第二节 政策问题的产生与发现

明确了政策问题的概念及特点，进一步探讨的内容将是政策问题产生的原因、发现和提出的过程及有关方法。对一项政策问题来说，若存在很久但没有被发现，或是发现了问题且不清楚其产生的原因，都不能使问题得到有效解决。

一、政策问题产生的原因

问题的产生总有其原因。认清政策问题产生的原因，是分析认定政策问题的性质及制定有效政策解决的关键。由于政策问题具有主客观统一性，所以政策问题产生的原因，需要从主客观两个方面去探索。

（一） 社会流行观念

从政策问题的主观性来讲，面对各种社会现象，人们总要在一定观念的主导下，提出各种各样的问题。社会流行观念是导致一部分人提出政策问题的原因之一。所谓流行观念是指社会上基于思想文化传统，对政策问题产生原因普通层次的直观认识。美国学者劳瑞认为，流行观念是人们基于部分事实或对实际现象观察不全乃至曲解的情况下，而建立的一般认识。 这种流行观念将直接从主观上导致政策问题的提出。例如，财政赤字过高，直观上看来就是政府支出问题，而全面看来有可能是政府扩大职能的结果。由于财政赤字的后一种原因要经过细致的财政政策分析才能确定，所以一般流行观念将限于直观上的认识，仅提出政府支出问题。

台湾学者林水波、张世贤认为，在政策问题原因的分析认定中，有三种流行观念产生着较大的影响，即自然观念、人性恶观念和内在素质观念。 自然观念认为，政策问题的产生是自然现象，不可避免，是人类不可控制的意外事件自然发展而致，是天命和上帝的安排。这种观念明显地受到机械自然观、天命论和宗教思想的影响。在这种思想的主导下，也就必然认为政策问题是既定且不可改变的，对于贫穷、环境污染、失业等问题，除了消极不满指外，不会建设性地主动提出任何政策问题。这种观念的落后性和片面性是显而易见的。人性恶观念认为，政策问题的产生原因是人性中邪恶因素起作用的结果。人性的不良导致了社会环境的不良，个人偏见的发展导致整个社会的偏见。例如，在强大的社会宣传教育和政令法规的约束下，仍然会产生大量的贪污、受贿、权力滥用、种族歧视、性别歧视和个人歧视现象，一方面体现出人性的邪恶，另一方面产生大量的政策问题。内在素质观念认为，政策问题的产生，是由于有关人员内在素质低下所致。例如，贫穷作为政策问题是懒惰所致、吸毒作为政策问题是吸食者不能抵抗毒品的诱惑所致、企业倒闭是经营者无能所致、人口膨胀是生育者全不顾后果的盲目生育所致。

社会流行观念的形成是传统社会思想文化意识积累所致，其中既有理性的成分，也有非理性的成分。非理性成分的存在必然导致流行观念的主观片面性。社会流行观念强调了一般性社会认识对政策问题产生的影响作用，从一个侧面反映出政策问题产生的原因。但是，政策问题的产生应该是主观认识与客观现象的统一，社会流行观念在与客观现象本质不统一的时候，也就必然导致政策问题提出与认定的失误。

（二）社会现状的理性分析

从政策问题的主观性来讲，人们对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出。社会学家鲁宾唐纳德和温伯格认为，理性地透视整个社会，可以从社会病态、社会解组、价值冲突、偏差行为和主观认定等五个方面分析出政策问题产生的原因。

（1）从社会病态的角度来看，社会政治、经济、文化、生活、思想、行为处于不正常状态，即为社会病态。社会正常的标准也是一个复杂的问题，概括来说，有序、发展、乐观、向上可标志着社会的正常。而运转秩序混乱、各领域多年停滞不发展、人民生活水平多年未见提高、思想悲观、行为变态则都标志社会的不正常。病态的社会必然要导致一系列政策问题的出现，而解决问题的根本在于有效地治理社会。

（2）从社会解组的角度来看，社会有序的正常运转，基于传统思想认识、行为规范与现实客观要求的一致性。而当新旧社会更替、科技文化的发展、生产力水平的提高导致社会现实客观情况变化时，便会出现旧有的思想行为规范、旧有的文化和新思想、新规范、新文化的冲突。这种冲将导致原先社会结构的解组。在社会解组的过程中，旧的规范已经崩溃，不能再适应社会需要，而其惯性又在对新规范的建立产生着强大的阻碍，新旧矛盾必然要引发大量的政策问题。这类问题解决的关键在于使社会观念快速转变，使新的规范和制度尽快完善。

（3）从价值冲突角度来看，社会上存在着不同的利益追求和精神追求，不同的利益目标和不同的精神目标又将导致不同的价值认识。价值认识的多元化是一种不以人的主观意志为转移的客观存在。多元的价值认识如果不能通过协调那就必然导致价值认识的冲突，价值认识的冲突又将导致行为的冲突。在这种情况下，协调并存的多元价值观念，也就成为政策问题。价值冲突既表现在人与人之间，也表现在利益团体、社会阶层之间，甚至国际间。问题解决的关键不在于强行使社会价值认识保持一致，而在于通过协调达到多种价值认识的共存。

（4）从偏差行为的角度来看，一定数量的行为违反或脱离以法律、规章为代表的社会现行规范的要求，也就必然引发政策问题。违反社会现行规范的行为，称偏差行为。社会犯罪、违法违章违纪是最典型的偏差行为。这类问题的解决关键在于通过有效手段，包括惩治、教育、严格管理等，使广泛的社会行为符合社会现行规范的要求。

（5）从主观认定的角度来看，一些政策问题的产生有可能是个人或团体主观界定的结果。政策问题的主客观统一性告诉我们，任何政策问题都将在客现理象的基础上通过主观认识和描述环节得以产生。而结构质量越趋于不良，层次越趋于宏观，其主观认识和描述就越复杂和越不统一。对于复杂且宏观的现象，是否能够成为政策问题，关键取决于决策者和全社会的主观界定。由此主观标定也被列为政策问题产生的原因之一。

对社会现状以上五种角度的理性透视分析，为政策问题产生原因的分析研究提供了一个模式，具有一定的政策科学研究意义。但是，我们从中也可以看出，这五个方面既是一定层次上的原因，也是另一层次上的结果。这五种透视角度在现实中可以被看作五种客观现象，其背后必然还有更深层次的原因，即什么原因导致的社会病态、社会解组、价值冲突、行为偏差和主观认定？这一点仍然需要进一步分析探究。同时，一些政策科学家也认为，五个方面组成的的理性分析模式是社会科学家观察研究社会的视野和方法，是现实社会的理论认识方式之一，虽然其在层次上高于流行观念，但是其也仅限于社会科学家分析认识的社会状态，因而也存在一定的片面性。

（三）政策问题产生的客观因素

美国学者詹姆斯·安德森认为，政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发。这些特定的自然现象或人文事件便成为政策问题产生的“引发机制”。这些自然现象或人文事件也就成为政策问题产生的客观原因。在詹姆斯·安德森看来，一个国家内部发生的特定自然现象或人文事件称为政策问题产生的“内在引发机制”；国际上发生的、对一个国家内部产生影响的特定自然现象或人文事件称为政策问题的“外在引发机制”。这些特定自然现象或人文事件的出现，必然要在客观上引发政策问题。

政策问题的内在引发可以包括以下几种情况。其一，各种自然灾害。例如，旱灾、水灾、火山、地震、台风等。这些自然灾害即有突发型的，又有长久型的。从未发生过或很少发生的灾害突然发生，属于突发型；长年处于可能发生状态或每年必定发生的灾害则属长久型。自然灾害一旦发生，必将极大地影响人民的利益，因此也必将引发政策问题。对于长久型自然灾害，政府一般都设有常设机构进行监测和负责政策实施。其二，意外的人文事件。例如，社会暴乱、阴谋政变、政治谋杀、劫机、恐怖活动及其它人为的灾害。人为灾害造成的直接利益损失有可能小于强大的自然灾害，但是其间接造成的利益损失和社会不良影响将大于自然灾害。因此，由人为灾害引发的政策问题更为政府和社会关注。其三，科技发展的负作用。科学技术的发展与提高，一方面导致工业化程度的提高，导致社会生产力水平和国民收入的提高，另一方面也往往产生环境污染、交通拥挤等、电脑病毒等负作用。科技发展的负作用也将引发政策问题。其四，资源分配失衡。资源是多方面的，既包括自然资源，如土地、森林、矿产、海岸线等；也包括社会资源，如政治权力、社会地位、人力、信息、市场等。对于一个国家来说，在资源分配均衡的状况下，只涉及如何利用资源发展这一问题；在资源分配失衡的情况，损益的地区或社会集团为获取资源必然引发政策问题。其五，生态变迁。生态一般指生物之间、生物与非生物环境之间的相互关系。对于人类来说，生态可以理解为人与人、人与生存环境之间相互联系制约而形成的生存格局。生态的变迁将破坏原先的生存格局，迫使人们一方面要保护原有生态，另一方面要面对现实适应新的变化。这也必然要引发一系列政策问题。例如：人口增长形成强大的人口压力、乡村人口涌向城市使城乡人口比例失衡、环境污染、水土流失、绿色植被减少、土地沙漠化等造成人类生存环境的威胁，都是严峻的政策问题。

政策问题的外在引发可以包括以下几种情况。其一，战争。不论是军事侵略、反抗侵略还是内战，都将在有关的国家引发政策问题。战时要将国家纳入战争轨道，战后又要修复战争的创伤。同时，只要战争暴发，不卷入战争的国家也要针对自身利益考虑制定有关对策。因此，战争将引发全方位的政策问题。其二，国防科技的发展。国防科技的发展将直接导致战争武器的更新替代和世界性的军备竞赛。武器的发展总是一种潜在的战争因素。它一方面将人类置于核战争、化学战争、生物战争和常规战争的阴影下，另一方面也引发了军备竞赛、战略武器控制、裁军等一系列国际政治问题。一个国家总要拥有自己的国防力量，发展现代国防科技是提高国防水平的有效手段之一，这是无可争议的。但是将国防发展置于国际背景下，就将引发许多复杂的政策问题。其三，国际冲突。由于利益的竞争，国际上总会出现一系列的冲突，而冲突的加剧便发展成局部战争，继续发展便会演变成世界战争。就目前的中东地区的冲突来说，既使冲突的国家面临一系列政策问题，也使世界各国时刻关注，制定自己国家相关的政策。其四，国际关系格局的变化。国际关系格局也是一种既定的国际关系状态。在一个稳定的国际关系格局中，每个国家都处在相应的国际地位，国际间的联系和制约达到一种相对的均衡。而这种格局一旦发生变化，世界各国都要面临新的政策问题，都要研究新的国际关系格局，制定新的政策。在一个相对稳定的格局中，如果出现微妙的变化，如敌对国家的秘密接触，外交使节的反常往来等，也会引发有关国家的政策问题。其五，全球性经济危机。在现代全球经济一体化的条件下，全球性的经济危机必然引发各国的政策问题。二十世纪三十年代的经济萧条、七十年代的石油危机、九十年代的亚洲金融危机等，都在世界范围内产生了巨大的影响，在世界各国都引发了严峻的政策问题，所有国家都将调整自己的经济政策来摆脱经济危机对自身的威胁。

特定的自然现象与人文事件作为政策问题产生的客观原因，是问题认定的客观基础，也是具体政策问题原因分析的重要内容。

（四）社会基本矛盾运动

马克思主义辩证唯物论认为，矛盾是普遍存在的，任何事物都体现为矛盾的对立统一。矛盾的普遍性反映在社会过程中，最基本的体现是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾。在社会基本矛盾的运动中，以生产力、生产关系构成的经济基础，以政治法律制度、意识形态构成的上层建筑的内部，也存在着普遍的矛盾运动。马克思主义历史唯物论认为，生产力、生产关系、经济基础、上层建筑也就构成了人类社会的结构。以这些结构因素构成的社会基本矛盾运动决定了社会现实与社会发展。

从这种观点出发，我们有理由认为，社会基本矛盾的普遍存在，是政策问题乃至社会问题产生的最终原因。由于人构成了社会主体，所以社会基本矛盾总要以人为中心来体现。在现实中社会基本矛盾围绕着人，可以体现为人与自然的矛盾，例如自然灾害、生态恶化、环境的污染等；人与社会的矛盾，例如个人或社会团体不能适应和遵守社会行为规范，旧的社会观念与新的社会观念的冲突等；人与人的矛盾，包括个人与个人、个人与团体、团体与团体之间的矛盾，例如利益追求或价值认识的冲突等；社会与社会的矛盾，例如不同社会制度和信仰的国家之间的意识形态或物质利益冲突，军事侵略和战争等。因此，对于社会问题、政策问题的分析，不能脱离社会基本矛盾现状，不能脱离社会结构因素内部的矛盾现状分析。

美国当代社会学家丹尼尔·贝尔也曾经在《资本主义文化矛盾》中勾划出现代资本主义社会的结构，并从结构因素的矛盾中分析了资本主义社会问题产生的原因。贝尔认为，现代资本主义社会由经济技术、政治法律制度和文化艺术三种要素相互构成。但是，“它们之间并不相互一致，变化节奏也不相同。它们各有自己的独特模式，并依此形成大相径庭的行为方式。正是这种领域间的冲突决定了社会的各种矛盾。” 贝尔认为，现代资本主义社会的经济技术体系追求的是功能理性和最大的效益，政治法律制度体系追求是法制和程序，而文化艺术体系则追求的是想象性和自由个性。这样，文化艺术体系与经济技术体系、政治法律制度体系之间也必然形成强大的矛盾，从而也构成了资本主义社会的整体矛盾。这种矛盾的存在，就是资本主义社会中政策问题及社会问题产生的原因。贝尔的理论虽然没有分析经济技术体系，政治法律制度和文化艺术体系的各自内部矛盾，但是，这种从经济基础到上层建筑的基本矛盾分析，为我们认识资本主义社会政策问题产生的原因提供了一个很有意义的角度。

社会基本矛盾运动及社会构成因素内部矛盾运动的分析在目前条件下为政策问题的原因分析提供了一个最终认识。从这一认识出发，我们可以认为，社会基本矛盾的普遍存在引发了各种各样的政策问题。只要社会存在，就会有矛盾普遍存在，也就会有政策问题存在。然而，人可以通过社会结构的改进来减少矛盾，使各结构要素之间和各自内部相互适应和平衡。这也是减少和解决政策问题的有效方法之一。社会基本矛盾运动引发政策问题是一个宏观规律，认识了这一规律再辅之于各领域政策问题的具体分析和实证认识，将使政策问题的认识和解决达到较好的效果。

二、科技发展水平与政策问题

科学技术水平的提高，一方面促进了人类社会的迅速发展，另一方面不但带来了许多新的政策问题，而且使政策问题产生的可能性与危害性发生了变化。因此，在科学技术飞速发展的现大社会条件下，决策者需要掌握科技发展水平与政策问题的关系，防止政策问题产生所造成的重大危害，而绝不能认为高科技使用可以降低政策问题产生的可能性和危害性。

社会实践可以充分证明，科技发展水平与工程项目可能产生的公共危害问题有着密切的关系。由于工程项目的兴建必须依靠雄厚资金和高水技术的支撑，所以在科学技术水平相对较低的社会条件下，投资兴建各种工程项目的规模相对要小，尖端科技项目也相对较少。但是，工程项目出现问题产生公共危害的可能性相对要大，出现问题产生公共危害的项目数量相对要多，然而每个出问题的项目所产生的公共危害程度相对要低。在科学技术水平相对较高的社会条件下，国家可以在高水平科学技术的支撑下投资兴建大型或超大型工程项目，可以进行核武器实验、原子能和平利用、现代化学工程、生物工程、空间技术、电子计算机网络系统等高科技项目。由于科学技术水平的保障，公共项目完成的质量水平相对要高。因此，项目出现问题产生公共危害的可能性相对要小，出现问题产生公共危害的项目数量相对要少。但是，每个项目一旦出现问题所产生的公共危害程度则相对要高。

例如，在科学技术水平相对较低的情况下，对于一个国家来说，兴建大型水利工程项目或大型拦江水坝、大型桥梁、水下公路隧道、超高层摩天大厦等，几乎是不可能的，而中、小型的相关设施也有可能因为质量问题而失去作用产生公共危害，但是每一设施出现问题所造成的危害程度也相对较低，一般情况下设施本身失去作用不会造成特大的危害。在科技水平相对较高的情况下，以上工程的兴建都已经成为现实。由于高水平科学技术的支撑，工程项目的质量有了可靠的保障，一般正常情况下项目出现问题的可能性相当小。但是，这一类的大型或超大型工程项目一旦出现问题，则会带来巨大的财产和生命损失。

再如，银行的货币流通在传统的人工技术管理下，有可能由于管理者工作失误经常出现问题，但问题所涉及的货币数额、影响范围和危害性则相对要小，管理着工作的失误，一般来说不会影响整个银行系统的正常运转。在现代计算机系统管理的条件下，银行货币流通出问题的可能性大大减少，但是计算机管理系统一旦出现问题，则会涉及整个银行管理系统，涉及巨额的货币，由此带来相当大的危害。

现代核能工程、化学工程、空间开发工程、超大型建筑工程等，都有可能出现以上分析的状况。这种情况提示给我们，绝不能忽视现代科学技术与政策问题之间的密切关系。高科技的使用不能杜绝政策问题的产生，科技含量越高的公共项目，一旦出问题所造成的危害性就越大。对于现代国家来说，在不能排除产生问题导致公共危害这一可能性的前提下，要加大公共政策的风险分析力度，充分考虑到问题出现的可能性、最大危害范围和危害程度，防患于未然。科学技术水平与公共项目产生政策问题的关系可如表4·2所示。

表4·2 科学技术水平与政策问题的关系

科学技术水平 较低 较高

公共项目

产生问题造成危害的可能性 大 小

产生问题造成危害的项目数量 多 少

产生问题造成公共危害的程度 低 高

表4·2从一个方面说明，自从著名的罗马俱乐部发表《增长的极限》和《微电子技术：是祸是福》等报告以来，人们已经普遍认识到高科技发展在提高社会生产力水平促进社会进步的同时，也会产生棘手的社会公共问题。一旦发生事故，便会造成重大的灾难。例如，根据20世纪80年代中期的统计，自1978年以来，欧洲国家就曾发生30起袭击计算机设施事件。意大利机动车管理部门的计算机被捣毁，就致使政府在两年之内无法知道机动车的拥有者和驾驶证的持有者。1984年12月，印度博帕尔一家现代农药厂45吨液态甲基异氰盐酸泄漏，造成2000多人死亡，50000多人双目失明。1986年4月，前苏联基辅切尔诺贝尔核电站泄漏，同样成为全世界关注的严重事件。在高科技发达的美国，社会各个领域均已进入电子计算机网络，但是任何计算机系统的意外事故，都有可能导致整个系统的瘫痪或形成一幕幕徒劳奔忙的“闹剧”。计算机病毒的发作、“黑客”进入系统，甚至微小的操作失误，都将导致巨大的损失。1983年，美国密尔沃基市一群“聪明”的中学生以“414S”为代号，再接通专用数据库寻找密码时，进入了洛斯阿拉莫斯国家实验室和纽约市斯诺安－凯特琳肿瘤中心，一下搅乱了六十多个计算机系统。1983年7月，美国洛杉矶两名被解雇的计算机编程人员为了报复曾经在原公司的计算机中输入错误指令，妄图删掉计算机系统内的全部数据。美国有关方面也曾恐惧地联想到如果存储在联邦数据库内的经济指数被“黑客”篡改，那么后果将不堪设想。据20世纪80年代中期统计，美国政府仅为了避免计算机系统的风险，已经耗费几十亿美元，因为计算机犯罪，每年损失三亿美元，每按平均损失四十五万美元。 美国2001年的9·11事件，震惊了全世界，一方面体现出国际恐怖主义集团的猖獗、美国中东政策的负效应，另一方面也体现出高科技的先天弱点。这一弱点极有可能正是致命的弱点，伤害这一弱点将导致极严重政策问题的产生。

三、政策问题的发现

政策问题虽然是一种客观现象，但是必须要有人发现和提出它才能有意义。一般来讲，个人、团体、政府、政党、新闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。专业机构作用的发挥、基本方法的使用、政策问题搜寻系统的建立和完善，是及时发现政策问题的关键因素。

（一）专业机构的意义

台湾学者伍启元认为，虽然有多种的途径发现政策问题，但政府还是经常不能及时确知或认清社会的若干问题。因此，有系统地成立以发现及分析问题为主要任务的专业机构，是现代政府的主要任务之一。 在现实社会中，政府机构往往由于工作繁忙很少能一下子全部、准确、及时地掌握所有的政策问题。原因其一在于，如果一个问题的威胁是潜在的、将来的，那将很少即刻引起政府机构的注意。有关政府部门在忙于迫切需要解决的问题时，往往会忽视潜在问题的威胁。原因其二在于，现实问题的复杂性将牵扯众多的因素，使单一的政府部门不能马上确定自己应该负责哪些方面。所有这些都需要专业机构的工作，来及时发现、分析和论证问题，为政府部门认定问题提供科学、有效的参考信息。

现代专业政策分析机构，往往具有力量集中、方向明确和高技术水平等特点，从而形成相对的优势。一个专业机构往往集中了大量的专业人才，知识结构相对完善，主要任务之一就是调查研究、发现问题、提供决策咨询。这种人才结构和工作性质会促使其工作方向明确、主动，其装备和技术上也往往达到较高的水平，这些都是非专业机构不可比拟的优势。从政策问题的及时主动发现和普遍掌握来说，国家领导、政党领袖、政府部门、社会团体、新闻单位都应该设置专业机构来及时主动地发现政策问题，独立的专业分析研究机构也可以在问题的发现和解决中起到重要作用。

（二）发现政策问题的一般方法

现代决策科学理论认为，所谓问题，就是现实情形与理想状态之间的差距和矛盾。当一个人、团体组织或社会的进程与原先的要求、设想不符，便是出现了差距和矛盾。现实中的问题往往被大量的表面现象或假象掩盖，而不易被实质性的察觉。因此，对于决策有关人员来说，应该在所有提供的信息资料中，包括与问题有关或无关的资料信息中，剔除与问题无关的信息，提取与问题有关的信息，来真正发现问题。发现问题的方法多种多样，一般来说，例外原则、偏差记录和组织诊断可以视为发现问题的基本方法。

所谓例外原则，是指通过现实情形与理想状态的差距来发现政策问题。理想状态可以被认为是普遍认可的期望标准，也是未来发展的一种大致可靠的理想程度。例外原则的基础，就是必须要有一个期望标准和理想程度作为要求。将现实情形与理想要求相对照，二者相符属于正常，二者不符则属于例外。发现了例外情况也就是发现了问题。这一点也正如张继志所说，“所谓问题，就是应有现象与实际现象之间的差距。发现问题的捷径和方法，就是比较目前的情况和原先所期望情况之间的差距。发现差距，就可以确认问题。” 由于例外原则以期望标准为基础，所以期望标准的确定是一个关键问题。从宏观角度来说，法律制度、伦理道德观念、社会行为规范、社会主导价值观念等，都可以被认为是一种期望标准；从微观角度来说，具体的行动规划、利润指标、政策法规的要求、既定程序等，也可认被为是一种期望标准。利用例外原则来发现问题，是先出现问题则后去发现，所以例外原则是发现问题的被动方法。另外，出现了“例外”情况，有可能是现实情况的问题，也有可能是“理想”的期望标准出了问题。究竟是哪方面的问题导致出例外差距，要针对现实情况进行两方面的具体分析。

所谓偏差记录是以例外原则为思想基础，监测现实，定期全面地记录所有的偏差和例外情况，以发现政策问题的方法。偏差记录可以反映出例外情况周期性的发展变化规律，对于确定问题和解决问题有着重要的意义。社会各领域的系统监测、统计、数字比较、曲线分析等，都是采用偏差记录的方法去发现问题。例如，对历年自然灾害的监测记录，环境污染的监测记录，市场供求变化的监测记录，刑事犯罪、交通事故、交通流量、疾病的传染、学生的成绩等等方面的监测记录，都可以准确地反映出问题。偏差记录的是一种系统的、主动的方法。它所记录的不光是偏差和例外情况，而是全面情况的监测记录。这样既可以在全面监测中主动地发现问题的苗头，也可以掌握问题变化的规律。然而，也正由于这种方法需要全面地监测记录事物的发展，所以它往往需要高昂的成本费用和高水平的监测人员。这种方法对于宏观层次的问题，极其复杂且信息不成系统的问题等不太适应。

所谓组织诊断是指一个组织系统主动积极地对自身进行各方面的考察分析，以发现潜在问题的方法。这如同对一个目前处于健康状态的人主动进行体格检查以早期发现疾病隐患一样。组织诊断可以包括自我诊断、社会诊断和专家诊断。自我诊断是指组织内部定期或不定期地自我检查各方面的情况，或对比同一系统中其它组织的情况，以发现潜在问题。但是，由于“当事者迷”和自我认识的主观性作用，自我诊断发现问题往往体现出低效率和不客观。社会诊断是指一个组织系统通过调查与自已有关的社会部门、单位或个人，从各个不同角度的评价中，发现自己潜在的问题。但是，由于一个组织面对大量且复杂的社会有关单位和人员，所以评价者的价值认识、利益趋向、素质水平的不一致，将会使诊断结果趋于复杂和不统一，形成系统的认识还需要一个再分析和整理的过程。专家诊断是指本组织定期或不定期地邀请专业分析部门对自己进行全面检查，发现潜在问题。由于专业分析部门掌握高水平的技术方法，且以发现问题、提供解决方案为专一的工作目标，所以其诊断结果比自我和社会诊断更具有客观性和认识的系统性。组织诊断的最大特点就是可以主动地发现问题。一个问题若完全暴露明确之后再进行解决，往往会造成较大的损失。如果一个组织系统，包括政府系统能经常主动地“诊断检查”，防患于未然，则可以避免损失或减少损失的程度。

（三）政策问题的搜寻系统

对于一个国家或社会来讲，只有主动、全面地搜寻问题，才能及时发现问题，抑制问题的恶化发展和尽早地解决问题。为了不使自己处于问题恶化而造成被地位，而有必要建立健全政策问题主动搜寻的社会系统。所谓政策问题的搜寻系统是指针对政策问题的搜寻和发现，政府、政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问题的工作体系。这种工作体系的完善，将形成一种机制，使政策问题一旦出现便会被及时发现。

在现实中，以上各有关部门都在自己的职责范围内透视社会，以发现和提出政策问题。但是，随着现代社会的复杂化，政策问题也越来越呈现出多样化、交叉化、变化快等现代特点。因此，现实中的各个有关部门应该强化统一，形成一种完善的搜寻系统，及时、准确、全面地发现政策问题。

政府和执政党担负着国家管理和宏观决策任务，其应该准确及时地掌握社会各领域发生的政策问题。政府的各职能部门也应该准确及时地掌握自己工作领域和工作范围内发生的政策问题。社会团体一方面代表着团体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益，其应该准确、及时地掌握与自己团体系统有关的政策问题。企事业单位在自身的生存和发展中、总是面临着大量需要解决的问题，对问题准确及时地掌握和解决，将有利于其自身更好地生存和发展。新闻媒介和专业分析机构本身就是要发现问题，提出问题以引起全社会或决策者的关注，工作目标和工作性质将促使它们更加主动地在全社会范围内搜寻问题。作为社会个人来说，尤其是社会权威或专家学者，既可以通过自己的研究，搜寻社会各领域的问题，也可以根据自己的切身处境，搜寻与已有关的社会领域的问题。这些系统对社会的交叉透视，将搜寻的问题及时反馈到政府机构中，便可使政府能够全面地把握问题，及时制定政策，有效地解决问题。这样，便形成了政策问题搜寻的社会系统。这种搜寻系统可如图4·3所示。

社会团体 搜寻

企事单位 有关社会领域 发现

社会个人 政策问题

专业机构 搜寻

新闻媒介 社会各个领域

政 党 反馈提交

政 府

制定执行公共政策，解决问题

图4·3 政策问题的搜寻系统

图4·3可以说明，在政策问题广泛主动地搜寻中，政府发挥着双重职能。政府既担负着针对社会各领域主动搜寻问题的职能，同时也担负着接受来自政党、新闻媒介、专业分析机构、社会团体、企事业单位和个人问题搜寻信息的任务。因此，政府能够全面掌握政策问题搜寻的最终结果，并以此为基础制定政策解决问题。因此，政策问题搜寻系统的建立、完善和正常功能的发挥，对于全面主动地掌握和解决问题，保证社会良性运转和正常发展将有很大的意义。

从中国现实来讲，保障政策问题搜寻系统的有效运作应该从以下几个方面重点考虑：第一，要敢于面对问题，将政策问题的出现和存在视为社会发展的正常现象，以避免害怕暴露问题的错误行为。第二，要进一步明确政府公共管理和公共服务的具体职能，以便科学确定政策问题的范围。第三，以政府行政系统为中心，建立政策问题搜寻的计算机网络，以全面快速地获取政策问题的有关信息。第四，政府行政系统要定期召开社会各界代表参加的政策问题征询会议，以补充计算机网络和政府调研部门所获取的相关信息，保障政策问题搜寻的全面性。