣扬乌托邦理想的小说，名为“从2000年回顾1887年”。这是对资本主义的直接有力的控诉，并强烈呼吁政府对生活实施全方位的管理。阿瑟·摩根对贝拉米非常感兴趣，并因此写了一本传记，但在实践中，他似乎对贝拉米的乌托邦理想半信半疑。在诺伊泽的笔下，阿瑟·摩根是“一位高明的工程师、大坝建筑师和社会梦想家”，对官僚秩序和政治手腕兴趣不大。 [18]
阿瑟·摩根和利连索尔都不是田纳西当地人，但委员会的第三位成员哈考特·摩根（Harcourt Morgan）已经在那里生活50年了。他曾是田纳西大学农业学院的院长，他的视线主要集中在“土壤、空气、水和所有生命体”的相互联系上。利连索尔自嘲说，他是唯一一个不姓摩根的委员会成员，没有博士学位，也没当过大学校长。 [19]
三名委员会成员的分工是：阿瑟·摩根负责水坝、航运、“社会实验”以及田纳西河流域管理局不同目标的“整合”，哈考特·摩根负责农业项目，利连索尔负责电力和法律问题。从一开始，三人之间的关系就比较紧张，许多会议最后都演变成“喧嚣的争吵”。对于利连索尔来说，电力是田纳西河流域管理局应该关心的全部内容，因此他的目标就是加大电力生产，从而大幅降低电价。他认为，此举可以帮助那些囊中羞涩的人生活得更轻松。他说，引入公用电力，意味着密西西比州图珀洛市的公用事业费将降低60%。有趣的是，他的这个目标与英萨尔非常相似，英萨尔认为低价有利于增加用电量，用电量增加又可以使价格进一步降低，因为固定成本被更多的用户分摊了。在这个背景下，利连索尔与阿瑟·摩根之间发生了冲突，因为摩根希望降低电力在总体业务中的比例，并限制管理局向私营电力公司销售电能的行为，更不要说与这些公用事业公司竞争用户了。 [20]
利连索尔不仅在电能销售问题上与阿瑟·摩根发生了冲突，还不得不与温德尔·威尔基（Wendell Willkie）展开博弈。威尔基是为田纳西河流域服务的一家名为联邦和南方控股的私营电力公司的总裁。当时，他正处于进退两难的境地。如果他接受利连索尔的建议，把在当地的电力传输和配送设施卖给田纳西河流域管理局，管理局的规模就会变得更大，成为一个更强大的竞争对手。然而，如果威尔基拒绝出售，田纳西河流域管理局可以用联邦资金购买其他的电力传输和配送设施，照样与他形成竞争。此外，利连索尔（和罗斯福）的理念是建立公用事业费率标准，与私营公用事业公司进行价格竞争。尽管这个理念本身没有什么问题，但是出于若干原因，两者之间的价格竞争是不公平的。因为田纳西河流域管理局享受联邦政府的补贴，成本比较低，所以威尔基无法在价格上与之竞争。此外，管理局使用的大多是低成本的水力资源，而且它的电力价格不包含配送成本，这些优势都是威尔基不具备的。 [21]
法庭之战
利连索尔不得不在法庭上与私营电力公司作战。反对罗斯福新政的人把法庭视为战场，田纳西河流域管理局的对手亦如此。阿斯旺德诉田纳西河流域管理局案，对管理局销售电力的行为是否符合美国宪法，以及联邦政府的资金是否可以用于建设社区输电和配电设施等问题提出了质疑。田纳西河流域管理局在亚拉巴马州的法庭上输掉了官司，但亚拉巴马州的判决结果又被联邦法院推翻了。1935年，美国最高法院维持了联邦法院的判决，但判决结果仅局限于田纳西河流域管理局可以销售位于马斯尔肖尔斯的威尔逊大坝生产的电能。 [22]
后来，在一桩涉及田纳西电力公司的案件中，田纳西河流域管理局电力销售的合宪性再次受到了挑战。美国最高法院最终裁定，这些公用事业公司没有理由提起诉讼，因为它们没有垄断权。虽然法院没有对田纳西河流域管理局电力销售的合宪性做出裁决，但私营电力公司在法庭上屡屡受挫，使威尔基最终意识到田纳西河流域管理局“将会继续存在”。因此，他同意把联邦和南方控股公司的所有设施，以及亚拉巴马州和密西西比州的部分设施，卖给田纳西河流域管理局。国会拨付了购买这些设备所需的资金， [23] 更令人关注的是，国会对田纳西河流域管理局没有提出任何地理条件上的限制。这些案件非常重要，从中可以看出美国最高法院允许国家资本主义取代受监管的私人资本主义。 [24]
利连索尔和阿瑟·摩根之间的公开斗争仍然没有停息，就连《大西洋月刊》（Atlantic Monthly ）和《纽约时报》也刊登了相关内容。阿瑟·摩根在《大西洋月刊》上发表了一篇为公共权力辩护的文章，但他又批评道，某些人（指利连索尔）积极反对私营公用事业公司，恨不得对这些公司全面开战。早在阿瑟·摩根之前，温德尔·威尔基就已经在《大西洋月刊》上发表过一篇文章。利连索尔抓住这个把柄，对这两篇文章进行了详细比较，暗指阿瑟·摩根在一定程度上被私营公用事业公司控制了。 [25]
阿瑟·摩根指责利连索尔存在种种不当行为（比如，不顾实际情况，对私营公用事业公司心存偏见），并呼吁国会对利连索尔展开调查。至此，两人之间的斗争达到高潮。罗斯福对阿瑟·摩根指责利连索尔的言行感到不厌其烦，要求他拿出证据。由于阿瑟·摩根无法（也可能是不愿意）举证，他被罗斯福解雇了。尽管如此，国会还是对此展开调查，并在1938年5月至12月举行了为期70天的听证会。最后，调查委员会的10名成员中有6人认为田纳西河流域管理局和利连索尔没有任何不当行为。 [26]
对战争胜利的卓著贡献
独特的地理位置决定了田纳西河流域管理局的规模必然庞大。它的管辖范围是田纳西河及其支流流经的地方，覆盖了田纳西、肯塔基、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马和密西西比这7个州的部分地区。利连索尔在他的里程碑式著作《田纳西河流域管理局：民主在前进》（TVA:Democracy on the March ）中称，田纳西河流域管理局当时管理着21座大坝，其中16座是新建的，而且整个体系已经收到了7亿美元的投资。他说，在这些投资中，有65%的资金用于发电，20%用于防洪，剩下的15%用于河运。接着，利连索尔根据他个人的理解，简单描述了1933—1943年的10年时间里，田纳西河流域管理局的投资对田纳西河流域产生的重要影响。在吸纳了这么多的投资之后，田纳西河流域管理局与美国其他地区相比，处于什么位置呢？利连索尔自豪地说，田纳西河流域管理局是美国第二大发电机组，1944年的月均发电量为10亿千瓦时。而10年前，管理局覆盖区域的人均发电量远低于美国的平均水平。经过10年的投资，这个区域的人均发电量已经比美国的平均水平高出50%左右。利连索尔把电力视为管理局的首要任务，这些数据充分证明了他的成功。 [27]
在回顾田纳西河流域管理局取得的成就时，利连索尔忍不住将他管辖范围内的那些大坝与胡佛水坝和大古力水坝进行了对比。他发现，仅就混凝土的使用量而言，管理局建造所有新水坝使用的混凝土是胡佛水坝的4倍。此外，胡佛水坝是由6家大型私营公司共同建造的，大古力水坝是由10家这样的公司建造的，而管理局仅凭一己之力，就完成了田纳西河流域大坝体系的建设工作。 [28]
田纳西河流域管理局为美国在“二战”中取得胜利所做出的贡献，更值得关注。利连索尔称，管理局在战争中发挥了四大作用。第一，管理局向诺克斯维尔以南的美国铝业公司提供了充足的电力。美国铝业公司在应罗斯福的要求建设拥有5万架飞机的空军力量的过程中，发挥了非常重要的作用。第二，管理局提供了充足的电能和冷却用水，使联邦政府下定决心在田纳西州秘密建造了一座名为橡树岭的城市。管理局输送到橡树岭的电力被用于生产核材料，制造原子弹并投放到日本。第三，马斯尔肖尔斯生产的硝酸盐主要用于制造军需品和化肥，大部分的硝酸盐被运往美国在欧洲的盟国。第四，管理局在田纳西河流域拥有先进的空中侦察等测绘技术。后来，这些技术在欧洲得到应用，为盟军飞行员绘制了大量地图。 [29]
田纳西河流域管理局的支持对美国取得战争胜利具有非常重要的意义。不过，范德比尔特大学的退休教授欧文·哈格罗夫（Erwin Hargrove）却认为，“二战”对田纳西河流域管理局来说同样重要。正是因为这场战争，使得《田纳西河流域管理局法》赋予该管理局的权限远不只是航运和防洪。田纳西河流域管理局成为美国最大的综合电力系统，在它生产的电能中，用于支持战争的比例一度高达75%。田纳西河流域管理局管辖范围内的就业人数显著增加，从1940年的1.4万人上升到1942年的4.2万人。“二战”为管理局在田纳西州瓦茨吧建立第一个非水力设施——蒸汽发电机组，提供了理由。有了这个蒸汽发电站，管理局就不再单纯依靠田纳西河和水力发电了，实现了从一个区域性管理者到一个重要的电力垄断组织的转变。由于田纳西州橡树岭和肯塔基州帕迪尤卡的联邦设施需要使用电力制造核武器，管理局趁机建造了更多的蒸汽发电设施。最重要的是，田纳西河流域管理局在“二战”期间的贡献，为它披上了一层卓有成效的政府机构的外衣。 [30]
前进还是倒退？
在很多人的心目中，田纳西河流域管理局代表的不只是混凝土、水和电，它也对田纳西河流域的福祉产生了巨大影响。田纳西河流域管理局是美国在电力领域的先进性和专业性的象征，为全球经济和政治发展树立了榜样。田纳西河流域管理局成立一年之后，它的惊人影响力开始为人所了解。大萧条后期，深受罗斯福信任的顾问哈利·霍普金斯（Harry Hopkins）委派他的好朋友、富有开拓精神的记者罗瑞纳·希科克（Lorena Hickok），去见埃莉诺·罗斯福，向她汇报新政的影响。
1934年，希科克写信给霍普金斯，介绍了她在田纳西河流域管理局的所见所闻：“这些天来，在田纳西河流域贫瘠、肮脏、凄惨的灰色阴影映衬下，一片充满希望的乐土正沐浴着金色阳光，徐徐崛起。”接着，她写道：“一万名工人正在用木材、钢铁和混凝土，建造新政下最宏伟的工程，创造一个潜力巨大、令人眼花缭乱的帝国。这一切不由得让人叹为观止。”她参观了诺里斯大坝和惠勒大坝的建筑工地，还参观了威尔逊大坝。诺里斯大坝和惠勒大坝的建筑工人让她震惊不已，因为他们“每天工作5.5个小时，每周工作5天，赚取基本的生活费。他们的住房正在建设中，比他们以前住的房子好。闲暇时，他们学习耕种、做生意和生活的艺术，为他们在这片希望的乐土上过上更充实的生活做准备。”这与胡佛水坝的艰苦工作条件形成了鲜明对比。霍普金斯委派希科克等记者去往现场的目的是，让自己及时了解美国人的需求和情绪。尽管他们的听众只有一个人，但希科克等记者还是认真地描述了他们的所见所闻，也为我们留下了珍贵的历史资料。 [31]
利连索尔也激情澎湃地描述了田纳西河流域管理局的影响作用。他说他写那本书的目的就是向股东做报告，但他紧接着说道，全体美国人都是田纳西河流域管理局的股东。在评价田纳西河流域管理局的作用时，利连索尔说：“人、科学和组织技能，加上水、土地、森林、矿藏等资源，为美国人民带来了巨大的好处。”其中最重要的一个好处就是改变了美国人民对待未来的态度，“人们不再认为贫困不可避免，也不再认为苦役、疾病、肮脏、饥荒、洪水和身体疲劳是因为魔鬼作祟或者神灵的惩罚”。利连索尔总结道，历经10年时间，田纳西河流域及其周边地区已经焕然一新。 [32]
希科克和利连索尔的这些文字比政治偏见更有说服力，它们反映了一种基本的文化观点：电是一种好东西，因为它使田纳西河流域实现了现代化，并给这里带来了文明。它最终的成败只能在国家既定目标这个层面上加以评判。田纳西河流域管理局的目标是让所有人，包括农村地区，都用得上也用得起电，从这个目标看，它取得了重大胜利。不过，目标不同时，成功还是失败的判断标准也会发生变化。
利连索尔还坦率地谈及田纳西河流域管理局的道德或精神层面的目的。他写道：“科学和技术现在所取得的物质成就可能不会带来任何好处……除非它们有道德目的。”道德目的必须体现在统一的资源开发中，资源开发必然“受自然统一性的约束”。他还提出，资源开发必须确保所有利益相关者全员参与。利连索尔认为，电力合作机构召集那些既是消费者又是所有者的人参加的会议，经常带有某种“感情色彩”和“精神意义”。在这里，我们或许可以将利连索尔的世俗信仰与法拉第的精神信仰相提并论，两者的核心观点都是自然界的统一性。 [33]
田纳西河流域管理局是政府所有的机构，而不是政府监管的私营公用事业公司。在冷战期间，自由市场资本主义与共产主义制度下中央计划经济处于对立状态。对此利连索尔表示，他担心政府和企业过于集中，他倾向于田纳西河流域管理局这种模式，既有利于电力生产实现集中化，又将电力配送的权利下放给当地私营电力公司，从而在政府与企业之间实现平衡。他认为，联邦政府在华盛顿特区对纽约市的电力配送实施遥控管理，效果应该不如当地的电力控股公司直接管理好。利连索尔知道肯定有人想要了解他的政治信仰，因此他明确表示，田纳西河流域管理局必须远离政治。他说：“河流没有任何政治倾向性。” [34]
利连索尔的《田纳西河流域管理局：民主在前进》一书得到了很多好评，但也有人提出了质疑。新政的参与制定者之一、罗斯福智囊团的著名成员雷克斯福德·特格威尔（Rexford Tugwell）在说到这个项目时称其为“民主的倒退”。诗人、重农派元老级人物唐纳德·戴维森（Donald Davidson）指责田纳西河流域管理局的水坝建设导致7万人流离失所，批评管理局大搞“家长式作风”，而不倡导“参与性”。《田纳西河流域管理局的神话》（The Myth of TVA ）的作者威廉·钱德勒（William Chandler）认为，因为利连索尔的书是很多人了解田纳西河流域管理局的唯一信息来源，所以在20世纪70年代之前，那些针对该管理局的中肯批评一直没有市场；直到20世纪70年代，管理局的核能项目出现问题，学者们才对利连索尔和他的政府所有权模式提出了批评。 [35]
后世的评价
20世纪50年代初，两位受人尊敬的学者——纽约市立学院的诺曼·温格特（Norman Wengert）和雪城大学的罗斯科·马丁，分别回顾了田纳西河流域管理局成立之初设定的目标和取得的实际成就，以评估管理局的发展历程。尽管评估方法略有不同，但是两位学者得出了类似的结论。简单地说，田纳西河流域管理局取得了很多成就，但是到第二次世界大战快结束时，它已经演变为一个典型的大型电力公司。
温格特的文章标题暗示了他的结论：“田纳西河流域管理局：象征意义和实际成就”。温格特说，田纳西河流域管理局的“象征意义可能比它取得的实际成就更持久、更重要，无论这些成就多么令人印象深刻”。为了说明人们对田纳西河流域管理局寄予的厚望，他引用了著名历史学家亨利·康马杰（Henry Commager）的话：“宪法的广泛建设、大规模规划、沿区域界线重建联邦制、新的管理技术、民事服务新标准、科学与政治的结合、通过精心制订的经济和社会重建计划实现民主复兴的努力，这些都在这里（田纳西河流域管理局）得到了检验。” [36]
在“‘自由企业体系’土崩瓦解”之后，人们希望政府可以做出广泛的规划。但是温格特认为，田纳西河流域管理局并没有做到，提出的规划十分狭隘。温格特还给出了造成这个结果的多个原因。原因之一是，管理局刚成立时，委员会成员之间的斗争对规划产生了负面影响。阿瑟·摩根对利连索尔的指控导致国会展开调查，而法庭上来之不易的胜利同样造成了不好的影响。还有一个原因是，电力在田纳西河流域管理局的诸多职能中占据了绝对的优势地位。此外，温格特称，管理局没有对广泛的、区域范围内的经济规划提供政治支持，因为这样的规划本质上是一个设定政治目标的过程，但是没有一个区域性政治机构来完成这项工作。管理局之所以无法扮演这个政治角色，是因为它的委员会及其成员都不是选举产生的。因此，田纳西河流域管理局陷入了一种“专注于发展电力和化学”的狭隘境地。 [37]
马丁基本上得出了同样的结论。他认为，田纳西河流域管理局虽然在防洪与河运这两个方面取得了很多成就，但从20世纪50年代往回看，就可以看出它已经变成了一个典型的大型电力公司。在他看来，管理局发生蜕变的根源，就在于马斯尔肖尔斯军工厂及电力设施的处理问题所引发的那场持续了15年的争端。从本质上看，那是一场公共开发和私人开发之间的意识形态之争。诺里斯试图通过立法程序组建田纳西河流域管理局，结果连续遭遇了7次失败，但是大萧条和罗斯福的成功当选最终为诺里斯铺平了道路，使他的梦想通过《田纳西河流域管理局法》的形式得以实现。尽管如此，该法案主要关注的是防洪、河运和电力生产，视野明显比较狭隘。最高法院判决田纳西河流域管理局拥有电力销售权，进一步加剧了这种狭隘性。 [38]
田纳西河流域管理局留给世人的遗产
和胡佛水坝一样，田纳西河流域管理局也推动了美国各地电力事业的发展。从一开始，管理局就有意全力帮助贫困的田纳西河流域发展经济，其中电力扮演着一个重要的非主导性角色。从这个项目中可以看出罗斯福和诺里斯的愿望，也可以看出独立委员会成员阿瑟·摩根和哈考特·摩根的愿望。然而，在各种因素的共同作用下，这个项目很快就变成了一项雄心勃勃的努力——把生产的电力供应给流域内的所有企业和家庭，从而对经济发展产生了深远的影响。促使管理局发生这种变化的最具影响力的推动因素，就是利连索尔。在他的指导下，田纳西河流域管理局成为美国国家资本主义的一项罕见的大规模实验。
田纳西河流域管理局实验显著地改变了美国电力行业的发展道路。从温德尔·威尔基的联邦和南方控股公司可以看出，利连索尔代表的国家资本主义和受到监管的私人资本主义之间爆发了一场激烈的战斗。私人资本主义，即使是源于英萨尔的那种受到监管的私人资本主义，也没有机会在田纳西河流域取胜。它无法拥有联邦政府馈赠的那些优势。如果没有联邦政府的资助，考虑到风险因素，私人资本主义的动作肯定要慢一些。如果动作不够快，它就无法实现罗瑞纳·希科克笔下的那种成千上万人所体验到的经济影响力。
值得注意的是，利连索尔的国家资本主义和英萨尔的私人资本主义在目标和策略这两个方面是一致的：增加电力系统的规模和范围，以实现规模经济，降低电价。价格下降将增加需求，引发新一轮的成本和价格下降。吸引新用户是核心目标，在第二次世界大战期间，田纳西河流域管理局处于非常有利的位置。
考虑到罗斯福在其他场合的言行，他竟然允许这个实验继续进行下去，着实令人感到吃惊。在波特兰演讲时，他说电力业务应该交给私营企业。胡佛水坝项目也没有大力推行国家资本主义，电能被卖给其他公有和私营公用事业公司。田纳西河流域管理局实验似乎说明罗斯福不是一个空想家，而是一个实用主义者。
如果田纳西河流域管理局证明它是私人资本主义的一个有益且可靠的替代品，那么今天的美国电力业务将会有很大的不同。然而，它最终蜕变成（现在仍然是）一个大型公用事业公司，同私营公用事业公司没有任何区别，有大把的机会干好事或者干坏事。与许多私营公用事业公司一样，田纳西河流域管理局后来在核电项目上的失败削弱了它的政治支持，因为它与自己的目标（生产充足的电，让人人都用得起电）已经渐行渐远。与所有私营公用事业公司一样，田纳西河流域管理局也面临着环境危害指控，包括危害濒危物种（如蜗牛镖鲈，在它建造田纳西河大坝时发现的一种鱼）、大型燃煤电厂排放二氧化碳导致全球气候变化等。不过，当田纳西河流域管理局与大型私营公用事业公司之间的共同之处清楚地显现出来时，它已经大而不能倒了。尽管田纳西河流域管理局严词狡辩，这种狡辩甚至让人深信不疑，但都不能证明它具有革新性或可复制性，也不能证明它是工业民主普遍适用或者电力行业具体适用的一种新型管理形式。
