第二节 执行组织与行动过程

如果说政策执行是在社会综合条件影响下组织系统为了实现政策目标的行动过程，那么有必要首先对执行组织和行动过程加以认识。

一、政策执行的组织形式

政策执行组织是指以执行政策为工作任务，以实现政策目标为行动目的的公共行政组织系统。在执行组织内部，既有权力分配、职责分工，也有沟通协作和监督制约。组织内部的复杂关系和不同特点，可以通过组织形式的分析加以体现。

（一）科层组织

科层组织是一种由上而下，分级分层，权力集中，指令统一的政策执行系统。其特征可以概括为以下几点：第一，内部分级分层，从上向下层层制约，每一层级都有若干单位，每一单位又下辖若干单位，直到最低层；第二，分层的结果，使组织结构呈金字塔形状，即层级越低单位越多，层级越高单位越少；第三，在从上向下的层层制约关系中，每一单位只对自己的直接上级负责，也只指挥制约自己的直接下级，同层级各单位间属平级关系，没有指挥与被指挥的关系；第四，政策执行的全部工作集中在第一层，并在以下的各层级中分解为若干块，这样，每一个单位都执行着与全部工作有关的指令，并成为全部工作的一部分。科层组织结构可如图6·3所示。

图6 ·3 科层组织结构

科层分工的原则有许多种，工作领域、工作地域以及专业范围都可以成为科层分工的原则。科层组织层次设置多少与每层的控制幅度大小有着密切关系。在工作量一定的情况下，若减少层次，就要增加保留层次的部门数量或扩大各部门的工作范围；若增加层次，那就要减少原先每层的部门工作量。如果总体工作量增加，那就既可能设置新的部门，也可能加大原先各部门的工作量。

科层组织是19世纪和20世纪初期各国家的主要政策执行的组织类型。在生产力相对落后，科学文化不发达，工作方法简单的状况下，科层组织显示出极高的工作效率。科层组织通常采用从最低层开始考核录用工作人员，然后根据工作业绩逐渐提升的办法。这样就使层次越高的工作人员越富有实际经验和工作能力。二战之后，随着科技的发展，信息交流和专业性科层单位之间相互配合的需要，使单纯的科层组织不能再适应现代复杂条件下的政策执行任务。单纯的科层组织也开始向其它结构形式变化和发展。

（二）科层与智囊的结合

随着现代社会政策问题的复杂化，脑库和智囊人员，对决策和执行越来越显示出重要的意义。对智囊人员的安排，使科层组织发生了变化。脑库和智囊是各级决策者及执行组织首长下属的参谋咨询人员和顾问，其在组织中既要有法定的地位，又没必要赋予其决定、指挥和命令权。因此智囊人员只是隶属于各级领导者，而不纳入科层组织直线控制系统的参谋人员。科层与智囊相结合的组织结构可如图6·4所示。

图6·4 科层与智囊结合的组织结构

在图6·4中，直线表示科层组织的直线层级控制，虚线表示智囊团与行政首长之间的参谋、顾问关系。在政策规划阶段，参谋顾问人员只是规划咨询、提出方案和进行分析，而没有最终决策权。在执行过程中，参谋顾问人员也只是负责信息分析、规划应急方案和提供政策控制的方法，而不介入执行的直线指挥运行系统。对于确有必要担任指挥任务的智囊人员，也必须通过行政任命才能进入直线控制的科层系统，才能具有命令和指挥权。

科层与智囊团相结合的组织是一种很普遍的组织结构形式。在军队组织中，直线层级指挥系统之外，都设有参谋机构。军队中的参谋系统虽然已被纳入科层组织系统，但是除了参谋人员的首长（参谋长）之外，一般参谋人员尽管有的具有很高军衔，但是都没有最终决定权和命令指挥权。而不能命令军队科层系统中的其它组织单位。现代社会中的政府首脑、企业集团的总裁也都设置自己的智囊团机构，在政策执行中，都要不时地咨询智囊们的分析意见，作为智囊人员也主动担负起自己的职责为行政领导提供必要的决策参考依据。

（三）群体决策组织

由于政策执行任务的特殊性或民主体制的要求，也使一些政策执行组织呈现群体决策的结构形式。这种组织在其内部人员地位平等，群策群力，共同完成政策执行任务，实现政策目标。群体决策组织的设置一般说来适应一下工作要求。

（1）临时性的政策执行工作，往往不需要设置永久性的正式科层组织，或没必要将执行任务纳入原有的组织系统，或是原有组织系统中没有适合的执行部门。这种性质的工作往往需要建立一个临时办公机构，负责政策执行的组织工作。实质性的执行运作往往要由临时办公机构协调有关职能部门和专业部门共同进行。临时办公机构的职能只是牵头、协调和监督。一旦执行任务完成，临时办公机构也就完成了使命，即告解散。临时办公机构的主管领导与其它专业职能部门动用的人员不是主从命令关系，政策执行的每一步骤都需共同研究和协商，这就是形成一种群体决策的组织形式。这种组织结构可如图6·5所示。

图6·5 临时性群体决策组织结构

（2）专业化程度较高或复杂带有创造性的执行任务，往往由主管领导聚集一批专业人才，建立一个执行组织。在这种组织机构中，主管领导的任务也只是牵头、协调、公关、保障和监督。实质性的政策工作，需要各位专家统一意见，在各自的专业方向上努力进行。这种组织形式注重横向联系和集体协作精神，以商讨、协调、和谐为指导原则，既有分工，又有协作，创造性地实现政策目标。一般说来，高等教育、科学研究、体育竞赛等由政策的执行，都需要这样的组织形式。这种组织形式可如图6·6所示。

专家

专家 专家

主管领导

专家 专家

专家

图6·6 专家性群体决策组织结构

其三，由于民主体制的规定，在科层组织的最高层，也往往形成一个委员会组织结构。在委员会中，成员地位平等，集体讨论决策，不能协调的冲突举手表决，以决议的形式向下执行。这种组织结构可如图6·7所示。

委员

委员 委员

委员 委员

委员

图6·7 委员会性群体决策组织结构

委员会组织形式在现实中也得到广泛采用。例如，国家或地方的高层行政领导组织、国际组织、企业集团的董事会组织、民众社团组织等，都往往采用这种组织形式。

（四）矩阵型组织

矩阵型组织是指科层组织和群体决策组织交叉组成的一种组织形式。这种组织形式可由图6·8所示。

科层组织

人员调用

矩阵型组织

图6·8 矩阵型组织结构

在图6·8中，上半部分为科层组织，下半部分为群体决策组织。各群体决策组织从科层组织的各部门中调用专业人才，并接受科层组织最高层的指挥。各群体决策组织发挥着政策执行的实质性作用。从群体决策组织在图形中的形状来看，其呈现为“矩形排列”。这种组织形式既有科层组织的最高层领导，又有具体执行的专业化机构和各科层单位的服务和支援。政策执行任务完成，原则上矩阵组织即告解散，抽调的人员也仍然回到自己原先的科室中。

二、执行组织的政治分析

组织是政策执行的载体，公共政策总要通过行政组织来执行。因此，组织的设置不仅关系到政策目标的实现，而且要体现更多的政治内容。

（一）组织设置与社会利益竞争

执行组织的设置可以体现出社会上不同利益的竞争。从西方发达国家的情况看来，不同的社会利益集团不但在政策规划中要通过各种政治手段使最终决策符合自身的利益，而且在政策方案通过之后，也都企图将执行的权力授予有利于自己的行政组织机构。例如，1970年，美国国会批准通过了《职业安全与健康条例》，随之而来的就是关于哪个部门将被授予行政执行权力的争论。工人组织和大部分自由派民主党人主张由劳工部负责制定具体标准和实施，他们认为劳工部同情工人，执行政策将有利于自身利益。而保守的共和党、政府首脑和工商团体为了避免劳工部单独控制执行条例而有利于工人和民主党，从而影响其自身利益，则主张成立某个或若干个群体决策的委员会组织负责制定标准和实施。争论的结果，双方都做出让步，劳工部职业安全与健康管理局负责制定标准和具体实施，同时设置半司法性的职业安全与健康审查委员会听取对劳工部活动的申诉，以此监督劳工部的执行活动。同时，卫生部、教育部、福利部也针对条例建立了职业安全与健康研究会，从事有关研究，为制定健康标准提供信息。 这一例子充分说明利益的激烈竞争可以通过政策执行组织的设置反映出来。执行组织的设置表示某特定政策问题开始由政府实质性地解决，这就必然会使社会上某些个人、阶层或团体获利。而不能通过政策执行获利的个人、阶层或团体则会表现出不满，而向政府施加压力，要求建立有利于自己利益的执行组织。

（二）组织设置与政府工作重点

执行组织的设置可以体现出政府对某特定政策问题的重视程度，说明政府将通过设置的组织机构促进有关的政策执行和政策问题的解决；同样，执行机构的撤消，也可以体现出该机构负责解决的政策问题已经不属于政府工作的重点。例如，1982年，国务院设置了国家经济体制改革委员会，说明国家已经将经济体制改革提到高度重视的地位，并开始通过行政组织系统进行实际运作。同时，国务院地质部改名为地质矿产部，本来地质部的工作领域包括“矿产”这一范围，但是在新部委名称中加入“矿产”这一概念，也充分说明国家将矿产资源的保护、合理开发和综合利用提到新的重视高度。我国80年代以前的计划生育工作是卫生部的工作范围，随着国家对计划生育工作重视程度的提高，1981年，国务院设置了国家计划生育工作委员会，协调卫生保健和其它有关部门具体规划和执行国家计划生育政策。另外，20世纪80年代以前，粮食工作一直是政府工作的重点之一。随着改革开放后的市场经济发展和副食品的增加，粮食供应和管理已经不属于政府工作的重点，国务院于1982年撤消粮食部，将粮食供应与管理职能划归商业部。

由于执行组织设置体现了政府对政策问题的重视程度，所以一些事关自身利益的社会集团也往往向政府施加压力，要求设置组织的名称能够体现与自己密切相关的政策问题。例如，20世纪60年代，美国政府为了强调城市问题的重要性和促进城市发展，几经周折建立了城市事务部。而保守派和乡村利益集团则认为这种执行部门的建立不能给他们带来利益和不能解决他们关心的政策问题，从而加以反对。同时，私人住房组织也认为城市事务部的名称中没有住房概念，而加以反对。经过政治互动协商，当该执行部门改名为住房和城市发展部时，私人住房组织加以赞成，认为这种名称强调了住房问题，他们可以通过该部门的政策规划和执行在经济上获益。另外，20世纪70年代，美国消费者保护局的建立过程也可以说明这一问题。一方面表现出政府对消费者利益的重视，计划通过这一行政权力机构代表和保护消费者的利益，并促进其它机构和法院采取有利于消费者的政策行动。但是，保守派和企业集团对此强烈反对，他们认为消费者保护机构一旦成为实质性的行政组织，必将通过行政权力来影响其自身利益，所以他们极力主张消费者保护机构应该是非实质性的群众组织，不应授予其过多的实质性行政权力。

（三）执行组织与调适对象

所谓政策调适对象，是指公共政策在思想观念、价值利益、相关行为方面直接涉及的社会群体和个人。在政策执行中，执行组织机构与政策调适对象将呈现出复杂的互动关系，并通过不断地互动构成了政策执行过程。简单看来，执行机构和执行人员就是执行政策，按政策原则和要求运作。调适对象就是接受政策，按政策要求调整自己的行为。但是，在政策执行中，调适对象与执行组织的互动是不容忽视的客观存在。执行组织为了维持自身的存在和发展或是在执行政策时求得良好合作，往往在一定时间的运转之后，会与政策调适对象建立良好的关系，甚至产生倾向于政策调适对象的立场。这种倾向一旦过度，则会使执行组织成为政策受益人的俘虏，丧失政策原则，造成政策执行扭曲。

执行组织与调适对象的关系相当复杂。不同性质的政策执行，往往使执行者与调适对象处于不同的关系状态。对于限制性的政策，如税收、市场管理、交通管理、环境保护、财务管理以及治安管理等，在政策执行中政策原则明确，且弹性很小，执行组织、执行人员与调适对象往往处于一种管理与被管理的关系，二者良好关系的建立，一般情况下不能使执行者丧失政策原则。对于发展性政策，如脱贫致富、城乡规划建设、扩大社会福利、科技开发等，政策的支持辅助因素大大超过了限制因素，政策原则也比较宽泛。因此在政策执行中执行组织与执行人员完全可以不失原则地与调适对象形成密切的关系，求得支持、配合并激发调适对象的积极性主动性以有利于政策执行。

在现实中，一旦调适对象与执行组织机构建立了满意的关系，那么为了维护这种关系，调适对象往往反对现行执行组织机构的变革。尽管某些组织机构的变化是合理的变动，调适对象在对机构变化后的情况不明的条件下，往往害怕这种变化可能带来于已不利的后果。这就要求执行机构将组织的合理变化做出令人满意的解释，防止调适对象因组织机构变化而产生抵触情绪，影响政策执行。

例如，20世纪70年代，当美国政府将商务部下属的海事管理局划归为运输部时，便遭到造船业的激烈反对。一个主要原因是由于海事管理局一直资助着造船业，并同造船业建立了良好的关系，造船业对该局移至运输部后究竟前景如何很难预测，唯恐这种机构变化将破坏现实中令人满意的关系和造船业的利益。这种例子可以说明执行机构与调适对象之间微妙的关系。

从以上几点可以看出，政策执行组织可以体现出国家与社会管理的复杂性，执行组织机构的设置、行动和管理方式影响着政策执行的进展和效果。政策调适对象也都密切注视着执行机构设置、管理以变化调整等环节。这些复杂的表现，使执行机构的设置和运作“既是一项技术任务，又是一项政治任务。”

三、政策执行的行动过程

简单说来，执行的行动过程就是一个从执行组织设置、执行人员配备到多种具体环节按计划实际运行的过程。 （一）设置组织机构与配备执行人员

政策方案一经产出投入执行，首先是执行组织机构的设置和配备执行人员。组织机构的设置，可以有三种不同情况。其一，授权先前设置的有关组织担负执行任务，如果没有特殊情况，现成的组织机构将责无旁贷地担负执行任务。例如，强化社会治安，打击刑事犯罪，一般情况下，都是由公安和警察部门来具体执行；在特殊情况下，有可能成立综合性的专门机构来负责执行。其二，将先前设置的有关组织机构进行重新调整，或更换主管领导和执行人员，或形成新的隶属关系，然后担负执行任务。例如，我国高等院校的学生管理，最初时学生招生属于教务部门，学生分配属于人事部门，学生宿舍属于总务部门。为了加强学生工作的系统管理，20世纪90年代后，各高等院校基本上都将招生、分配和学生宿舍管理从原来的隶属部门中分出来，统一划归学生工作部门，由此形成新的隶属关系，统一执行高等院校的学生管理政策。其三，设置全新的执行机构，配备新的工作人员，担负执行任务。设置全新机构一方面是为了强调对政策问题的重视，另一方面则是由于面对全新问题的解决先前设置的执行机构不能适应。例如，全国计划生育委员会的建立，则是体现出国家对计划生育和人口问题的高度重视；而改革开放之后国家经济体制改革委员会的建立、各级乡镇企业办公室和各地经济开发区管委会的建立，则是面对改革开放和经济发展中的全新问题而建立的组织机构。

组织机构设置的同时，也要根据分工需要配备执行人员。执行人员除了主管领导和行政人员之外，还要配备顾问人员和专业技术人员，以及必要的专业技术设备，同时明确分工和职责权限。现实中的政策执行往往是根据实际工作需要来完成组织人员与设备的配置及人员的责权分工。

政策执行的行动过程：

执行组织设置、执行人员配备

多环节实际运行

指令具体化

分析掌握调适对象

分析掌握其他相关因素

需要沟通的组织

调适对象外的因素

环境的可能变化

执行人员的情况

投入政策资源

政策宣传

选择启动政策控制机制

反馈与应变

(二) 多环节的实际运行

组织机构设置完成后，政策执行行动的下一步骤将进入多环节的实际运行。这些环节可以概括为以下几个方面。

1、提出具体指令和行动控制指标

根据政策原则和政策目标提出具体指令和行动控制指标，以使机构下属的各执行部门和执行人员能够明确自己的任务，准确地行动和运作。

2、分析掌握政策调适对象的情况

调适对象的情况包括调适对象的具体范围、具体人数，调适对象对政策的可能态度，政策对调适对象的思想、行为、生活、工作的可能影响及其它有关情况。只有充份掌握调适对象的情况，才能对由于调适对象抵触执行而产生的可能阻碍有应变的准备。

3、分析掌握其它有关因素

首先，掌握执行过程中需要沟通和协调的其它组织部门。一项政策的执行，往往除了主要执行机构运作之外，还需要其它有关部门的配合。只有清楚地掌握这种情况才便于沟通、协调，使其它组织机构配合完成执行任务。其次，要分析掌握政策执行对调适对象之外因素可能产生的影响。一项政策的执行，除了对调适对象产生直接影响外，还往往可能对调适对象之外的人员、地区、企事业单位或社会团体产生间接的影响。例如，沿海地区发展政策有可能对内陆地区产生影响，企业发展政策也有可能对事业单位产生影响。只有对这种影响有个清醒的估计，才能掌握政策执行有可能产生的全面效应。再次，分析掌握政策环境的可能变化，尤其是政治环境变化而引起的政策问题性质的变化。当政策问题性质发生变化时，政策执行要调整或重新考虑。例如，处于关系紧张的国家之间往往都采取敌对的外交政策，而一旦国家间关系缓和，外交政策就要随之调整或重新规划。再有，要分析掌握有关社会因素对执行人员思想、行为的影响。执行人员在运作过程中，往往受到各种社会因素的影响，金钱物质利诱往往使执行人员产生不正当的利益追求，进行权钱交易，人际关系的影响也往往会使执行人员丧失原则。只有充份考虑到这些影响因素，使执行人员保持思想上的警惕性，才能避免这方面可能引起的政策执行扭曲。

政策执行的相关因素很多，以上所说的组织沟通协调、调适对象之外的变化、政策环境的变化和社会因素对执行人员的影响是最为明显的因素。这些因素考虑得越全面越将使政策执行运作顺利和少产生扭曲。

4、投入执行资源

政策执行资源一方面指组织机构设置和机构运转的物质因素，另一方面指实现政策目标所需的方案预算和规划要求中的物质因素。资源投入是政策执行的物质保障。主要包括资金、设备到位。资源投入如果不及时不到位，将从根本上影响政策执行，甚至使执行成为空话。

5、政策宣传

在执行起动的同时，要广泛宣传政策主张，使政策深入人心，这样可以使政策执行获得广泛的社会基础，以保障顺利执行。政策宣传要注重实事其是并掌握好宣传力度，既要避免宣传里度过小，又要避免夸张和过当的宣传造成社会逆反心理。

6、选择和开动必要的政策控制机制

控制机制是指政策执行中对政策方向、调适幅度进行把握调控的手段总和。通过控制机制才能使政策在有效控制下得以执行。一般说来，政策控制机制的组成可以概括为以下几个手段。

（1）非强制性行动方式。这种手段是执行中调适对象与执行人员或政策方案本身产生矛盾的控制协调手段之一。这种手段不采用法律、行政或强制的方式，而是通过调动调适对象自愿接受、主动配合的积极性来推动政策执行。受人尊敬的权威人士号召，公共权威机构以身作则，政策宣传教育和示范，以及协商、对话、调解等都是调动这种积极性的有力方式。

（2）检查。这是指对执行过程中各项运作是否达到规定标准的检验。连续地、定期或不定期地检查，将对政策执行起到有效的监督促动作用。检查既包括决策者或国家检查机构对执行机构的检查，也包括执行机构对调适对象的检查。检查是直接控制政策执行产生扭曲的手段之一。

（3）发放执照或从事特殊性工作的许可证。一项政策的执行，如果涉及到政府对某种行为的允许或禁止，发放执照和许可证则是授权允许从事某种工作的标志。执照的发放和定期的检查更新或吊销是控制允许从事项某项工作的人员数量和工作质量的有效方法。

（4）贷款、补贴和福利。这是促进政策执行控制调节范围和调适幅度的经济杠杆。凡是公共项目或经济发展项目都需要一定的贷款，调节社会再分配或扶助产生赤字的项目都需要补贴，福利标准则是经济水平和社会保障的衡量指标之一。贷款、补贴和福利发放的方向、数量和发放条件，都是政策控制的有效手段。假定某项政策执行就是要推动某公共项目或经济发展项目，那么对于这一公共项目或经济发展来说，给不给其所需的贷款，在其产生赤字困境时是否追加贷款或给予补贴，将直接从经济上控制项目的进展。

（5）签定合同。合同是签约双方共同遵守的行动规则。许多政策方案的执行，都涉及合同的签定。政府的投资项目，建设项目往往都需要和具体承建单位签定合同，以此明确双方的责权益，使双方的行为在合同控制下进行。执行机构对合同的规范管理，可以防止不符合标准的合同订立，限制违反合同的行为。

（6）公共支出。公共支出是指政府财政支出。政府在哪个领域里支出最高，标志哪个领域在政府工作中越具有重要地位。对于一项政策的执行，公共支出既包括组织设置和机构运行的费用，也包括实现政策目标所需的预算费用。一项政策若处于政府工作的重要位置，政府则可以加大这方面的开支，增强执行力度；若处于政府工作的次要位置，政府则可减少这方面开支，以减小执行力度。当一项政府终结时，政府便不再向这方面支出，由此可以控制政策执行。

（7）税收与财务管理。涉及税收环节的政策执行，可以通过税收环节加以控制。税收程序、税率大小、免税或增税都直接影响着调适对象的行为。政府执行的目的若是限制某经济行为，则可以通过增税手段来实现；若是激励或扶植某种经济行为，则可以通过减小税率或免税来实现。税收减少与税收预算的差额，将列为政府的“税收支出”。凡是涉及资金使用的政策执行，财务管理也是有效的控制环节。包括资金运转的财务程序、开支的报帐审查和定期与不定期的财务审计等。财务管理是控制政策资源不流失、不挪用、不浪费而能按规定使用的有效手段之一。

（8）强制执行与制裁。这是与非强制性行动方式相对应的执行控制手段。政策执行组织作为国家公共行政机构，在法律允许的范围内，拥有行政命令权和自由裁量权。在必要的情况下，执行机构可以动用行政权力，以强制的方式保障政策执行，或改变、终止政策执行。对于违反政策的行为，包括执行人员和调适对象，在必要时要给以制裁。制裁手段可以包括行政处分、罚款、吊销执照或许可证、没收或销毁有关物品、赔偿其行为造成的有关损失、通报或新闻媒介曝光以及法律起诉等。

詹姆斯·安德森认为，“所有的公共政策，不论是何种形式，都包含着控制因素在内。即通过某种方式引导或禁止人们去做某些事情”，而“政策执行的一个重要组成部分就是控制技术”，“政策执行的有效，不仅仅需要广泛的权威和费用拨款，良好的控制实施技术也是不可缺少的保障”。 由此可见控制机制对政策执行的重要意义。在现实中，一项政策的执行不一定涉及所有的控制手段，控制手段的具体使用，需要执行者根据实际要求进行选择。

7、分析反馈信息与应变协调

公共政策一经执行，必然会得到各种信息的反馈。执行行动过程中的一个重要环节就是掌握分析反馈信息，既包括调适对象、调适对象外因素、社会环境所起的变化，也包括执行进度、资源使用情况、执行人员的态度变化、其它有关组织的沟通协调情况以及突发性事故等。这些信息反映的执行情况既有可能与执行前的预测相同，也有可能与执行前的有关预测出现差异。若是差异较大或是突发性事故形成执行的阻碍，则需要执行机构考虑新情况下的应变和协调，清除阻碍或调整执行策略，来保障政策目标的实现。