第一节 政策问题

人类以社会的形式赖以生存。马克思曾经明确指出，“人的本质并不是单个人所共有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。” 观察人类社会的发展，我们就会发现，从某种意义上来说，社会发展过程就是一个问题从出现到解决的不断运动过程。没有了问题，或看不到问题，也就失去了社会发展的动力和目标。因此，不论在任何社会条件下，人类都将面临着各种各样的社会问题。所谓政策问题正是社会问题的一个方面，公共政策的制定和执行也正是解决社会问题，保障社会正常运转与健康发展的基本方法之一。

一、概念的界定

美国政策科学家查尔斯·琼斯认为，从人类自身说来，问题体现着一种人们的需要、受剥夺或不满足。问题可以由自己认定，也可以由他人代为认定，一旦认定了问题，就必须加以解决。 因为人是社会的主体，所以社会问题其本质上来说就是人的问题。脱离了人，也就脱离了社会，也就脱离了社会问题讨论的前提条件。因此，社会问题可以定义为：人的价值、观念、利益或生存条件遭受威胁或产生矛盾而需要解决的问题。

将社会问题继续分解，我们可以发现社会问题又由两个方面构成：私人问题和公共问题。

所谓私人问题，或称个人问题，可以理解为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个人和其他非公共领域产生的问题。一两个人或一两个私人团体所面临的问题，虽然不一定能影响整个社会，但是私人问题的产生往往与私人接触的他人或社会有直接的关系。私人问题的解决虽然由个人负责，但是相关因素是社会因素，解决的过程也是社会条件下的运作过程。因此，私人问题可以理解为就是一种社会问题。例如：某一青年消沉、堕落或犯罪。面对这样一个问题，其本人要自负其责，但是问题产生的原因和问题解决的过程往往和社会条件紧密相关。家庭、学校、社交圈、社会伦理道德、法律等社会因素都将于这一问题产生联系。一个人生活贫困，入不敷出，这也应该由其本人负责。但是这一问题的解决也往往要联系到个人所接受的知识技能教育训练水平，联系到社会就业、工资报酬和社会消费标准。

所谓公共问题可以理解为是社会问题在多数人身上的体现。一个青年消沉、堕落或犯罪可认为是私人问题，而如果许多青年都呈现这种状态，则成为一种公共问题。同理，一个人贫困，一个厂商不景气，一个人溺水身亡等，都可视为私人问题；而社会中多数人贫困，多数厂商不景气，多数人的生命财产被水灾吞噬，则都成为一种公共问题。由此可以看出，私人问题是公共问题产生的基础，私人问题的扩展将成为公共问题。

对于私人问题来说，社会介入的范围往往很小，其本人以外的社会因素虽然与其相关，但往往不会普遍关注此项问题。只有那些带有一定社会典型性的私人问题，才会引起社会各方面的关注，而这种带有一定社会典型性的私人问题实质上又成为一种社会公共问题。对于公共问题来说，它将引起社会的普遍关注，包括新闻媒介、社团组织和政府有关部门等公共机构都可能介入到问题认定和解决的过程中。公共问题的产生，往往是社会条件所致，公共问题的解决，不应由个人主要负责，而要依靠社会力量和众多人的行动。政府作为公共部门和社会权威机构的代表，应该在公共问题解决方面负有主要责任。

政府解决公共问题的基本方法和过程就是察清发生的问题，分析认定问题的原因、性质、发展后果，制定和执行有关的公共政策。在现实中，我们面临着大量的公共问题，但是有些公共问题已经引起政府或全社会的注意，有些则没有引起注意。只有那些引起政府及全社会注意的问题，政府才能制定政策进行解决。政府对于公共问题的解决，首先要把问题纳入政府工作程序，或是宣布经社会广泛讨论和反映的问题将要纳入政府的工作程序进行解决。政府的这些举动，预示着解决问题的公共政策将要出台。因此，政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。

在政策科学走向成熟之前，政策问题的系统研究曾经被一度忽视。一种观点曾认为，政策问题是既定的，明显地摆在那里，没有再研究和说明的必要，人们需要研究的是如何科学有效地解决问题。另一种观点也曾认为，以问题为主题的系统研究是社会学的研究范围，而不属于政治学，更不属于政策科学。但是，长时期的政策实践已经使人们充份认识到，政策问题即使是既定的，其也是政策分析的起点和公共政策产生的前提。抛开政策问题的研究，就等于取消了政策研究的起点，也不能说明政策动态运行的整体过程。鉴于政策问题在政策分析中的重要位置，成熟的政策科学家开始充分注意到其理论研究和现实分析的重要性。查尔斯·林德布洛姆认为，“决策者面对的并不是一个既定的问题，相反，决策者必须首先认定说明他们真正所面对的问题及其产生的原因，才能有针对性地解决问题。” 利夫因斯顿也认为，“问题的发掘重于问题的解决，就管理人员而言，一个完美的解决方案用以解决认定错误的问题而产生的不利影响，远甚于用比较不完美的方案来解决认定正确的问题。”

在公共政策动态运行过程中，政策问题的认定属于第一个环节。面对需要解决的问题，第一个步骤不应该是忙着分析研究如何解决问题，而应该是先查明面对的究竟是一个什么问题，采用一定的方法，通过多角度界定、描述、说明等方法掌握住问题的现象、本质、原因、发展变化后果及其他相关因素。这一环节的重要意义在于将直接影响到下一步政策方案的规划制定和政策的有效执行。有的西方学者将这一环节称为“政策问题的重新构建”，将使用完美的方案用以解决认定错误的问题，称为决策者和分析者所犯的“第三类错误”。社会现象所反映的问题为真时而拒绝它，为第一类错误；社会现象所反映的问题为假时却接受它，为第二类错误。而在实际工作中，人们经常犯的则是第三类错误。 现实中政策问题的认定不光是人为的政策运行环节，面对社会公共问题，政府或全社会总要不以主观意志为转移地走上问题认定这一步骤。因此，政策问题的认定也是达到解决问题这一目的的客观步骤。

二、概念的涵义

从政策问题的概念来看，表述虽然简单，但内涵却极为丰富。政策问题概念的涵义可以阐释为以下几个方面。

（一） 政策问题是多数人认识到的一种客观事实

当一项政策问题作为社会公共问题最早出现时，它首先是一种客观现象。这一现象有可能已经构成对现实社会的压力或危害，也可能正处于孕育发展的态势中。这些问题有些可能被直观地察觉到，如环境污染、交通拥挤、物价过高、住房狭窄、自然灾害严重等现象，人们一眼就能看到出现了问题；也有一些问题不能直观地察觉，往往要通过专业人员的调查统计分析才能说明，例如交通事故增长率、失业率、通货膨胀率、企业效益率、某种不良思想倾向的比率等，这些现象所体现的问题往往要通过数字分析才能使人们察觉到。然而，不论是直接察觉到还是间接察觉到出现了问题，就总有表现问题的不良现象或事实客观存在。

客观存在的不良现象或事实之所以能够体现为政策问题，成为政府制定政策解决的对象，也就必定是社会多数人达成共识的一种结果。如果一个客观存在的问题没有被多数人认识到，也不能成为政策问题，或者说不被认为是问题。例如，中国的人口问题，自二十世纪以来就一直存在着人口过多的现象和继续膨胀的趋势。然而在六、七十年代之前这一现象并没有被充分认识到是严重的问题，因而政府也就没有将其列入工作程序，制定有效的政策加以解决。中国的经济发展缓慢、科学技术落后、农民生活贫困、人民住房拥挤、城乡规划无序、交通通讯落后、环境污染严重等，这些现象最初也都没有被认识到的是严重问题的体现。随着改革开放的深入进行，这些问题才进一步被全社会关注。如果一个问题只被少数人注意到，而注意到问题的人既不是社会权威，也没有能力影响政府或全社会去认识这一问题，那这一问题就不可能成为政策问题。二十世纪五十年代，马寅初先生已经注意到中国的人口现象，并明确指出问题的严重性，但是人口问题在当时没有引起政府和全社会的关注，因此也就没有成为政策问题。因此，作为客观存在的公共问题，必须被社会多数人认识到，才能影响政府列入政府工作程序，使之成为政策问题。

（二）政策问题表现为社会利益的失衡、价值观念与行为规范的冲突

客观存在的不良现象和事实之所以能被社会多数人认定为问题，主要是因为这些现象和事实的出现损害了公共利益，并与现行的主导价值观念、社会行为规范产生严重的冲突。公共利益的损害、主导价值观念、社会行为规范的冲突，必然与社会多数人相联系，从导致社会多数人问题认定的共识。

(1) 政策问题的出现，必然要引起利益冲突。例如，社会犯罪严重、自然灾害严重、物价过高、人民住房狭窄等都使社会多数人的利益受到伤害。而地区间、行业间、社会各阶层之间，如果出现利益分配失衡，也必然要引起社会多数人的关注。明显的利益分配失衡，必然要产生政策问题。

(2) 政策问题的出现，必然体现为精神领域的失调，出现价值观念的冲突。例如：拜金主义和超高消费观念必然与艰苦朴素的观念相冲突，学生对学习成绩的轻视必然与刻苦学习立志成才的观念相冲突，权钱交易和贪污腐败必然与清明、廉政的观念相冲突，老无所养必然与孝敬父母的传统观念相冲突，独身主义、多次离婚和婚外恋等又必然与传统的道德观念相冲突。这些现象都体现着一种价值观念思想认识的矛盾与偏差。社会精神领域的失调，也必然引起社会多数人的关注，从而产生政策问题。

(3) 政策问题的出现，必然体现为个体行为与社会行为规范的矛盾。在利益驱动与偏差思想意识的主导下，必然要使某些个体，包括某些非公共团体的行为，与社会行为规范产生矛盾。例如，各种形式的犯罪行为、违规违纪行为、违反伦理道德的行为，都是与社会行为规范相冲突的行为。这些行为的出现，也必然引起社会多数人的关注，从而产生政策问题。

（三）政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题

当今世界的各国政府都对社会公共事务进行着全面的管理，各种社会公共问题不可避免地要通过各种渠道反映到政府机构中。从理论上来讲，只要是公共问题就都应该由政府负责解决。但是，因为现实条件所限，所以任何国家的政府也不可能一下子全部发现和解决所有的公共问题。

对于社会多数人已经认识到的问题来说，政府也总要根据问题需要解决的紧迫度和政府本身的能力及解决问题的政治、经济、技术可行性来安排问题解决的先后顺序。对一个迫切需要解决，且具有很大的政治、经济、技术可行性的公共问题来说，政府会很快将其纳入工作程序，使其成为政策问题。对于从政府角度看来解决不太迫切或实施解决的各种可行性不充份的问题，政府有可能先向后排放，等待问题的发展和解决时机的成熟，再将其纳入政府工作程序。因此，对于那些没有纳入政府工作程序或没有信息表示要纳入政府工作程序的公共问题，不能称作政策问题。现实中的政府面对所有的社会公共领域，对于一般公共问题来说，也都纳入了日常工作程序，因此，从一般意义上来说，公共问题都是政策问题。而对于前所未有的，政府中没有明确哪个部门负责的问题，如果问题严重，政府也会很快将其纳入议程，成为政策问题。

三、政策问题的内在特征

从政策问题的概念涵义中，我们可以看出它的一些明显特征。但是就其自身说来，又可以体现出一定的内在特征。概括说来，其内在特征主要表现为相关性、主客观统一性和发展变化性。

（一）相关性

政策问题的相关性是指任何一项政策问题都不是毫无联系的孤立个体，它一方面要与其他社会公共问题息息相关，互为因果，体现为一种横向相关性，另一方面它又是历史问题演变发展的结果，与历史问题体现出一种纵向相关性。这样，不论是横向还是纵向，都有许多因素与政策问题相联系。例如，通货膨胀作为一项政策问题一经产生，从横向来说，它要联系到产品短缺、物价失控、货币发行过量、失业、财政赤字等其它政策问题；从纵向来讲，某一个时期的通胀不是突发的，而是逐渐形成的，先前的市场、生产、货币金融政策等都与它有着直接的联系。再如，科技落后必然要影响到经济、国防、对外贸易、对外关系等方面；同时，它又与先前的科研教育投资、科技引进等政策有关。

政策问题的横向相关性提示给我们，在分析解决一个问题时，一定要注意到它连锁性地影响。例如犯罪率高作为一项政策问题很可能与失业率高直接相关。这样，制定相关政策就不能只是从惩治犯罪角度来考虑，同时也要考虑到扩大就业问题。政策问题的纵向相关性，一方面提示给我们一项政策问题的产生有可能是先前有关政策偏差或失误积累的结果，另一方面提示给我们一项政策问题一经解决，很可能会出现另一个与其相关的新问题。例如，建国后三十年基本上解决了以钢铁工业为中心的重工业发展问题，但是却带来了轻工业与农业的滞后，同时为将来整个国民经济的均衡发展留下了隐患。这一问题在改革开放之后，才得到真正解决。

（二）主客观统一性

政策问题的主客观统一性是指政策问题的形成，从社会实践角度来说，是客观现象和主观认识的统一体。客观现象，如通货膨胀、失业、犯罪、自然灾害、环境污染、企业效益低等，这都是政策问题的实质性内容，也是客观现象。而这些客观现象要想成为政策问题，也必然要包含人的主观认定。没有人的主观认定，客观现象再严重，也不能成为政策问题。而如果没有客观现象作为基础，单纯的，脱离客观基础的主观认定，也必然导致问题分析和政策制定的失误。如前面所说，建国初期人口问题已经作为客观现象存在，但是主观上没有认识，因此没有成为政策问题；而二十世纪六十年代的中国文化大革命，从其解决的问来说，又是脱离客观基础主观认定的结果。这种主客观认识的不统一，都导致了严重的后果。因此，一项政策问题的科学认定必然是主客观的统一。脱离主客观统一性的认定标准，必然导致政策失误。

政策问题的主客观统一性，要求我们在分析解决政策问题时一定要注意到主观认定和客观现象的一致。客观现象显示已经出现问题，那就不能置之不理不去认定，而要尽快认定和解决，而客观现象没有显示出问题时，也不要主观上拟造问题，造成公共资源的浪费。解决这一问题在实践中有一个突出的难点，即面对已经出现的客观现象出现认识不统一的局面，应该如何解决。对于客观现象的本质认识，鉴于价值、利益的多元性，社会任何一方面的观点都可能带有主观片面性，主观片面的认识如果成为决策基础，必然导致政策失误。解决这一问题的关键点就在于要建立一种社会公共决策机制，通过法定的民主政治程序，使政策问题的主客观因素达到统一。在这一政治过程中，以政府为代表的公共权力机构的态度将起着关键的作用。政府的导向正确，将有效促进政策问题认定中主观因素于客观因素达到统一。

（三）发展可变性

政策问题的发展可变性是指政策问题一经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是他又将随着问题解决的程度、产生影响范围的变化和时代的推移产生变化和发展。例如，二十世纪八十年代中期，美国政府高额的财政赤字形成严重的公共支出问题，并直接演变成通货膨胀问题，随着社会对政府赤字反响的增大，公共支出过高这一公经济问题又演变成国民对政府抱怨的政治问题。

政策问题的发展可变性与它的纵向相关性密切联系。政策问题的形成有其发展演变的历史过程。同样，随着未来相关情况的变化，政策问题也将不断地发展变化，一个单纯的问题，影响范围的扩大将会成为复杂的问题，一个问题的横向发展将会使其演变成其它的问题。例如，生态恶劣问题有可能是先前环境污染发展的严重结果，中国现阶段国有企业职工大批“下岗”问题，最重要的一点是先前城镇职工全面就业政策的发展结果。再例如，中国改革开放之前的中心政策问题是阶级斗争问题，而随着剥削阶级的消亡和经济发展的要求，从二十世纪七十年代末开始，中心政策问题转变为经济建设问题。

政策问题的发展可变性也与它的横向相关性密切联系。在一项政策问题的解决过程中，有可能使该项政策问题发展演变成其它政策问题。例如，对于降低社会犯罪率这一政策问题来说，如果重点从惩治犯罪入手，这是公共安全问题；如果重点从降低失业率入手，它就将变成扩大就业问题；如果重点从社会道德教育入手，它就将变成社会教育问题。再例如：增大企业效率问题，如果从技术改造入手，它将成科技发展问题；如果从税收调节入手，降低税率以刺激企业生产效率，它将成为税收问题；如果从补贴入手，它又将成为公共补贴支出问题。

政策问题的发展可变性提示给我们，在分析解决某项政策问题时，必须要看到发展变化的各种可能性，防止陷入因为问题发展变化而造成的被动地位。

四、政策问题的结构与层次

政策问题的结构和层次分析是对政策问题特点的深层次认识，体现着政策问题的复杂程度和问题解决的难易程度。因此，对于我们把握政策问题具有一定的理论与实践意义。

（一）政策问题的结构

美国学者亨瑞·托希和斯蒂芬·卡诺认为，任何政策问题都将包括到许多共同的内在要素，例如，每一项政策问题都将涉及到决策参与者、解决问题的备选方案、价值认识、发展后果的概率测算等多种因素。这些相关的内在要素便成为政策问题的结构因素。 政策问题的结构正是指与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态。根据各种要素所达到的不同标准，我们可确定政策问题结构的不同质量。按照一般的观点，政策问题的结构质量可分为优良、适度和不良三种状态。

对于结构质量优良和适度的政策问题来说，问题的性质清晰易辨；解决问题的资源投入不论大小，都可计算得出；备选方案的数量少而有限；社会价值认识基本统一。结构质量优良与结构质量适度的政策问题，二者的主要区别在于结构质量适度政策问题的结构中，决策参与人数有可能是少量的但调适对象人数有可能是大量的，各种可能性的概率测算后果不易把握。

对于结构质量不良的政策问题来说，问题的性质是模糊或有争议的；资源的投入不可计算；决策参与者与调适对象都是大量的；价值认识是冲突的且可以从各种角度提出无限个备选方案；概率的测算无法掌握。政策问题的结构可如表4 ·1所示。

表4·1 政策问题的结构

结构要素质量状态 优良 适度 不良

问题性质 清晰可辨 清晰可辨 模糊或有争议

资源投入 少量可计算 大量可计算 不可计算

决策参与者 少量 少量 大量

调适人数 少量 大量 大量

方案数量 有限 有限 无限

价值认识 共识 共识 冲突

概率测算 可把握 不易把握 无法把握

后果预测 可确定 不易确定 无法确定

从政策问题的结构分析可以看出不同的结构质量，将决定着政策问题解决的难易程度。在“优良、适度、不良”的区间中，结构质量越趋近优良，问题越容易解决；结构质量越接近不良，问题越不容易解决。这种关系可如图4·1所示。

政策问题的

解决难度

关系曲线

结构质量的优良度

图4·1 结构质量与政策问题解决的难易程度

在现实中，我们面对的是各种结构质量的政策问题，既有优良、适度的问题，也有不良的问题。掌握政策问题的结构，将使我们对难以解决的政策问题有充份的认识和认真对待、圆满考虑的思想、物质准备，为决策科学化提供参照。

（二）政策问题的层次

美国学者埃米特·雷道夫认为，一项政策问题的产生、认定和发布政策解决，必然体现为一个政治过程。因此，根据政策问题涉及影响的范围、社会关注和参与人数的多少，可将政策问题所处的位置分为三个政治层次，即微观政治、系统政治和宏观政治层次。 埃米特·雷道夫的政治层次论指出了不同的政策问题要在不同层次的政治过程中解决。

所谓政策问题的层次是指由影响范围和社会关注参与人数的多少所决定的，政策问题在社会政治过程中所处的位置。

当一项政策问题的解决只涉及较少的调适对象和单一的政府机构时，那么问题的解决则只需要政府部门对调适对象的要求做出相应的反映，而不必涉及调适对象整个系统的调整和政策领域的调整。这种问题属于微观层次的政策问题，其解决过程也是一个微观政治过程。例如：个人或企业向政府某部门寻求有利于自己的裁定、申请某种营业执照或生产许可证、由于某公共项目建设将影响自己利益而向政府提出政策修正的要求等。在微观层次政策问题的解决中，参与者往往只限于单个人、单个集团和单一的政府职能部门。

当一项政策问题涉及到一个系统，或数个集团的社会利益调整时，政策问题就成了系统层次的政策问题。在这种层次问题的解决中，参与者往往要涉及所有有关的系统、社会集团、企业和所有有关的政府职能部门，并可能引起有关政策的调整变化。例如：农民种植生产积极性不高问题，工业生产效率低下问题，全国性的产业布局或资源配置问题等。对于微观和系统层次的政策问题的解决，一般不会引起社会强烈的反响，新闻媒介也不会强烈地介入。

当一项问题在社会上产生强烈的政治影响，关系到国家和社会的现行运转时，政策问题便上升到宏观层次。例如：经济危机、战争、极大的自然灾害，政治丑闻等。在宏观层次的政策问题的解决中，社会各界将会广泛地参与。直接或间接的参与者将包括政党领袖、国家领袖、政府首脑、政府立法司法行政各部门、社会政治团体、利益集团、新闻媒介和民众。在宏观问题的解决中，往往涉及到国家大政方针的修订，政府系统的改革或变更，新政策的发布和先前有关政策的大幅度变化。因此，在宏观层次政策问题的解决过程中，国家最高决策者将起到关键作用。

政策问题的层次不同，其解决的难易程度也不同。从微观、系统到宏观的不同政治层次中，层次越高，宏观性越强，解决的难度就越大。这一点可由图4·2所示。

政策问题的

宏观层次

关系曲线

问题解决难度

图4·2 政策问题的层次与解决难度

从政策问题的层次与结构的关系来看，二者可以达到一定的一致性。凡是微观层次的政策问题，一般来说都是结构质量优良的问题，其结构要素可以达到优良的标准；凡是系统层次的政策问题一般来说都是结构质量适度的问题，其结构要素可以达到适度的标准；凡是宏观层次的政策问题，一般来说都是结构质量不良的问题，其结构要素将处在不良的标准。因此，政策问题的宏观性越强，结构质量的不良度就越强，解决的难度就越大；政策问题的微观性越强，结构质量的优良度就越强，解决的难度就越小。