第三节 政策执行的影响因素

公共政策在执行过程中必将受到多种因素的影响。现实情况可以说明，一项政策若没有达到良好的执行效果，影响因素形成的阻碍往往是重要原因。因此，政策执行的影响因素既是实际运作中必须注意的问题，也是政策科学理论研究的重要问题。

一、执行研究的理论观点

早期的政策科学理论观点认为，政策执行的失误，其根本原因在于政策方案规划设计不周全，并不在于执行阶段所面临的各种实际阻碍。在此基础上，一些人也天真地认为，一旦决策做出，授权执行组织，投入预算经费，政策就必然顺利执行达到预期目标。 而后来的学者们则越来越深刻地认识到现实中的阻碍是执行失误的重要原因，而阻碍的形成则是因为执行活动的整个过程将受到多种因素的影响。赖温在《社会战略反思》中评价美国20世纪60年代“战胜贫穷”政策时认为，“向贫穷开战政策所遭受的困境，并不完全在于战略规划本身出了问题，执行中的困难是不可忽视的。” 柯夫曼在《行政管理反馈》中从组织角度研究政策失误的原因并认为，“在组织内部的沟通中，往往有意无意地造成相互曲解，执行人员无法知悉上级的真正意图；执行组织能力平庸；执行人员的思想意向与政策目标出现差异；这三点均为执行成功的阻碍。” 巴尔达则在《执行竞赛》中更明确地指出，“资源的分散，目标的偏差，行政的困境，能源的浪费是政策执行可能遇到的四大阻碍。”

另外，政策执行行动论学者史密斯、麦特与霍恩也从不同角度探索政策执行的影响因素。史密斯认为，执行过程就是环境因素对执行机构、调适对象的相互影响过程。这种影响使调适对象心中产生理想化的政策，从而又影响着执行机构对现实政策的执行。麦特与霍恩认为，政策目标与资源通过对组织和环境的影响而影响着执行人员的思想意向，而最终影响执行。

在执行影响因素的理论探讨中，玛兹曼尼安和萨巴蒂尔建立了比较完整的执行过程与影响因素的研究模式。他们的观点最早见于1979年第四期《政策研究杂志》上二人合写的《公共政策执行分析结构》一文，后于1983年在《执行与公共政策》一书中又加以详细论述。 在玛兹曼尼安和萨巴蒂尔看来，执行过程可以分为执行机构的政策产出、调适对象的服从、政策的实际影响、政府对执行的认识和政策修正等主要阶段。在这一过程中，政策问题的可处理程度、组织执行的法定能力、政策本身之外的社会因素都将起着连贯的影响作用。

政策问题的可处理程度，又将受到以下因素的影响：第一，执行的技术难度；第二，调适对象行为的多元性；第三，调适对象人数；第四，调适对象的行为改变幅度。执行的技术难度越低，调适对象行为越简单、人数越少、行为改变幅度越小，政策问题就越好处理。政策问题可处理程度，一方面直接影响着政策执行过程，另一方面又通过对组织执行法定能力和政策之外因素的影响来间接影响政策执行。

组织执行的法定能力，其一方面受到政策问题可处理程度的影响，另一方面又由以下因素所决定，从而构成对执行过程的直接影响：第一，行政指令是否明确；第二，因果分析是否充分；第三，财政资源是否充分；第四，执行机构内部以及执行机构与其它有关机构是否达到沟通、协调；第五，执行机构设置是否合理；第六，执行人员配备是否充足；第七，与执行无直接关系的外界人士是否能参与接触。从这些因素来看，若都处于肯定状态，那组织执行的法定能力将会提高，政策执行也会取得好的效果。

政策本身之外的社会因素，一方面与政策问题紧密相关，另一方又直接对执行产生影响。政策问题的可处理程度越趋于良好，社会因素就越对执行持支持态度和行动；政策问题的可处理程度越趋于不良，社会因素就越有可能形成执行的阻碍。这些社会因素可以包括以下方面：第一，社会经济条件与科技水平；第二，民众的支持；第三，资助团体的态度与资源；第四，最高权威的支持；第五，执行人员的工作热情与领导技术。这些因素若都处于良性状态并对政策给予大力支持，也是执行取得好效果的重要保障。玛兹曼尼安和萨巴蒂尔将这些因素之间的复杂关系和执行过程描绘成一个基本模式，可如图6·9所示。

政策问题可 调试对象的 执行技 行为调 调适对

处理程度 行为多元性 术难度 适幅度 象人数

社会经济技术水平

政策之外的 民众支持态度

社会因素 资助团体

最高权威态度 态度与资源

执行者工作热情

外界人士

参与评判

执行机构 指 指令明确程度 财政资源

法定能力 令 因果分析程度

机构设置状况 内外沟通

人员配备状况

执行 执行方 调适对 执行产 信息 政策

过 程 案产出 象服从 生影响 反馈 修正

图6·9 政策执行的影响因素

玛兹曼尼安与萨巴蒂尔提出的分析框架，为政策执行影响因素的分析提供了一个基本模式，但是由于各个国家和地区政治体制与社会环境的不同，一些影响因素的具体涵义也将不同。因此，参照这一模式对现实中某一具体政策的执行影响因素进行分析，还需要从自己的实际情况出发。同时，一些学者也认为，从后行为主义的观点来看，这一模式“强调的重点，仍然围绕在执行机构的内在与外在行为的分析。虽然这一模式特别重视了民众支持、社会经济技术条件、内部沟通和外界参与等环节，但这些均未涉及理念意识、价值伦理、权力扭曲、利益结构等因素的分析，成为遗憾”。 这些观点也说明，随着社会的发展，影响政策执行的因素将越来越复杂，理论探索与分析研究也必然要发展和推陈出新。

二、政策执行影响因素

参照众多学者的理论观点，我们可以将政策执行的影响因素概括为以下几个方面：即政策问题、社会环境、政策方案、执行机构和调适对象。其中每一个方面都包含着多种因素，各种因素相互循环作用，从而形成对政策执行的综合影响。

（一）政策问题

政策执行的成功或失败，往往与政策问题的性质密切相关。执行政策解决问题的技术难度不同，对政策执行产生着影响。执行的技术难度一方面包括社会科学技术水平是否达到解决问题需要的程度，另一方面包括执行过程中的技术处理的复杂程度。

现实中核废料的处理，污染物的排放控制与处理，自然灾害的控制，信息网络建立、城乡规划建设等等，众多的公共问题的解决都需要科学技术的支撑。总体科技水平若没有达到解决问题的需要标准，便直接影响着政策的有效执行。

执行过程中技术处理的复杂和难易程度，往往由政策问题的质量结构和政治层次来决定。政策问题的结构质量越趋于优良，问题发生的政治层次越趋于微观，执行过程中的技术处理就越容易；反之，技术处理就越困难。结构不良和宏观层次的政策问题在执行技术上之所以不好处理，一个重要的原因是解决这类问题时，有关的政策调适对象或是范围太广，或是人数过多，或是行为变化幅度太大；另一个重要原因是由于价值观念的冲突，社会上对这一类问题的认识和解决存在着差异。

政策执行的调适对象若呈现量大或复杂的情况，将给执行的技术处理直接增加难度。例如，美国1972年通过的《联邦水污染修正案》在执行中遇到重大阻碍，其根本原因在于全国计有62000种污水来源，鉴于水污染类型繁多，使统一执行的技术处理几乎成为不可能。而只能根据能力逐一地个别处理。 再例如，中国改革开放之后大中型国有企业面向市场转轨问题，不论是涉及的企业数量，还是员工数量都是巨大的，而政策的执行又将使这些企业和有关员工脱离原先的政府直接控制和“大锅饭”，面向市场自谋效益。对于效益好的国有企业，行政主管部门也必须忍痛实行政企分开。这样，在行为上也将出现大幅度的变化。调适对象的复杂性也使这一政策的执行在技术处理上有着很大的难度。

处于结构不良和宏观层次的问题也往往是社会认识冲突较大且有争论的问题。社会认识的差异性也影响着政策执行。例如，地方保护主义问题。限制地方保护主义之所以在执行中很困难，最终原因就是中央与地方，地方与地方之间对此问题的认识存有差异。

政策问题在执行中体现出来的技术难度，将直接影响着方案规划的难度、执行机构与人员的运作和调适对象的态度，又进一步影响着政策执行。

（二）社会环境：物质、态度与行为

与执行有关的社会环境可以包括执行赖以的物质资源、社会支持态度与支持行为构成的精神资源，以及政治活动过程。

1、物质资源

物质资源可以体现为经济实力、技术水平、时间要求、社会人员的总体素质以及信息。一个社会或国家经济实力雄厚，科学技术发达，能够达到政策执行所要求的水平，那将首先从财力、物力上为执行提供了保障；如果问题解决的时间要求合理，将为执行提供了时间保障；如果社会人员总体素质水平高，可以加速对政策的理解、执行的配合、有效的评论和充实高水平执行人员的人事来源。从现代社会发展来看，信息已经成为越来越重要的资源。信息产业的发达与否、信息存量及传递速度，也将影响执行和政策的修定。由人、财、物、时间、信息构成的物质资源如果紧张缺乏，则将严重影响政策执行。物质资源雄厚是政策有效执行的社会物质基础。在这一前提下，物质资源的提供既可以由政府按照预算和计划投入，也可以由社会集团或个人赞助。

2、精神资源

精神资源可以体现为民众、社会团体、社会权威等对政策执行的支持态度和支持行为。社会个体或团体对政策执行的物质资助，决定于他们对政策执行的支持态度。因此，精神资源的关键就是支持态度。社会民众、团体和权威对政策执行的态度，又由他们的价值认识、利益关系、文化习俗观念和伦理道德观念所决定。政策执行若符合他们的价值观、利益、文化习俗和道德观，或最起码符合他们的价值观和利益，那他们将采取支持态度和支持行动。反之，他们会持不支持的态度。在价值、利益、文化习俗和伦理道德处于多元认识且产生冲突的情况下，那将会出现不同的态度。政策执行与政策问题认定、政策规划一样，也面临着社会统一认识，争取支持的任务。既使是执行难度大的问题，只要能获得广泛的社会支持，就会降低执行难度。我国六十年代的文化大革命政策和八十年代的改革开放政策都是调适人数众多，思想行为变化幅度大的政策。文革作为一项错误的政策之所以能够广泛推行，一个重要的原因就是在当时特定的历史条件下，从国家最高领导到最基层的人民群众，在特定的价值、文化和道德观念的主导下形成相当一部分比例的支持力量。改革开放政策是实践证明了的正确政策，但是这一政策影响着全国各界思想和行为的彻底转变，也是执行难度很大的政策，这一政策之所以能够从设计、南方试点到全国广泛推行，从社会环境来看，也是因为其符合最广大人民的内心要求，取得了广泛的社会支持。由此可以看出，一项政策的推行，获得丰富的社会精神资源与获得充裕的物质资源同等重要。

3、政治活动过程

一个国家的政治活动过程可以体现为国家立法、行政、司法检查等机构的活动，体现为中央与地方的相互作用关系，以及政府、政党、社会团体、民众等政治因素间的相互作用过程。政治往往是多环节、多因素的复杂过程。制定和执行社会各界都满意的政策，往往是政治活动的核心内容。政策执行本身也是一个政治过程。在这一过程中，立法、行政、司法检查程序、国家政党领袖的态度、政府部门首长的态度、社会团体及民众的态度，及其这些因素之间的相互作用，都影响着政策执行。良好的政治过程对政策执行是有力的促进因素。

在社会政治活动过程中，往往形成对政策执行的监督机制。这种机制可以包括以下几个方面：其一，行政立法，即以《行政法》体系为主体对政策执行进行监督，凡是执行中出现的违反行政法的现象可以通过法律程序进行裁定和纠正。其二，工作检查，即上级领导和检查监督机构定期或不定期地对执行进行检查监督，以纠正执行工作的偏差。其三，民众监督，即个人或社会团体通过参与性的沟通对话或大众传播媒介，对政策执行发表个人看法，对执行起到检查监督作用。其四，立法机构质询，即立法人员或人民代表按照法定程序对执行中的问题提出质问，执行机构的代表必须给予回答。质询对政策执行也同样起着检查监督作用。以上这些机制主要是通过对执行机构和执行人员的检查监督来影响政策执行。

（三）调适对象：服从或不服从

调适对象对政策执行的影响主要体现在服从或不服从的态度和行为上。调适对象的态度一方面要源于社会环境的影响，由其在环境中形成的价值观所左右；另一方面源于政策执行对其利益的影响，由其利益关系所左右。调适对象对政策执行采取服从和配合的态度与行为，则减少执行难度；反之，将增大执行难度。

詹姆斯·安德森认为，“所有公共政策都试图以某种方式影响和控制人类的行为，或使人们的行动与政府的规定目标相一致，但是除了犯罪政策之外，社会科学家很少关注服从问题。……政策的全面研究，不仅要关注导致决策的某一事件，而且要注意执行行动，最后还要看人们是否服从”。从这一点出发，安德森曾在《公共决策》中对服从问题进行理论探讨，并在《公共经济政策与服从问题：研究提示》一文中，进行过专题分析。 安德森的理论为调适对象服从与不服从的研究提供了借鉴。

1、服从的原因 调适对象服从执行的原因可以从理论上概括为以下几个方面。

（1）政治社会化。政治社会化就是通过宣传，教育等手段将主导性的政治观念和要求转变成社会个人的行为规范。个人通过政治社会化过程可以认识水平，从政治角度考虑问题，尊从社会权威，遵守法律和规章，履行公民的职责和义务。政治社会化的结果使人们普遍建立公共政策具有权威性、合法性的认识和服从政策的道义感，从而主动地服从政策。即使自己的现实利益与某特定政策相矛盾，他们也会相信政策的合法、权威和公正性。

（2）利益衡量。当调适对象基于自己的判断，认为服从政策能给自己带来更大的利益，不服从政策将使自己遭受利益损失时，其也会主动采取服从和配合的积极态度。当一项政策通过贷款、补贴、福利的发放，放宽限制，提供市场，降低税率等手段直接使调适对象获益时，其服从政策是必然的。当一项政策基于长远的利益使调适对象暂且放弃一些眼下利益时，调适对象基于综合利益衡量，而服从政策。

（3）避免惩罚。当一项政策推行明显地表现出不服从将遭受一定惩罚时，调适对象为了避免惩罚也会被动地服从政策。惩罚是一种手段而不是目的。惩罚也总是有一定的限度。当惩罚标准对违反政策的调适对象来说处于可以承受的状态，其也有可能不顾惩罚而不服从政策。例如，有些人们在交纳一定罚款之后，便会产生一种心安理得的思想，而不考虑罚款的惩戒意义。因此，一般的惩罚之所以有效，不是人们害怕惩罚，而是人们希望避免惩罚所带来的名誉损失和麻烦，只有那些最严厉的惩罚，像没收全部财产，判刑入狱，撤消一切职务，巨额罚金等，才能使人们产生惧怕惩罚而服从政策的目的。

(4) 惯性适应。政策一旦执行，便会形成一种强大的惯性，推动着人们的行为。不论人们思想上怎样考虑，行为上总不能摆脱政策执行惯性的驱使。这种惯性将使人们主动或被动地服从政策。对于绝大部分政策来说，推行的时间越长，被人们接受的可能性就越大。随着时间的推移，人们对政策会逐步地适应，呈现一种服从状态。

2、不服从的原因 调适对象不服从执行的原因可以概括为以下几个方面：

（1）价值观念与习俗。如果政策执行与调适对象的价值观念和习俗发生严重冲突，极有可能产生不服从行为。例如，我国计划生育政策规定，除特殊情况之外，只限制生育一胎，且大力宣传“男孩女孩都一样”。这种政策号召与基层民众，尤其是乡村和经济不发达地区的民众心中现存的价值观念和习俗有一定的冲突，传统观念中重男轻女，传宗接代，多子多福的旧意识在一定数量个别人的心中仍然产生着影响，并导致个别人对计划生育政策的不服从。价值观与习俗一旦形成，将影响一代人的一生行为。其转变往往要在其下一代人身上体现出来。因此，调整调适对象使其服从与其价值观和习俗相冲突的政策，往往非常困难。

（2）社会关系影响。一个人的社会关系包括亲属、朋友、同事、邻居等都可能对其思想和行为产生影响。特定的社会团体、特定的地区，也会因为其组成人员的相互影响而产生特定的思想意识和行为。对于个人来讲，一般情况下，如果其社会关系都处于不服从政策的状态，完全可能影响他也采取不服从的态度。对于一个城市来讲，较高的犯罪率和违反政策行为也总是集中在一定的地区。对于社会团体和行业来讲，较高的犯罪率和违反政策行为也总是集中在某特定的团体和行业。这些也都是社会关系影响所至。行业和地区内形成的关系和习俗，影响着其整体对政策执行的态度。罗伯特·赖恩在《商人为何违法》中提出，“由于公司所处地区的不同，员工犯罪率、对政府及法律的态度，以及违法的道德观念也不相同。他们遵守的往往是地区内形成的行为模式。”

（3）利益追求。调适对象出于个人私利也有可能违反政策要求。例如，贪污受贿，制造销售假冒伪劣商品，污染环境而不投资治理等。调适对象若是一个地区，那么地区管理者也有可能出于地区的利益追求，而违反国家总体政策，形成地方保护主义。在地区利益的背后，也往往联系着地区管理领导者和管理人员的私利。如果服从国家总体政策，导致减少地区和其私人利益时，将会产生不服从国家总体政策的行为。

（4）政策执行者或政策本身存在问题。如果执行者处于某种目的滥用行政自由裁量权随意执行政策，权钱交易，照顾私人关系，丧失政策原则和政策的公平性，也将引起调适对象的不满，从而不服从政策。如果一项政策在执行中与现实情况不符，那么执行人员和调适对象都可能采取不服从的态度。这种情况需要修正政策才能解决。

（四）执行机构 执行机构是否能达到有效地组织和运作，是直接影响政策执行的因素。执行机构既要受到政策问题执行的技术难度，政策方案特点和要求的影响，按照解决问题的具体要求来设置组织和实际运作；另一方面也和调适对象、社会环境因素相互影响和作用。执行机构能否达到有效的组织运作，主要体现在以下几个方面。

1、机构内部设置是否合理

执行具体政策方案首先要求适合的执行机构。选择什么样的组织类型是关键的一步。适合于科层组织执行的方案，就要设置科层性的机构来执行；适合于群体决策组织执行的方案，就要设置群体决策组织来执行。合适的组织设置是达到机构合理的第一步。其次是合理的人员配备。机构内部要根据需要有比例地调整领导人员、行政人员、技术人员和工人的比例。第三是机构内部分理的权责分工机构内部授权充分、职责与分工明确，也体现着机构的合理性。不合理的机构设置，将形成政策执行的阻碍。

2、机构的内外部沟通协调

在现代社会条件下，政策执行机构内部往往都是由专业化很强的部门或人员组成，各部门或各人员之间信息的相互沟通，专业技术的相互配合是执行政策的一项保障。除了内部沟通，执行机构还要与外部协调。需要沟通协调的外部有关机构一般要包括：上级主管部门、财务、金融、总务、人事、检查等部门；需要沟通的无直接关系的外部因素一般包括：社会各界代表、社会团体、公民个人及党政机构；需要沟通的直接对象则是政策调适对象。执行机构能够达到内外部沟通协调，将促进和保障政策的顺利执行，否则也会形成阻碍。

3、高效率的运作

组织机构能否达到高效率的运作，也对执行工作构成重大影响。运作是否达到高效率可以体现在以下几个方面：其一，落实指令的效率。这一点是由领导要求、机构特点、执行人员素质和工作态度等因素所决定。指令不明确、官僚机构重叠、执行人员素质低下及工作态度不积极，都将影响指令落实的效率。其二，政策资源的合理有效使用。对于执行机构来说，政策资源是指政策运行过程中所依赖的一切物质与精神要素的总和。其主要体现为政策运行所需要的人力、物力、财力、信息、时间和执行人员的权威等。资源的有效使用是指单位资源的投入要收到相对最好的效果。这就要求人、财、物的配备、时间的投入、信息的搜集分析使用，以及执行权威的运用，要科学合理，使其充分发挥效力。以上资源的使用不当或浪费，便会形成执行阻碍。其三，信息反馈与应变。执行运作的效率也体现在信息反馈和应变的速度上。应变与政策调整往往由反馈的信息所决定，而应变和反馈的质量与速度又决定于执行人员的工作效率、素质水平和反馈运行机制。不能达到迅速的反馈和应变，就不能迅速掌握执行引起的社会各方面变化，以至于在政策严重扭曲和不适应现实情况时不能及时得到有效纠正。

4、执行人员的素质

执行人员是执行机构和执行运作的主体，其素质水平也对执行产生直接影响。人员素质是一个综合性的指标，可以包括反映灵敏度、智力、文化和专业技术水平、价值观和职业道德等众多方面。执行人员的素质将决定于其家庭、社会关系、教育和社会意识形态的影响。人员的素质水平体现着执行机构的总体素质水平。高水平素质的执行机构不论是在运作、分析方面，还是在组织内外部协调方面，或是在个人与个人、个人与组织、个人与调适对象的沟通协调方面，都会表现出较好的工作效果。执行人员素质水平低下，一方面要影响运作效率，另一方面也会扩大机构内部、机构外部及机构与调适对象之间的矛盾，而严重影响政策执行。

詹姆斯·安德森认为，政策执行中的管理活动主要目的就是使人们对政策服从。使人们服从政策的实质则是采用众多手段来影响人们的行为规范的选择，即选择政策要求为自己的行为规范和行动目的。为了达到使调适对象服从的目的，执行机构可以采用宣传和说服教育的方法，改变调适对象行为选择的价值观；可以通过奖励和惩罚提供选择的衡量标准；可以解释政策内涵，从多方面引导调适对象服从政策。 除此之外，执行人员的态度、努力工作的精神和职业道德等因素，也对调适对象的服从与否产生影响。执行人员如果表现出积极努力的工作态度、为公为民鞠躬尽瘁的精神、公正、廉洁的职业道德，则会有力地影响调适对象服从政策执行。如果执行人员本身工作态度消极，谋求私利，贪污腐化，则很难使得调适对象的服从，甚至会产生更大范围的不满情绪，这不仅影响政策执行，而且也会引发社会危机。

政策执行的影响因素和相互影响过程是复杂的。甚至可以说，几乎全部社会因素都要对政策执行产生影响。政策规划属于案头工作可以避开一些现实因素的直接影响，而政策执行则是现实条件下的运作，所有的现实有关因素都将与执行活动发生作用。因此，对于某项具体政策执行影响因素的分析，则要从理论和现实两方面来具体考察。

[案例六]

“集体抵制”医药政策引人深思

2005年4月以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

2005年4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。

（案例来源：邢少文：“医药政策执行难‘集体抵制’引人深思”，载《第一财经日报》，2005年7月18日。）

思考题：（六）

一、解释概念：

政策执行 行动论 组织论

社会总体考察 政策执行组织 政策调适对象

执行行动过程 政策控制机制 执行的技术难度

执行的社会环境

二、简要回答：

1、政策执行的意义

2、政策执行研究中行动论的主要观点

3、政策执行研究中组织论的主要观点

4、政策执行研究中社会总体考察理论的主要观点

5、科层组织的主要特征

6、群体决策组织设置的主要原因

7、图示说明矩阵型政策执行组织

8、政策执行的控制手段

9、政策问题对政策执行的影响

10、社会环境对政策执行的影响

11、社会政治活动过程对政策执行的影响

12、政策调适对象对政策执行的影响

13、执行机构对政策执行的影响

三、分析论述：

1、政策执行组织形式的比较分析

2、政策执行组织设置的政治分析

3、论政策执行的运行环节

4、论政策执行的影响因素

四、案例分析：（阅读案例六，讨论以下问题）

1、抵制政策执行行为的评价及原因分析

2、医药行业管理政策执行的影响因素分析

3、假如你接受一项政策执行任务，你将如何保证政策的正常执行