第一节 政策评估的基本认识

政策评估作为政策科学的重要概念具有广泛的涵义，从其意义、概念、标准及片面认识入手，可以对其达到一个基本的认识。

一、政策评估的意义与概念

（一）政策评估的意义

每项政策实施一段时间之后，首先面临的问题就是政策究竟达到了什么效果。在达到某特定效果的情况下，进一步的问题是政策资源是怎样使用的，执行机构又是怎样进行运作，政策执行是否产生扭曲等等。针对政策问题的解答，民众不仅要求政府说明推行的政策内容，而且要求公布政策执行的结果。这种要求的满足，只有通过政策评估才能达到。在解答了这些问题的基础上，人们也许要继续深究：政策效果（或好或坏）究竟能说明什么更深刻的问题？政策的成功或失败，最根本的原因是什么，政策成功应该归功于谁，政策失败的最终责任又应该由谁来担负？为什么一些错误的政策也会长时间的推行？这些问题的解答，都将要求根据政策评估结果做出更深刻的社会分析。

除了社会的普遍要求之外，各国政府在长期的政策实践中也逐步认识到政策评估的重要性。为了掌握政策执行情况，及时避免和纠正政策失误，政府往往主动提供政策评估的必要条件，积极倡导或直接起动评估。同时，现代科学技术的发展，尤其是电子计算机技术、系统科学方法、数理方法和经济模式在政策科学理论研究与实践中的运用，都为政策评估的实际操作提供了有效的工具。

从现实看来，政策评估已经成为一种世界性的发展趋势。对于评估的意义和重要性也基本上达到了社会共识。政策评估在一些重要的政策领域已经取得过显著效果，成为检验、调整、提高政策效率以及透视社会政治经济文化生活的一种必要手段。中国自改革开放以来，各项新政策相继出台，并广泛地得到推行。而如何衡量、评价这些政策的实际效果，如何检验执行过程，如何通过政策和决策执行系统的调整来保障政策目标的达到，则是我们而临的实际问题之一。二十世纪八十年代以来，中国已经出现了政策评估的广泛要求和重大举措。各级政府和政策研究机构已经将政策评估逐渐纳入工作范围。随着社会的发展，政策评估将会逐步走向系统化、制度化、专业化和法律化，成为政策科学理论与实践的一个重要组成部分。

从理论研究与政策实践来考察，政策评估具有以下重要意义：

（1）政策评估是政策动态运行的必要环节。一项政策从其产生到终结，必然要经过评估阶段，没有评估结果，必然缺少政策修正或终结的实践依据。在政策动态运行过程中，政策评估关联着政策执行和政策修正或政策终结，从而成为政策动态运行的必要环节。从政策科学的理论研究来看，系统的基础理论中，都将政策评估作为重要研究内容之一。政策问题的认定、政策规划、方案的合法化、政策执行、政策评估、政策终结等环节缺一不可，才能构成政策动态运行的整体过程。

（2）政策评估是检验政策执行效果的必要手段。一项政策的执行，若从一方面看来，有可能完成了指标，取得了良好的效果，但是若从多方面综合看来，也有可能引发了许多潜在的问题。因此，要想全面、正确检验一项政策的执行效果，包括在政策调试对象范围内、外产生的正、负影响，必然要通过系统、全面的评估才能达到。政策执行效果作为一种客观状态，要想转变为人们主观范畴的正确认识，必然要通过对政策执行情况的科学评估。没有政策评估过程，不能形成人们对政策效果的认识。

（3）政策评估是检验政策方案优劣，考察行政执行过程的必要手段。一项政策执行效果的好坏，取决于政策方案的优劣和行政执行系统的工作过程。因此，政策评估在检验政策执行效果的同时，必然要同时检验政策方案和行政执行过程。这一检验和考察对于积累政策经验，发现决策和执行中的问题，提高决策科学化和执行效果具有重要意义。

（4）政策评估是考察社会总体状况的重要途径。在现实中，人们已经普遍认识到政策评估对于综合考察社会状况的重要意义。一项公共政策的制定和执行，总要牵扯到社会经济、政治、文化、生活等各个方面，在社会各个领域中产生直接或间接的影响，因此政策评估不仅能够对政策本身做出实践性的评价，检验执行环节，并针对评价中发现的问题调整政策方案和改善政策执行系统，而且可以通过政策评估的结果透视社会整体状况，分析更加深刻的社会问题，以探索社会改进的途径和方式。

（二）政策评估的概念

评估是指对事物从量到质的估价和评判。人们对任何事物达到本质的认识，都要采取评估的方式。一般说来，政策评估就是指根据一定的评估标准，采用一定的方法对公共政策进行评价。

从政策评估的参与者来说，社会民众、社会团体、政党、政府等都有可能介入某项公共政策的评估。由此，我们可以区分出民众参与的社会评估和政府起动的正式评估。社会评估是指社会各界对公共政策进行评价，包括社会权威人士和政策决策者私下的个人评价。这些评价者中既有政策受益者，也有政策损益者，甚至还可能有与政策没有利益关系的热心人。这种评估往往通过民众议论、大众传播媒介、座谈甚至闲聊等方式进行反映。社会评估的结果虽然可以反映到政策决策与执行系统中，但是其往往是不系统的，零散的信息反馈，主观感受往往在这种评估中起着主要作用。因此，社会评估只能构成正式评估的一种参照信息，而不能成为最终的评估结果。正式评估是指政府利用专业分析机构进行有组织、有目标、有计划地进行政策评价。在这种评估活动中，由于采用专业技术手段进行信息处理和分析，所以客观数据和事实往往起着主要作用。由于主导思想、价值认识、利益关系、技术方法和起主要作用的因素不同，对于一项政策来讲，社会评估和正式评估的结果既有可能形成一致，又有可能出现差异。

从政策评估在政策过程中的时间点来看，其可以分为预期评估、现实评估、综合研究评估。所谓预期评估是指对未付诸执行的政策方案进行评价分析，“描述各种解决政策问题的方案，陈述各种方案的优劣点” 以及“确定重要的决策范围，搜集选择信息资料，为决策者提供方案选择的依据”。 预期评估是对政策规划过程中对规划方案的评估，用于方案的比较和选择，而不是针对执行的现实评估。现实评估是指对正在执行中的政策进行评估，是政策执行之后的又一个运行阶段。詹姆斯·安德森认为，“若把政策看成某种有序的活动过程，那么其最后一个阶段便是政策评估。概括说来，政策评估与政策（包括基内容、实施及效果的）估计、评价和鉴定相关。” 综合研究评估是指政策终结后的综合反思与分析研究，其主要目的是通过评估来总结政策经验或教训。从预期评估、现实评估、综合研究评估结果引申出来关于政策的价值、目标的合理性、利益分配的公平性、执行过程中行政人员的伦理道德等问题进行分析，则称为政策评估的社会分析。这种社会分析将通过政策评估结果的进一步研究形成对社会总体状况的考察，并以此探索社会的改进途径与方法。以上三种评估概念与政策运行过程的联系可由图7·1表示。

政策 问题 政策 政策 政策 政策

过程 认定 规划 合法化 执行 终结

政策 预期 现实 研究

评估 评估 评估 评估

社会分析

图7·l 不同阶段的政策评估

一般意义上的政策评估，是指现实评估，即在政策执行一段时间后，根据反馈信息资料和评估标准，对现实政策效果、资源使用情况、行政执行工作过程进行的判定和评价。现实评估的结果将作为检验政策质量、执行工作质量、总结政策经验和决定政策继续执行、修正或终结重要依据。从更广泛的意义上来说，不论是执行前的方案预期评估、执行中的现实评估还是政策终结后的综合研究评估，都可以在其评估结果的基础上引伸，进行综合性的社会分析。以此反映社会整体状况，促进社会的改进和发展。我们重点分析和掌握政策的现实评估。

二、政策评估标准

评估标准是政策评估的依据，只有参照一定的评估标准，才能对政策进行有效的现实评估。对于评估标准，海外学者们提出了各种类似的观点。20世纪60年代末期，萨茨曼在《评估研究：公共事务与执行程序的理论与实践》中较早地概括了政策评估的五项标准，即工作量、绩效、绩效的充分性、效率、执行过程等评估标准。 这种早期的评估标准主要是围绕行政执行绩效和工作过程进行评估。后来的学者们在此基础继续增减，主要是随着对评估结果进行社会分析的要求，继续增加了必要的社会衡量标准。70年代末期，佩斯特在《公共方案分析：实施方法》中提出了七项评估标准，即效能、效率、充份性、适当性、公平性、反应度和执行能力等评估标准。 其中的适当性、公平性和反应度则明显地属于社会分析角度的更深层次的衡量标准。80年代初期，威廉·邓恩在《公共政策分析：导论》中，采取了和佩斯特几乎相同的观点，提出的评估标准包括效能、效率、充份性、公平性、反应度和适当性。 林水波、张世贤在《公共政策》中，提出了十项评估标准，即工作量（投入）、绩效（产出、效能和影响）、效率、生产力、充份性、公平性、妥当性、回应程度、执行过程和社会指标。 很显然，这些标准中的生产力、充份性、公平性、妥当性、回应程度和社会指标，都属于在评估基础上进一步深入分析的社会衡量标准。社会衡量标准的增加，说明政策评估活动的观念从技术性向政治性的转变。也就是说，政策评估从原初的单纯评价政策效果逐渐发展为包括社会政治分析的综合评判。由此，我们可以从两个方面来概括掌握政策评估标准，即技术性标准和社会政治性标准。

（一）技术性标准

技术性标准是指应用于政策现实评估的标准。包括绩效、资源投入、效率、执行过程等方面。

1、绩效标准

所谓绩效，一方面指政策执行的成绩与实际效果，另一方面指通过政策执行问题解决的程度是否达到原初设计的要求，即绩效的充分性如何。采用绩效标准主要是为了衡量政策执行的成果，而不考虑资源投入。例如，人口政策的执行降低了多少人口增长率，住房政策的执行使人民住房条件得到多大改善，交通管理政策降低多少交通事故死亡率，某项经济政策增加多少国民收入，等等。这些都是衡量政策绩效的指标。采用这些指标一方面要说明政策取得的成就，另一方面还要对照原初设计的要求，判定政策成就是否达到了原初设计的要求。如果一项政策取得一定的成就，但没有达到原初设计要求，这也说明政策方案本身或执行环节存在问题。政策成就对比原初设计要求的目的就是要衡量出政策绩效对于解决政策问题的程度。政策执行取得一定的成绩和效果，并不一定说明解决政策问题达到了一定的要求。 绩效与问题解决的程度则采用一般学者所阐释的“绩效充份性”说明。 绩效的充分性是一个相对的标准，其既与原初设计要求有关，也与主观愿望有关。如果政策绩效不符合原初设计要求，但是符合现实中解决问题的主观愿望，获得赞同和满意，那么也可以说绩效达到了解决问题的充份性。绩效与其充分性的关系，像鸟儿飞行的比喻一样，绩效说明其翅膀振动多少次，而绩效的充分性则说明其振动翅膀在飞向目标时飞了多远。

2、资源投入标准

所谓资源投入，是指政策执行中人、财、物、时间、信息的投入和使用。这一标准主要是为了衡量政策执行中的资源投入和使用是否符合原初设计的规定。具体说来可以包括经费来源与支出，执行人员的配备、工作时间的安排，信息资料的掌握数量和分析使用等。这种标准只衡量资源投入的数量和分配使用情况，而不考虑政策绩效的质量。如果说绩效标准是一个产出标准，那么资源投入就是与其相对的投入标准。在政策运行过程中，投入和产出有着直接的关系，没有充份的资源投入不可能有充份的绩效产出。正如有的学者所说，“如果政策资源投入量相当微薄，呈现消极状况，那么可以合理地推论，在达到政策目标的进程上，执行就会显得软弱无力，无成就可言。” 因此，这一标准一方面用于衡量执行中各种资源投入是否达到原初的规划设计要求，另一方面用于评定投入的资源如何分配和使用。

3、效率标准

所谓效率，一般说来是指产出于成本投入的比例关系，即一定成本投入下产出量越大效率越高，或者可以说，一定产出量下成本投入越少效率越高。政策评估的效率标准是指政策执行绩效与资源投入之间的比例关系，即每单位的资源使用究竟产生多大绩效，或每单位的绩效最低需要多少资源投入，以及达到一定的绩效能否合理地降低所需成本。效率标准主要是为了衡量产生一定绩效的政策执行，其资源投入和使用是否达到最佳状态。效率是联系成本的绩效，假如一项政策执行的绩效虽然很高，但是却花费了大量资源形成超额的成本，或是出现了资源使用中的浪费，那么这种高绩效就不能代表高效率。最理想的效果是绩效与效率达到统一，即在产生高水平绩效的政策执行中，资源达到有效的使用。一些学者认为，效率标准可以包括两个方面：其一为技术效率，其二为经济效率。 技术效率主要是指政策执行机构的内部运作效率，即是否以最少的工作量和成本来运作产生达到要求的绩效，或是在一定工作量和成本要求下，能否想法扩大绩效。经济效率则指一项政策动用的全部资源是否达到最有效的配置和使用，使全社会获得满意。由于现实中资源的有限和财政的紧张，效率标准已成为政策评估中最重要和最普遍的标准之一。

4、工作过程标准

所谓工作过程，是指政策执行机构和人员执行政策的实际过程。工作过程标准主要是用来衡量执行机构的运作与执行人员的工作态度是否达到最佳状态，有没有违反政策原则、滥用行政自由裁量权的行为，以致造成政策执行的扭曲。针对这些标准进行的评估都是从技术上评价现实政策的执行，检验政策执行的质量，肯定成绩和发现问题。工作过程标准也被称为执行能力标准。其是指政策执行中从资源投入到产生政策绩效的工作过程是否体现较高的能力水平。早期的评估理论认为，任何评估依照工作量、绩效、效率、绩效的充分性来制定政策的成功或失败，而不探索政策成败的原因和理由。但是，现实情况充份说明，一项政策执行效率的高低、绩效的充份与否，与执行机构和执行人员的工作过程、工作态度及是否违反扭曲政策原则有着密切的关系。因此，在资源投入与政策绩效、效率的相关联系中，应该有一个工作过程环节，工作过程标准也就成为一种行政工作科学管理意义上的标准。通过这一标准从执行过程上分析政策成功或失败的原因，并通过工作过程的评定和控制，使政策执行产生较高的绩效和效率。

（二）社会政治性标准

社会政治性标准是指根据现实评估结果进行社会分析的评估标准，其可以包括政策目标设立的科学性、分配的公平性、社会指标及其它一些政策执行涉及到的社会因素。采用这些标准进行更深一步的评估分析，主要是为了通过政策评估来反映现实社会的状况，探索现实社会问题，求得社会改进。

政策目标设立的科学性标准主要是为了衡量执行中的政策在目标设立上是否科学。其可以包括目标设立的价值反思，即某项政策目标的设立究竟有没有价值和必要性；设立目标依据的假设是否合理；政策失误是目标设立的错误还是执行运作的偏差；以及目标设立在多大程度上反映了调适对象的价值和社会需要。一项政策如果某一部分人认为在绩效、效率、执行过程等各方面都呈现出好的评估效果，但却没有反映有关调适对象的价值和需要，那这一政策也必然存在一定的扭曲。这一标准也就是某些学者所定义的政策目标的“妥当性”和政策对调适对象的“回应程度”。

分配的公平性标准主要用于因政策执行所引起的资源和利益分配情况的衡量，评判政策执行后资源与利益分配的公平程度。如果一项政策完全符合绩效、效率和执行过程标准，但是造成不公平的社会资源和利益的分配，甚至导致强烈的贫富反差，这一政策则需要修正和补充。诸如投资政策、贷款政策、税收政策、公共补贴政策、经济发展政策、资格考核和人事录用政策等，在其评估中都将直接涉及分配的公平性问题。分配的公平性是一个非常复杂的问题，绝对的公平在现实中也是不存在的。同时，追求分配的公平也可能影响经济发展的效率。但是有一点也必须承认，一个国家或社会若出现极大的分配不均和贫富反差，也是一种必须注意的政策扭曲。政策的公平性评估标准主要目的是为了透视政策执行引起的资源和利益分配，掌握资源和利益分配的公平程度，积累政策经验，探索如何消除利益分配不公平的途径和手段。

社会指标是指社会状态和发展趋势的数量分析与描述，体现着社会总体发展和变化状况。社会指标包括各领域的发展指标，各个国家在经济建设、政治、文化、生活等领域都制定有自身发展的具体指标。通过国家总体发展中长期规划的制定，这些社会指标便成为公共政策的一部分。例如，我国《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，从奋斗目标、宏观调控、经济、科技、教育、人口、改革开放、全面发展、精神文明与法制建设、以及和平统一等众多方面提出了经济和社会发展的各项指标和原则，成为国家基本政策之一。 在不制定总体发展规划的国家中，社会指标则是通过有关的时间序列预测分析进行描述，成为社会发展的参照。社会指标作为一种评估标准，主要是用于分析政策执行对社会总体发展或局部发展指标的影响。通过执行前后的社会发展变化，可以衡量政策执行是否符合于社会指标的要求，以及社会指标是否需要修正。社会指标包含了政策评估的最广泛的涉及范围。凡是与政策执行有关的社会领域，都可以通过评估来分析政策对该领域产生的影响，以此多方面多角度地检验政策和反映社会状况。

三、政策评估的片面认识与消极目的

政策评估是对政策执行后总体效果的评价，它不仅包括原初设计指标的完成状况，而且也包括预期指标之外的政策影响，以及完成一定指标产生一定绩效时的政策资源配备状况。然而现实中对政策评估的一些片面认识，往往影响着政策的有效评估。再者，由于价值观念、利益和社会处境的不同，决策者、执行者、评估的资助者、民众和调适对象等，都有可能对评估怀有不同的目的和期望，某项政策评估的倡导和发动者也可能抱有不同的评估动机。因此，政策评估在产生检验政策的积极目的同时，也有可能产生某些消极目的。抱有消极目的，也会对政策评估产生负面影响。。

（一）政策评估的片面认识

概括说来，对政策评估的片面认识主要包括三种观点：其一，调适范围内认定政策效果；其二，将政策效果等同于政策输出；其三，不计成本投入地认定政策效果。

1、调适范围内认定政策效果

这种片面认识是将政策效果等同于政策调适范围内预期目标的实现程度，认为政策评估就是对政策目标完成情况的系统检测和调适范围内产生的影响与效果的评定。这种认识将导致评估中仅仅关注政策调适对象的变化，只对政策单方面预期目标完成情况的考察，而忽视政策综合效果的分析。由于公共政策在推行中会引起一系列社会联琐反应，所以在其实现预期政策目标，影响调适对象的同时，还会产生一些预期目标之外的效果和调适范围之外的影响。在特殊情况下，政策推行的这种非预期效果和影响甚至会占到突出地位，并决定政策的最终取舍。例如，20世纪六七十年代的知识青年上山下乡政策，从调适对象来讲，就是一代青年学生；从政策预期目标来讲，就是使城市青年到边疆、山区和乡村进行实际锻炼。很明显，当时的这一政策在调适对象范围内达到了预期的目标。但是，这一政策在政策预期目标与调适对象之外都产生了更加重大的影响。城市青年的上山下乡为接收地区增加了压力，为交通运输、社会治安、青年的父母等都增加了沉重的负担。也正是这些非预期的效果和影响促使了这一政策的终结。同理，如果我们举办大型的商品交易会，预期目标有可能只是促进商品交易增大经济收入，然而通过商品交易会有可能会产生政治、经济、科技、文化等其它方面的信息交流和影响。因此，我们可以认为，每项政策在执行中除了产生调适对象内的变化，达到预期目标之外，总会产生其它的非预期效果和调适对象之外的影响，评价这些非预期效果和影响应该成为政策评估的重要内容之一。

2、政策效果等同于政策输出

政策输出是指政府在推行某项政策时所做的实际事务，而不代表这些实际事务所产生的效果。例如，政府在某一时期内增加了一定的教育经费，这只是教育政策的输出，而不能代表教育政策的效果。也就是说如果不通过进一步分析搞清教育经费的投入究竟对教学环境、学生的学习能力和学习效果产生的具体影响，这种评估不具有太大的意义。然而现实中对一些政策效果的报道，也往往都是局限在政策输出，只列出政府所做的实际事务，而不加效果分析。这也如一些学者所认为，这样的评估正如检测了一只飞往目的地的鸟儿振动了多少次翅膀，而不知其飞了多远和是否达到目的地。 有的学者也曾明确指出，“在讨论政策效果和评估时，指出政策输出和政策效果的区别是重要的。……在试图确定政策效果时，我们应该关注由于政策输出所引起的环境或政治系统的变化。” 因此，单纯考察政策执行中的政府行为，只提供政策输出的统计数字，没有太大的评估意义，真正意义上的评估，应该针对政府输出进一步分析政策输出所产生的具体影响。

3、不计成本投入地认定政策效果

由于资源成本的限制，任何政策绩效都是在一定成本基础上的绩效。在政策评估中不能只计算好的政策成绩效果，而不联系绩效产生的有关成本投入。政策绩效应该充份肯定，但成本和代价也要分析清楚。政策成本除了人、财、物、时间、信息等构成的直接成本之外，同时也包括因执行某项政策而损失的其它机会和间接成本。一项政策的执行如果因为占用有限资源而损失了其它的发展的机会，实际上就等于加大了该项政策的成本。例如，我国20世纪50年代末期的“反右”、全民大炼钢铁的左倾冒进政策、60 年代的文化大革命政策、知识青年“上山下乡”政策等，除了造成巨大精神和物质损失之外，其丧失的发展机会是不可计算的。

（二）发动评估的消极目的

从积极的角度而言，评估的目的就是为了检验政策效果，总经政策经验和确定政策的变化方向。由于行为动机的复杂性，不同的人员对评估可能抱有不同的动机，从而产生发动政策评估的消极目的。从消极角度而言，评估的动机和目的可以概括为以下几种。

1、炫耀成绩。当政策执行确实取得高度成功时，政策的支持者往往想通过评估宣传成绩，唤起更大的社会注意力，决策者和执行者也可能出于不良动机，通过评估捞取更大的政治资本。政策的绩效应该宣传，但是单纯出于个人目的为了炫耀而宣传，全不顾评估起动是否真正需要，则是一种消极目的。

2、规避责任。当政策执行已明显暴露出重大失误时，个别的执行负责人员则往往想通过政策评估分析失误的原因，借此推御掉自身的责任，或是更为不应该地选择表面上似乎不错的要素进行评估，以掩盖政策失误，从而借此逃避责任。也有的政策反对者甚至借评估来攻击政策和政策支持者。这种作法萨茨曼称为“以政治取代科学”。 对于失误政策的评估必然要有责任分析，这与成功的政策评估必然要有成绩分析一样。但是，单纯为了分析责任，或是为了逃避责任，或是借责任分析来攻击政策而发动评估，则都是一种不良的动机和目的。

3、形式主义。这种评估的动机和目的是仅把政策评估作为一种完成其它任务的评估形式，根本不去关注，也不想去真正关注评估的重要性和评估效果。当一项政策执行产生分歧很难做出下一步决策时，可以借评估来延长决策时间；或是当社会上对政策反映较大时，可借评估应付局面；或是当政策的资助者提出评估要求时，也可能借评估来应付资助者。正如萨茨曼所说，出于这些动机和目的政策评估不是“以研究取代运作”，就是“以形式来取代本质的研究”。

政策评估应该是一种出于积极动机和目的的理性主导下的工作。如果出于消极动机，借以达到消极目的，那非理性的主观判断将可能取代理性的客观分析，由此将评估导入歧途。鉴于评估动机的复杂性，所以对评估的消极目的应该给予充份注意，积极正常地发动评估，努力克服消极目的带来的不利影响。