第三节 政策问题的认定

一项社会公共问题出现后，通过认定环节，才能将其纳入政府工作程序，使其成为政策问题。通过了政策问题的认定环节，政府才能制定政策方案，对问题进行解决。因此，从公共政策动态运行来看，政策问题的认定是整个过程的第一个环节。

一、政策问题的认定过程

政策问题的认定是指政策问题从提出、议论陈述、分析界定达到问题实质认识的整个过程，也是对政策问题的社会认识走向统一的过程和在社会认识统一的基础上，政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。在这一过程中，社会公众的讨论和政府议程中的讨论是两个关键的环节。这两个环节的相互联系，发挥各自的作用，就形成了政策问题的认定过程。在政府职能明确的前提下，通过政策问题的认定，不属于政府职能范围内的问题，将不纳入政府议事日程。

一项政策问题被提出后，有可能直接进入政府的议事日程进行分析陈述，也有可能先通过大众传播媒介或公众议论方式形成一种社会讨论，在社会讨论的基础上再进入政府的议事日程。社会讨论往往偏重于问题现象的陈述，政府分析往往侧重于问题实质的界定。

在政策问题认定的过程中，社会讨论和政府议事有可能单独进行，也有可能同时分别进行。对于那些社会讨论比较充份，实质认识比较清楚的问题，在政府的议事日程中则可能省略一些议论和界定环节，而直接进入如何解决问题的政策规划。由于不同的价值观念、不同的角度和不同的方法，因而可能出现社会讨论结果与政府议事结果的不同。因此，也有一些问题在经过充份的社会讨论后，进入政府议程仍然要再次的讨论和界定。这一认定过程可如图4·4所示。

问题提出

社会讨论 政府讨论

社会分析界定 政府分析界定

问题实质

政府规划解决方案

图4·4 政策问题的认定过程

在政策问题认定的过程中，达到问题实质的认识将受到多种因素的影响。信息与数据说明问题的程度、陈述议论过程中不同的价值观念、分析界定方法及政府的态度等都是重要的影响因素。

（1）客观现象掌握程度的影响。反映政策问题的信息、数据、现象越充份，问题的认定就越顺利。反之，在缺乏充足信息、数据、现象来说明问题的情况下，认定问题将会产生很大困难。这就要求在提出问题的同时，要掌握尽可能充足的说明材料。

（2）价值观念的影响。在陈述议论过程中，不同的价值认识既有可能使问题认定在社会与政府之间产生差异，也有可能在社会与政府的各自范围内产生差异。问题的结构质量越趋于不良，层次越趋于宏观，这种差异就越大，问题的本质就越不容易界定。因此，问题的认定从某种意义上来说，也是一种价值观念的社会选择。一项问题达到了实质性的认定，也就形成了一种起主导作用的社会价值观。

（3）分析界定方法与水平的影响。在问题的分析界定过程中采用的方法和达到的分析水平也将直接影响对问题实质的认识。方法的不正确或综合分析水平不高，也不能有效地达到问题认定目的。一般说来，在社会分析界定过程中，往往采用不系统的方法，虽然也有可能通过一些独立工作的专业分析机构达到分析的较高水平，但是从一般来说，社会分析界定处于相对较低的认识水平。而政府的分析界定往往都是通过高水平的专业分析人员采用系统的方法进行，因此政府的分析界定往往能达到相对较高的认识水平。

（4）政府态度的影响。政府作为社会权威机构的代表，其对问题的态度往往带有一定的权威性和强大的社会影响力。对一项政策问题来说，如果政府态度明确、积极，那将加强问题认定和解决的速度，也将加强问题认识的统一；如果政府态度爱昧、消极，那有可能使问题认定长时间地停留在议论阶段，达不到一个统一的认识。

二、问题认定中的政策议程

政策议程是指制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序。政策问题从认定到解决，都要经过各种不同的议程。政策问题的认定是首先进入议程的政策过程环节。因此，政策议程对于问题的认定有着重要意义。

（一）政策议程的种类

对于政策议程，许多学者曾经从不同的角度处发进行研究，并且提出了多种观点。查尔斯·琼斯、库伯和艾德尔的观点具有一定的代表性。

查尔斯·琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同功能可将政策议程分为以下四种：问题认定议程、规划议程、协商议程和循环议程。 其一，在问题认定议程中，以陈述问题界定其本质为主要任务。这种议程可由政府或社会公众与正在讨论的问题所构成。其二，在规划议程中，以规划政策方案为主要任务。这种议程可由政府决策人员、专业分析人员与通过认定达到规划阶段的政策项目所构成。其三，在协商议程中，以平衡方案规划而引起的利益变动为主要任务。这种议程可由政策决策者、专业分析人员与涉及本身利益的政策调适对象构成。其四，在循环议程中，以检验、修正成熟的政策方案为主要任务。这种议程可由政府决策者、专业分析人员及社会公众与通过试点或已经全面执行的成熟政策方案构成。

库伯和艾德尔认为，根据不同主体和不同性质可将政策议程分为系统议程和政府议程，后来又经库伯修正，将其改述为公众议程和正式议程。 从对比明显的角度来看，公众议程和政府议程最为合理。

公众议程是指由非政府机构的个人或团体提出政策问题，形成社会上的广泛议论，从而成为一种问题分析界定的政策议程。在公众议程中，新闻媒介将起到重要作用，报刊、杂志、广播、电视都可以针对某项政策问题进行分析议论。但是，这种议论中的政策问题有的可能进入政府议程，有的也可能不能进入政府议程。不过一般观点认为，只要形成了公众议程，政策问题就可以引起政府的注意，从而对政府形成一种外在影响力，促使政府将问题纳入自己的议事程序。因此，公众议程中讨论分析的问题或大或小都有进入政府议程的可能。

政府议程是指政府自己提出问题或接受公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工作程序，从而成为一种问题分析界定的政策议程。在正式议程中，政府决策人员和专业分析人员将起着主要作用。政府将通过自己的专业分析人员对政策问题进行系统的分析界定。

公众议程和政府议程说明了政策问题从提出到认定解决的现实过程。从这两种议程的不同功能来看，由于公众没有制定政策解决问题的实际权力，所以公众议程主要发挥的是一种外部影响功能。公众议程有可能决定着政府议程的建立，但不是最终认定解决的议程。在政府直接纳入正式议程的问题中，也有可能为了进一步观察社会反应，获取更丰富、准确的决策依据而将问题交给公众议程进行讨论，但是问题的最终解决也还要再回到政府议程中。由于政府担负着问题解决的实际职能，所以政府议程才是问题认定解决的实质议程。从问题分析的质量和层次来看，“公众议程，仅是由一些较抽象的项目所组成；其概念和范围都还很模糊；它只是整个政策过程中问题发生或创始的阶段；它可以不提出可行的方案或一些解决问题的办法；因此，公众议程所表现出来的可能是一种众说纷纭的情景。而正式议程则是由一些较具体可见的项目所组成；这一阶段可以说是问题认定的终了；其主要的目的，在于认定与问题有关的种种事实”。 公众议程虽然不是问题认定解决的最终议程，但是它可以是政府议程建立的基础或政府议程界定分析问题的参照系数。因此，公众议程的意义和作用了也不容忽视。问题认定中的政策议程可如图4·5所示。

新闻媒介分析

社会个人议论 形成

社会团体议论 公众议程

国际有关议论

问题产生

政府机构议事 形成

专业人员分析 政府议程

政府官员表态

认定完成

图4·5 问题认定中的政策议程

（二）政策议程建立的基本条件

政策议程是问题认定的重要途径，只有通过政策议程才能达到问题认定和解决的目的。但是，现实中政策议程的建立是一个复杂的政治过程。不论是公众议程还是政府议程，在其建立的过程中首先要有创始者提出问题，其次要有一定的社会支持力量，再次要消除建立过程中的阻碍。这样，问题创始者、社会支持力量、清除现实中的阻碍因素就成为政策议程建立的基本条件。

1、政策问题的创始者

问题创始者是指提出政策问题，要求建立政策议程的人。一项问题被发现后，不论是民众，还是政府首脑，总要有人首先提出，要求建立政策议程进行解决，才能促成政策议程的建立。库伯与艾德尔认为，从社会现实看来，政策问题的创始者可以概括为以下四种人：利益调整者、环境保护主义者、开拓创新者和公共利益保护者。 利益调整者指要求调整自己当前利益的人。他们之所以提出问题要求建立政策议程，是因为现行职位、资源或利益的分配不公平影响了他们个人或以他们为代表的团体，因此要求建立政策议程，呼吁社会或政府均衡社会利益的分配。例如，现实中的劳动工资问题、女工权益问题、市场占有问题、公共投资方向问题等，都是这一类创始者提出问题的范围。环境保护主义者是指积极主张保护当前人类生存环境反对生态环境遭受污染和破坏的人。欧洲绿色和平组织是最典型的环境保护主义者。他们之所以提出政策问题是完全从现实状态和内心信仰、价值观念出发，针对国家或世界的环境污染和生态破坏状况提出问题，要求政府或国际社会建立政策议程解决问题。例如，海洋石油污染、塑料薄膜的白色污染、核废料倾倒、化工废料处理等，都是这类创始者提出问题的范围。开拓创新者是指主张改革现状，谋求发展的人。他们之所以提出问题是因为现行体制或现实环境的某些方面阻碍了其事业的发展，因而呼吁社会或政府进行对自已有利的改革。例如，西方社会中的政治竞选者，为了得到更大的社会支持获得竞选胜利，也往往从改革发展的角度挖掘现实问题，并提出改革创新的政策目标。公共利益保护者是指完全从维护公共利益出发，针对公共利益的被损害和公益事业的发展问题，要求建立政策议程进行解决的人。这类创始者既可能是公众个人，他们完全从公共利益着想，提出一些与自身毫不相干甚至有可能损失其个人利益的社会公共问题，要求建立政策议程进行解决；也可能是政府首脑或政府工作人员，他们从自身职责出发，在自己的工作范围内提出应该纳入议程进行解决的问题。

这四种创始者在现实中提出政策问题要求建立政策议程并不相互矛盾和冲突。也就是说，一种政策议程的建立有可能同时符合多种社会要求。不同类型和出发点的创始者建立某项政策议程的要求越一致，说明社会意见越统一，证明政策问题不论对个人利益还是对国家利益都构成极大危害，因而问题的压力也越紧迫，议程的建立也越有必要性。

2、社会支持力量

除了创始者之外，社会支持力量也是政策议程，尤其是公众议程建立的条件。政府议程的建立，虽然有可能先不考虑社会舆论，但是其实质上也是为了满足社会公共要求，最终也要有社会支持。政策议程的建立是一个政治过程，单凭个人的努力，提出问题无人反应，得不到社会支持，再重要的问题也不会被纳入任何议程。正式议程中认定的问题若得不到社会支持，既便强行做出政策方案，在执行中也会出现阻碍。社会支持力量既可以体现为精神上的支持，也可以体现为物质上的支持。例如，表达与问题创始者一致的观点，新闻媒介帮助创始者向全社会呼吁建立议程的重要性，政府工作人员帮助问题创始者上下沟通促进政策议程尽快建立等，都是对建立政策议程给予精神上的支持；而直接或间接地提供费用，资助问题创始者的活动，资助媒体宣传，资助政府议程的建立等，都是对建立政策议程给予物质上的支持。政策议程建立的社会支持者可以包括民众、新闻媒介、社会团体、政党、政府首脑、政府工作人员等。这些人员对问题创始者的支持态度和支持行为能促使政策议程尽快地建立。

在政策议程的建立中，获得社会支持的主要方法，可以概括为以下几个方面：第一，提出的问题要与人民的利益紧密相连，要反映民众的呼声和意愿。对于民众密切关注的问题，提出建立政策议政将会得到社会大力支持。第二，提出的问题要与政府中心工作紧密联系，由此可获得政府的大力支持。第三，对问题的主观认识与客观现象本质要一致。达到主客观的统一，才能克服主观片面性，使社会各界能够接受，从而给予政策议程建立的大力支持。第四，要广泛地沟通、宣传，使社会各界广泛理解建立政策议程的意义，从而获得建立政策议程的支持。

3、清除政策议程建立的阻碍

政策议程在建立过程中往往要面临许多阻碍，清除阻碍也就成为政策议程建立的又一个条件。在不违反社会政治体制要求的前提下，政策议程建立的最大阻碍往往是社会偏见和现行程序的死板规定。

保守的价值观念和思想认识往往不接受带有创新意义的政策议程创始意见，尤其是结构质量不良和宏观性较强的问题，价值认识难以统一，保守思想的阻碍也就越严重。如果以保守思想为中心的社会偏见成为社会的主导认识，社会舆论也就趋向于支持反对意见，那么政策议程就很难建立。由于政策议程的创始，往往要冲破一些现行程序的规定，或给现行程序增加负载，所以现行程序的规定也往往成为一项政策议程建立的阻碍。官僚主义者往往以不符合程序规定限制政策问题进入政府议程。这些阻碍一旦形成，消除它们往往是非常困难的事情。一方面要通过阐明问题的重要性，争取广泛的社会支持，扭转偏见认识；另一方面又要上下沟通，下情上达，使政府职能部门修正一些阻碍议程建立的现行程序。

在政策议程建立中，清除阻碍因素的有效方法是广泛进行政治沟通。不论是一项政策问题认定的公众议程向政府议程的转变，或个人、团体提出直接建立正式议程的要求，都需要一个公众向政府的政治沟通过程。沟通流畅，政府可以准确、迅速地了解民意、尽快地针对问题建立正式议程。新闻媒介、政府及执政党的专业调研机构、信访机构、对决策者的私人拜访以及西方国家的院外游说集团等都是现实沟通环节。这些环节对于清除阻碍，促进政策议程的建立具有重要作用。

在现实中，一项政策问题被纳入正式议程往往经过以下环节：第一，立法、行政部门领导人认识到问题的重要性，直接建立正式议程届执政党领导人认识到问题的重要性，通报立法、行政部门建立正式议程。第二，政府部门在已经拟定的议案中加入新内容，从而建立新议程。第三，个人或社会团体将问题提交司法机构，经法律程序裁定，从而建立正式议程。第四，政府部门接受社会舆论和民众要求，建立正式议程。第五，国际组织通过决议将问题纳入会员国的国家政策议程。

（三）议程建立中政府的态度

在政策议程建立和问题最终认定解决的过程中，政府的态度起着决定性的作用。查尔斯·琼斯认为，在建立议程建立的过程中，政府的态度可以概括为三种：任其产生、鼓励其产生和主动产生。

任其产生的态度是指政府采取消极放任的态度对待公众议程。在这种情况下，公众舆论自我分析界定问题，设计解决方法，自我组织人力物力，寻求社会支持，并希望能引起政府的关注。政府并不积极响应公共议论，也不主动积极地协助、引导公众去系统地认识问题，更不优先建立政府议程。政府往往要等待事态的发展，在问题明朗、时机成熟时，再表明自己的态度。由于政府持一种任其产生的态度，使政策问题由公众自下而上提出，从而形成一种政策议程外在创始的建立模式。在这样的问题认定模式中，问题由公众首先提出，并由公众议程逐步发展到政府议程。由于公众议程与政府议程在问题界定分析时会出现一定的差异，所以当问题被纳入公众议程后，也不意味着最终认定结果已经产生。最终结果有可能是部分地肯定或否定公众议程的讨论结果。

鼓励其产生的态度是指政府采取一种积极主动的态度对待公众议程。在这种情况下政府协助社会各界系统地认识和表达政策问题，引导公众的态度，训练人民参与公众议程的能力，动员社会各界给以支持，并在公众议程的基础上，尽快地建立政府议程。政府持这种态度，往往是在问题认识上与民众达到了共识，或是政府对已经认定的问题进一步争取社会支持。由于政府持一种鼓励政策议程产生的态度，这就形成一种政策议程产生的政府动员模式。在这样的问题认定模式中，政府是政策问题的间接创始者，并能很快地将公众议程中的问题纳入政府议程。

主动产生是指政府采取积极主动的态度，直接提出问题，建立政府议程。在这种情况下，政策问题的认定往往不经由公众议程，而直接由政府优先将问题纳入政府议程，界定分析问题，制定解决方案。政府之所以持这种态度，大致有以下几个原因。其一，政策问题非常明显且已经全面成熟，不需要再在公众议程中周旋；其二，政策问题突发性强，时间紧迫，没有时间进行广泛的社会讨论和动员；其三，政策问题带有一定的保密性和政治复杂性，暂且没有必要在更大的社会范围内扩散。由于政府持这种主动产生的态度，这就形成一种内在创始的政策议程建立模式。在这种模式中，政府既是问题的提出者，也是界定分析者，政策问题的认定仅保持在极小范围的高层决策机构中。

在现实中，政策议程可以在中央政府或全国范围内创始，也可以在地方政府或区域范围内创始。一项问题的讨论既可以只出现在一种政策议程中，也可以同时出现在各种政策议程中。通过政策议程，政策问题得到充分的分析认定。

三、问题认定的分析方法

政策问题的认定是一个陈述议论、分析界定的过程。问题的分析方法在其中起着重要的作用。一般说来，类别分析、原因分析、对比分析和假设分析是问题认定的主要分析方法。

（一）类别分析

类别分析是指将面对的政策问题进行逻辑区分或逻辑归纳。逻辑区分一是指面对一个或多个问题按照逻辑确定其是属于哪一类的问题，二是指在一个类别下按照逻辑应该区分哪些小类别。逻辑归纳是指面对多个问题按照逻辑确定其是否都属于同一类。由于每一类别内的问题都具有一定的共同特征，所以类别分析可以帮助我们从特征上把握问题。

我们面对一个具体问题，首先考虑的就是这一问题属于哪一类别。例如，计算机病毒问题，是现代条件下我们面临的普遍问题。那么究竟这一问题是属于科学技术问题还是公共管理问题，或是同属于两种问题类别，这就需要进行逻辑区分。我们面对多项具体问题，同样要考虑这些问题都属于那些不同类别。例如，面对人民收入低、失业率高、环境卫生差、企业生产效率低、经济发展缓慢、家庭人口多等众多现象，究竟应该将其分别区分为哪些类别，也需要进行逻辑区分。政策问题的逻辑区分，有助于决策者认识解决现实中的单项具体政策问题。

面对多项问题，除了要考虑各项问题应该那些各自的不同类别，还要考虑这些问题是否可以归入一个类别。按照内在逻辑将不同的具体问题归入一个类别，则属于政策问题的逻辑归纳。例如，交通堵塞严重、车祸伤亡人数增加、车辆行驶速度过快、交通设施不完整等具体现象，从逻辑上都可以归入交通管理问题这一大的类别。这样，有利于决策者从本质的方面统一解决多项问题。

通过逻辑归纳，我们可以建立问题种类的基本概念，例如，面对水源减少、土地荒漠化、沙尘爆、臭氧层破坏等现象，我们可以建立“生态恶化”这一问题的基本概念。而我们建立了一个限定问题的基本概念之后，通过逻辑区分，又可以进一步说明这一概念下究竟可以区分出多少具体问题。例如，除了水源减少、土地荒漠化、沙尘爆、臭氧层破坏等，是否还可以包括其他具体现象。逻辑区分的穷尽性，可以是某项具体问题一旦出现，便可以清楚地区分出其类别。

政策问题的类别分析要遵守以下原则：第一，本质相关性。问题分类所用的概念要与问题的本质保持一致，不能出现概念限定的逻辑错误。另外，将大类别区分为各种小类别时，也要体现本质上的相关性，本质上不相关的问题，不能归为一个类别。第二，穷尽性。当一个大类别区分为小类别时，小类别应该穷尽大类别的内涵。这样，凡是属于一个大类别的问题，必然能够归入其所属的某一个小类别。例如，环境污染问题可以区分为生产污染、生活污染和科研污染。假如区分达到了穷尽性，那么任何一项环境污染问题的出现，就必然要落入三个小类别的某一个之中。假如一项环境污染问题的出现不能落入某一个小类别，那就要继续对环境污染这一概念进行区分。第三，排斥性。每一类别划分，内涵上要相互排斥，不能相互重叠。由于现实问题的复杂性，一项问题有可能同时落入多种类别，但是每一类别的内涵不能重叠，否则可能造成问题认定的混乱。第四，层次性。类别的划分应该按照等级分出层次。一般说来，政策问题的分类的层次可以包括大类别、次类别、种类别。每一大类别包含多项次类别，每一次类别又包含多项种类别。政策问题的分类的层次性可以是一项问题产生后，很快就能在层次上找到其归属，便于迅速、准确地认定和解决问题。

（二）原因分析

原因分析是政策问题认定分析中有一项重要内容。一般说来，任何问题的原因分析，最普遍的方法是因果分析法。政策问题的相关性可以说明，每一问题的产生必有其特定的原因，这种原因可以从历史上或现实中的相关因素中去寻找。政策问题原因分析是指从问题产生的原因出发，确定问题解决的现实可行性。因为每项政策问题产生都由其必然的原因所导致，所以解决了原因，就等于解决了问题。如果导致一项问题的原因不能解决，那么这项问题就是从根本上不具备解决的现实可行性。一些政策科学家认为，政策问题的原因分析可以采用层级分析法。

问题产生的可能原因

问题产生的直接原因 问题产生的间接原因

去除

问题产生的合理原因

解决问题的可行原因 解决问题的不可行原因

根据二者比例确定问题解决的现实可行性

图4·6 政策问题原因的层级分析法

层级分析法是指从可能、合理、可行三个不同层次上分析探索政策问题产生的原因，并从可行原因确定问题能否解决的分析方法。可能的原因是指一切有可能促使问题产生的行为或事件，其中包含了问题产生的直接原因和间接原因。合理原因是指可能原因中导致问题产生的直接原因，其中包括了现实条件下可以解决的原因和现实条件下不可以解决的原因。可行的原因是指合理原因中现实条件下可以解决的原因。层级分析法要求首先从不同角度确定问题产生的可能原因，在层可能的原因中确定合理的原因，最后检验合理原因中可行原因究竟占有多大比例。如果合理原因都是可行的，或者可行原因占有较高比例，那问题就容易解决；如果可行原因占有较低比例，那问题就不容易解决；如果合理原因都是不可行的，那么问题将无法解决。政策问题原因的层级分析法可如图4·6所示。

采用层及分析法，从可行原因出发确定政策问题解决的现实可行性，具有一定的操作性。例如，某一国有企业效率低下问题，可能具有多方面的可能原因，体制问题、公共职能负担过重问题、经营者素质低下问题、技术落后问题、人力成本过高问题、资金缺少问题、市场萧条问题、职工待遇偏低问题等，都有可能是产生低效率的原因。假如说，体制问题是效率低下产生的直接原因，那么体制转轨在这一企业是否可行，将决定这一问题能否解决。如果这一企业由于其他的原因不能尽快建立现代企业制度，这一问题就无法解决。假如说，经营者素质低下问题、人力成本过高问题、资金缺少问题、职工待遇偏低等问题是效率低下产生的直接原因，而通过各种手段提高经营者素质、通过各种渠道补充资金在现实中是可行的，大幅度降低人力成本、大幅度提高工人工资在现实中是不可行的，那么问题解决也将具有很大难度。

采用层级分析法进行政策问题的原因分析，关键在于从可能原因中确定合理原因。合理原因的确定，经常会因为不同价值观念和思维方式的影响，出现不同的观点，应该从现实出发，使各种不同的认识达到统一。

（三）对比分析

对比分析是指通过相似问题的对比，来确定政策问题性质、种类、原因和解决手段的一种分析方法。这种方法基于一个假设条件，即若能认清问题间存在的相同或相似关系，便可以建立参照对象，提高问题认定分析的能力。一项政策问题的对比分析，既可以和以前出现过的类似问题对比，也可以和同时出现的其它类似问题对比；对于过于复杂、没有历史或现实参照，或是从来没有经历过的问题，也可采用幻想的方法，建构一个想象中问题发展的情形来分析对比。例如：对待外来侵略问题，历史上的反侵略范例完全可以作为现实的参照。发展中国家的经济腾飞问题，发达国家经济发展的历史中也有很好的借鉴。这是因为历史与现实在这一类问题上有着某种相似性。通过对比可以进一步认识现实问题的本质和借鉴历史上问题解决的方法。现实出现的许多问题都有着某种相似性可供对比。例如：吸毒、酗酒与嫖娼，贪污与受贿，梅毒、淋病与爱滋等，每组中的不同问题都有着一定的相似性，一种问题的出现，可以通过对比，找出认定解决问题的参照。美国学者马克·摩尔在《海洛因问题剖析》中，曾将吸毒与酗酒问题相比较，从而分析吸毒产生的原因、特点和解决防制措施。 这种比较分析很有现实意义。对于从来没有经历过的问题，比较对象只能在想象中构造。在没有比较对象的情况下，只有想象性地分析其发展后果。例如：原子战争问题，臭氧层被破坏与温室效应问题、试管婴儿与人类自然生育问题、地球超员问题，甚至外星人来访问题等等，这些问题都是没有明确的参照对象，只能凭想象或实验情况来认定的问题。

需要指出的是，对比分析只是通过对比在相似的问题中寻找参照借鉴的信息资料，切记不可完全照搬。因为尽管大部分现实问题中都可以找到与其具有相似性的问题，但相似性绝不是等同性。相似的问题各自都有自己不同的特点，问题的解决最终还要从自身特点出发。

（四）假设分析

假设分析主要是指针对结构质量不良的问题，在价值认识冲突、假设意见众多的情况下，将各种假设汇集并创造性地综合以最终认定问题的方法。假设分析是一种综合分析，所以它包含了前面讨论过的类别分析、层级分析、对比分析等各种方法。

埃恩·米特洛夫等人认为，假设分析往往是在问题产生后，一方面由问题创始者提出基本假设，另一方面也同时由其他人员提出多种可能假设。这样，就要把各种假设汇集起来综合分析，用可能的假设对比检验基本假设，从而得出全面认可且现实可行的假设。综合分析之后的假设，消除了争议冲突，达到认识的相对统一和问题的认定解决。 根据这种观点，我们可以将问题认定的假设分析概括为以下过程，如图4·7所示。

问题产生

假设1

基本假设 对比检验 可能的假设 假设2 ………

基本假设修定 假设N

问题认定解决

图4·7 问题认定的假设分析

这种分析过程具有以下特点：第一，以基本假设之外的各种冲突性可能假设为分析起点，如果除基本假设之外没有其它假设，那也就没有对比检验综合分析的必要。一般来说，以问题创始人的假设为基本假设。第二，在分析过程中，不论是基本假设还是各种可能假设，始终运用同样的原始资料。因为假设间的种突不是对资料描述事实的冲突，而是对同一事实不同认识的冲突。第三，在提出假设和综合分析的过程中，可以包含前面讨论的类别分析、原因分析和对比分析的过程和方法。第四，假设分析以结构质量不良或处于宏观层次的复杂问题为主要分析对象。对于结构质量优良，处于微观层次或没有现实争议的问题，则针对基本假设没有可能假设的提出，也就没有必要进行复杂的假设分析。

[案例四]

《物权法》立法争议

物权法是民法的重要组成部分，是确认财产、利用财产和保护财产的基本法。中国《物权法》于1994年首次被列入八届全国人大常委会立法规划，在历时13年，连破六审、七审纪录之后，终于在2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议以2799票赞成、52票反对、37票弃权得以通过。物权法立法过程如此曲折，主要对中国是否应当保护私有财产及其有关问题存在着较大争议。2005年8月，北京大学法理学教授巩献田向中共中央、全国人大写了一封名为《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》的信。巩献田教授与起草者对物权法立法问题展开了争论。

背离社会主义？

巩献田：物权法草案是一部背离社会主义基本原则、开历史倒车的草案。

起草人：物权法的制定是在宪法基本原则指导下，对我国发展社会主义市场经济所取得的成果进行确认，并适应和引导进一步的改革开放，它是符合经济发展规律和历史潮流的。

违 宪？

巩献田：草案废除了宪法和民法通则中调整财产关系的最核心条款“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，实质上妄图用“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之，这是违宪的行为。

起草人：在商品流通领域，国家财产、个人财产要神圣就都神圣。马克思说过，商品交换是天生的平等派，只有对所有财产平等保护，商品交换才能进行，市场经济才得以建立。

加大贫富差距？

巩献田：现在贫富差距越来越大的情况下讲平等，就是要把乞丐的要饭棍和少数人的汽车、机器平等保护，要把普通居民的住房、危旧房和那些高级别墅一样保护，这样形成的，不是劳动的平等，而是资本的平等，这与资本主义社会有什么区别？

起草人：物权法不是财产分配法，是对财产分配结果的确认。无论富人穷人的财产，只要是合法获得的，物权法都要确认和保护。至于社会财产如何分配，另有专门的法律加以规定，比如税法。此外，对弱势群体的保护、对劳动权益的保护，我国有专门的社会保障法和劳动法予以保障，这些不是物权法调整的范围。

不捍卫公有制？

巩献田：对于广大劳动者和全国人民来说，公有制和国家财产这是他们每个人的物权的最重要的和最根本的基础保障和物质体现。没有国家和集体物权，每个公民的物权就没有实现的可能。

起草人：在个人权利和国家权力的关系上，前者永远处于弱势地位，个人权利最容易遭受国家行政权力的侵害。在改革开放以前，由于“极左”路线的影响，单纯强调对国家利益、集体利益的保护，忽视对个人利益的保护。在建立法治国家的进程中，整个民法包括物权法必须强调对个人权利的保护。当然，这里有两个前提，一是个人利益具有合法性，二是公权的介入具有违法性。

（案例来源：赵蕾：“今年两会时将明确物权法命运”，http://www.sina.com.cn， 2006-02-23。）

思考题：（四）

一、解释概念：

问题 社会问题 私人问题

公共问题 政策问题 政策问题的结构

政策问题的层次 政策问题的引发机制 例外原则

偏差记录 组织诊断 政策问题的搜寻系统

政策问题的认定 政策议程 公众议程

政府议程 政策问题的创始者 外在创始

政府动员 内在创始 类别分析

层级分析 假设分析

二、简要回答：

1、政策问题的概念涵义

2、政策问题的内在特征

3、政策问题的结构

4、政策问题的层次

5、政策问题产生的主观原因

6、政策问题产生的客观因素

7、科技水平与政策问题的关系

6、发现政策问题的一般方法

7、政策议程的分类

8、政策议程建立的基本条件

9、政策议程建立中政府的态度

10、政策问题认定中的类别分析

11、政策问题认定中的层级分析

12、政策问题认定中的对比分析

13、政策问题认定中的假设分析

三、分析思考：

1、论政策问题的形成

2、论政策问题解决难易度的判断

3、政策问题产生的原因分析

4、论政策问题的搜寻系统

5、论政策问题的认定过程

6、论问题认定中的政策议程

7、论政策问题认定的方法

四、案例分析：（阅读案例四，讨论以下问题）

1、在《物权法》立法过程中，遇到了什么问题

2、如何澄清立法讨论中的不同观点

3、评判一下案例中所反映问题的解决难易度