第三节 政策方案的合法化

一项政策方案被确定为最终采纳方案之后，为了使其能在现实中具有权威性与合法性，还要经过行政程序或法律程序使之合法化。在政策合法化的过程中，政府决策者和立法机构将起着主要作用，决定着政策方案能否进入实际执行。

一、政策合法化的涵义

“合法化”，或称“合法性”、“正当性”、“正统性”、“合理性”，是对英文“ Legitimacy”一词的意译。合法化概念在社会科学中具有广义与狭义之分。广义的合法化概念涉及比政治、法律更为广泛的社会领域，适用于整体社会秩序、社会规范系统；狭义的合法化适用于国家的政治制度，如德国学者哈贝马斯所说，合法化“意味着某种政治秩序被认可的价值……，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认”。

合法化作为一个政治概念，一般来说只是狭义地与政治秩序相联系，哈贝马斯认为，“只有政治秩序才拥有或丧失着合法性，只有它们才需要合法化，而跨国公司或世界市场不会有合法化问题。” 因此，合法化的核心涵义就是指政治合法化。政治合法化的最初体现是封建王储继承王位，取得合法统治权力的过程。西方中世纪宗教统治的强化，使政治合法化一方面体现为取得合法统治权力，另一方面体现为取得精神统治权力。现代社会的政治合法化则体现为获得民众内心对政府统治的一种拥护态度，这种态度认可政府统治的合法性与公正性。 因此，在现代社会条件下，公共政策作为政治秩序和国家管理手段的重要组成部分，必然要涉及到合法化问题。政策合法化的涵义一是指公共政策的正当性、合理性被社会民众认可接受的过程，二是指社会民众内心接受政策制定过程与政策内容的程度。

关于政策合法化的研究，国内外学者都曾经提出了各种学术观点，将政策合法化赋予了丰富的涵义。

查尔斯·琼斯的观点，认为公共政策的合法化政治系统统治的合法化和统治系统所发布的政策的合法化，概括性地阐述了政策合法化的两个层次。

马克斯·韦伯认为，合法的政治统治可以体现为三种形式：法定型、传统型和魅力型。法定型的合法统治源于理性，即对政治活动规则的理性思考和对按照规则取得统治权力领导者地位的认同。传统型的合法统治源于人们心中的“正统”观念，即对权力继承者所谓正统性的认同。魅力型的合法统治源于对杰出人物领导能力和精神的崇拜，从而接受其提出发布的一切政令。

在西方学者从政治统治角度探索政策合法性的同时，包括台湾在内的中国学者则主要从政策制定与发布角度提出政策合法化的观点。

张金马认为，“政策的合法化是指经政策规则得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依照法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”

张国庆认为，“公共政策的合法化是一个广义的概念，泛指制定和执行公共政策全过程的每一种政策行为——政策规划、政策认定、政策议程、政策决定、政策执行、政策修正等，至少在形式上都必须符合法律规法或者传统规范。”

陈振明认为，“政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署、和颁布政策的行为过程。”

朱志宏认为，“政策合法化（Policy Legitimation）,就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。在美国，政策合法化的过程就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过程。”

政策合法化的讨论虽然观点很多，但是有一点是一致的，即从公共政策的动态运行过程来看，政策方案规划任务完成之后，必须通过合法化的环节才能进入实际执行阶段。因此，政策合法化与政策问题认定、政策规划一样，也是政策动态运行的必要环节。仅从这一环节来看，政策合法化就是指最终被采纳的政策方案，在进入实施之前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之在人们心中建立合法地位，被认可接受的过程。在现实中，政策合法化的过程可以包括两个途径：其一，由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案为行政程序的政策合法化；其二，由相应的立法机构通过特定程序审批通过政策方案为法律程序的政策合法化。

二、政策合法化的行政程序

对于没有必要形成法律的政策方案，有关行政部门的首长可以根据法律赋予的职权进行审批鉴发。经过有关行政部门首长审批鉴发的政策方案，可以说从形式上完成了其合法化的过程。从中国现行政治体制看来，行政程序的政策合法化是不可缺少的政策过程环节。

中国的现行法律规定为行政程序的政策合法化提供了法律依据。中国宪法规定，国务院作为国家最高行政机构，有权根据宪法制定行政法规，领导国务院各部委及全国性的行政工作，具有行政立法、法律提案、行政领导、经济管理、外交管理、社会管理、戒严及其它行政权力。国务院各部委及办公、直属机构作为负责管理各个领域，或协助总理处理、协调日常事务或专业事务的行政管理机构，可以根据自己的职权范围，审批有关的政策方案。中国地方各级人大及各级政府组织法规定，县级及县以上各级人民政府，根据本级人大及人大常委会决议和上级国家行政机关的决议和命令，有权规定行政措施，发布决议和命令。省、自治区、直辖市人大及其常委会根据法律和国务院行政法规有权制定地方性法规、自治条例和单行条例。省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律和国务院行政法规有权制定规章。因此，我国公共政策合法化的行政审批程序就是在国务院、国务院各部委及地方政府这些不同层次上展开。国务院、国务院各部委及地方政府根据法律制定的政策，国务院、国务院各部委及地方政府行政首长依据法律权限审查批准的政策都是合法化的政策。法律规定的各级行政机构政策制定、审批权限和职责可如图5·3所示。

制定、修改

全国人民代表大会 宪 法

基本法律

一般法律

制定、修改

国 务 院 行政法规

国务院各部委

制定行政规章

省、自治区、直辖市 制定、修改

人代会 及其 常委会 地方性法规

自治条例单行条例

省级人民政府 单行条例

制定行政规章

图5·3 政策合法化中的法律与行政职权

从中国现实政治状况来看，发生在各层次的政策合法化行政审批可以概括为三种形式：禀议制、合议制、禀议合议相结合。

提出政策需求 付诸执行

社会系统

国务院总理、主管副总理、主管国务委员

向下提出政策要求 批准方案

办公厅、秘书长、参事室

国务院有关各部委

各有关单位行政首长

层层向上禀报

政策规划人员 提出政策方案

图5·4 政策行政审批的禀议过程

禀议制是指规划部门或人员根据上级的要求提出政策方案，按照特定行政程序层层禀报上级，由上级有关部门领导层层审定，最后由掌握最终决策权的行政领导最后批准和签发。例如，国务院制定的政策方案，其禀议批准过程就是首先由国务院向下提出制定政策的要求，由基层政策规划者根据国务院的要求提出政策方案，再层层向上禀报直至国务院，由国务院批准之后付诸执行。这一过程可如图5·4所示。

合议制是指对政策方案进行平等讨论，决策者与非决策者都充份发表意见，经过上下左右沟通之后，以多数人的一致意见为标准，批准政策方案。合议制批准的政策方案，往往是以“决议”的形式体现。对事关重大的政策方案，一般都采用集体决策的合议制方法。例如各级行政领导的办公会议决议，党政领导的联席会议决议等，都是采用合议制批准政策方案的具体手段。合议制审批的政策方案，由于以“决议”的形式体现，所以一般情况下没有主管领导的鉴字。

在现实中，政策方案的审批往往采用禀议合议相结合的方式，即政策方案在向上层层禀报的过程中，在一定层次上有可能根据需要进行合议审批。最终批准的方案，也将根据需要或是行政首长个人签发，或是形成决议。例如，发生在省级行政程序中采用禀议合议相结合方式审批政策方案的过程可如图5·5所示。

社会系统提出政策需求

省级调研机构汇总信息 省政府办公厅汇总信息

省有关领导批示

不重要的 责成下级政

重要的 府部门解决

责成研究部门、主管部门组织

调查研究、规划政策方案

省政府有关部门禀议 政策合法化完成

省政府综合部门禀议 省长签发

不重要的

重要的

形成决议

省长办公会议合议

图5·5 省级行政程序中政策制定审批的禀议合议相结合

在中国现行政府管理体制中，各级行政机构和行政首长的政策制定审批权是法律直接或间接赋予的职责权限。在不超越职权范围的条件下，行政审批的政策方案同法律程序审批的政策方案一样，同样具有合法性。禀议、合议及二者相结合的政策审批，从宏观来讲发生在中央与地方这两大层次的行政管理过程中；从微观来讲，发生在各部、委、司、处、科等部门的各个行政系统环节中。政策审批的行政程序不论发生在哪个层次，一般来说都是行政管理部门针对较为低层次的具体政策方案而进行。

三、政策合法化的法律程序

根据公共政策定义的涵义，经过一定实践检验的相对稳定的政策可以法律的形式体现。凡是以法律形式体现的政策，都必须经过立法机构法律程序的审批。立法机构审批通过的政策，便完成了其合法化的过程。 中国宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家的立法权。立法权力一方面表现在有权修改宪法和监督宪法实施。如果由全国人大常委会或1／5以上全国人大代表提议，并由全国人大全体代表的2／3以上的多数通过，可以修改宪法。立法权的另一方面表现在全国人大有权依据宪法的精神和规定，制定修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。根据宪法和《全国人大组织法》关于立法程序的规定，全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，以及一个代表团或30名以上的人大代表，可以向全国人大提出属于人大职权范围内的提案；提案经审议后以全体人大代表过半数通过形成法律形式的政策，并由国家主席以国家主席令的形式公布实施。

对于国家机关提出的政策议案，由全国人大主席团决定，交各代表团或有关的专门委员会审议后提出报告，然后由大会主席团审定是否提交大会全体会议表决。对于代表团或30名以上人大代表联名提出的议案，由主席团决定是否列入大会议程；列入大会议程的议案由各代表团审议时，主席团可并交有关专门委员会进行审议并提出报告，最后由大会主席团审定并提交大会全体会议表决。

向全国人大提出的政策议案，在交付大会全体会议表决之前，提案者要求撤回的，经大会主席团批准，可以对该议案终止审议。列入会议议程的议案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权全国人大常委会审定，并报全国人大下一次会议备案或提请全国人大下一次会议审议。

对于国家计划和国家预算的审批，国务院有关主管部门应在全国人大会议举行前一个月，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况。全国人大财经委员会对汇报事项进行初步审查。在全国人大每年例会时，国务院应向会议提交国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、国家预算及预算执行情况的报告、国民经济及社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）、国家预算执行情况收支表（草案），由各代表团、全国人大财经委员会及有关专门委员会分别进行审查。财经委员会汇总各方面审查意见后，向大会主席团提出相应的审查结果报告。经主席团审定后，大会全体会议将对国民经济和社会发展计划的决议草案、国家预算和预算执行情况的决议草案进行表决。国民经济和社会发展计划、国家预算经全国人大批准后，如果在执行中必须进行调整，应由国务院将调整方案提请人大常委员会进行审查，经人大常委员审批后方可进行调整。

关于对特定问题进行调查的审批，主席团、三个以上的代表团或1／10以上代表联名，可以提议组织建立特定问题调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会的人选由主席团提名，可以聘请专家参加，并提交大会全体会议通过。调查委员会进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实提供必要的材料。调查委员会可根据提供材料人的要求，对材料来源给予保密。在调查过程中，调查委员会可以不公布调查情况和材料。调查结果由调查委员会以报告形式提交全国人大。全国人大依据调查报告，可以做出相应的决议。在全国人大闭会期间，人大常委会可依据全国人大的授权听取调查报告并做出相应的决议，报全国人大下次会议备案。

立法机构审批通过的政策方案，必修要立法的则采取法律的形式发布，对于进一步需要实践检验的不能相对稳定下来政策方案，或是没有必要冠以法律名称的政策方案，则可以不采用法律的名义发布。不论是法律形式的或是非法律形式的政策方案，一旦由立法机构审批通过，则是完成了政策合法化的过程，发布的政策将具有最高社会权威性。全国人大的政策审批过程可如图5·6所示。

国家机关提案 人大代表团或代表联名提案

提交

人大主席团审定

不列入议程的

列入议程

人大各代表团审议 有关专门委员会审议

有重大问题需进一步研究的 提案者要求撤回的

主席团提出 全体会议表决 主席团批准

未通过

终止审议

授权人大常委会审定 通过

报下次会议备案 形成法律或决议

政策合法化完成

图5·6 全国人大政策审批过程

对于必须立法的议案，按照人大立法程序，一般要通过提案、预备会议列入议程、审议、通过等程序。在提案阶段，一般先由提案人提出法律议案，经过有关专门委员会审议后，向全国人大常委会提出报告，并由委员长会议决定是否提请常委会审议。委员长会议通过后，属于全国人大全体会议立法的提案，首先提交全国人大预备会议列入议程，然后由提案人向全体会议作法律草案说明，各代表团分组审议，法律委员会审议提出修改草案并向主席团报告审议结果，再由主席团审议决定是否提交全体议表决。全体会议表决通过的法律草案（修正案）由国家主席发布。

立法议案由人大常委会委员长会议审议通过后，属于人大常委会立法的议案，需要经过两次常委会全体会议审议。在第一次全体会议上，提案人将作法律草案说明，常委会分组审议，有关专门委员会审议，法律委员会集中意见统一审议提出修正案并向第二次常委会全体会议报告审议结果。第二次常委会再次分组审议，联组审议，法律委员会再次审议修正并将法律修正案提交常委会全体会议通过。常委会全体会议通过的法律由国家主席发布。全国人大及其常委会的现行立法程序可如图5·7所示。

法律议案

提交全国人大 提交人大常委会

人大有关专门委员会审议

人大常委会委员长审定

提案人向全体会议 提案人向第一次常委会

作法律草案说明 全体会作法律草案说明

常委会分组审议

各代表团审议 专门委员会审议

专门委员会审议 法律委员会审议

法律委员会统一审议 提出修正案

提出修正案

法律委员会向第二次常委会

全体会议报告审议结果

人大主席团审议 常委会分组再审议 常委会联组审议

法律委员会再审议、修正

人大全体代表表决通过 常委会全体会议通过

国家主席公布法律 政策合法化完成

图5·7 全国人大及其常委会立法程序

法律程序的政策合法化体现出以下特征：第一，法律审批与行政审批相同的一点是都包括提案、预审进入议程、审议、通过和发布等连续的工作环节，形成一个系统过程；第二，审批的政策方案，包括政府的提案和立法人员（人大代表、议员或称立法委员等）的提案，政府的提案往往在审批提案中占较高比例；第三，国家预算在审批的提案中占有独特的和重要的地位；第四，方案审批都要通过特定的程序，不同的政治制度和社会体系将具有不同的程序规定；第五，审批过程中一般都采用合议制的方法，通过投票手段通过政策方案；第六，通过的政策方案一般都由国家领袖发布，这一点在地方立法机构享有立法权的国家和地区除外。

[案例五]

基层政府出台专门规定用以规范行政决策

在政策规划过程中，政府的行政决策决定的是面对现实问题“怎么做”的问题。行政决策既关系政策制定，也关系到政策执行，它在政府管理过程中起着极为重要的作用，行政决策的正确与失误决定着政府职能发挥得好坏与否，决定着政府管理目标能否实现，决定着政府管理行为的成功或失败。政府应该如何进行政策规划？如何形成最终决策？

我国政府的政策规划，尤其是县市级基层政府的行政决策，一直存在许多问题。例如：较为典型的“三拍决策”，即“三拍”决策：“决策前拍脑袋，决策中拍胸膛，决策后拍屁股走人”，而这也直接造成了决策失误。“三拍”决策，不仅决策目标难以实现，同时也造成了极大的资源浪费。仅有据可查的，全国目前就有上千亿的投资因行政决策失误而造成无可挽回的浪费。例如：全国的彩电生产线利用率只有45%；冰箱、洗衣机生产线利用率只有40%；汽车生产线开工率只有58%；棉纺设备闲置三分之一，相当于120至150亿的投资未发挥作用；全国易拉罐年需求量最多不会超过50亿只，而耗费巨额外汇引进的易拉罐生产线年产量已超过100亿只，有些地方还在策划上易拉罐项目；自行车行业因盲目引资合资而陷入困境，全国75家骨干生产厂约50%亏损，40%的生产能力放空或产品积压......出现这些现象的原因是什么？长期忽视这些现象的原因又是什么？面对这些情况政府应该做些什么？

针对这些现象，近年来，中央及各级政府越来越重视行政决策科学化的建设，逐渐改革旧有的不合理的行政决策体制，探索规范行政决策的新途径，力图提高决策的科学性和政策执行的高效率。国务院法制办首次对市县依法行政状况进行全面调查的数据显示，到目前为止，全国超过70%的市县政府已经出台了规范行政决策方面的专门规定，明确决策权限和程序，并建立了政府决策公开听取公众意见制度；超过50%的市县政府建立了政府决策跟踪反馈和评估制度。

国务院法制的调查结果显示，我国行政决策新机制逐步完善，公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的模式开始形成，越来越多的公众有序参与政府管理，行政决策的科学性、民主性进一步增强。各基层政府和各基层部门继续不断探索，把行政决策纳入规范化、制度化、法律化轨道。

科学发展，共建和谐，离不开高质量的决策。国务院法制办最新调查显示，政府决策合法性审查制度，目前已在约80%的市县两级政府建立。关系国计民生、涉及群众切身利益等以政府名义做出的重大决策，必须先通过政府法制部门的合法性论证。同时，在行政决策会议上设置“法制办主任”席位，以保证行政决策的合法性。例如：从2003年5月起，辽宁省桓仁满族自治县政府常务会议和县长办公会议增设了一个“法制办主任”固定席位，让法制部门为政府决策审查把关。4年来，县法制办在县行政决策会议上提出了200多条意见和建议，均被采纳。从2005年起，这一做法推广到该县乡镇政府。

2007年5月，江西省赣州市自来水公司因运行成本增长拟提高水价，市政府举行听证会并广泛向居民征询意见。由于市民反对意见较多，市政府做出了暂不予调价的决策，受到了市民好评。赣州市市长蔡晓明表示，在重大行政决策过程中，该市基本做到了“五不决策”：未经调研不决策，未经专家咨询不决策，未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策，未经合法性论证不决策，未经会议集体讨论不决策。

在湖南省长沙市，公众可以通过“五个平台”参与行政决策――专题基层调研会；征求人大代表、政协委员意见会；专家咨询论证会；通过媒体公开征求社会意见；行政决策听证会。长沙市常务副市长向力力表示，2005年，长沙市对出租车定价广泛听取民意后，下调了价格。为保障公众参与不流于形式，从2006年起该市还建立了公众意见处理反馈机制。

“政府决策要扩大听证的适用范围。”国务院法制办主任曹康泰表示，除法律、法规、规章明确规定需要听证的事项外，凡涉及重大公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项，也应当逐步纳入听证范围，对合理的意见和建议须充分吸纳，防止听证走过场。

这次调查还显示，约70%的市县两级政府建立了政府决策责任追究制度。赣州某县在招商引资项目在土地使用上违规决策，市政府对有关决策领导和其他责任人按过错轻重给予了处分。

曹康泰表示，各级政府要加快完善行政决策规则，更要严格予以执行。要建立行之有效的行政决策纠错机制，通过民意测验、抽样调查、评估审查等方法，及时发现并纠正问题；对因为行政决策失误给国家利益、社会公益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究决策者的责任。

（案例来源：吴兢：“七成市县政府已出台专门规定规范行政决策”，载于《人民日报》，2007年8月7日。）

思考题（五）

一、解释概念：

政策规划 未来 规划缺口 例行性规划

渐进性规划 临时性规划 创新性规划 积极方案

应变方案 临时方案 规划情境 规划原则

规划标准 政策目标 政策合法化

二、简要回答：

1、政策规划的未来意义

2、政策规划的种类

3、举例说明政策规划的风险情境

4、举例说明政策规划的不确定情境

5、政策规划的基本原则

6、政策规划的目标体系

7、政策方案的选优标准

8、政策合法化的含义

三、分析论述：

1、政策规划及其特征分析

2、论政策规划的过程

3、政策规划的不同情境分析 4、论政策合法化的行政程序

5、论政策合法化的法律程序

6、提高政策合法化程度的手段分析

四、案例分析：（阅读以上案例，讨论以下问题）

1、案例中哪些信息联系着决策情境

2、采用政策合法化理论，分析案例中基层政府的做法

3、行政决策应该经过那些环节，为什么

4、结合案例分析行政决策的效率性与公共性