第一节 执行的意义与理论研究

20世纪70年代之前，政策科学的理论研究偏重于政策规划和政策分析，70年代之后，人们普遍认识到了政策失误的原因之一就是由于政策执行出现偏差，认识到了执行环节对于在政策动态运行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行理论与实践的研究。

一、政策执行的意义

（一）重视执行的原因概括

传统的观念认为，政策科学和政策分析应该致力于研究政策方案的作成，而政策执行则属于行政学研究的范围。然而政策科学的发展，使人们越来越明确地认识到了政策执行在政策科学体系中的重要意义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布，只是宣告了政策运行的开始，若想充分认识实际的过程，则必须要了解政策发布之后的各个阶段和运行状况。 20世纪70年代之后，政策执行在西方政策科学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其原因。

（1）政策问题的真正解决，依赖政策执行。政策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案的产出，不能标志政策使命的最终完成，只有将政策方付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政策目标。因此，要想探索公共政策如何才能更有效地完成使命解决问题，就必须要研究政策执行。

（2）现代社会政治的发展，使政策科学与行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管理实践的联系越来越紧密。从理论上说来，公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理论研究中；从实践上说来，政策执行的主体是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创始者之一。因此，行政学必须要研究公共决策，政策学必须要研究政策执行。

（3）从政策过程来看，公共政策是由问题认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政策执行，整体过程中将缺少一个重要的联接环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策执行必须要成为政策科学研究分析的内容之一，以达到其过程体系的完整性。

（4）政策实践也充分证明，政策执行环节的差错，往往是导致整个政策失误的原因之一。1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志性著作《执行：华威顿的期望在奥克兰市的破灭》，书中集中论述分析了执行不力对政策失误的关键作用。 使人们认识到了政策执行研究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行成为政策科学的一个重要研究内容。

（二）政策执行的意义

在政策运行过程中，政策执行的意义可以概括为以下几个方面。

（1）政策执行是公共政策发挥实际作用，解决政策问题的关键之一。在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是政策发挥实际功能的必需环节。任何政策方案，不论制定得多么科学完美，若不付诸实施，也只是一纸空文，没有实际价值。从某种意义上来说，问题认定、方案规划与合法化等都是为政策执行奠定基础和开通道路，政策评估是对执行效果的评估，是政策有效执行的保障手段之一，评估的信息最终还要反馈到执行。因此，只有政策执行才能实质性地解决政策问题。

（2）政策执行是检验政策方案完善程度的实际手段。尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析检验都是非实践性的。由于人类的有限理性和事物发展变化的复杂性，便使得执行前的分析检验不可避免地带有一定的主观性和偏差。任何分析得出政策方案的完美论证结果都是相对的。执行前分析检验中看不到的误差，只有在实际执行中才能被发现和纠正。如果我们能够确定执行的技术环节和步骤没有问题，那么一旦执行没有收到预想的效果，就只能说明方案本身有问题。如果我们能够确定政策方案没有问题，那么一旦执行没有收到预想的效果，就只能说明执行环节和步骤有问题。总之，不论从哪种可能性出发，都说明只有经过实际执行，才能使政策方案得到实际检验。

（3）政策执行是政策评估与修订终结的现实依据。由于执行是检验政策方案唯一的实际手段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主要对象之一。政策执行的效果直接影响着政策的修订和终结。如果执行取得了好的效果，那么在未达到最终政策目标之前，将继续执行。如果执行产生了不良效果，那就有可能在未达到政策目标之前修订方案，或是终止执行，而用其它方案进行替代。

（4）政策执行将不断丰富政策经验。所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、方案规划及合法化、执行过程与的结果等各方面的认识积累。政策执行作为必不可少的环节，也必将成为政策经验的重要组成部分。不论是执行良好还是执行失误，执行过程与结果都将作为政策经验积累下来，为后继政策制定提供正、反两个方面的参照依据。

二、政策执行的理论研究

普莱斯曼和威尔达夫斯基《执行：华威顿的期望在奥克兰市破灭》的发表，在社会上产生了极大的反响，对政策效果的失望感受使专家学者们开始针对政策执行展开广泛的讨论。这些讨论一方面使社会更加认清了政策执行的意义和内涵，另一方面也丰富充实了政策科学的研究内容。20世纪70 年代以来，政策执行研究较有代表性的理论观点可以概括为行动论、组织论、社会总体考察观点。

（一）行动论 行动论是从政策执行的行动过程和各行动过程环节出发研究政策执行而形成的理论派别。这一理论认为，政策执行是一种实践活动，是执行人员通过一系列行动实现政策目标的过程。因此，行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心。行动论的代表学者有范·霍恩和范·麦特，合写有《政府过程中政策的执行》、《政策执行过程：概念构成》等；爱德华和沙克安斯基，合著有《政策范畴》，爱德华著有《执行公共政策》；史密斯，著有《政策执行过程》等。这些专家学者的研究形成了一个政策执行研究的行动论学派。

爱德华认为，政策执行的基本条件有四项：沟通、资源、人员特点和官僚体系；执行的过程环节可以包括：“发布指令、执行指令、拨款、贷款、补贴、订立契约、搜集资料、信息沟通、人事指派、人员雇用和设置组织单位等”。 范·霍恩和范·麦特认为，“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策方案要求的目标。”

形成 组织沟通

标准与目标

政 强制力 执行机构属性 产生

执行绩效

策 形成 政治条件 执行者属性

资源 经济与社会条件

图6·1 政策执行过程范氏模式

由于受到有限理性主义和互动渐进主义的影响，行动论在指出政策执行是一个行动过程的同时，其主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程，而不是着重分析执行机构的单纯行政运行过程。范·霍恩和范·麦特认为，公共政策的执行是在政策目标、标准与政策资源的规定情况下，一方面以经济与社会条件为基础形成一定的政治条件，另一方面以政策标准为基础形成一定的强制力，这一强制力将成为执行机关和执行人员的属性，并不断循环强化。因此，政策执行过程就是执行机构与执行人员在特定条件下不断强化强制力的过程。在这一过程中，组织沟通，强制力的循环强化是重要的环节，可如图6·1所示。

史密斯认为，政策执行是现实政策与理想化的政策、执行机构、调适对象、环境因素等相互间的互动调适过程。执行机构执行的是公布的现行政策，而调适对象在自身环境下盼望的政策往往是理想化的政策，这种矛盾使政策执行形成一种紧张状态，矛盾因素的互动调适伴随着执行过程。这一过程模式可如图6·2所示。

执行机构 调试对象

政策 执行

制定 政策 理想化政策 紧张

过程

环境因素 调适

反馈 建制

图6·2 史密斯的执行过程模式

行动论从一个重要方面探讨了政策执行的内涵和特点，为执行研究提供了一个不可缺少的角度，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。有效地政策执行要充分认识其过程的系统性，把握各个行动环节不出差错，把握执行过程中各种因素的互动影响。但是，行动论局限也很明显。首先，在阐述执行行动过程的同时，忽略了行动者的研究，即行动的主体是谁？当然，对这一问题展开研究会与行政学广泛交叉。第二，在阐述执行过程的互动影响时，忽略了更广泛的社会总体影响因素。20世纪80年代之后，在后行为主义的影响下，政策执行理论建立起社会总体考察的观点，使这一点得以进一步发展。

（二）组织论 对于有关公共政策的组织研究，最初包括中央与地方政府组织及其关系，行政、立法、司法等组织机构权限确定及协调，利益团体组织和非正式组织对政策的影响等。20世纪初期，马克斯·韦伯提出了科层组织理论。二次大战之后，赫伯特·西蒙等学者将组织理论与公共政策加以联系，树立了公共决策的组织分析基础。70年代之后，格拉姆·阿里森较为系统地提出了组织理论，并从各角度概括了与公共政策相关的组织模式。 在此基础上，经过众多学者的努力，建立起了有关政策执行的组织理论。

组织论是从组织在政策执行中的作用和特点出发研究执行的理论。这一理论认为，政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。因此，组织是政策执行的关键，研究执行必须要充份了解组织的运作，要以组织及与组织有关的各种因素为研究中心。组织论的代表者有：艾尔莫，著有《社会规划执行的组织模式》；蒙太和欧托尔，合写有《政策执行的有关理论：组织观念》；若尔克，著有《官僚、政治和公共政策》；阿·当斯，著有《官僚内幕》；阿里森，著有《决策本质》；卡斯特和罗森茨维格，合著有《组织与管理》等等。这些专家学者的研究观点，构成了政策执行研究的组织论学派。

组织论提出以下基本观点。第一，组织是政策执行的主体，执行的行动环节要由组织来完成。艾尔莫曾指出，“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体化工作，组织是从事具体化工作的主体；其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目；再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或赋加新义。” 第二，不论是方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策的成败与执行组织密切相关。执行组织的结构设置、内在本质决定着该组织的执行能力，又最终影响执行效果。正如若尔克所说，“负责执行的组织其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。” 第三，组织的研究，可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。公共政策系统的运作过程，本质上就是政治组织的运作过程。因此，要想通过执行研究更广泛深入地反映政治，就必须研究执行组织。林水波、张世贤认为，政策“执行的研究，不仅是一种变化过程的研究，即研究其如何发生，如何被引发而已；且也是对政治生活结构的一种透视研究， 即研究政治系统内在、外在的组织如何进行的事务，以及彼此间的相互影响，包括如何刺激组织的行为和激励组织员工的不同行为。”

在诸多的理论观点中，较为典型的是艾尔莫的理论。以艾尔莫的理论为基础，可以将政策执行研究的组织论概括为系统管理、官僚运作、组织发展和组织冲突与协调等四个角度。每一个角度中，又可以从组织原则、权力分配、组织决定、政策执行四个方面体现出组织的不同特点。

从系统管理角度考察，现代组织都是一个在环境影响下的投入、运作、产出系统。组织有效运作的环节之一就是系统管理。组织原则体现为以实现最高价值为中心目标，每项任务和每个工作环节都必须有助于提高工作效率，达到中心目标。权力分配体现为层级节制，上层管理人员负责决策和整个组织系统的运转，并依次分派权力职责和监督执行；整个组织系统必须尽力维持权责分配的均衡状态，并根据需要不断调整权责分配，保持组织系统的均衡运转。组织决定体现在提高运转效率实现政策目标和从内、外在两方面保持组织状态的平衡和最佳。系统运作和系统管理下的政策执行体现在界定政策目标，规定下属机构的职权和工作效率要求，监督执行效果，调适组织内部以适应外界环境的变化。这样，有效地政策执行便体现为任务明确，管理妥善，权责分配和任务指标分配科学，考核监督制度完善，全体员工的尽职尽责。而政策失误，往往解释为管理不善，即目标任务不明确，职责权限不清，执行人员不力，无法考核监督等。

从官僚运作的角度考察，官僚体制是一般机关组织逐渐庞大后产生的必然现象，官僚化是常见的组织形态。其组织原则体现在权限和规章两个方面，即在权限范围内严格按照规章办事。不属于自己权限范围内的事不插手，不是规章明确的事不经办。其权力分配体现为职权分化，分属于各个下属单位，而由于各个单位职权控制范围相当狭小，所以办理一件事往往要经过众多部门，几番周折，越办越复杂，从而降低工作效率。其组织决定主要体现在权力控制和规章的修正。官僚体制下的政策执行主要包括确定权限和制定、修正规章。执行失误的主要原因一是规章往往不能适应政策和环境的变化，形成束缚和阻碍；二是权限分散，授权不充分，造成“都有责任，又都没责任”的状态。因此，若想保证执行取得好的效果，首先要检查和修正不利于执行的规章；其次要授权充分，使执行人员能根据现实状态的变化迅速，积极地调整执行行为。

从组织发展的角度考察，系统管理与官僚体制虽然使组织的运行系统有序，但也使组织处于一种严格控制的封闭状态，而组织若想生存，就必须发展。发展角度的组织原则体现为提高广大组织成员的自主性、参与感和归属感，使成员与组织融为一体；权力分配体现为根据发展的要求，建立最佳组织结构，缩小层级控制，授权充分，使各阶层成员享有充分的职责和权限；组织决定体现在培养成员的共识感，建立成员之间良好的人际关系，使组织成员目标一致，沟通协调，互助互信，充分发挥每个人的技能和智慧，对于冲突采取有效的协调；政策执行主要体现在建立政策目标的共识与协调关系上，而不是强调下级对上级的绝对顺从。政策执行失误的主要原因，是由于组织成员缺乏当家作主的心理，缺乏认同、归属和责任感，缺乏亲身介入的认识和感受，因而不愿为实现政策目标心甘情愿地奉献全部智慧和才能。

从组织冲突与协调角度考察，组织内部由于种种原因，诸如权责分配、资源分配等，发生冲突是不可避免的。组织原则主要体现为协调冲突，实现组织目标；权力分配由职位、专业知识、资源控制、动员外部力量支持的活动能力等方面所决定，体现为变化而不固定。组织决定主要体现为协调内部冲突，使有不同认识和掌握不同资源的成员和部门相互协调达到一致，保障组织目标的实现；政策执行体现为一系列复杂的内部协调过程。政策执行失误的主要原因在于内部冲突没有得到充份协调，仁者智者都按自我理解来执行政策，由于授权不充分，单一部门无法影响其它部门按自己的意愿运动，而导致政策执行失误。

概括组织论的观点，政策有效执行要满足以下几个条件：第一，科学的系统管理，明确目标、责权、计划和考核监督；第二，科学地制定或修正规章，授权充分；第三，使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感；第四，协调内部冲突，统一认识，保障政策目标的实现。

组织论阐明了组织在政策执行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。但是组织论的局限也很明显：首先，在组织分析的同时，与行动论正相反，忽视了执行行动和过程环节，这一点只有与行动论综合起来，才可以达到两方面的完整阐释；其次，组织论也是仅限于执行过程中组织内部分析，与行动论同样忽略了社会总体因素对政策执行的影响。这一点也是在后来的社会总体考察观点中得到补充。

（三）行动过程与组织的综合

政策科学的普遍观点认为，政策执行是组织与行动过程及其它相关影响因素的综合，是组织在一定条件影响下，实现政策目标的多环节综合行动过程。林水波、张世贤指出，政策执行是“一种动态过程，在这个过程中，负责执行的机构与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，动用适当的权限，建立合理的规章，培塑目标共识与激励土气，应用议商化解冲突，冀以成就某特定的政策目标。” 詹姆斯·安德森在分析政策执行时也阐释了这一观点。他在回答“谁执行政策”这一问题时指出，“像其它现代政治系统一样，美国公共政策的执行主要是由一个复杂的行政机构系统来进行。这些机构处理着绝大部分政府的日常工作，因此，他们的行动比其它政府部门更直接地影响着公民。”因此，公共行政组织系统是政策执行的主要运作者。但是，除行政机构之外，立法机构、司法机构、利益与压力团体、社团组织、政党要员和参谋咨询机构等组织系统也都有可能介入政策执行过程。在肯定了组织因素对政策执行的重要意义之后，詹姆斯·安德森将政策执行进一步阐释为一个“行政管理过程”。他认为，“行政管理过程这一概念通常是指行政管理系统在一定时间内的运行和操作。”这种运作是复杂的、多环节的、多因素影响的综合过程。 伍启元也曾经指出，政策执行因素首要是人，包括决策者、执行者和热心于政策的其他有关人员；其次是物质资源；而“除了人力和其它资源之外，执行政策必须有健全和适合的组织”，以及“与组织有密切关系的行政过程和管理方法。”

由于综合观点是行动论与组织论的综合，所以，通过以上两种理论的分析便可以看出这一理论观点的内涵。从综合观点出发，政策执行的研究既包含了执行组织的研究，也包括行动过程的研究。这样，组织结构、作用、特点、行动过程环节、控制技术，及相关影响因素等都是不可缺少的研究内容。在一般的政策科学理论中，对政策执行的系统研究，也大都采用了这种综合的研究角度。也正是由于这种观点只是综合了行动论和组织论的研究角度，所以也忽略了与执行有关的社会环境、意识形态、利益结构等社会总体因素的考察分析，即同时体现出行动论与组织论的共同局限。

（四）社会总体考察论 20世纪80年代之后，由于后行为主义的兴起，在价值伦理、意识形态、尤其是批判理论和道德哲学的影响下，政策执行的研究形成一个新的视野，即社会总体分析考察的角度。

从现实来看，政策执行组织在社会环境和利益集团的影响下，往往偏离组织原则和执行要求，形成执行扭曲甚至社会政治的扭曲。在美国的政策执行中，行政组织往往会成为利益集团的“俘虏性组织’。 公共行政系统为维持自身生存发展和推动议案的审批通过，往往努力寻找外在的政治支持，而过分依赖社会利益集团的支持力量，往往又使公共行政组织丧失立场原则，成为利益集团的代表。因此，仅从组织与组织行动过程分析，无法全面反映政策执行的复杂内涵，也无法找到有效执行的途径和方法。

因此，政策执行的研究，需要社会总体角度的考察分析。政策执行的社会总体考察是指包括国家运作的基本规则（即社会制度）、利益结构、权力扭曲、阶级意识和价值伦理等方面的全面分析,进而反映出社会政治、利益、权力和价值伦理观念的面貌和问题，以此寻找政策有效执行和社会改革的途径和方法。有关学者也将这种分析角度称为“总体构造层次”，其与组织论和行动论的“个体面向”形成两个不同层次的政策执行研究角度，从不同层次上为政策执行提供了分析研究的理论框架。

总体考察观点中最有代表性的学者及其著作为：本森和韦茨罗，合著有《组织间政策分析的社会结构与社会实践》；弗瑞斯特，著有《预期性执行：规划与政策分析中的规范实践》等。本森与韦茨罗认为，政策执行的研究若仅限于组织分工、权责分配、协调、态度和行为过程的研究，不能看出政策执行的全部内涵，因此应该以社会结构为基础，采用辩证分析和政治经济分析的方法，来补充说明资本主义制度下组织间的政策运行网络。如果仅限于组织运行现象的表面分析，那么只能涉及到组织控制和狭窄的技术效率目标，而忽视政策执行应促使组织结构的必要改变，从而促进社会进步的目的。因此，过去的执行研究理论是重秩序的、保守的理论，而现实需要的执行研究是重视社会总体影响的，开放性的社会实践。 从本森与韦茨罗的理论出发，政策执行必然要涉及到社会利益结构，社会利益关系对执行产生的重大的影响。行政组织或执行人员，应该成为公共利益的代表，而不是某集团利益的代表。

弗瑞斯特认为，传统的政策执行理论，旨在培养行政组织和人员具有依法行政、遵循目标、遵从领导、墨守成规的特质，而忽视了执行人员自我思考和预期分析的能力，尤其是针对突发性事件引起的变化能够采取紧急应变的能力和不计个人得失、面对紧急情况敢于做主的魄力。 弗瑞斯特认为现代政策执行成功与否的重要关键之一就是执行者是否具有预期分析的能力，其包括：能够预测执行后政策在物理、制度和文化上的可能反应和特征，能够提出和管理众多执行方案的论证，能够进行执行者本身角度对最终方案和替代方案的正式分析。而作好预期分析，不能仅凭行政人员的主观思考和表面情况分析，而要基于社会行为、规范和文化理论基础，进行系统地考察和推断。

执行人员预期能力的发挥和效果的取得则依赖于执行人员不计个人得失，不墨守成规敢于做主的魄力。由此，行政执行人员应该形成一种为民解忧，公心在上的精神人格，而不是墨守规章、唯唯诺诺的官僚人格。从这一观点出发，政策执行必然要涉及到价值观念和伦理道德。由社会环境所形成的执行人员的价值观念与伦理道德必然对政策执行产生重大影响。现实中的政策失误，也往往是由执行人员的官僚人格和官僚作风所致。尽管执行人员的精神人格在执行中很难用具体的指标加以衡量，但是，精神人格对执行的影响却不容忽视。

从政策执行的理论研究来看，各种分析角度对执行研究来说都具有一定的意义。行动过程、组织特征及社会总体影响因素综合在一起，便可以构成现代政策执行分析研究的理论框架。