讨论公共监管的文献材料数量繁多，几乎已经触及了这个问题的方方面面。但是，有一个人们应该问的最基本的问题却很少有人讨论，即使讨论也是浅尝辄止。这个问题就是：公共监管对行业的行为是否有影响？
——乔治·斯蒂格勒，克莱尔·弗里德兰（1962） [1]
2003年，在加州电力危机和安然事件刚过去不久，就发生了一次大停电事件，5000万人无电可用，将与解除行业监管有关的事件数量增加到三起。为什么解除监管——更恰当的名称应该是“竞争性改革”——没有因为这三起重大的负面事件而停滞不前呢？人们是否认为加州电力危机和安然事件是例外情况，而不符合一般规律？他们是否意识到，导致2003年大停电事件的原因是长期以来人们没有办法解决树木、工具和培训问题，而不是因为竞争性改革？或者，人们可以通过某种令人信服的逻辑，从政治、经济、技术或文化等方面找到必须进行竞争性改革的理由？很明显，无论出于何种原因，竞争性改革都势在必行。在加州电力危机、安然破产、大停电事件发生前的几十年时间里，竞争性改革在全美范围内已经蓄势待发。尽管在某些方面停滞不前，但它仍然保持着前进的势头。 [2]
规模经济的终结
对规模经济的信仰和监管造就了垄断型电力公司迅猛发展的黄金时代，而规模经济的终结理所当然地标志着这些垄断组织的终结，以及一个全新时代的到来。
联邦能源管理委员会称，这个故事始于1935年的《联邦电力法》。这部法案是“在一个大多数电力企业都自给自足，采取垂直一体化运营模式的时代颁布的”。进入20世纪60年代后，由于规模经济、技术进步和对生产成本的控制，电价没有上涨的必要性。鉴于此，电力行业“没有受到”通过结构重组为竞争创造条件的“压力”。 [3]
20世纪60年代末和整个20世纪70年代，由于通货膨胀和高利率，用户需要缴纳的电费不断上涨，情况开始发生重大变化。联邦能源管理委员会指出，核电成本超支推高了电价；与此同时，公用事业公司需要为因高估需求而形成的过剩产能埋单，导致电价进一步上涨。联邦能源管理委员会报告说：“1970—1985年，按名义价值计算，住宅用电的平均价格上涨了两倍多，在考虑通货膨胀因素之后仍然上涨了25%。”工业用户面临的情况更糟糕，按名义价值计算，电价上涨了三倍；考虑通货膨胀因素或者按“真实”价值计算，电价上涨了86%。 [4]
联邦能源管理委员会认为，20世纪70年代意味着规模经济的终结。在20世纪60年代，规模越大意味着价格更便宜，所以垂直一体化的大型公用事业公司可以不断扩大规模，以便在与规模较小的电力公司展开竞争时取得价格优势。而在接下来的10年里，规模较大的公用事业公司达到了规模经济的上限，再扩大规模则意味着运营成本的增加，停产时间也会不断延长。联邦能源管理委员会称：“规模越大越好的日子一去不复返了。” [5]
培养竞争者
1978年颁布的《公用事业监管政策法》（PURPA）是竞争性改革的第一个重要里程碑。有趣的是，改革并非它的本意。这部法案的出台背景是20世纪70年代的第一次石油危机。阿拉伯国家实行的石油提价和禁运导致美国汽油短缺，排长队加油的现象随处可见。此外，由于汽油短缺导致经济衰退，美国的失业率也在不断上升。一时之间，能源政策变得非常重要，当务之急是减少美国对外国石油的依赖，以提升美国应对下一次石油禁运的能力。因此，地缘政治推动了能源政策。《公用事业监管政策法》是卡特总统签署的《国家能源法》中的一小部分，由此可见，减少对外国石油的依赖在能源政策中所占的分量也不是很重。这部法案旨在激励人们用指定的技术发电，要么提高石油和天然气的发电效率，要么不使用石油，改用太阳能、风能和垃圾发电等。 [6]
使用法案指定技术的发电厂被称为“合格发电厂”，其中包括采用热电联产方式的发电厂。所谓热电联产，通常是指发电厂既生产电能又生产热能，供工业园区使用或者出售给当地的公用事业公司的生产方式。该法案要求当地公用事业公司购买合格发电厂生产的电能，价格按“可避免成本”（即该公用事业公司自行发电所需的成本）计算，以鼓励它们投资建设合格发电厂。
可以想象，按照可避免成本确定电价的做法必然会引发争议，因为当地的公用事业公司希望压低价格，而合格发电厂又希望抬高价格。此外，价格估算必然要建立在大量假设的基础之上，这些假设也会遭到质疑。在这种情况下，有必要认识到《公用事业监管政策法》还有另外一个目的：寻找新发电厂，用以替代垄断性的公用事业公司的成本超支、业绩不佳的核电站。为了实现这个目的，该法案不惜依据核电厂的高成本，确定较高的可避免成本。更重要的是，许多州都愿意以可避免成本为依据，与合格发电厂签订电力销售的长期合同，而且合同价格在未来10年或20年里保持不变。这些合同是合格发电厂融资的一个必要条件，它们甚至可以仅凭这些合同“到银行办理贷款业务”。
《公用事业监管政策法》成功地吸引了不少新企业加入电力市场，这是电力业务引入竞争机制的第一个重要步骤，但它其实是无心之举。在合格发电厂于20世纪80年代初开始运行后不久，各州就发现合格发电厂的发电能力远高于用户需求，有时两者间甚至达到10∶1的关系。因此，这些州要求合格发电厂在价格上展开竞争，报价时需要在可避免成本的基础上打个折。毕竟，价格竞争是所有竞争市场最基本的要素之一。
《公用事业监管政策法》也使首选技术发生了彻底改变。在传统的成本加成的价格监管机制下，企业会优先选择资本成本最大的技术，因为资本成本越大，估算利润的基础值就越大。建造煤电站和核电站时，企业就是重点考虑了这个因素。《公用事业监管政策法》颁布之后，这种情况彻底改变了，企业会优先选择资本成本比较低的燃气—蒸汽联合循环发电厂。使用联合循环发电技术之后，同样数量的燃料可以生产出两倍的电能，这与《公用事业监管政策法》推广更节能的发电技术的目标是吻合的。在生产的第一阶段，天然气在燃气涡轮机中燃烧，燃烧的涡轮机与发电机相连，从而完成第一轮发电。在第二阶段，将燃气涡轮机排出的高温余热引入余热锅炉把水变成蒸汽，再让这些蒸汽进入蒸汽涡轮机，驱动发电机完成第二轮发电。
燃气—蒸汽联合循环技术缓解了危机时代的许多问题，包括1973年的第一次石油危机，核电厂成本超支和业绩不佳的问题，以及日益严重的空气污染问题。联合循环发电技术对天然气（或石油）的利用效率远高于其他发电技术，对于急于解决石油危机的政策制定者而言，这项技术具有非常大的吸引力。为了解决核电成本飙升的问题，联合循环发电厂的运营商非常愿意签订固定价格的长期合同。所以，这些电力市场的新进入者承担了资本成本超支的风险，也就是说，即使运营商的成本增加，电价也会保持不变，而不会随成本的上涨而上涨。固定电价还意味着运营商承担了业绩不佳的风险，它们只有在联合循环发电厂售出电能的情况下才会得到报酬。
公平地讲，在承担资本成本超支的风险方面，联合循环发电厂的能力远强于核电厂。在联合循环发电厂的总成本中，只有1/3的成本属于资本成本，而核电厂的资本成本的比例则要大得多。联合循环发电厂的剩下2/3的成本是使用天然气的成本。虽然电能的资本成本部分可能是固定的，但是联合循环发电厂的电价通常会包含燃料成本，而且燃料成本会随着天然气价格的变化而波动。将燃料成本纳入价格指数或浮动价格，被视为一种非常好的做法，因为它可以实时反映天然气的市场价格。不过，一旦采用这种价格机制，天然气价格的快速上涨也会引发电价快速上涨，加州电力危机期间电价的飙升就是一个明证。
从环境的角度看，联合循环发电厂的空气污染物排放要比燃煤发电厂少得多，前者几乎不排放二氧化硫，也不释放煤尘。虽然联合循环发电厂确实会排放氮氧化物，但在20世纪80年代末至90年代，包括威斯汀豪斯、通用电气和西门子在内的企业都在稳步减少氮氧化物的排放。
《公用事业监管政策法》对于启动竞争性改革具有至关重要的意义，因为它培养了竞争者——合格发电厂。没有竞争者就没有竞争。此外，这些竞争者为当时的能源供应和环境问题提供了解决方案。当它们形成一个利益集团之后，就可以进一步推动竞争性改革。 [7]
电网准入和无歧视的输电服务
这些竞争者可以拓展的下一个业务，就是在完成发电之后的输电服务。电力传输系统（电网）的控制权掌握在它们的竞争对手——垂直一体化的公用事业电力公司手中，经营方式（比如，谁可以使用电网）以及是否接纳新的发电机组，都是由这些电力公司决定的。垂直一体化的公用事业公司是一种普遍的存在，比如南加州爱迪生公司、中南公用事业公司、新英格兰电力公司等。垂直一体化的公用事业公司令人不满的主要原因在于，它们在与新电力公司竞争时，通常会倚仗它们对电网的控制权。要客观评价这个问题，我们不妨假设某市政公用事业公司同意与这些竞争者签订长期合同，购买后者生产的电能。但是，如果这家本地公司不希望这些竞争者插手本地的电力服务，那么它只需要声称电网已被全部预订，而扩大电网的成本将导致这些竞争者的电价大幅上涨，就可以拒绝为竞争者提供输电服务，由自己垄断本地的电力服务，并挤垮竞争者。而且，当时没有任何法律法规要求公用事业公司赋予竞争对手使用电网的平等权利。
为了培养竞争者，促进竞争，就必须通过政策的形式开放电网，这一点从一开始就明确了。20世纪80年代后期，联邦能源管理委员会发起了一项活动，要求各电网运营商根据具体情况开放电网。例如，如果两个垂直一体化的公用事业公司向联邦能源管理委员会提交公司合并申请（该项审批权力由《联邦电力法》赋予），联邦能源管理委员会就会要求它们至少初步开放电网，让各方（包括竞争者）均可使用。联邦能源管理委员会还利用公用事业公司申请采用基于市场的定价机制的契机，敦促它们开放电网。如果联邦能源管理委员会同意公用事业公司根据市场确定电价，它们就可以不采用成本加成定价法，但前提是它们必须开放电网。
联邦能源管理委员会在一定程度上开放电网的做法为竞争性改革提供了推动力。1992年，国会通过了《能源政策法》，也为改革的推进做出了贡献。新进入者可以参与竞争的技术一下子多了起来，而无须受限于《公用事业监管政策法》指定的合格发电技术。一种叫作有豁免权的批发发电商（EWG）的新型竞争者被创造出来，它们可以建立一系列的独立发电厂。这样一来，新进入者就可以建造独立的燃气—蒸汽联合循环发电厂，发电厂的规模不一定很小，也不一定要采用热电联合发电厂的那种独特设计。 [8]
1996年，联邦能源管理委员会准备将其根据具体情况确定的开放电网的要求变成法律的形式，就颁布了888号法令。内行人都知道，数字888表明这个法令非常重要，因为联邦能源管理委员会的新总部地址就是华盛顿第一大街888号。在1995年宣布该法令草案之前，委员会称“38家公用事业公司已经提交了开放电网后的输电价目表”。据推测，这是委员会在根据具体情况开放电网方面取得的进展。在第888号法令草案公布后的第一年，统计数字就有了大幅增加。联邦能源管理委员会报告说：“共计166家公用事业公司拥有、控制或经营的电网参与了州际贸易，其中有106家已经提交了某种形式的开放电网的输电服务价目表。”这表明，即使是法令草案，其效果也强于“根据具体情况处理”这个方法。 [9]
颁发第888号法令的目的是，确保公用事业公司“不会因为拥有电网的垄断权而不公正地歧视他人”。 [10] 而且，无歧视的输电服务一直是第888号法令的“法律和政策基石”。为此，888号法令要求所有拥有或控制输电线路的公用事业公司提交开放电网的输电服务价目表。更重要的是，这些公用事业公司必须依据相同的价目表提供输电服务，还需要遵守同样的规则。 [11]
各州可以从中享受的权利一如既往地得到了重点关注。联邦能源管理委员会称，该法令“明确了联邦与州对州际贸易中电能传输的管辖权”，并声称“尊重某些州的建议”。在随后颁布的法令中，联邦能源管理委员会补充说，虽然“管辖权的范围可能会改变”，但不会“改变各州的基本监管权力”。具体来说，各州将继续“管理绝大多数发电厂的资本成本”，决定“发电和输电设施的选址”。 [12]
4年后，联邦能源管理委员会采取了下一步行动，通过进一步开放电网，促进电力行业的竞争性改革。于是，2000号法令应运而生。联邦能源管理委员会之所以这样做，是因为单个公用事业公司提交的开放电网的输电服务价目表，不足以终结歧视性的输电服务。比如，联邦能源管理委员会指出，在估算可用输电能力时经常会出现不一致的现象。为了杜绝这种情况，2000号法令从各个公用事业公司手中收走电网的运营权，把它交给一个新的独立实体——区域输电组织。 [13]
区域输电组织是竞争性改革取得的一个显著进步。2000号法令打破了垄断的壁垒，创造了电力业务的大型自由贸易区。自由贸易区中的所有参与者都遵守同样的规则，都拥有发言权。除了透明的电网准入规则之外，区域输电组织还为电能销售创造了一个透明的现货市场。更重要的是，现货市场提供了必要的流动性，因为供应商随时可以将电能销售给区域输电组织的透明现货市场，再也不需要与公用事业公司签订双边销售合同了。
不过，区域输电组织并不意味着放松监管，因为其独立董事会可以对区域市场实施另外一种管理。联邦能源管理委员会非常重视该独立董事会的表决结果，但最终决定权仍归联邦能源管理委员会所有。
改革的动力
天然气在电力行业的竞争性改革中起到了两个重要作用。第一，天然气业务的监管改革为电力业务改革起到了示范作用。第二，天然气一直是新加入的竞争者推动电力业务改革的首选燃料。
天然气监管的起步和发展速度与电力监管几乎相同，中间过程也如出一辙。早期的天然气生产主要依靠煤炭，因此属于地方事务，由市政府负责监管。在天然气销售跨越了城市边界之后，州政府接过了监管的职责。同样，在天然气供应和传输跨越了州边界之后，美国最高法院告诉各州，它们没有天然气州际销售的监管权（最高法院对州际电力销售也做出了同样的裁决）。与电力业务的情况一样，联邦贸易委员会的报告表明人们对所有权的集中问题心存担忧，也担心天然气价格会过度上涨。
1938年，美国国会颁布《天然气法》，开始对天然气的州际销售和运输进行监管。该法案要求州际天然气销售（包括以转售为目的的销售）必须做到价格公平合理，还要求所有新建天然气管道都必须获得联邦电力委员会（联邦能源管理委员会的前身）的批准。
不过，在联邦政府从源头（常见的说法是从“井口”）开始对天然气价格实施更全面的监管之前，因为价格问题而对簿公堂的情况就发生过好几次。最高法院在菲利普斯石油公司诉威斯康星州一案中做出裁决，所有天然气的州际销售都必须接受监管。随后，在井口处对天然气价格实施监管的三次尝试均以失败告终，导致价格监管被彻底解除。第一次尝试是，联邦政府试图对供应商逐一实施价格监管，但由于供应商数量过于庞大而失败。第二次尝试是，联邦政府试图按地区实施价格监管，但因为成本加成价格法对天然气供应不起作用而失败。因为并不是每一个气井都能产出可用的天然气，如果成本加成定价法只计算成功气井的成本，而不把失败气井的勘探成本计算在内，就没有人愿意从事天然气勘探工作。第三次尝试是，制定全国统一的天然气价格——每百万立方英尺 [14] 42美分。尽管这一价格是此前监管价格的两倍，但远低于自由市场的价格水平。由此导致天然气的持续短缺、供不应求。 [15]
为了应对短缺，国会颁布了1978年的《天然气政策法》。这部法案与《公用事业监管政策法》一样，都是《国家能源法》的一部分。《天然气政策法》发动各利益相关方，全面解除了对天然气井口价格的监管。它采取了按年份定价的策略，也就是说，天然气的供应价格高于该法案颁布之前天然气的井口价格。由于处在天然气短缺的时代，管道系统迫不及待地与天然气供应商签订固定数量、固定价格的长期合同，即照付不议合同。法案颁布后，天然气价格先是上涨，但需求量开始减少，而供应量开始增加，天然气价格又开始下跌。随着时间的推移，天然气的现货价格比照付不议合同中的价格低得多。由于受到照付不议合同的约束，用户们开始强烈要求拥有自行购买天然气的权利，这样他们就可以按较低的现货价格购买天然气了。 [16]
针对这个情况，联邦能源管理委员会在1985年颁布了436号法令。这个法令非常重要，它允许主要的州际天然气管网在自愿的基础上提供分类定价的天然气传输服务，也就是说，州际传输将与天然气供应分开，也与天然气储存等其他相关服务剥离。436号法令又被称为“管网准入令”，它立刻引发了非常重要的变化。联邦能源管理委员会称，1984年，管网的天然气输量中只有8%是通过分类定价传输服务完成的。然而，在436号法令颁布之后，这一比例在20世纪90年代初就上升至79%。1989年，国会颁布了《天然气井口价格解除管制法》，最终彻底解除了对井口价格的监管。 [17]
1992年，联邦能源管理委员会颁布的636号法令解除了天然气竞争的剩余障碍。在管网准入令下的传输服务并不等于捆绑服务中的传输服务。636号法令将传输服务从天然气销售中完全剥离出来，还要求拥有管网的企业向所有天然气供应商提供类似的服务。 [18]
大量数据表明，天然气已经成为新加入的竞争者的首选燃料。1995年，天然气发电量只占总发电量的10.3%。与之形成鲜明对比的是，新加入的非公用事业公司的天然气发电量的占比为56.2%。至于其他燃料，1995年煤电在总发电量中占55.2%，核电占22%。而非公用事业公司的情况再次与之形成鲜明对比，它们的第二大燃料是可再生能源，其发电量的占比为22.9%；第三才是煤炭，占比为15.4%。 [19]
这些统计数字真实有力地证明了价格监管对电力供应商的燃料选择的影响作用。监管制度不是中立的，因为成本加成定价机制为建造大型煤电厂和核电厂提供了巨大的动力，而以市场为基础的定价机制则会刺激企业建造小规模、多功能的天然气发电厂。再加上可观的税收优惠，成本加成定价机制也会刺激发电商们选择不可再生燃料。新规定意味着新的首选燃料，在设计未来政策时，政策制定者们必须充分认识到这一点。
把不成文的规则变成白纸黑字
正如我们所看到的，竞争性改革不等于彻底放手不管。竞争性改革到底改变了什么？又让哪些东西保持不变呢？后一个问题的答案非常简单：不管有没有竞争性改革，管理复杂的电力系统都无异于在刀尖上跳舞，因为供电量必须时时等于电力需求。只要用电网将远处的发电厂连接起来，为分散的用户提供服务，供求就必须达到平衡，也需要制定各种规则。如果这个系统由某一家公司（即当地的垄断企业）运营，人们就难以了解这些规则。每个发电厂是否运行，以何种方式运行，输电线路以多大负荷输送电能，这些决定都是在那些垄断企业总部的安保措施严密的办公室里做出的。当然，它也会遵循一些规则，但这些规则不同于经常受到公众监督的那些规则。
竞争性改革带来的变化，是那些拥有发电厂的公司渴望了解影响发电厂命运的那些决策是如何制定出来的。具体来说，它们希望系统的运行能给它们的发电厂带来在市场上公平竞争的机会。因为有了这些新加入者，曾经不成文的规则现在必须白纸黑字地写出来，接受公众的监督，以及得到监管机构的批准。电力系统的竞争性改革让每一条规则都变成了白纸黑字，并明确说明制定该规则的目的，即确保不会停电，并以最低的合理成本为用户提供服务。当然，为新加入的竞争者打开大门，是希望它们能想出新点子，进一步降低停电的可能性和成本。 [20]
芝加哥学派
监管机制有用吗？
对监管机制有效性的广泛分析和评估，也坚定了美国解除监管的决心。多少有点儿讽刺意味的是，解除监管的思想根源应该是在芝加哥大学，但也是在这里，塞缪尔·英萨尔播下了成本加成的价格监管机制的种子。不过，芝加哥大学的《法律和经济学杂志》（Journal of Law and Economics ）发了大量重要文章，要求重新评估监管机制的效果。
最早也是最重要的文章之一是由芝加哥大学的乔治·斯蒂格勒（George Stigler）和克莱尔·弗里德兰（Claire Friedland）于1962年合写的《监管机构能监管什么？电力行业的真相》。作者在文章的开头就直截了当地提出了一种挑衅性的观点，称几乎没有人考虑过关于监管机制的一个最基本的问题：监管机制有用吗？他们的原话是：“讨论公共监管的文献资料数量繁多，几乎已经触及了这个问题的方方面面。但是，有一个人们应该问的最基本的问题却很少有人讨论，即使讨论也是浅尝辄止。这个问题就是：监管机制对行业行为是否有影响？”经过广泛的分析，他们的结论是否定的，也就是说，监管机制对电力行业没有影响。他们写道，问题的部分原因在于，观察人士在评估监管机制的有效性时过多地关注了它的行为，而没有考虑它取得了哪些成果，具体来说，就是没有考虑监管机制是否改变了纳税人支付的电价。 [21]
斯蒂格勒和弗里德兰声称，只有监管机制能影响供给和需求，电价才会受到监管机制的影响。他们接下来做了三个定量测试，对各州实施监管前后的测试结果进行了比较。最后，他们写道：“我们得出的结论是，监管机制对平均电价没有产生任何影响。” [22]
经济监管理论
在这篇文章发表之后，监管机制（特别是对大型公用事业公司的监管）遭到了持续不断的质疑。1968年，芝加哥大学的哈罗德·德姆塞茨（Harold Demsetz）发表了著名的文章《为什么要监管公用事业公司？》。他说，认为“公用事业公司是自然垄断组织，所以必须加以监管”的观点是不对的。简言之，在他看来，如果当初有大量竞标者争夺垄断专营权，即使竞标结果是某一个供应商最终胜出，其价格同样具有竞争性。 [23]
1971年，斯蒂格勒在《贝尔经济学和管理学杂志》（Bell Journal of Economics and Management Science ）上发表了另一篇同样有影响力的文章《经济监管理论》。这一次，他的研究范围远远超出了电力行业的监管，把各种各样的政府干预手段，比如货币补贴、关税、价格控制等，都纳入其中。经过研究，他发现他可以从关于监管的供给和需求这个角度来写。在这篇文章中，斯蒂格勒驳斥了监管机制的目的是造福公众这个假设。他的理由是：“监管规则是根据行业的需求制定的，因此实施监管的主要目的也是为行业谋取利益。” [24]
1974年，芝加哥大学的法学教授理查德·波斯纳（Richard Posner）沿着斯蒂格勒的方向，进行了更深入的研究。波斯纳希望能够找到一种理论来解释“经济监管”，或者说是“政府干预市场”的模式。他的可选对象有“公共利益”理论，该理论认为监管源于公共需求，以纠正“低效或不公平的市场行为”）；以及“俘虏”理论，即“利益集团”为了自身的经济利益而请求政府对其进行监管。波斯纳认为，斯蒂格勒建立的是一个新的、改进的、表述更加简洁的俘虏理论，即“经济监管理论”。 [25]
1993年，耶鲁大学的法学和经济学教授乔治·普利斯特（George Priest）重新审视了斯蒂格勒和波斯纳引发的那场长达几十年的争论。尽管普利斯特对争论提出了质疑，但他也承认争论“对公共政策产生了非凡的影响”。而且，他的结论得到了电力行业的实践经验的支持。在争论开始后的20年里，公共政策向竞争性改革敞开了大门。20世纪70年代，它们开始培养竞争者；在普利斯特写那篇文章的时候，它们扩大了这些竞争者可用技术的选择范围，并给了后者电网准入的公平机会。由此可见，那场争论确实产生了非凡的影响。 [26]
2003年的大停电事件
2003年8月14日，美国东北部和中西部的大部分地区以及加拿大安大略省发生了大面积停电事件。这次事件影响了5000万人的生活，美国有8个州（俄亥俄州、密歇根州、宾夕法尼亚州、纽约州、佛蒙特州、马萨诸塞州、康涅狄格州和新泽西州）的人生活在黑暗之中，冰箱、空调停止运转。美国全面恢复电力供应花了4天的时间，而加拿大的安大略过了一个多星期才恢复电力供应。据估计，这次停电事件给美国造成的经济损失为40亿—100亿美元。 [27]
我认为有必要详细介绍一下2003年大停电事件的前因后果，因为一些人将其归咎于美国电力行业解除监管的举措。美国总统小布什和加拿大总理让·克雷蒂安（Jean Chrétien）呼吁美国和加拿大组建联合调查组，对这一事件展开调查。2004年4月，联合调查组的调查报告称：“重组并不是2003年8月14日发生大停电事件的原因。”但是，人们对事件原因的意见仍各不相同。 [28]
之后，联合调查组又发布了后续报告，题为“竞争性电力市场与电网可靠性之间的关系”，呼吁10个不同行业的龙头企业和技术专家撰写专题文章。正如预期的那样，人们的意见各不相同。第一篇专题文章是由三位作者撰写的，他们的署名是“支持真理的电力工程师”。这篇文章大胆直接地指出：“解除监管和对美国电力行业进行的结构重组，对北美电网的可靠性产生了毁灭性影响，也是造成2003年8月14日大停电事件的根本原因。” [29]
相比之下，北美电力可靠性协会（NERC）对未来的态度则更加乐观。该协会是一个存在时间较长的行业组织，负责提高电力系统的可靠性。尽管如此，该协会也承认电力行业正面临巨大的挑战，有必要进行改革。例如，它指出，“新建输电线路的工作受到了融资和成本等不确定因素的阻碍，在各地选址和建造时也受到了抵制”。协会认为最重要的原因是旧的自愿性标准不能确保电力系统的可靠性，“北美电力可靠性协会制定的标准必须对所有电力系统的用户都具有强制性”。 [30]
停电的真正原因到底是什么呢？随着分析工作的不断推进，联合调查组认为停电的原因可总结为一句话，就是“3t，即树木（trees）、培训（training）和工具（tools）”。这个说法很快就得到了普遍认可。比如，北美电力可靠性协会通过对2003年大停电事件的调查，发现公用事业公司“没有适当地控制输电线路沿途树木的生长状况”。该协会还指出了“培训不足”的问题，指的是对紧急状况没有充分的“情境意识”。此外，公用事业公司未能“很好地控制计算机和警报系统”，该地区的电网也存在“工具不完备”的问题。尽管联合调查组认为解除监管与此次事件无关，但他们得出的结论仍令人不安。“树木、培训和工具”这个简明扼要的说法表明大停电事件是由一些基本问题造成的。 [31]
2005年的《能源政策法》
2005年的《能源政策法》是美国国会针对一连串的危机做出的回应，这些事件包括2003年大停电、加州电力危机和安然破产。联邦能源管理委员会充满信心地认为这部法案是一个重要的里程碑。该委员会称：“2005年的《能源政策法》是近十几年来颁布的第一部主要的能源法案，是继罗斯福新政期间的1935年《联邦电力法》和1938年《天然气法》之后，使联邦能源管理委员会的权力发生最重大的变化的法案。”此外，该委员会还说：“国会此举无异于为联邦能源管理委员会投出了极具信心的一票。” [32]
在2003年大停电事件之后，联邦能源管理委员会开始承担起监管“美国电网可靠性”的责任，从中可以看出国会对该委员会的信心。联邦能源管理委员会称：“今天制定的这些规则预示着委员会的监管职责将发生历史性的新转变。”委员会强调，问题的根源在于过去的可靠性标准是自愿性的，而未来的标准则是强制性的。“自20世纪60年代以来，每次发生重大的区域性停电事故，部分原因都在于这种自愿的、不可强制执行的可靠性标准遭到了践踏。”1965年的大停电事件是迄今为止范围最大的一次，影响了3000万人的正常生活，持续时间长达13个小时。事后，一些区域性电力行业组织自发联合起来，成立了北美电力可靠性协会。在1977年纽约市大停电事件和1996年美国西部大停电事件发生之后，都有人提议制定强制性的可靠性标准，但是没有引起重视。联邦能源管理委员会说：“根据2005年的《能源政策法》的这些重要的新规定，遵守电力系统可靠性标准并不是一个自愿的选择，而是强制性的法律规定，一旦违反就会受到严厉的民事刑罚。” [33]
为了制定和执行可靠性标准，联邦能源管理委员会建立了一个新的组织架构，由新成立的电力可靠性组织（ERO）负责监督可靠性标准的执行。2006年7月，经联邦能源管理委员会批准，由北美电力可靠性公司作为电力可靠性组织履行相应职能。联邦能源管理委员会还建立了新的区域性组织架构，与8个区域性组织合作，目的之一是为区域灵活性创造条件。这种组织架构提出的所有可靠性标准都必须得到联邦能源管理委员会的批准。 [34]
联邦能源管理委员会还被赋予了惩治加州电力危机中出现的不良行为的权力。例如，联邦能源管理委员会明确表示，所有的公用事业公司都已被纳入其监管范围。委员会称，新的法案涵盖了操纵电力生产或输送的所有行为。值得注意的是，该法案规定“对违反规定行为的最高民事处罚力度增大到每天处以100万美元的罚款”，加强了联邦能源管理委员会的执法权。最后，联邦能源管理委员会说，该法案废除了已有70年历史的《控股公司法》，还为“废止《公用事业监管政策法》的强制购买义务”创造了条件。 [35]
2005年的《能源政策法》传递出两种截然不同的信息。为了保证灯光长明（确保电力系统的可靠性），联邦立法机构需要制定更多的法律法规。然而，为了保持低电价、鼓励创新，针对发电商的老旧监管制度也应该被废止，并代之以竞争性市场，同时加大对不良行为的惩罚力度，起到震慑作用。这两种信息，一种是呼吁加强监管，另一种是建议减少监管，以至于当时的人一下子并不知道如何将这两种信息融为一体并付诸实施。
竞争性改革留给世人的遗产
爱因斯坦曾经指出，当旧理论失效时，新的理论就会被广泛接受。类似的事情也发生在电力行业中。20世纪七八十年代，在监管制度下垄断企业保持了几十年的较低电价开始上涨。规模越大效益越好的日子已成为历史，因为垄断性的公用事业公司没有现成的方案来解决它们面临的问题：成本超支，核电站业绩不佳，石油危机和空气污染。
除了这些难题之外，媒体对加州电力危机、安然破产与2003年大停电事件的大肆宣传，可能也阻碍了美国电力行业解除监管的进程。由此看来，解除监管受阻似乎在所难免，但事实并非如此。主要原因是，在这些事件发生之前的几十年里，有三个机构一直在为解除监管努力，它们分别是美国国会、联邦能源管理委员会和芝加哥大学。1978—2005年，美国国会在不到30年的时间里通过了三部促进竞争性改革的法案。第一部是1978年的《公用事业管理政策法》，虽然这部法案对竞争性改革的促进作用并非有意为之。1992年和2005年通过的两部《能源政策法》放松了对新进竞争者的监管，并向它们开放电网，因此对竞争性改革有明显的促进作用。最有趣的是，2005年的《能源政策法》在促进竞争性改革的同时，还着力解决加州电力危机、安然破产和2003年大停电事件，但有人却认为这三次危机恰恰是由竞争性改革导致的。
与此同时，在国会立法的不断推动下，联邦能源管理委员会出台的一系列规定也对电网准入起到了促进作用。委员会先是逐个考虑电网接入的问题，并以此作为公用事业公司申请合并等交易的获批条件。然后，1996年联邦能源管理委员会颁布的888号法令以法律形式对电网开放进行了规范，并在2000年通过颁布2000号法令将其提升至一个更高的水平。国会和联邦能源管理委员会齐心协力，通过1978年的《天然气政策法》和随后的436号法令和636号法令，共同推动了电力行业的竞争性改革。
芝加哥大学用他们的思想为这次改革助力。20世纪六七十年代，他们通过多种出版物对所有经济监管（包括电力行业的经济监管）的有效性进行了无情但深思熟虑的质疑。
竞争性改革在多个领域给世人留下了宝贵遗产。今天，因竞争性改革而创建的6个地区性市场，正在为超过60%的美国人提供电力服务。也就是说，为这些美国人服务的要么是联邦能源管理委员会创建和监管的5个区域性电网中的一个，要么是得克萨斯州的区域性电网。 [36]
在大约25年（1980—2005年）的时间里，美国废除了运行几十年的单一性监管制度。美国电力行业发生了永久性变化，政府和企业共同提供了竞争性改革的动力。然而，在新千年伊始，更多的变化即将到来。
[1] George J.Stigler and Claire Friedland,“What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity,”The Journal of Law and Economics 5 (1962): 1.
[2] J .R.Minkel,“The 2003 Northeast Blackout—Five Years Later,”Scientific American,August 13,2008,accessed October 1,2016,<http://www.scientifi american.com/article/2003-blackout-five-years-later/>
[3] Order 888 (issued April 24,1996),Federal Energy Regulatory Commission,13–14,accessed October 1,2016,<http://www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg/land-docs/order888.asp>.
[4] Order 888,14–16.
[5] Order 888,17–18.
[6] Public Utilities Regulatory Policies Act of 1978,United States Bureau of Reclamation,November 9,1978,accessed October 1,2016,<http://www.usbr.gov/power/legislation/purpa.pdf>.
[7] Russell Ray,“A Report on Combined Cycle Projects in North America,”Power Engineering,February 3,2014,accessed October 1,2016,<http://www.power-eng.com/articles/2014/02/a-report-on-combined-cycle-projects-in-north-america.html>;“Natural Gas 1998: Issues and Trends,”Energy Information Administration,53–54,accessed October 1,2016,<https://news.duke-energy.com/releases/progress-energy-carolinas-to-retire-two-coal-fired-power-plants-oct-1>.
[8] Report to Congress on Competition in Wholesale and Retail Markets for Electric Energy,The Electric Energy Market Competition Task Force,23–24,accessed October 1,2016,<http://www.ferc.gov/legal/fed-sta/ene-pol-act/epact-final-rpt.pdf>
[9] Order No.888: Final Rule,Federal Energy Regulatory Commission,75 FERC 61,080,2,accessed October 1,2016,<https://www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg/land-docs/rm95-8-00w.txt>.
[10] Order No.888: Final Rule,1,5–6.
[11] Order No.888: Final Rule,1,5–6.
[12] Order No.888: Final Rule,4,8.
