第二节 公共决策的政治体制

公共决策的政治体制是指政治体制在公共决策上的规定性，主要包括最高决策权的归属、最高决策者和主要决策方式。在公共决策的过程中，不同的政治体制将体现不同的特点。从历史说来，随着社会政治的不断发展和演变，人来历史上在不同时期曾经出现过多种公共决策的政治体制。每一种政治体制在最高决策权的归属、最高决策者、主要决策方式上都具有自己的特征。从现代社会说来，公共决策主要的政治体制可以概括为三种：人民代表大会制度、议会制度、独裁制度。

一、决策体制的不同形式

在原始社会时期，最在出现的公共决策体制是原始民主制。当时由于社会生产力的低下，所以导致了简单的生产关系和社会上层建筑与其相互适应。在原始民主制度下，公共决策的最高权力属于原始氏族部落的全体成员，每一位成年的部落成员都属于直接决策者，部落中的重大事情要集体商量决定。因此，最高决策者是集体性的氏族成员全体会议，并采用合议方式为主要的公共决策方式。现代社会中的民主合议决策，其渊源可以追溯到原始社会时期。

随着生产力的发展以及人类对神的崇拜，古代社会出现了公共决策的神权制和君权制。在神权制下，公共决策的最高权力属于神的旨意，最高决策者是神职人员或宗教领袖，并采用个人独裁方式为主要的公共决策方式。由于个人独裁者代表神来传达旨意，所以神的旨意实际上就是独裁者个人的价值偏好。在君权制下，神与宗教成为封建君主进行政治统治的重要手段，因此形成“君权神授”的思想与政教合一的统治形式。公共决策的最高权力属于神的代表者封建君主，由宗教或政治文化传统所产生的封建皇帝成为最高决策者，并采用个人独裁方式为主要的公共决策方式。这种神权制和君权制虽然主要推行于东 西方封建社会中，但是在现代宗教国家和现代君主制国家中仍然是主要的公共决策方式。

受到神权制与君权制的影响，一些现代国家中仍然存在公共决策的个人独裁制。20世纪早期德、意、日法西斯国家，以及现代军人政权国家、宗教领袖张权的国家就是典型的法西斯独裁制、军人领袖独裁制、宗教领袖独裁制。在法西斯独裁制下，法西斯政党领袖和国家元首具有至高无上的公共决策权力，实行个人独裁。在军人领袖独裁制下，夺取政权的军人首领具有至高无上的公共决策权力，实行个人独裁。在宗教领袖独裁制下，宗教领袖具有至高无上的公共决策权力，实行个人独裁。在独裁制下，神权与君权紧密联系，独裁者被神话为“超人”致使其权力极度膨胀，人性被扭曲，人民被蒙骗或强制成为独裁者的驯服工具。因此在这种政治体制下也就极大地有可能产生出极端性的政策，造成其国家人民甚至全人类的灾难。

随着西方资本主义社会的发展，资产阶级革命运动在推翻了神权与封建君权的独裁统治之后，从近代社会开始建立起公共决策的议会制，并一直延续到现代社会。西方议会制又可以分为总统议会制、内阁议会制、委员会议会制。在议会制下，保留国王或君主的国家实际上使国王或君主已经成为国家象征性的“虚位元首”，并不直接参与公共决策过程，因此公共决策的最高权力属于议会或国会，同时国家总统具有否决议会决议的权力，所以总统也可以说具有公共决策的极大权力。在议会制下，国家立法、司法、行政三权分立，民主的集体合议是主要的公共决策方式。议会制以不同形式体现在现代西方国家中，例如，美国属于总统议会制，英国、日本属于内阁议会制，北欧一些国家属于委员会议会制。

自社会主义国家诞生之后，在社会主义阵营的国家中普遍建立了公共决策的人民代表大会制。20世纪八九十年代，随着社会主义阵营的分化和解体，当前现代国家中，推行人民代表大会制最有代表性的国家是社会主义中国。

在人民代表大会制下，人民通过人民代表大会行使公共决策的最高权力，全国人民代表大会是全国性公共决策的最高决策者，地方人民代表大会是地方公共决策的最高决策者，各级人民代表大会遵照民主集中制的原则和政治协商的方法，处理政党、政府、公民之间的政治关系，采用民主的集体合议方式进行各项公共决策。

决策体制的不同形式可以由表3·1 进行概括。

表3·1 公共决策政治体制的不同形式

体制形式 政治原则 最高决策权 最高决策者 主要决策方式 存在时期

原始民主制 原始民主 原始部落成员 全 体 会 议 民主合议 原始社会、现代

神 权 制 封建专制 神 僧侣或宗教领袖 个人独裁 古代社会、现代

君 权 制 封建专制 神或封建君主 封 建 君 主 个人独裁 古代、近、现代

法西斯 制 专 制 法西斯 政党 党魁与国家元首 个人独裁 现代社会早期

议 会 制 三权分立 人 民 议会与国家总统 民主合议 近、 现代社会

人代会 制 民主集中 人 民 全 国 人 代 会 民主合议 现代社会

二、人民代表大会制度

人民代表大会制度是社会主义中国公共决策的政治体制。中国现行《宪法》第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，全国人民代表大会是全国性公共决策的最高权力机构，地方各级人民代表大会是地方性公共决策的最高权力机构。人民代表大会是最具代表性的民选机构，其最高工作目标是对全国各民族人民负责。

在所有的国家机构中，全国人民代表大会居于最高的法律地位。这一地位使全国人民代表大会具有以下重大职能：第一，唯一的立宪权、修宪权和最高的违宪审查权；中国所有的政党、社会团体、单位组织和全体公民都必须在宪法规定的范围内活动。第二，最高立法权，全国人民代表大会及其常务委员会是全国最高的立法机构。第三，最高选举权，全国人民代表大会有权选举产生其他最高国家机构，全国人大常委会有权调整最高国家机关的部分工作人员。第四，最高决定权，全国人民代表大会有权决定一切全国性的重大问题。第五，最高监督权，全国人民代表大会有权监督一切国家机构、一切国家工作人员和全体公民的执法行为。因此，全国人大是社会主义中国的最高决策机构。

在人民代表大会制度下，一切重大决策最终都由人民代表大会或人大常委会审定通过。在现实决策过程中，形成决策提案呈报人大是一个较为复杂的过程。全国人大各代表团、三十名以上全国人大代表联名、大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，可以有权向全国人大提出法案。全国各界民众的决策意见可以通过以上途径进入人大进行讨论表决。中国共产党作为社会主义中国的领导核心，在公共决策中起着重大作用。中共中央可以向全国人大提出制定重大决策的建议并做出初步决策，国务院每年一度的《政府工作报告》在提交全国人大全体会议审议之前，首先由中共中央政治局全体会议审议。另外，中共各级党组织可以采取党内会议、政治协商会议、调查采访、汇总汇报信息等多种方式，综合各界民众意见，提交人大讨论。因此，公共决策的人民代表大会制度是与中国共产党的领导紧密相联系的公共决策制度，强调人大的最高决策权力，不能抹杀中国共产党的领导职能。

人民代表大会制度下公共政策的决策过程可概括如图3·2所示。

社会民众意愿

单位系统 个人信访 新闻媒介

政府决策党内审定

人民代表 党的系统 政府系统

政协委员 审定结果反馈

不必提交人大的

必须提交人大的

形成提案

人大表决 直接制定政策

形成公共决策

图3·2 人民代表大会制度下公共决策过程

三、议会制度

议会制度是西方近代资本主义国家在彻底推翻了封建主义统治之后所建立的政治制度。随着西方社会的发展，现代西方发达国家在政体上普遍推行这议会制。西方国家议会制度的主要特征是国家立法、司法、行政系统“三权分立”，相互制衡。在议会制度下，国家系统分权制衡使得公共政策的制定过程更加体现出多元价值从冲突到均衡的政治互动性。虽然西方发达国家都普遍推行议会制度，但是由于国情的不同，政治文化传统的不同，所以使得议会制度又在不同的国家表现为不同的形式。概括说来，议会制度不同的表现形式可以分为总统议会制、内阁议会制和联邦委员会制。

（一）总统议会制

推行总统议会制最典型的国家是美国。总统议会制可以说最充分地体现了“三权分立、相互制衡”的政治原则。在总统议会制下，总统既是国家元首又是政府首脑，立法、司法、行政三项国家权力完全分立并且相互制衡。

在三权分立的原则下，立法权属于议会，从纵向层次说来，议会分为联邦议会（国会）和地方议会。从内部结构说来，议会又分为参议院和众议院。参众两院的议员由民众选出，对自己的政党和选民负责。国会拥有最高立法权、宪法修订权、对外宣战权和国家财政监督权。地方议会拥有地方立法权和地方财政监督权。行政权属于国家总统、联邦政府、地方行政长官和各级地方政府。国家总统拥有最高行政权、最高军事指挥权、立法提案权、国会决议的否定权。总统和地方行政长官均由选民直接选出，对选民直接负责。司法权属于联邦最高法院和各级地方法院。各级法院均有独立的司法审判权，联邦最高法院具有立法监督权和宪法解释权。

在权力制衡的原则下，三权不但严格分立而且相互密切制约。第一，总统与国会相互制约。总统作为最高行政长官可以任命高级行政官员，可以否定国会通过的法案，可以发布具有法律效力的行政指令。反过来也是一样，总统任命的高级行政官员须经国会参议院认可，国会不但可以否决总统的提案，而且可以弹劾总统。第二，总统与联邦最高法院相互制约。一方面，联邦最高法院法官由总统任命并终身任职；另一方面，联邦最高法院法官对总统的违法行为具有司法审判权。第三，国会与联邦最高法院相互制约。一方面，总统任命最高法院法官须经国会参议院认可，国会参议院可以弹劾最高法院法官。另一方面，最高法院法官可以利用立法监督权影响制约国会通过任何法案。第四，联邦与地方分权制衡，各地方立法、司法、行政系统同样三权分立，相互制衡。

在总统议会制下，公共决策的最大特征是“代议制”。代议制要求首先由选民一方面选出能够代表自己价值、意愿和利益的议会议员，另一方面选出自己认为能够胜任的总统和地方行政长官，然后通过议员代表自己参与公共决策，通过总统和地方行政长官任命自己所属的行政官员执行公共决策。各政党、社会集团和选民组织一方面可以通过自己在议会中的代表来表达自己的利益要求，另一方面也可以通过所谓的“院外集团”游说不能代表自己的议会议员，使其接受自己的观点，在议会中为自己服务。这样，民众意愿可以通过议员进入议会，议会中通过政治互动达到意见的均衡，从而形成公共决策。总统议会制下的公共决策过程可以概括为图3·3所示。

社会民众意愿

所选议员 院外集团

表决通过 立法系统 总统、州长行政指令

互动制衡

司法系统 行政系统

公共决策

图3·3 总统议会制度下公共决策过程

（二）内阁制

内阁是指在国家元首之下，由议会中占有多数席位的政党独自或联合组成的国家最高行政机构，这一机构的最高长官称为“内阁首相”或“内阁总理”。 内阁议会制最早产生于十八世纪的英国。英皇威廉三世在世时曾经选拔出少数国会议员，与自己秘密商讨重大国策，这些人后来形成固定的国家首脑机构，称为“内阁”。现代西方国家的内阁是在首相或总理大臣的领导下，总揽国家行政权力，并且向议会负责。这种政治体制被西方资本主义国家普遍采用。根据公共决策权力核心的不同，内阁制又可分为内阁议会制和总统内阁制。例如，英国、日本等君主立宪制国家和英联邦国家，内阁总理在公共决策中处于核心位置，可以说属于内阁议会制；而法国虽然也设置内阁总理，但国家总统在公共决策中处于核心位置，可以说属于总统内阁制。

与总统议会制相比，内阁议会制具有一些明显的特征。第一，国家元首处于“虚位”状态。不论是君主立宪政治文化传统所遗留的国王、皇帝，还是现行民主共和政治体制下所产生的国家总统，都仅仅是名义上的国家元首。仅在国家礼仪性、法定程序性的国家事务中行使职权，并在政治调节和国家象征等方面发挥影响作用。第二，在内阁议会制下，国家立法、司法、行政三权总体上贯彻分立原则，相互制衡。内阁一般由议会中多数党组成，多数党领袖担任内阁总理或内阁首相。内阁的工作要行议会负责，并与议会互相监督。在议会与内阁发生重大冲突不能共存时，要么是“议会倒阁”，即丧失了议会信任的政府内阁实行总辞职，由国家元首任命新的内阁总理或首相，重新组阁，要么是按照一定的法律程序由内阁提请国家元首解散议会，重新举行议会选举，建立新的议会。第三，尽管实行分权制衡，内阁总理或首相仍然是国家权力的中心。他可以利用自己政党在议会占有多数席位的优越条件和不受虚位元首约束的特殊地位来影响甚至操纵议会，形成对自己政党有利的政策。

内阁议会制下的公共决策过程与总统议会制基本上是一致的。社会民众意愿通过政治代表进入议会或内阁，同样是在立法、司法、行政三权政治互动中产生公共决策。但是在政治互动的过程中，总统议会制下三权出现重大矛盾往往可以继续共存，由此体现一种公共决策过程的混乱，而内阁议会制下三权出现重大矛盾往往不可以继续共存，要么倒阁，要么解散议会，由此达成议会与内阁的一致。所以内阁议会制下的公共决策往往体现一种国家高层人事变动的混乱。

一般说来，实行内阁议会制的国家元首处于“虚位”状态，但是较为特殊是法国的政治体制。法国既坚持西方国家分权制衡的基本原则，由内阁行使国家行政权，同时总统作为国家元首又具有相当大的政治权力。因此，这一政治体制也被称为“总统内阁制”。法国推行这样一种政治体制，主要是因为多个政党并存而且势均力敌。由此引起的多党竞争是社会政治体现出一种极大的不稳定状况。由此推行总统内阁制，在传统的内阁议会制基础上，通过增大总统的实际权力来削弱制衡内阁与议会，以达到抵消多党政治互动所产生的不稳定因素这一目的。在总统内阁制下，国家总统由民选直接产生，其主要权限是任命国家总理、主持内阁会议、担任武装力量最高统帅，并且有权解散议会。由总理在名义上负责的内阁同样要向议会负责，当议会以不信任案的方式追究内阁的重大政治责任并成立时，内阁总理必须向总统提出辞职。内阁会议的决定在总统签署之后，必须由内阁总理和有关部长副署。如果由此引出议会不信任案，副署的内阁总理和有关部长承担责任，而总统可以继续任期，以保持政局的稳定。从议会说来，具有立法权、预算表决权、行政监督权，但是这些权利要受到总统和内阁的限制，议会无权干涉总统选举和内阁总理的任命。

不论是内阁议会制还是总统内阁制，虽然都是以三权分立为基本政治原则，通过政治互动形成公共决策，但是在公共决策过程中起核心作用的因素不同。在内阁议会制下，内阁总理或首相是国家权力的核心，其在公共决策的过程中起着决定性的作用。在总统内阁制下，总统是国家权力的核心，其在公共决策的过程中起着决定性的作用。

（三）联邦委员会制

议会制的又一种体现形式是联邦委员会制。联邦委员会制同样坚持三权分立的政治原则，联邦议会是最高国家权力机关，由民选产生，拥有立法权和国家公共事务的最高决策权。联邦委员会是国家最高行政机关，其职责是贯彻执行联邦议会的决定，且无权解散联邦议会。同时，联邦议会也无权对联邦委员会提出不信任案，不能迫使联邦委员会总辞职。联邦委员会由若干委员构成，联邦委员会委员由联邦议会议员中选出。议会议员一旦进入联邦委员会成为联邦委员会委员，就不再享有议员的议会表决权，而只享有议会的发言权和公共决策的建议权。在联邦委员会中，委员地位平等，一切讨论的问题都要以多数通过形成决议，并以联邦委员会的名义发布执行。在公共决策过程中，联邦委员会委员如果发生意见分歧，提案要交由联邦议会讨论决定。

这种联邦委员会制最初由瑞士创始，而且只有在瑞士推行。瑞士联邦委员会由7人组成，这7人分别担任7个部的部长，任期4年。联邦议会在这7名委员中选举产生联邦委员委员会主席、副主席各1名，任期1年。联邦委员委员会主席不能连任，1年期满后由副主席接任，同时由议会选出新的副主席。联邦委员委员会主席既是国家元首，又是政府首脑，对外代表国家，对内主持联邦委员会的工作。

很明显，这种公共决策的联邦委员会制充分体现了国家立法机构的最高权力地位，由议会产生国家行政机构和政府首脑，政府的公共决策必须经由议会表决。与总统议会制、内阁制相比较，联邦议会制避免了总统或内阁总理权力过大，地位特殊所给公共决策造成的极大影响。联邦委员会制下的公共决策过程可概括为图3·4所示。

社会民众意愿

议员 政府渠道

从议员中

联邦议会 选举产生 联邦委员会

提交

讨论表决通过 形成决议 执行议会决策

联邦委员会决议 交付

形成最终决策

图3·4 联邦委员会制度下公共决策过程

四、独裁专制

独裁专制是指高统治者个人独揽国家最高权利，并实行专制统治的政治体制。这一政体从古至今一直存在。《淮南子·证论训》曰：“周公事文王也，行为专制。”高诱注曰“专，独；制，断。”因此，专制与独裁是一个含义。西方社会中的“专制”一词，最早指将权力授予一个人行使的国家治理方式，而当国家统治中出现了个人掌握特权，凌驾于法律之上为所欲为的独裁、暴君政治、寡头政治之后，独裁专制就泛指国家统治者对人民行使的绝对权力，以及以这种权力形式为主导的国家政治体制。

从历史看来，在奴隶制和封建制国家中，普遍采用了奴隶主和封建君王个人专制。从现代社会看来，早期曾经出现过德、意法西斯政党党魁独裁，中国也曾出现过国民党党魁和国民政府总统蒋介石的独裁。现在一些国家中仍然存在着国家元首独裁、宗教领袖独裁、军人独裁等不同的政治体制。

“个人独裁制” 与“个体元首制”有着本质的区别。“个体元首制” 或称 “单一元首制”，是与“集体元首制”相对的政治体制概念。个体元首制是指由一人单独出任国家元首职务，行使国家宪法规定的元首职权，并接受立法与司法机构的制约。例如，美国的总统、英国的女王、日本的天皇、阿曼的苏丹、卢森堡的大公等，都可以说是个体国家元首，但是都不是独裁统治者。在个人独裁专制的政治体制下，最高统治者个人作为“国家元首”或“政党领袖”独揽国家权力，全面否定了民主与法律。即使在最高统治集团内部，多数人也丧失了民主权利，而屈从于独裁者。从国家管理结构来说，独裁专制的国家一般不设有议会，即使设有议会，议会也不能正常行使民主代议机构的职权，司法机构也不具有独立地位。同时，处于独裁地位的国家统治者具有至高无上的权力，凌驾于法律之上，不受任何限制与约束，独断专横，以言代法，以非常手段控制社会的各个方面。独裁者往往通过极端的思想控制手段，推行蒙昧主义政策，鼓动狂热的民族主义情绪和极端的个人崇拜。

在独裁专制下的公共决策过程中，独裁者的意愿完全取代了社会民众的意愿，或是通过极端的宣传教育手段，甚至恐怖主义手段将独裁者所代表的价值观念强行灌输给国民。因此，独裁专制下的公共决策过程相对来说比较简单，国家最高统治者说一是一，说二是二，国民要么狂热地盲从，要么忍气吞声，否则将被消灭。在独裁专制下，国家军队完全效忠于独裁统治者个人，国家行政完全执行独裁者的决定，立法、司法机构即使设立，也都是独裁统治者的工具。在宗教领袖独裁的政体中，例如伊朗、阿富汗前坦利班政权等，国家决策的现实依据主要来自于宗教系统，然后由宗教领袖凭自己的意志独裁决断。在政党党魁独裁的政治体制中，例如纳粹德国、法西斯意大利等，国家决策的现实依据主要来自于法西斯政党系统，然后由政党领袖凭自己的意志独裁决断。在军队首脑独裁的政治体制中，例如军国主义日本、南美洲和非洲的一些军人政权国家等，国家决策的现实依据主要来自于军队系统，然后由军人政权首脑凭自己的意志独裁决断。独裁专制下的公共决策过程可以概括为图3·5所示。

政党系统

政党党魁

决策现实依据 宗教系统 宗教领袖 独裁决策

军队首脑

军队系统

图3·5 独裁专制下公共决策过程