第一节 政策形成中的政治互动

政治互动是指现代公共政策形成中，各种利益与价值之间在一定规则下的相互影响、协商而取得一致意见的过程。在现代社会中，国家政治的主要内容体现为围绕国家管理与社会发展而进行的全部社会活动。在这一活动中，政府作为公共权力机构的代表，将通过民主政治程序制定和执行公共政策，而社会多元价值与利益的代表则通过民主政治程序极力影响政府制定和执行符合自己意愿和有利于自己的政策。这样，在不同的价值与利益之间、政府与社会之间围绕政策的制定和执行，就形成了一种政治互动。通过这种互动过程，公共政策得以形成。

一、政治互动理论的提出

政策形成中的政治互动，在任何社会条件下都是普遍存在的政治现象。即使在封建社会政治集权的条件下，一项政策的形成也需要统治阶级和权力集团内部各种利益的代表通过政治互动达到一种均衡。但是在理论研究上，20世纪60年代之前，人们普遍认为政策形成是一个理性分析过程，理性决策模式一直占有主导地位。随着社会实践的发展，西方学者们在西方国家政治民主的现实条件下，首先看到了理性决策的局限，开始从更加现实的背景下进行新的探索。赫伯特·西蒙提出的“有限理性主义” 理论，为政策形成中政治互动的研究提供了理论基础；查尔斯·林德布罗姆的政策分析理论，为政策形成中政治互动的研究作了最有代表性的发展。

（一）理论与现实背景

政治互动作为政策研究的一个范畴，是随着二战之后政策科学的发展而逐步产生，其是二战后期西方国家为解决战争问题和其他社会问题而进行决策实践的产物之一。

第二次世界大战中，美国作为西方国家的代表，一方面为了应付战争，另一方面为了应付经济危机推行“罗斯福新政”和“凯恩斯主义”经济理论。由此致使政府规模空前扩大，政府职能不断增加，并充分运用公共政策去控制和推动社会向着一定的目标发展。二战结束后，在美苏冷战对歭阶段，美国大力促进各种战略与对策研究机构的发展。对于学者们来说，为了将现实决策活动提高到一个新水平，以及对现实公共决策行为做出科学的概括，就需要将这一专门领域的概念、原理进行规范化和系统化，使之成为一门专门学科和知识体系。在斯坦福会议上，以哈罗德·拉斯维尔为代表的学者们正是从社会科学发展的现状出发，力图以政策研究为中心，创立一门超越于哲学、自然科学、工程技术、管理科学、行为科学之上的新型综合学科。哈罗德·拉斯维尔以及叶海卡·德洛尔等人都是以解决政策问题为中心组织有关知识，以社会发展为目标进行研究，以政策研究为中心线索，将互相独立的学科门类重新统一起来，建立一门统括全部学科、用于解决实际问题的新知识体系。但是，哈罗德·拉斯维尔以及叶海卡·德洛尔等人为代表的学者们不但在思维模式上仍然带有理性的痕迹，而且忽略了一个基本事实，即在知识爆炸与聚合获得迅速发展的新时代，要想建立一门超越于多学科之上的绝对知识体系既不可能也不现实。因此，从20世纪70年代初开始，诸多学者们对这一思想提出了批评，并且尖锐指出，构建大一统的新知识体系的尝试是政策研究陷入了危机。到了80年代中期，叶海卡·德洛尔也不得不承认，政策研究处于逆境之中，主张公共政策的研究与制定需要新的突破。 正是在这种背景下，以查尔斯·林德布罗姆为代表的学者们开辟了新的政策研究角度，使政策研究在突破理性决策模式的探索中，转向了以有限理性为基础，以政治互动为中心的新模式的研究。

从现实说来，二战后西方各国政府面临的公共问题不但越来越多，而且越来越复杂。其一，各种社会公共领域的问题出现相互依存性。这种相互依存不仅表现为一国内部政治、经济、文化关系的连锁反应，而且还表现为更为复杂的国际关系。其二，社会公共问题不仅复杂，而且具有不稳定性。各种问题不仅交织在一起，而且一些问题的解决又将出乎意料地引发新问题，致使公共问题瞬息万变层出不穷。为了顺应这些变化，各国政府的政策制定也出现了新的特点。其一，公共政策数目增加。为了有效解决日益繁多的公共问题，许多国家政府在公共管理上由自由放任原则转向了积极干预原则，因而制定和执行更多的公共政策。其二，公共政策涉及的范围增大。在政府全面干预的前提下，公共政策的内容涉及了经济、政治、文化、生活等所有的部门和领域。其三，公共政策的不确定性增强。由于决策相关因素的复杂性，因此在政策制定中需要考虑的变量增多，使决策情境与决策结果都增添了不确定性。其四，公共政策的目标增多。由于各种政策问题的相互关联性日益紧密，以往公共政策的单一目标在解决问题上体现出极大的不适应，政策单一目标的实现往往要引发出新的问题。因此，政策制定必须要设定相关联的多项目标。在这种背景下，传统理性决策模式的局限性更加现露出来，政策实践需要一种突破传统理性决策的新的模式。

（二）政治互动的理论基础

传统的公共政策理性决策模式，是以亚当·斯密的古典经济学理论为基础，借助于经济学、数学、心理学发展起来的一种决策模式。这一模式认为，特定的决策主体为了一定的决策目的，可以利用一切可搜集的信息，经过科学、准确的计算或度量，来寻求到最佳的政策手段和最大值的政策结果。查尔斯·林德布洛姆认为，理性决策遵循了经济学的最优化原则并形成了一个静态的“经典理性决策模式”，并把理性决策过程概括为以下步骤：第一，面临需要解决的问题一个理性的人首先澄清自己的目的、价值或目标，然后在头脑中进行排列或加以组织；第二，列出所有可能达到目的的政策手段；第三，审查每项政策手段所产生的可能后果；第四，将每项政策的成本、后果进行比较；第五，选择出最佳的政策方案。

这一模式意味着理性分析要全面地限定政策问题、了解所有与政策问题相关的价值和目标、提出并排列一切可供选择的政策方法、准确地估计执行的一切可能性及其后果，通过全面地衡量与比较，在逻辑判断的基础上做出最终决策。所有这些条件可以归结为一点，即决策者可以并且能够纯纯粹理性地处理任何问题。如果将人看作全知理性的体现，那么人则可以具有无限的认知能力，知晓关于其所处环境的一切知识，了解所有社会价值偏好及其在社会中所占的比重，掌握所有可能的决策方案，具有极强计算能力并能计算出最佳政策方案的结果。很明显，这一模式所阐示的内容是不现实的，因而在决策理论的研究发展中遭到了尖锐的批评。赫伯特·西蒙正是在批评理性决策模式的基础上建立起了有限理性主义决策理论，从而为公共决策形成过程中政治互动的提出坚定了理论基础。

赫伯特·西蒙认为，理性决策模式所阐示的人的能力是不真实的，理性决策所需要的条件都是一些现实中无法实现的特定假设。他指出，“合理的适应行为必然发生在那些‘给定条件’的约束下”，而在决策最优化问题中必须注意到既定条件的约束。这些约束条件可以体现为“生物自身的生理、心里限度。……与此类似，计算能力的局限性对于具体场合下的理性抉择的定义来说，可能也是一种重要的约束”，并且“由于生物本身受到心里限度的制约，因此真实的人对于理性的追求，至多只是对策论模型那种完美理性的极其粗略、简化的近似而已”。 由此，赫伯特·西蒙在界定人的特征时用有限理性代替了全知理性。赫伯特·西蒙认为，决策者得到全部决策相关信息和完整绝对的知识是不可能的，智力抉择要明显受到限制，而现实生活需要的则是一个开放的、能适应环境变化而生存的决策体系，这一决策体系只能在“有限理性”的基础上发挥作用，面对政策问题满足于接受部分解决方法，而不是追求虚幻的“最佳”解决方法。因此，所谓决策思考过程中的“理性”，实质上是一种“缺乏全知全能的理性，也就是受限制的理性”， 解决公共问题的决策选择是一种有限理性的选择。

查尔斯·林德布罗姆在接受有限理性主义的基础上，进一步指出公共决策过程不可避免地要受到现实中不同价值观念的影响。由于决策集团内部及相关参与者个人的价值观存在着差异，因此在公共决策中进行方案选择时出现“意见不一致是不可避免的”，但是仅依靠理性分析远远不能解决决策参与者价值观念不一致的问题，而理性分析“既无法证明任何人的价值观，也无法命令人统一他们的价值观”。由于价值观念的不一致，一方面导致问题认定的复杂性，“决策者并不是面对一个既定的问题，而是必须指认和说明他们的问题”，但是关于“什么是真正的问题”，不同的人将有不同的看法，存在着各种争论，而单纯通过理性分析无法解决这一争论。由于价值观念的不一致，另一方面导致了决策标准的差异。有的观点认为，“公共利益”可以作为政策制定的标准，但是人们“在什么构成公共利益这一问题上没有普遍一致的意见”，现实中所说的“公共利益”，并不表示所有人一致同意的利益认定，而仅表示某些人看来对公众有利的事物。 但是，由于每个人都处于有限理性状态，所以，任何个人的观点都不可能达到绝对正确。这一问题单纯通过理性分析仍旧无法解决。因此，人类的有限理性特征决定了不同的价值认识都处于相对不完善的状态，而政治的民主化又使得多元的价值观念从不同的角度以互动的方式影响着公共政策的制定，公共政策正是在这种政治互动的过程中得以产生。

二、政治互动中的决策主体

在任何政治系统中，公共政策的直接决策任务既不是由全体人民担任，也不是由某一个领袖人物来单独完成。这些任务将被专门化，由许多人来完成。每一位公民或人民团体、政党都将直接决策的任务交给了能够代表自己利益的少数人。这样，在公共决策的过程中就分成了直接决策者与间接参与者。他们是政治互动中的决策主体。

（一）直接决策者

直接决策者是指对公共政策决策直接负责的个人或组织机构，一般来说包括国家元首、政府首脑与各级行政首长、立法机构首脑与立法人员、执法机构首脑与执法者等。

1、国家元首

在设有国家元首的政治体制中，元首一般处于两种情况：一种是主要发挥代表性、象征性、和形式性的国家职能，称为“虚位元首”；另一种将是直接掌握最高决策权力，亲自参与制定最高决策。在后一种情况下，国家元首往往代表国家处理政事，对于重大决策负有直接的责任，属于公共政策的直接决策者。

从中国的情况来看，国家主席作为国家元首具有多方面的职权：对内，根据全国人大或人大常委会的决定公布法律、任免国务院组成人员、国家级授勋、发布特赦令、宣布战争状态等；对外，代表国家接受外国使节、根据人大常委会的决定派遣和召回驻外全权代表、批准和废除同国外缔结的条约和重要协定等。虽然国家主席不是单独、直接地决定、处理国家行政事务，但是其职责与人大工作紧密联系在一起，在公共决策中起着重要的作用。 从美国的情况来看，总统既是国家元首又是政府首脑，“就法律授予他的权力而言，总统比美国其他任何官员都有权”，包括比任何官员都多的任命权、行政监督权、全国武装力量总司令、外交谈判决定权、立法否决权，以及法律外的其他权威。 任何国家元首的个人意见往往在公共决策中产生重大影响甚至是决定性的影响。国家元首的公共决策意向往往是从国家整体利益和主导的价值观念出发，与各部门、各地区、各利益组织和个人出现差异也是必然的现象，各种因素对国家元首的决策意向也产生着一定的影响。国家元首与立法、司法、行政机构的首脑通过沟通可以消除差异，达到公共决策意见的一致。通过选举产生的国家元首可以通过人民代表或是直接地与人民沟通，从而了解民意，使个人意见与人民意愿保持一致。

2、政府首脑与各级行政首长

从政治学理论说来，狭义的政府就是指国家各级行政机关。政府首脑与各级行政首长是公共政策直接决策者之一。例如，当代中国的中央人民政府即为国务院。国务院作为最高权力机关的执行机构，具有以下职能：第一，保障全国人大及其常委会制定的宪法、法律、决议在全国实施；第二，统一领导全国各级行政系统的工作，实施对全国的直接管理。具体说来，国务院具有行政立法、行政执法、经济管理、社会公共事务管理、对外事务管理的决策权与执行权。国务院总理作为政府首脑的代表，负责领导国务院整体工作，做出重大决策，保障政策执行，并直接对全国人大负责。

除了中央政府以外，各级地方政府的行政首长，包括各省、直辖市、自治区、特别行政区首长，也都在地方管理的公共事务中负有主要责任。他们除了要保障中央政府的政策得以贯彻，还要针对自己所管理的地方具体事务做出重要决策并进行实施。这样，在中央与地方之间也就形成一种政治互动关系。中国现行的少数民族地区自治政策、中央与地方的分税制政策、港澳台与大陆一国两制政策、村民自治政策等，可以说都是中央与地方之间政治互动的体现与结果。这些政策既维护了中央政府的权威，又充分考虑了地方不同的具体情况，尊重了地方利益，调动了地方的积极性。在省级以下的行政系统中，包括省辖市、县、乡（镇）等，其行政首长，也是出于同样的状况。他们在公共决策中既要保障上一级政府政策的贯彻，又要根据自己地区的具体情况向上争取有利于自己的政策，同时还要基层民众交流，反馈下级的意见，治理好自己所管辖的地区。另外，由于各地方行政区之间存在相互影响的利益关系，所以各地区地方政策的制定，必须要考虑与其相关地区的关系。当地方利益相互冲突时，也必然要通过商讨、相互妥协和让步，最终形成一种利益均衡或协作关系。这样，在每一级的地方公共决策中，也必然要在内部或与外部之间形成一定的政治互动，地方性公共政策也是在这种政治互动的过程中产生。

从美国的情况来看，其总统既是国家元首又是最高行政长官，对公共政策的制定负有重大责任。在行政体系的最高层，各级行政官员不可避免地要参与公共政策的制定。因此，他们都属于直接决策者。总统的意向、立法者的意见、人民的要求，自己的价值判断等，都将成为他们决策的参考依据。当各种依据相互影响，甚至发生冲突时，必然形成一种政治互动的局面。各种政治因素对行政官员的影响，制约着行政系统中公共政策的制定。

3、立法机构首脑与立法人员

中央立法机构是全国最高权力机构，在中国即为全国人民代表大会及其常委会，在西方国家即为议会或国会。立法机构工作的核心就是制定和通过包括法律在内的公共政策，立法机构首脑与立法人员属于公共政策的直接决策者。

从中国说来，全国人民代表大会拥有国家最高立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督权和“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，在全国人大闭会期间，行使国家最高权力。因此，全国人大主席团主席 、全国人大常委会委员长、各专门委员会的负责人员、人民代表，都是公共政策的直接决策者。地方人民代表大会是地方最高国家权力机构，在贯彻全国人大决议、国家法律法规，制定地方性公共政策方面行使最高权力。以省级人大为例，地方人大代表在地方人大会议上将行使以下权力：第一，提出议案、提案以及对地方政府工作的意见、建议；第二，就地方政府的工作提出书面质询；第三，以赞成、反对、弃权的方式行使表决权。人大代表在形式这些权力时，不仅要表达个人意志，更重要的是要充分表达选民的意志。在会外活动中，地方人大代表要视察地方国家机关工作，接见选民并听取民众申述，列席原选举单位的人大会议，向自己所在的人大会议和有关地方政府机构及时反映民众的意见。

从美国的情况来看，除了授权给行政部门和法院的专门决策之外，其它所有的政策必须通过立法部门。因此，立法部门首脑和立法人员是无可争议的直接决策者。美国有关州立法的一项研究表明，在立法者与选民的关系上，立法者往往处于三种情况：受托人、代表者和政客。 受托人往往认为自己的价值判断能够真正代表选民的“真实意愿”，因此按照自己的判断行事。当自己的意愿与选民的意见发生冲突时，他们将努力说服选民。代表者一般不运用自己的独立判断，不树立自己的原则，认为自己唯一应当做的就是忠实地听从选民的意见。政客则在某些问题上扮演受托人，又在某些问题上扮演代表者。查尔斯·林德布洛姆指出，由于广大选民对于许多重大的公共决策没有充足的信息和兴趣，不能提出具体的决策意见，所以使得立法者往往不能成为真正的选民代表者，多数立法者一般都是按照自己价值判断和利益要求行事的受托人。在不同立法者之间所产生的价值与利益冲突，则体现为一种政治互动，经过协商、交易、相互妥协和让步，达到一种相对的均衡之后，公共决策才得以形成。

（二）间接参与者

间接参与者是指通过自身行为或中间因素对公共政策决策间接产生影响的个人或组织机构，一般来说包括利益集团、政党和公民。

1、利益集团

利益集团是指由于某种共同利益而组织在一起的人的集合体，是西方社会的一种组织形式。西方国家的利益集团与中国的社会团体组织有着明显的区别。二者最大的区别是西方利益集团仅代表自己集团成员的利益，而中国的社会团体组织一方面代表自己团体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益。但是就代表自己团体成员利益这一点说来，西方国家的利益集团与中国的社会团体组织也有着一定的共同点。利益集团间接参与公共决策的手段一是通过投票来影响决策，二是通过与直接决策者进行交流来影响、说服直接决策者，从而达到对公共决策的间接参与。

查尔斯·林德布洛姆在分析美国利益集团组织对公共决策起间接作用时提出，决策过程中利益集团参与的主要手段是“说服”，利用强有力的分析来说服直接决策者，“他们试图说服他：他们所要的正是他认为最好的，或者他认为最好的包括了他们所要的”。 由于各利益集团之间具有不同的利益要求，也由于直接决策者在做出公共决策时既要考虑局部的和集团的利益，同时又要考虑整体的和共同的利益，所以利益集团相互之间、利益集团与直接决策者之间，必然形成一种政治互动的局面。

2、政党

所谓政党是指代表特定阶级或阶层的价值与利益，为实现这一阶级或阶层的政治主张和意志而采取共同行动，以参政、议政、执政为目标的政治组织。在现代社会条件下，政党虽然不是国家行政机构，不直接担任国家管理的职责，但是不论是执政党、参政党还是在野党，都是国家政治的重要构成部分，都要站在自己党派的立场上针对公共政策的制定和推行提出自己的政治见解。政党的性质与特征决定其活动过程必然要对公共决策产生重大的影响。因此，政党属于公共政策制定的间接参与者。

执政党对公共决策的间接参与可以体现在以下几个方面：第一，通过自己在立法机构中的代表直接参与公共决策。第二，通过政府权力机构中代表自己执政的直接决策者，将自己的意志与利益渗透到公共决策中。第三，通过政治协商手段与其他党派进行沟通，以影响其他党派针对公共决策采取有利于执政党的政治主张。第四，通过党员的统一行动进行有利于执政党的选举投票。第五，通过各种宣传手段，向选民宣传自己的政治主张，使选民进行有利于执政党的选举投票。非执政党间接参与公共决策时，除了以上所说的第二条之外，其它方面与执政党是一致的。因此，在公共决策过程中，执政党与非执政党之间、政党与政府之间，政党与选民之间、各政党之间，都将形成一种政治互动。一方面通过政治协商、相互交流与让步，各政党之间可以达到意见一致，另一方面各政党将以不同的意见来影响直接决策者，使直接决策者在一种政治互动中完成公共政策的制定。

3、公民

公民，或称人民、选民，之所以成为公共决策的间接参与者，主要是因为其以多种方式来影响公共决策：第一，通过自己的政治代表来表达自己的利益与观点，争取对自己有利的决策；第二，通过投票来表示对某一直接决策者的支持和激励，以影响其制定有利于自己的政策；第三，参加某一政党，通过正当活动来参与公共决策；第四，利用各种手段直接参与决策信息的搜集、分析讨论和交流，从而影响公共决策；第五，参加利益集团或社会组织，通过利益集团或社会组织的活动来影响公共决策；第六，采用游行、示威的方式来表达对政府的不满和自己的利益需求，从而影响公共决策。由此说来，公民与公民之间、公民与政党、政府、利益集团之间，在公共决策过程中都可以形成一种政治互动关系。

在社会主义政治制度下，人民是国家的主人，公共政策的制定要充分反映人民的意愿，人民既可以通过人大代表表达自己的利益、价值和政治主张，也可以直接向政府阐述自己的利益需求。人民的意见无论用何种正当的方式提出，都将被直接决策者引起注意，并在公共决策过程中给予充分考虑。政府机构、人民代表和执政党，作为人民的代言人和公仆，也同时要主动地去发现人民的利益需求和意见，并从人民的利益出发完成公共政策的制定。

在西方资本主义制度下，党派的轮流执政导致了政党之间的竞争，一个政党要想达到执政的目的，就必须要获得多数选民的支持。而要想获得多数选民的支持，就必须要在竞选纲领的阐释中从多数选民的要求出发，反映多数选民的利益、价值与政治需求。这样，政党中的竞争给选民提供了表达愿望和进行选择的机会，选民的意见与要求便直接影响了政党的竞选纲领，又间接影响着直接决策者公共政策的制定。

三、决策主体间的政治互动

政策制定中的多元政治互动主要体现在公共政策的直接决策者、间接参与者各自内部与相互间的冲突、沟通、取得一致的政治活动过程。

在现代民主多元的社会状态下，任何一项公共政策都是一系列复合性决策的产物，即由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商与合作的互动过程而最终达成的共识。政策形成中的政治互动，就是在直接决策者和间接参与者的各自内部与相互之间展开，可如图3·1所示。

国家元首 行政首脑 行政官员

立法首脑 立法人员

问题提出 政策制定与合法化 政策发布与执行

政党 利益集团 民众

图3·1 公共决策形成的政治互动过程

图3·1表明，当一项政策问题被提出之后，围绕着政策制定（包括问题认定、政策规划和政策合法化），将展开多方参与的政治互动，通过政治互动，利益与价值达到一种均衡，多方认可的公共政策得以发布和执行。

在当代中国的社会主义条件下，公共决策中的政治互动主要表现在以下几个方面：第一，意见表达与意见综合。 在公共决策和政治生活中，不论是直接决策者还是间接参与者，总要通过各种方式将自己的意见表达出来。公民作为意见表达的个体，可以通过所在组织系统逐级向上表达意见，可以通过人民代表、信访直接向直接决策者表达意见，也可以通过新闻媒体向社会表达意见。各民主党派、各社会团体和新闻界等作为意见表达的群体，可以通过群体系统向直接决策者表达意见。个体与群体表达的意见，不可避免地要表现出各自的价值与利益需求，因此，在形成决策之前必须进行意见综合。综合的过程就是一个互动的过程，综合后的意见将达到一种互动的均衡。第二，政治协商。政治协商是指在中国共产党的领导下，根据全国政协的有关规定，各政党、人民团体、少数民族与各界代表，通过政治协商会议就重大政治性问题，民主、坦诚地进行讨论协商。通过政治协商，各方面取得一致意见，为最终公共决策的形成提供了基础。

查尔斯·林德布洛姆在分析美国公共决策过程中政治互动时认为，直接决策者的政治互动主要表现为意见冲突下的正式合作与非正式合作。 正式合作可以通过国会委员会的讨论达成一致意见，也可以通过政党组织起国会自己的党员，在党内达到意见统一，促进公共决策的表决通过。非正式合作是指直接决策者相互之间通过协商达到意见一致。具体的方式有以下几种：第一，通过谈判进行“讨价还价”，交换条件，相互说服。第二，在互惠规则的基础上，建立各自的权威与义务。第三，通过第三方影响对方，达到意见的沟通与一致。第四，个人让步，通过调节自己的观点和利益要求来适应他人，以取得相互间的一致与合作。在美国由于除了法律之外没有其他的中心政治权威，所以公共决策过程中的政治互动体现得更加明显。