宏观的政策环境
“分享经济”概念首次在中央文件中被提出，是在2015年9月26日国务院发布的《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》(国发〔2015〕53号)中。该文件指出，在当前全球分享经济快速增长的大背景下，我国要壮大分享经济，培育新的经济增长点，以把握发展机遇，汇聚经济社会发展新动能；同时，要推动整合利用分散闲置社会资源的分享经济新型服务模式，以激发创业创新活力。
2015年10月29日，党的第十八届五中全会进一步指出，我国要坚持创新发展，实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济。同日，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展被纳入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。
2015年11月19日，国务院在《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》(国发[2015]66号)中指出，我国要完善分享经济，调整完善有利于新技术应用、个性化生产方式发展、智能微电网等新基础设施建设、“互联网+”广泛拓展、使用权短期租赁等分享经济模式成长的配套制度，以加强助推新兴领域发展的制度保障。
2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出，我国将把发展分享经济作为“十三五”时期的重大举措，要推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设分享平台，做大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群，打造动力强劲的新引擎。同时报告称，充分释放全社会创业创新潜能是我国政府2016年的工作重点，政府将着力实施创新驱动发展战略，促进科技与经济深度融合，提高实体经济的整体素质和竞争力，为此，我国需要发挥大众创业、万众创新和“互联网+”集众智汇众力的乘数效应。打造众创、众包、众扶、众筹平台，构建大中小企业、高校、科研机构、创客多方协同的新型创业创新机制。支持分享经济发展，提高资源利用效率，让更多人参与进来、富裕起来。
从2015年中央文件中首次出现“发展分享经济”概念，到2016年《政府工作报告》中提出要促进和支持分享经济发展；从2015年中央清楚指明发展分享经济对我国培育新的经济增长点具有重要意义，到2016年中央进一步提出分享经济对实施“互联网+”行动、创新驱动发展战略，提高实体经济的整体素质和竞争力的推动作用，都表明发展分享经济已经上升到了国家发展战略的高度。
地方政府的政策措施
目前，已经有相当一部分地方政府将发展分享经济的促进政策纳入本地区政府未来的工作重点，其主要着力点表现为在市场准入监管和配套制度完善上为发展分享经济营造宽松的制度空间。
在市场准入方面鼓励融合创新
对于发展分享经济涉及的市场准入监管，主要涉及对于可能的新的市场主体的监管和新的入市交易客体的监管两个方面。
从目前地方政府所推出的发展分享经济的思路和具体指导性政策看，地方政府发展分享经济的一个重要目的是促进传统产业的转型升级、利用创业创新培育新的经济增长点，因此对于市场主体的监管主要还是立基于在原有市场监管框架上进行适应发展需求的创新。具体而言，不少地方政府将发展分享经济与实施“互联网+”行动并列，要求通过促进互联网与经济社会融合发展，构筑发展新优势和新动能，拓展发展新空间。这包括加快发展云计算、大数据、物联网、移动互联网等与现代制造业、现代农业、现代服务业深度融合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，发展分享经济。许多地方政府将分享经济模式视为一种以互联网思维为支撑的新技术和新知识，认可其在推动传统产业的转型升级、激励经济社会新潜力发展方面将能够产生积极影响。例如，北京市和南京市政府分别要求推进基于互联网的产业组织、商业模式等创新，推动互联网新理念、新技术、新模式与经济社会各领域深度融合发展，以发展分享经济、激发经济增长新潜力。
另一方面，不少地方政府认识到分享经济模式可能表现为各类资源的使用权短期租赁，因此很可能为新的入市交易客体提供相对宽松的监管环境，配置相应的市场准入制度。河北省、安徽省政府和大连市政府制定的相关经济政策都明确提出，分享经济模式的一个重要方面在于“使用权短期租赁”。甘肃省政府和无锡市政府指出发展分享经济的要义在于“整合利用分散闲置社会资源”。另外值得注意的是，无锡市政府将“分享经济”的定义写入《无锡市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,即不同人或组织之间对生产资料、产品、分销渠道、处于交易或消费过程中的商品和服务的分享，这从某种程度上反映出可能参与租赁的“使用权”和闲置的社会资源，既可能包括有形的生产资料和产品、商品，也可能包括无形的分销渠道或服务；既可能包括静止的生产资料或产品，也可能包括那些正处于交易或消费过程中的商品或服务等。
一些地方政府提出了重点或优先支持分享经济发展的领域，主要集中在能够改善人民生活的服务行业领域。例如，福建省政府提出在设备租赁、交通出行、旅游、房屋出租、体验评价等领域提供新服务，以培育“互联网+”新业态。无锡市政府提出拓展分享经济新领域，重点支持快递物流、家政服务、教育培训、媒体创意、租赁服务等领域。在这些被列举出来的行业领域中，涉及的大多数交易客体(例如机器设备、交通工具、房屋、旅游服务等)都已经受到一定程度的市场准入监管制度的规范，如何充分让这些已经在首次交易活动中完成分配的资源顺利进入二次或多次交易活动，需要政府对已有的市场准入制度进行适度调整。
从支持创业创新和升级消费结构刺激增长
发展分享经济需要调动分散闲置的资源，因此相应地，需要通过宏观政策引导大众将手中的社会资源投入到新的生产环节中，同时也需要引导消费者接纳这种新的产品供应来源和产品形式，形成健康良性的生产消费循环。为此，地方政府积极鼓励大众创业创新和升级消费结构。
具体而言，为激励群众汇聚智慧、互利共赢，积极分享手中的闲置资源，从而推进大众创业、万众创新，甘肃省政府提出要最大限度地利用大众力量推动整合利用分散闲置社会资源的分享经济模式，发展以社会服务为核心的电子商务平台，积极发展线上与线下联动的知识内容众包，促进形成智慧汇集分享新模式。
在激励广大消费者接纳分享经济下新的消费模式、为分享经济健康发展营造良性经济循环方面，不少地方政府将促进消费升级、增加中高端消费作为分享经济发展的主要目标之一。而实现这一目标的主要途径，在于利用分享经济优化生产供给结构、实现供需双方高效对接的特点，打造群众广泛参与、互助互利的服务生态圈，拓展服务性网络消费领域。
积极制定配套制度进行监管
在市场秩序监管方面，许多地方政府将自身在促进分享经济发展过程中的职能定位为为分享经济成长提供配套制度、积极为强化产业模式创新提供制度保障，在划定政府监管和市场机制的边界上表现出了克制。例如河北省政府要求下属各责任单位调整完善有利于新技术应用、个性化生产方式发展、智能微电网等新基础设施建设、“互联网+”广泛拓展、使用权短期租赁等分享经济模式成长的配套制度。
无锡市政府提出建立健全行业标准规范和规章制度，构建以信用为核心的新型市场监管机制，营造更加宽松的政策环境。建立健全各类互联网分享平台，完善网络信息安全体系，为分享经济发展提供新动力。提出建立健全行业标准和规范以监管分享经济的发展，这就提高了各类市场经济主体对政府政策和措施的预见性，有利于分享经济参与者积极投资和消费，而政府提出完善网络信息安全体系，又进一步表现出政府将自身市场秩序监管职能限定为保护网络通信安全等最重要的社会秩序价值，有助于市场交易成本的降低和信任机制的建立。
同时，无锡市政府还提出构建以信用为核心的新型市场监管机制。表现出政府对利用自身权力监管分享经济市场秩序表现出克制的同时，积极推动市场声誉机制的建立，试图利用市场自律对分享市场秩序进行更及时和有效的监管。
市场监管中的问题
当前中央和地方政府都出台了多项政策支持分享经济发展，并对其发展的内容和形式给予了较大自由。然而，分享经济在实际发展中面临较大的市场监管法律适用上的障碍，具体可以概括为“一体两翼”三个方面的内容：“一体”指的是分享经济的市场准入存在障碍；“两翼”指的是适用于分享经济发展的消费者权益保护和从业者保障这两方面的配套制度。
市场准入
设计合理的市场准入制度是分享经济取得繁荣发展的前提条件，然而现行的市场准入框架体系不适用于分享经济许多具体形式的发展。这是因为分享经济通过社会化平台消除了市场供需双方的信息不对称，使得经过第一次交易从而退出流通渠道的资源或资源上附着的某种权能得以再次或多次进入经济循环。资源重新进入经济循环的过程直接或间接冲击着传统的市场准入规则，尤其是对那些实施特许经营的产业或领域产生了较大影响。
以专车为例，分享经济产生前，私家车只能为车主个人或家庭使用；分享经济产生后，本已退出流通领域的私家车通过打车平台能为任何有需要的个人租用，这就直接冲击了实施特许经营的出租车行业。对于是否允许私家车进行“专车”服务，目前存在两种观点：支持观点认为，对专车进行市场准入监管应当严守“法无明文禁止即自由”的原则，尊重技术和市场发展的客观需求，专车作为更有效的资源配置方式应当被认可；质疑观点认为私家车从事专车服务的合法化将降低出租汽车的市场准入门槛，使原有的出租车特许经营制度归于无效，可能导致出租汽车行业陷入无序经营的风险。
这两种不同的观点反映到具体实践中出现了两种不同的对于专车市场准入的监管态度和措施。2015年10月10日交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《网约车管理暂行办法意见稿》)并向社会公开征求意见，这部意见稿将网络预约出租汽车(即“专车”)界定为出租客运性质，并试图沿用监管出租车市场准入的方式监管“专车”,要求专车经营者必须在服务所在地拥有固定营业场所并登记分支机构，同时应当根据经营区域向市级或者县级道路运输监管机构报批等。而另一方面，在《网约车管理暂行办法意见稿》出台之前，上海、义乌等城市就已经开始了专车运营合法化的试点：上海市向滴滴公司颁发国内首个约租车平台的许可证，并试行“政府管平台，平台管车辆和司机”的监管模式。
消费者保护
完善消费者权益保护相关的配套制度能在分享经济发展过程中起到保障交易安全的作用。完善网络时代下的征信制度能够较为有效地保护分享经济中的消费者权益。这是因为分享经济实现了陌生人之间个人对个人资源交换，交易双方对对方履约能力的信任是交易能够达成的直接原因，因此信用制度是分享经济规范发展的前提和必要条件，也是分享经济模式下消费者权益保护的第一道防线。分享平台通过审查交易双方的资质并对其履约情况进行累计评分，能够建立相对完善的征信体系，保护消费者。
然而目前中国最完善的征信信息系统，包括以人民银行征信中心为代表的金融征信，商业征信以及各类行政监管征信(包括公安、工商、税务、海关等),无法为分享平台所分享，大部分的征信信息主要依靠平台企业在运营过程中自行积累，这无疑将给分享平台在消费者进入交易前提供风险预警信息带来障碍。
从业者保障
分享经济催生出了许多新兴的劳动关系，制定适用于分享经济的从业者保障配套制度能有力助推分享经济的发展。分享平台提供供需信息，为从业者创造了就业条件、扩大了就业机会，同时平台上供需双方互评机制有利于实现就业平等，这调动了人们的劳动积极性和创造性，因此越来越多的个体从业者选择自主创业，利用自己的知识和技能，通过接入网络平台提供服务来获得收益，成为新型的自雇劳动者。但是如何对这类从业者权益进行保护，仍有待进一步探讨。
全球分享经济几个政策趋势
经过对目前世界上主要国家在分享经济中重要政策的分析，对于未来的政策走向，我们形成了如下判断：
第一，未来将有更多国家将发展分享经济上升为国家战略。
中共十八届五中全会公报明确指出发展分享经济，这是我国第一次将分享经济写入党的全会决议中，标志着分享经济正式列入党和国家的战略规划。此外，欧盟、美国、英国、法国、日本、韩国等也出台了多方政策，支持、鼓励发展分享经济，作为一项国家战略规划。《第三次工业革命》作者杰里米·里夫金曾经做出关于未来世界的三大预测，其中之一就是“协同分享经济将颠覆许多世界大公司的运行模式”。因此，可以预见，将会有越来越多的国家出台相关政策，推行改革，鼓励分享经济推动经济发展，将其上升为国家战略。
第二，创新监管思路、调整法律法规适应分享经济发展。
分享经济从住宿、出行等行业，扩展到了诸多传统行业。但是，以Uber、Airbnb等为代表，在全球发展过程中，均遭遇了市场准入、安全等方面的障碍。Uber在其发展过程中，因平台、司机的资质和证照以及安全等问题，多次遭到限制、取缔甚至封杀；Airbnb在美国多个州引发了税收方面的争议。造成分享经济与制度冲突的一个主要原因就是，一方面是面对新兴事物政府监管思路传统，另一方面是既有法律法规设定的准入门槛、合规要求、劳动保护等不利于分享经济进入相关行业并做大做强。因此，创新监管思路、调整既有法律法规，就成为各国推动、鼓励分享经济发展的必然选择。
第三，从单一监管走向协同治理。
从各国对分享经济的管理来看，一个大的趋势就是从单一监管向协同治理演变。虽然治理与监管表面相似，其理念却大不相同。监管更多强调的是政府单方面的管理，而分享经济根植于网络平台，更强调多元化的参与，不仅涉及政府最低限度的管理，也涵盖企业、行业自律、消费者意识提高、公众参与、社会监督等诸多因素。不仅如此，与一味强调政府监管相比，治理的理念更加强调市场的力量，通过市场的充分竞争，可以实现监管的目的。因此，将针对传统业态的监管规则继续用于分享经济，显然是不可取的。在分享经济发展初期，采用协同治理的模式就成了一个必要的选择，一方面需要确保最低的安全和质量标准，另一方面需要为分享经济创新发展提供空间。政府监管的介入需要以市场和平台的失灵为条件，当平台可以通过自身政策合理控制相关风险时，就没必要进行过度干预和规制。
第四，新型劳动关系亟待制度建设。
劳动者权益问题是分享经济平台面临较多的一个问题。比如，2015年6月，美国加州劳动委员会认定Uber的一名司机是该公司的雇员，而非Uber一直主张的独立合同工。我国《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》第十八条也规定，专车经营者与接入的驾驶员签订劳动合同。这一政策引发了业界一片质疑和反对。事实上，平台和供应方、需求方之间的关系，不同于传统的雇主、雇员、消费者之间的关系，雇主需要和雇员签订劳动合同，并为雇员的职务行为向消费者承担责任。如果继续将传统劳动关系用于分享经济平台，必然导致分享经济平台向传统商业组织回归，导致分享经济丧失赖以生存的土壤。比如，有的网络约租车公司有超过100万专车司机，如果要求其和所有司机签订劳动合同，无疑会成为全球雇员最多的公司，而雇员最多的互联网公司亚马逊也不过10万员工，相应的强制性劳动保障和福利将会让其承受巨额经营成本，这对创业公司而言是致命一击。因此，探索、创设新型劳动关系成为各国政府大力推进分享经济的当务之急。
建议与对策
结合未来趋势，我国可以如何应对？结合调研，我们内部进行了探讨，初步思考如下：
第一，从宏观政策层面上，实现“监管”向“治理”转变。
我国分享经济要实现大幅度发展，必须有与之相适应的政府管理的新理念。“监管”理念强调的更多的是政府单方面的管理，“治理”的理念更加强调市场的力量，通过市场的充分竞争，可以实现监管的目的。政府监管部门应该充分吸纳市场参与者的意见，政策立法需要“开门立法”、“科学立法”、“民主立法”,更多遵循市场主导思路，对分享经济持更包容、鼓励和促进的态度，站在更高的战略高度看待分享经济对中国发展和转型的意义。
以细分行业政策和行动计划推动细分行业发展，建立分享经济的“负面清单”制度。在分享经济、“互联网+”等宏观方面，中央政府和地方政府已经出台了很多政策文件和行动计划，但是在分享经济比较活跃的交通、食宿、服务和劳动、零售、金融等领域，相关的扶持和鼓励政策并不多见。例如，在监管障碍最多的出行行业，应当通过优化相关政策、法律法规等，建立分享经济的负面清单，明确分享经济的“敏感”领域。在清单之外的行业，允许分享经济企业自由进出，清除平台在准入许可、劳动关系等方面面临的障碍。
第二，在配套制度层面加强完善贯彻。
分享经济的快速健康发展，离不开其他配套制度的支持。
首先，完善征信制度等配套制度，采用公众咨询、软法治理等灵活制度，共同推进分享经济发展。分享经济建立在信任的基础上，并且可以重塑社会信任。信用是分享经济的“硬通货”,市场的供需双方必须建立互信关系，才会发生分享行为，才能达成交易。因此，一方面应大力发展征信市场，加快社会征信体系建设，推进各类信用信息平台无缝对接，打破信息孤岛；加强信用记录、风险预警、违法失信行为等信息资源在线披露和共享，为经营者提供信用信息查询、企业网上身份认证等服务。
其次，需要进一步完善社会保障和福利机制，有关机构应为分享经济参与者提供必要的保险和福利，提供分享经济就业指导，以帮助求职者提高经验、技术和收入。鼓励分享经济平台与保险机构合作成立赔付基金，或双方合作提供保险产品等。
可以通过完善知识产权保护、引导资本市场予以资金扶持、鼓励行业自律组织的组建等方式，共同促进分享经济在我国的生根发芽，茁壮成长。
第三，在监管层面，创新监管方式和手段。
长期以来，我国政府监管的理念深入人心。虽然治理与监管表面相似，其理念却大不相同。监管强调的更多的是政府单方面的管理，而互联网治理更多强调多元化的参与，不仅包括政府管理，也包括行业自律、企业参与、消费者意识提高等诸多因素。不仅如此，与一味强调政府监管相比，治理的理念更加强调市场的力量，通过市场的充分竞争，可以实现监管的目的。
差异化监管和适度性监管。差异化监管要求监管者具体问题具体分析，根据被监管对象本身的特点，尤其是面对新生“商业物种”的商业模式、经营方式等与传统不同，不能削足适履，强迫新事物符合旧的监管框架，而应在监管中鼓励创新，宽容试错。至于适度性监管，实质是监管机构要保持权力的谦逊，对于市场的创新，更多应该交由市场规律来处理。
合理界定和解决安全问题。作为新兴的经济业态和商业模式，分享经济存在一些安全问题，但空泛地谈论安全问题意义并不大，正确的解决思路可以是：第一，分享经济的商业创新是否比传统商业模式带来更多安全问题；第二，新产生的安全问题是否可以通过配套制度加以解决。
第四，通过多种形式为个体赋能。
分享经济是以个体为中心的经济，平台的中心化地位只是表面现象。只有个体在其知识、技能、信用等方面强大了，分享经济才有未来。因此，政府需要通过多种方式为个体赋能。首先，需要完善包括版权、商标、专利等在内的知识产权制度，切实保障参与分享经济的个体的智慧成果。其次，分享经济将个体从公司等传统商业组织的束缚之中解脱出来。最后，要普及互联网教育，消除数字经济鸿沟，实现真正的全民共享分享经济。
第五，加快分享经济所需的基础设施建设。
进一步加强宽带基础设施建设，提速降费，使更多人融入分享经济平台，参与分享经济服务。推出分享经济示范城市，以城市为单元，通过统一分享平台，整合城市现有公私资源，有效调节供需矛盾。将分享经济纳入政府采购范畴，政府可以身作则，鼓励各级机构使用分享经济平台选择合适差旅住宿和交通方案等服务。
关于分享经济的未来，一直是众多研究者关注的热点。
我们认为，它将按照以下几大路径发展：
目前分享经济处于个人闲置资源分享阶段，是以个体为基本单位，个人通过平台进行闲置资源的分享。对于传统服务业，分享经济正从交通出行和住宿领域，拓展到个人消费的多个领域，将会助力服务业成为我国经济增长的新动力。在服务业之外，C2C个体分享拓展到能源、农业等领域，凡有剩余，皆可分享，已逐步实现。
在3~5年内，会全面进入企业闲置资源分享阶段，企业为基本单位，整合企业之间的闲置资源进行分享，包括闲置产能和设施的共享。通过消化过剩产能带来的生产革新也逐渐萌芽。
再往后看，未来5~10年，会进入公共闲置资源分享阶段，目前已在局部萌芽，主要由政府牵头，主导公共服务资源开放共享。例如政府采购分享型服务，政府闲置资源分享，分享型公共交通等。
未来10~20年，会进入整个城市的闲置资源分享阶段，目前海外已经有试点出现。以城市为单位，由政府统筹整合整个城市的闲置资源和分享主体。除公共服务的分享之外，还会统一规划各行业分享企业的布局。
目前世界各国高度重视发展分享经济，许多政府出台鼓励政策促进分享经济发展。美国是分享经济发展的源头，作为产业源头，美国有非常多的创业公司，政府也在致力于推动分享经济的发展。英国政府2014年制订分享经济计划，旨在打造分享经济的全球中心。韩国政府也在放松市场管制，提出发展分享经济“示范城市”。
