第一节 政策规划的涵义

政策规划是政策方案形成的中心环节，也是政策科学理论研究与政策分析实践的重要内容。关于政策规划的理论与方法，海内外学者的研究成果众多，几乎所有的政策科学理论著作中，都涉及了政策规划的内容，并从不同的角度和视野提出了可供借鉴的观点和方法。

一、概念释义与基本特征

（一）概念释义

政策规划这一概念，从词义上来说具有两层含义。作为名词的政策规划是指为解决政策问题所设计制定的行动目标、步骤和行动要求，即政策方案的内容，这是一种静态的涵义；作为动词的政策规划是指行动目标、步骤和行动要求的设计制定过程，即政策方案的制定过程，这是一种动态的含义。

在众多西方学者和台湾学者的概念界定中，基本上都着重强调了政策规划概念的动态涵义，将政策规划视为公共政策的整个形成过程，从而形成一种特定的概念阐释。

叶海卡·德洛尔认为，政策规划是“为达到目标所采取的手段，及对未来所将采取的行动做最后决定的准备过程。”

查尔斯·琼斯认为“政策规划指发展一个计划、方法和对策，以满足某种需求，解决某项问题。”

朱志宏认为，“方案规划，即是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的，是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决之。”

林水波、张世贤认为，政策规划是“针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯且可接受的方案之动态过程。”

林钟沂认为，“所谓规划，顾名思义，指的是针对未来事先决定做什么和如何做的过程。也就是说，任何规划，包括政策规划，主要是针对未来的情境发展，提出一套具有前瞻性的行动方针，以及因应的一种程序。”

在海外学者观点的影响下，许多国内学者也从动态涵义的角度进行概念界定。

张金马认为，政策规划是指“为解决某一个政策问题而提出可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。”

陈振明认为，“所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。”

也有国内学者注意到政策规划概念的静态含义，从动态和静态两个方面进行概念的阐释。张国庆认为，“政策规划是政府针对现实某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程。……政策规划也可以理解为是一种具有一定权威性的政策构想。……最经常的表述方式是关于政策规划的集中文件，其中包括问题阐述、政策目标、政策原则、政策界限、政策方式、政策程序、政策步骤等。”

政策规划概念的静态含义是客观存在的，忽视了这一方面，对政策规划不能达到完整的认识。因此，从动态和静态两个方面来界定政策规划这一概念，政策规划一是指为解决政策问题，以决策者为中心，以专业人员为骨干力量设计制定政策方案的多环节工作过程；二是指为解决政策问题设计制定的多项计划行动内容。对于公共政策来说，政策规划的核心就是政府。政策规划的动态环节包括政策目标的确定、规划原则与规划标准分析、确定实现目标的行动方式、确定实现目标的行动步骤、政策方案付诸实施的综合影响分析、政策效果的预测分析、多种备选方案的选优分析以及多方因素的政治协商等。政策规划的静态内容就是以各项动态环节的分析结果为内容形成的政策文件。

从动态和静态两个方面把握政策规划的含义具有一定的意义。第一，通过政策规划来解决政策问题必然要体现为一个政府工作过程，过程中的每一个动态环节都决定着政策规划内容的质量，决定着政策问题能否有效解决。第二，通过政策规划来解决政策问题必然要体现为一个社会政治互动过程，社会各界参与者不同意见的冲突与均衡，决定着政策规划内容的质量，决定着政策问题能否有效解决。第三，政策规划的静态内容是动态环节活动结果的体现，一系列规划环节和政治互动在形式上最终要体现为一个规范的政策文件，这一政策文件将成为政策执行的依据。因此，应该从动态和静态两个方面把握政策规划概念的含义。

（二）政策规划的特征

从动态涵义和静态涵义两个方面来看，政策规划具有以下明显特征：

1、以解决政策问题为目的

政策规划是政策问题认定后的又一个政策过程环节，其目的就在于制定政策方案解决认定后的政策问题。因此，解决政策问题是政策规划的总体目的，也是公共政策动态运行各个环节的最终目的。政策规划中的各个活动环节，包括政策目标的确定、规划原则与规划标准分析、确定实现目标的行动方式、确定实现目标的行动步骤、政策方案付诸实施的综合影响分析、政策效果的预测分析、多种备选方案的选优分析等，都要围绕如何有效地解决政策问题而进行。

由于政策规划以解决政策问题为目的，所以通过政策规划所制定出的行动方式和行动步骤，即最终形成的政策文件必须具有现实可行性和解决问题的有效性。一项政策规划若不适合在现实中实施，再完美也是纸上谈兵。为了使政策规划在现实行动上可行有效，首先要求在规划中参照问题的可行原因，从政治、经济、文化和技术等方面出发进行可行性分析。其次还要考虑到问题的未来发展，通过各种手段进行政策效果的预测分析，使行动方案随时间的变化始终可行有效。

由于政策规划以解决认定的政策问题为目的，所以问题的性质、结构质量和政治层次都将对政策规划产生重大影响。由于政策规划也是一种人的行为，所以规划人员与决策人员的主观意识及对政策问题的认定态度，也对政策规划产生着重大影响。对于性质模糊、结构质量不良和宏观层次的政策问题来说，主观认定态度往往出现较大的差异，备选方案会出现较多，政策规划相对来说也就更加困难。所以，必然要通过各种分析手段在多种备选方案中进行筛选择优，确定相对最优的政策方案为最终方案。

2、在时间上针对未来

从时间上来说，政策问题起源于过去，存在于当前，而执行政策方案进行实质性的解决却在未来。从这个意义上来说，未来社会一切有关的发展变动状态，都应该成为政策规划的参照信息。从某种意义上来说，政策规划就是塑造未来。所谓未来，可以有三种基本涵义。一是理想的未来，即在主观发展目标驱动作用下，人们心目中希望的最美好的未来状况。二是自然发展的未来，即未来发展的实际状态。这种自然发展的未来，既有客观因素的作用，也有主观因素的作用。三是规划设计的未来，即通过科学确定政策目标，加强政策规划的主观因素作用力，使自然发展的状态趋近于理想状态而又不能完全达到理想状态的一种未来。

在现实中，理想是客观存在的，美好的理想往往是发展的动力。但是，由于理想的主观性和自然发展客观性的矛盾存在，所以自然发展的未来与理想的未来往往出现很大差距，理想目标越高，差距越大。而政策规划的一种功能就是使未来的发展从自然状态趋近于理想状态。因此，政策规划从某种意义上说，就是规划未来。但是，规划设计的未来与自然发展的未来之间总要形成一定的差距，这一差距称为“规划缺口”。从未来角度看，规划缺口越小，说明政策成功的可能性越大；规划缺口越大，说明政策失误的可能性越大。成功的政策规划就是要尽可能消除未来的规划缺口，在未来的自然发展中通过规划设计的主观能动作用，使其趋近于理想的未来。 政策规划的未来意义可如图5·1所示。

目标要求

理想的未来

规划的未来

…… …… 规划缺口

自然发展的未来

时间

图5·1 政策规划的未来意义

3、技术性与政治性

政策规划的技术性是指规划活动是专业技术人员参与，采用大量技术手段进行技术操作的过程。规划中的信息分类、数据处理、建立分析模式、定性分析、定量分析、计算机模拟、都要使用相关的分析技术手段。在现代社会条件下，没有相关操作技术作为政策规划的基础，规划活动将无法进行。仅依靠落后的传统决策方式，不遵循科学原则，仅凭着意志、灵感、直觉、情感等非理性认识手段，“拍拍脑门”进行简单决策，不能处理复杂的规划情境，更不能得出科学、有效的规划结果。非技术性的简单规划极容易导致政策的失误。因此，现代科学技术是政策规划的必要手段。

政策规划的政治性是指规划活动是一个各方互动的民主政治过程。在非民主的社会体制下，代表社会统治阶级或阶层的国家政府实行独裁统治，从统治阶级或阶层的价值和利益出发，一手包办了政策规划活动，失去政策规划的公正性。在现代民主社会体制下，代表公共利益的国家政府将从最广大的公众利益出发，通过民主政治过程，以公开、公正、公平为基本原则进行政策规划。在现代公共政策规划过程中，社会各界众多的参与者相互影响，相互制约，出于不同的价值观念、政治信仰、利益追求，将提出不同的规划意见。这些不同的规划意见将按照一定的规则，通过协商、讨论、互相让步、条件交换等互动手段、形成一个民主政治过程，最后达到一种政治均衡，制定出大家认可的政策方案。参与者的互动均衡过程，是政策规划具有强烈的政治性。

二、政策规划的种类

政策规划的种类很多，不同的角度可以分出不同的规划种类。从宏观来讲，依据不同社会领域的发展要求，或是依据政策问题所在的不同社会领域可以分出各种不同社会领域的规划种类。例如：经济发展规划、教育发展规划、城乡交通改造规划、城乡建设规划、人口发展规划、环境治理规划……等。这是政策规划最常见的种类，各种类的政策规划将用于不同社会领域的发展和政策问题的解决。

依据政策在未来发挥作用的时间要求，可以将其分为短期、中期和长期规划。一般来说，三年以下（含三年）的政策规划属短期规划。短期规划是现实中数量最多，也最具体的政策规划。三年以上五年以下（含五年）的政策规划属中期规划。中国每五年制定一次的“经济与社会发展五年计划”就是典型的中期规划。五年以上的政策规划属长期规划。例如，中国1996年初与“九五计划”共同制定的到2010年的十五年发展纲要，就是根据跨世纪发展要求制定的长期规划。

依据政策方案所要解决问题的单一性和多样性，可以将其分成单一性规划和综合性规划。一般来说，单一性政策规划只针对一项具体政策问题或一个社会领域的发展而制定。例如，1994年国家计划委员会制定的《汽车工业产业政策》、1995年国务院住房制度改革领导小组制定的《国家安居工程实施方案》等，都属于单一性规划。针对多种问题综合治理或多种领域的综合发展所制定的政策规划则属于综合规划。例如中国政府每五年制定一次的“经济与社会发展五年计划”、“十五年发展纲要”都制定出在一定的年限内各个领域的发展目标。这是典型的综合规划。

依据规划方案的性质，我们可以将其分为例行性规划、渐进性规划、分枝性规划和创新性规划。

例行性规划是指对已经列入政府正式日程的事项，按照工作要求，不作任何变动地重复先前的规划作为新的工作计划。例如，例行性的职务、职称、军衔晋升，例行性的提高工资，每年一度的小学、中学、大学的招生等，在没有新的、突破性的政策要求前提下，都属于例行性规划。在工作来临之际政策要求有可能完全照搬上一次工作的政策条文，并例行性地重复先前工作。

渐进性规划是指在原先有关方案的基础上进行一般的修订，从而成为一种新的方案规划。渐进性政策规划的理论依据是有限理性主义和渐进主义的政策分析理论，即由于规划者和政策调适对象的知识能力、资料物力财力所限，过于复杂的规划过程会费时、费力且不易让人尽快接受。因此，方案规划应以社会共同认识为基础，在先前有关方案的基础上调整修正，达成社会共识，从而形成新的政策规划。渐进性政策规划的现实依据是人类智慧都是在前人基础上的逐渐发展和提高，现实与历史总有一定的联系，抛开历史，就不可能有创新。尽管随时间推移新老政策总会形成一定的差距，但是在制定新政策是不能全盘否定老政策中有价值的东西，在老政策的基础上进行一定的修正，便可成为新的政策方案。例如，编制国家预算，是典型的渐进规划。对于例行性的工作来说，假如出现了新的政策要求和新的情况变化，修订例行性规划加入新的内容，其也就成为渐进性规划。

分枝性规划是指一项具体方案是某项基本方案的延长和引申。基本方案如同“本干”，具体方案如同本干分出的“枝节”，称为分枝性规划。分枝性方案的内容往往是基本方案的一个相关组成部分。它的作用一是从正面组成基本方案，通过分技方案的实施达到基本方案的政策目标；二是从侧面解决因基本方案推行而有可能引发的新问题，从而辅助基本方案达到政策目标。例如，我国各领域的改革开放政策都是国家改革开放基本政策的分枝，分枝目标的具体实现也就实现了基本政策目标。再如，解决企业生产效率问题，有可能派生出资金贷款问题、职工福利和工作积极性问题、生产污染问题等，对这些派出问题的解决都可以形成提高生产效率政策的各个分枝性方案规划。分枝性方案虽然是基本方案的相关或组成部分，但是假若政策问题发生了变化，分枝问题成为主要问题，那分枝方案便有可能发展成一个基本方案。例如，污染问题本是工业生产的分枝性问题，但随着问题的日益严重，污染已经成为一个主要问题，防治污染的政策方案也成为基本的方案规划之一。

创新性规划是指以知识的新组合、科学的新发现形成的新观念、新技术为基础，针对全新问题的政策规划。这种政策规划往往要代表一种新的生产力和生产关系，往往推动社会产生一个飞跃。十八世纪的工业革命，使人类社会产生了一个飞跃。针对工业发展的各项政策规划在当时来说，都是创新性规划。从当代来看，我们仍然面临创新性规划问题。假如：空间技术开发、原子能与太阳能的利用与管理、电子计算机的应用及管理、计算机病毒的防治、计算机网络安全、立体交通网络、人口膨胀与节制等，针对这些问题的政策规划，都是带有全新意义的方案规划。

依据政策方案规划的不同作用，我们也可以将其分为积极方案规划、应变方案规划和临时方案规划。 积极方案规划是指从正面保障决策目标和各项指标实现的政策规划。它既规定了政策目标和各项指标，也规定了达到目标、完成指标的各项积极措施。应变方案规划是积极方案规划的辅助方案，是针对积极方案推行中可能出现的情况变化，而制定的应变预备方案。临时方案是一种过渡性的权宜之计，是问题发生后，政策目标没有确立，积极方案没有规划出来之前所制定的临时性措施。这种临时方案可以用来暂时控制问题的发展变化，赢得时间和现实经验去确立政策目标和规划积极方案。例如，我国1993年12月13日同时发布的增值税、营业税、消费税、企业所得税、土地增值税等税种改革后的暂行条例，都规定了政策目的和达到目的的政策要求，这样的政策实属积极规划。 从国有企业的经营机制改革来看，一度推行的承包经营政策实属一项临时性政策方案。在现代企业制度没有完全建立之前，为了促进经营机制的转换，调动生产积极性，保证企业暂时的运转，各企业普遍推行了承包经营的政策，但是承包经营对于企业本身的长远利益，企业的集团化发展和利税保障都有很大的不利影响。因此，承包经营不能作为一种长远的主体经营方式。但是，承包经营也能说明，在政策目标没确定，或确定了目标没有全面实施之前，临时性规划是一种必要的政策手段。

三、政策规划情境

规划情境是指政策方案的规划设计者由于政策问题的性质及其相关影响因素的不同，所面临的不同处境和客观条件。规划情境不同，将对政策规划产生不同的影响。一般观点认为，规划情境可以概括为以下三种：完全确定情境、风险情境和不确定情境。

完全确定情境是指政策规划的各种影响因素相当明确、影响因素促使政策问题发展变化的趋势一目了然、价值认识趋向统一、确立政策目标不会出现“顾此失彼”的矛盾冲突状况、政策后果可以得到充份把握这样一种规划处境和客观条件。在公共政策的规划中，由于情境完全确定，所以相互影响制约的社会各界由政策规划结果所导致的获益与损益情况也相当明显，直接或间接参与政策制定的互动各方都会向着有利于自己利益的方向提出规划意见。例如：必要公共设施的建立、城乡新区的建设规划、公共汽车站段及加油站的网络布局、铁路运输车辆的增减等，解决这些问题方案规划的各种相关影响因素基本上都是明确的。象土地占用、资源投入、成本效益都可以通过计算得到明确的把握。政策后果引起的社会利益变动也可以得到充份预测。一般说来，结构质量优良、层次微观政策问题的规划，都会形成一种完全确定情境。

风险情境是指政策规划的各种影响因素相当明确、价值认识趋向统一、政策目标不会出现矛盾冲突，但是影响因素促使问题发展变化的趋势却存在多种可能性，政策后果不能充份把握确定这样一种规划处境和条件。在风险情境中，问题发展变化的可能性有多少种基本上可以把握，但究竟会出现哪一种不能充分确定，而只能通过概率测算把握各种可能性出现的概率，也只能通过概率把握或通过经验和直觉判断来做出最后决策。由于现实性与概率表示的可能性及主观判断有可能相吻合，也有可能相违背，所以这种规划总要承担一定的政策风险。所谓政策风险就是指必须要承担可能失误造成的后果。这种规划情境可以出现在地区性的体制改革、局部管理环节的改进、国家新产业设置、企业新产品的投产、贸易谈判、军事行动、外文活动、体育比赛等一系列的多方竞争或突破现状的创造性与变革性的政策规划中。例如，一项新产品投产项目规划。其目标就是通过新产品投入市场增大企业利润，这里没有与其矛盾冲突的其它目标。这一项目涉及的各种影响因素，如市场需求、贷款利率、原料供应、动力能源、技术设备、生产流程、工人配备、销售网络和成本效益等都是明确的。但是，这些影响因素中，有的因素对产品利润的影响变化却存在多种可能性。概率测算或主观判断的市场要求如果出现误差，将会出现产品滞销甚至项目失败。这种规划往往要承担相当大的风险。在公共政策的规划过程中，风险情景将导致政策规划利益后果的不确定，因此针对风险情景进行政策规划，直接或间接参与政策制定的各方将极力要求将自己的政策风险降到最小程度。

不确定情境是指政策规划的各种相关影响因素复杂而且模糊、价值认识不统一、问题变化存在多种可能性且不能通过概率测算来把握、确立政策目标往往会出现“顾此失彼”的矛盾冲突状况、政策后果无法预测这样一种规划处境和客观条件。在这种规划情境下，影响因素、价值认识、变化可能性、政策目标、利益后果都是不确定的，政策规划者将根据自己的价值、利益对事实现象做出判断并形成假设，在此基础上完成政策规划。例如：全国性的体制改革、某种公共行为规范的最初制定等，都面临着典型的不确定规划情境，政策规划的整体后果和个人后果都是不确定的。再例如，为提高效率制定裁员政策也将面临不确定的规划情境。国家机关与企事业单位在人员富裕的情况下，制定裁员或解雇工人的政策是提高效率的手段之一，但是这一政策推行又必然与社会保障目标相冲突。这也是我国改革开放初期国有企业效益低下但又不能大量裁员的原因之一。另外，企事业单位效率低下是多方面因素影响造成的，仅仅通过裁员是否能够提高效率也存在各种不同的可能性，大幅度裁员后的单位有可能提高效率，也有可能仍旧处于低效率状态。裁减下的人员有可能得到另外安置，也有可能找不到新的工作，因此大幅度裁员有可能不影响社会安定，也有可能形成社会不安定因素。对此问题也存在着不统一的价值认识。再例如，财政赤字与政府职能发挥的问题。政府扩大职能就必然要扩大财政支出，财政赤字一方面说明政府的实际支出额与收入额的差距，另一方面也说明政府职能的扩大和发挥。因此，在不出现财政赤字的情况下使政府充分发挥职能几乎是不可能的。世界上很少有不出现财政赤字的政府，各国政府也都设法规划降低赤字水平的政策方案。然而现实也说明解决财政赤字问题的相关影响因素、价值认识、问题发展变化的可能性及政策后果都是复杂且很难把握的。类似这样的问题很多，如提高税收与生产积极性问题、污染控制与生产成本问题等等，要想制定理想的政策规划，都将面临着政策目标“顾此而失彼”的可能性，一项政策目标的确定究竟会产生多大负效应，很难准确判定。在不确定情境下制定公共政策规划，直接或间接参与的各方对政策规划的自身利益后果都不能准确把握，所以互动的各方在一般情况下都将从一个公正的角度提出自己的规划意见，以确保决策公正，自身利益不受损失。

可以这样说，现实中的任何规划情境都带有一定的不确定性。从认识论角度说来，事实与价值是决策的两大基石，没有这两个要素就难以做出正确的政策判断。作为解决政策问题的政策规划与决策过程，正是在一组前提的基础上推出结论。这组前提就是事实和价值。正如兰道所认为，公共政策在认识论上的地位是“假设”，这些政策假设有一系列事实命题和价值命题组成，事实和价值是推论出这些命题的基础，人们针对事实，根据自己的价值认识，通过假设来完成政策规划过程。