第二节 政策评估的理论研究

随着现代政策科学的发展，海外学者们在20世纪七八十年代形成了一个有关政策评估的研究高潮，并从各种角度审视评估的性质、内容与方法，形成各种理论观点。

早期的评估观点由于受到行为主义政治学理论的影响，比较重视评估技术与事实的分析，其核心就是检测政策的绩效与效率。80年代中期以后，由于后行为主义的影响，政策评估理论开始从价值和伦理出发，着重讨论政策“绩效与效率究竟为谁服务”问题，认为政策评估若抛开价值、公平性、妥当性、对社会发展的总体影响分析，那评估理论的研究将失去社会意义。因此，评估理论的研究呈现出“绩效论”与“价值论”，或称“实证论”与“批判论” 相互联系又相互区别的两种观点体系。康纳尔和欧特曼等学者在《1984：绚丽的评估新天地》中明确提出，未来的政策评估标准是一种“民主走向”，而不是追求过去的“科学效率”。 80年代末期，库巴和林肯将政策评估的理论发展概括为四代过程：第一代为效果评估，注重的是衡量；第二代为使用取向评估，注重的是叙述；第三代为批判评估，注重的是判断；第四代应该是他们所阐释的反应性建构主义评估，注重的是理论与方法的重新建构。 这一观点基本上概括了政策评估理论研究的脉络。

一、政策效果评估

政策效果评估是指绩效或成果评估，其为七十年代初期形成的评估理论。这种观点认为，政策评估的目的就是检测政策的成绩与效果，保障政策有效地达到目标。代表性学者有：韦斯，著有《评估研究：方案效果的评估方法》； 罗希与威廉斯，著有《评估社会规划》； 瑞肯与波尔，著有《社会实验：规划与评估社会参与的方法》； 本奈特和鲁斯代思，著有《评估与实验：评估社会规划的若干关键问题》 以及史杜宁和古坦堂，编有《评估研究手册》，

效果评估观点认为，政策评估的核心标准就是效能与效率。效能指政策的绩效和目标完成的程度，通过实际效果和预期的计划效果相比较即可得出；效率指政策产生绩效时与所投入的费用成本之比，通过成本效益分析即可得出。效能和效率虽然存在着区别，但是二者也是紧密相联的两个评估环节。

从效能评估来说，只要政策的绩效达到预期设计的目标要求，就可以说政策产生了效能。例如一种疫苗的接种，若按要求降低了发病率；某项交通管理条例，若按要求降低了交通事故率，或是增大了交通速度和流量；这就都可以说政策产生了效能。我国的以经济建设为中心的国家发展政策，如果达到五年计划的目标，达到了解决温饱、小康和赶超世界发达国家的各阶段目标，就可以说政策产生了效能。美国在六十年代初制定的“登月”计划，设想在六十年代末将人类送上月球，并于1969年7月21日实现了这一政策目标，其社会各界也认为针对五十年代末苏联人造卫星首次发射成功，美国实现了首次登月成功，因此该政策产生了效能。政策的效能评估实际上是比较简单的过程。问题是如何使政策产生效能，达到原初设计目标。这一点实际上是政策规划设计的任务。由此，我们上面提到的七十年代初期的学者们，也在其理论专著中围绕如何提高政策效能的实验设计、准实验设计和有关的统计分析方法进行了广泛探讨，希望能通过有效的政策实验设计规划来提高政策效能。八十年代初期，罗希和弗里曼在《评估：一种系统理论》中，对实验设计的方法进行了概括。

从效率评估来说，其主要包括政策的成本利益分析和成本效能分析。成本利益分析指在政策成本利益能采用货币衡量的情况下，所计算的其成本投入、毛利益产出和除去成本的净利益。成本效能分析指在政策效益不能用货币衡量的情况下，所计算的成本投入与政策效能，其往往通过比较的方法，计算达到相同政策目标的多项方案的单位成本，或是计算相同单位的成本达到政策目标的不同效能。在这种分析中，由于成本可用货币计算，而达到目标的效能不能用货币计算，所以只能采用比较的方法，即同样的成本达到什么不同的政策效能，或同样的政策效能又消耗了什么不同的资源成本。评估的结果无非就是要判明是否以最低的成本达到所要求的政策效能。

效果评估的实际目的就是检验政策质量、决定政策的继续、修正或终结，以及分析提出替代政策。效果评估理论是典型的绩效论与实证论的评估观点。其最初应用在公共建设项目的评估上，后来逐渐在交通运输、卫生保健、人力安排以及城市建设等很少涉及价值争论的公共政策上。美国政府采用兰德公司研制出的“PPBS”规划设计预算制度就是典型的效果评估实际应用，并严格规定，凡经评估后未能有效达到目标的政策均应及时修正或终结。1978年，美国国会通过《政策重新审议与评估法案》，规定大多数政府发布的公共政策至少每隔十年要按期重新审议立法，以决定该政策的继续、修正或终结。

效果评估虽然一直是政策评估的重要理论和方法之一，但是其局限性也相当明显。第一，不能适合具有伦理道德和价值争议的政策评估；第二，在成本效益分析中，机会成本及其他间接成本也无法进行精确的定量计算；第三，私人产品或私人消费，通过税收环节转化为公共品或公共消费虽然可以采用统计分析的方法进行效能和效率的计算，但是计算结果是否与客观现实相符合也很难一语断定。总之，效果评估虽然是从实证和客观的角度出发检验政策质量，但是由于政策领域的复杂性常常使评估很难达到客观结果。尽管效果评估理论存有一定的局限，但是其毕竟开创了政策评估领域，提出了有效可行的评估角度和方法，形成了初期的评估理论体系，并且仍是当前政策评估的基本理论与方法之一。

二、评估结果的实用性

效果评估虽然从客观和实证的角度出发，提出了检验政策质量的报告，但是由于一些现实原因，评估结果不是被束之高阁，就是被低度使用，也就是说，评估结果不能达到一定的实用性。尼尔森在《为什么评估不能提高政策效能？》中 ，霍里在《政策改进中的评估作用与评估者》中 ，都曾发人深省地提出了这一问题。邓恩在《公共政策分析：引论》中提出，一项政策评估若没有仔细考察使用的目的和价值，而冒然以评估者的主观标准进行评估，即使是采用科学方法产生对政策效果可靠的评价，其仍然是一种虚假的评估。这种评估也没有真正的意义。 产生这种问题的主要原因有两个，一是效果评估过于重视评估结论的科学严谨性，而忽略评估结果的实际应用性；二是由于规划与执行者往往从主观上认为评估结果会带来否定和责难的负效应，于是采用不合作态度，使评估不易取得完整的资料，导致评估结果质量低下，不具备使用价值。这样，决策者往往认为评估报告不能提供有用的参照，评估者又往往强调评估报告未受到应有的重视。因此，从20世纪70年代中期开始，学者们将政策评估的理论研究转向评估结果的价值与实用性分析，在对效果评估理论展开批评的基础上，提出了一套评估结果“使用取向”的分析理论。

从评估结果的实用性出发，提出使用取向评估理论的代表性学者有帕顿，著有《使用取向评估》和《实验性评估》；鲁特曼，著有《评估研究方法：基本指南》和《规划有用的评估：可评估性确定》；克伦巴，著有《政策评估的改革之路》；霍里，著有《评估：允诺与履行》、《评估与有效的公共管理》和《执行与可信度：公共与非赢利组织的卓越发展》。

使用取向评估理论主要研究如何使评估结果具有实用性，为政府和社会所接受，并从三个方面探索评估的内容：执行过程评估、可评估性确定和围绕调适对象的评估。

过程评估是指对执行机构政策执行过程的衡量。普果斯曼和威尔达夫斯基认为，政策执行是执行机构、人力、财力和行为动机的综合，没有这些因素的运作过程，再完善的政策方案也无法发挥实际作用。因此，政策评估若不衡量执行过程，那将无法了解政策的实际运作动态，也更谈不上评估结果有被接受和使用的可能。政策评估结果要想被接受来改善政策，则应该致力于执行的评估。 执行过程一方面与政策绩效紧密联系，高水平的绩效必然要求良好的执行过程；另一方面也对政策评估结果能否反映客观情况，能否提供有用的参照信息而被决策者所接受，促进现实政策改进起着关键的作用。

可评估性确定是指能否或应否对一项政策发动评估的确定分析。如果对不应评估或不能评估的政策发动评估，其评估结果也往往会遭到抵触。从理论上说，任何一项政策在执行一段时间后，都应该也都能够对其进行评估。但是评估接受者由于对评估结果存在多种要求和复杂的目的，所以从现实考虑评估接受者的要求，那就要慎重发动评估，使评估过程和评估结果尽量与评估接受者的价值和需求保持一致。以此避免评估活动和评估结果与决策者或执行者产生矛盾，从而保障评估结果被接受和采用。在可评估性确定的理论观点中，霍里的主张最为有代表性。他曾担任美国城市研究所所长，并主管保健、教育与福利部门的政策规划与评估。可评估性确定的理论也正是在美国城市研究所的大力倡导下，才得以被社会接受。霍里认为，早期评估存在以下弊端：其一，评估活动不对政策形成支持；其二，评估的时间、方式和准确性不能与使用者的需求相吻合；其三，评估结果很少沟通给决策者；其四，缺乏相同政策的不同评估比较；其五，缺乏评估的累积资料；其六，评估经常处理没有答案或不需答案的问题，以至于使评估没有实际成就。因此，霍里主张评估人员要先将“可评估性确定报告”呈与决策者和执行机构，借以相互沟通，在得到评估结果使用者的反馈信息后，再确定政策绩效评估的步骤。

将政策调适对象，或称政策利害关系人列入政策评估范围是二十世纪七十年代后半期由美国国家教育研究所首创和推动。这一理论认为，早期的政策评估由于过分重视学术规范和方法论的完整性，因而相对忽略了对政策调适对象的考察分析，由此导致评估结果脱离实践环节，很难在实际中有效地应用。为了使评估结果能够更广泛地被接受和更有效地被使用，美国国家教育研究所的学者们极力倡导围绕调适对象的评估理论。 这一理论主张，政策评估应该使评估者、评估结果的使用者和调适对象充份沟通，评估标准的确定应该与政策调适对象共同商议，避免虚假无效的评估。这样的评估要注重三个环节：第一，要让评估者充份了解调适对象的需求和期望标准，而避免以个人主观愿望或利益集团以及决策者的标准来左右评估；第二，按不同使用者的需求设计不同的评估方案；第三，系统排列决策者，执行者等不同评估结果使用者的需求，促进社会个人或团体间的交流。韦斯认为，这样的评估，从发展来看意义深远：第一，它基于社会中多元的利益和观点，依据各种不同的政策评估标准，可以抑制评估人员的主观片面性，促进社会民主的发展；第二，它以现实状态为基础去分析评判政策，因此产生信息反馈利于判定政策的继续或修正；第三，它将增强社会各方的责任感。评估工作的成败将是决策者、评估者、调适对象共负的责任。 由此，政策评估是一个多方配合的运作过程。从评估者来说，应该主动、积极地向调适对象和决策者提供评估方案和有关信息资料；从决策者来说，应该愿意使用评估结果作为再决策的依据，若是评估结果不能为特定决策所用，也应该用它来促进政策研究，作为随时借鉴的政策经验；从调适对象来说，应该主动参与评估，积极提出自己的信息需求和评估标准，并珍惜和尊重评估活动和评估报告。韦斯认为，能否多方面顺利配合，将是达到有效评估的基本条件。

使用取向评估的理论观点注重了政策评估的实践性和评估结果的有效使用性，拓宽和发展了政策评估研究的视野，作为一种发展性理论具有一定的参考价值和现实意义。但是，其在现实操作中也存在明显的局限性。首先，从可评估性的确定和围绕调适对象的评估来说，都存在多元要求与多方行为整合的过程，不能达到协调和配合，那将无法进行评估。其次，在协调与配合的评估活动中，评估者既要坚持原则和职业道德，又要讲求策略和协调，使评估活动具有很大的难度。

三、批判评估

批判评估指通过对政策目标的合理性、正义性、公正性的评判和论证，来衡量政策的价值与成效，以促使政策实现正确目标评估理论与方法。美国社会普通认为，三十年代罗思福总统推行的“新政” 计划，六十年代约翰逊总统推行的“战胜贫穷”计划，虽然都产生了一定的政策效率和效能，但是也都未真正了解社会民众尤其是最低层民众的需求，甚至曲解了民意。这些政策在解决公共问题促进社会发展的同时，进一步造成分配不公平，拉大了贫富差距，使最低层的社会民众获益甚少。如果一项公共政策只为少数利益集团或社会群体带来利益，而忽视了最广大的低层民众，那么既使这一政策产生极高的效率和效能，也不能说其达到了正确的目标。霍斯认为，“政策评估的本质，基本上是一种政治活动。其在为决策者提供服务的同时，主要目的是推动资源与利益的再分配。评估不但是真实的，更应该是正义的。正义应该成为政策评估的一项重要标准。” 学者们普遍认为，政策评估完成了效能、效率和执行过程的评估，只是履行了一半职责，而另一半则要求针对政策目标的公正合理性进行分析，以衡量政策是否反映了最广大社会民众的需求，是否关注到了最贫穷的社会阶层。只有这样的评估才能称“完整而周延”。

批判评估理论的最有代表性的学者有费施尔、达尔、杜恩、弗瑞斯特、巴瑞和雷依等。当七十年代中期，众多学者致力于从技术方法上研究政策评估时，巴瑞和雷依提出了“政治评估”的观点，以区别于初期的技术性政策评估。这种观点突出强调了政策评估的规范分析和价值分析，主张在技术评估的同时，首先要加强评估政治原则的讨论，如果忽视了政治原则，那么将使评估在讲求效率的同时，而迷失政治方向。 八十年代之后，更多的学者加入这方面的讨论，并一致主张，政治研究尤其是政策分析与评估应该紧密联系政治实际，联系价值分析，以促进社会政治危机与道德危机的改进。代表性学者达尔，著有《现代政治分析》；杜恩，著有《价值、伦理与政策分析实践》；弗瑞斯特与费施尔合著有《政策分析的价值面向》。

政治、价值、道德评估的理论观点，通过费施尔得到了方法论上的概括。他一方面提出了“批判评估”这一概念，另一方面也概括出政策评估中判断论证的逻辑新方法。其理论观点集中体现在《政治、价值与公共政策：方法论问题》和《公共政策的批判评估：方法论案例研究》等代表作中。 批判评估涉及到与政策相关的政治、价值、伦理道德等多方面的复杂的讨论，因而传统的论证分析三段论方法，即通过大小前提的直言判断来达到结论的方法，便与实际论证产生了差异。费施尔认为，在政策评估的判断论证中，由大小前提构成的论据必须要有良好的支持观点，而当论断具有一定说服力时，又必须要接受和经得起任何反驳。这样的论证方法，才能将与政策相关的各方参与者的观点、建议、价值等纳入论证分析之中。这样的论证结构可如图7·2所示。

Backing Rebuttal Because of Unless

（支持） （反驳）

Data (资料) Warrant（论据） Qualifier（说服力） Claim（论断）

图7．2 批判评估的论证结构

批判评估理论的出现，将以技术理性为核心的早期政策评估理论转向了更为广泛深入的政治、价值的政策论证分析。也就是所谓的社会分析，或称为“后设评估”。批判评估的理论观点，一方面迎合了西方社会力图摆脱政治危机的要求，另一方面也明显受到后行为主义社会批判理论的影响。加尔布雷斯认为，过去美国政府尽力推动的政策改革，其最大获益者是社会上少数的富足阶层，而非广大的下层民众，因此存在严重的政策扭曲 。戴维·伊斯顿认为，20世纪60年代末期，来自于越战、种族矛盾、城市动乱、经济停滞、能源短缺、失业以及政府官员的贪赃枉法，都衍生着严重的社会政治危机。 这些现实因素都要求新的理论观点和新的角度来重新评价美国的公共政策。后行为主义政治学和社会批判理论也同时为政策评估提供理论和方法依据。约翰·罗尔斯认为，正义是社会制度的首要，如同真实是思想体系的第一原则。如果一个理论不真实，那么不论其多么有力和简洁，也必须加以拒绝和修正；同理，法律和制度如果不正义，那么不管其多么有效和运作顺利，也必须加以改进和取消。

从罗尔斯的观点出发，政策评估的首要任务就是评判公共政策的公正性，在公正的前提下，再去衡量效率和效能。除了罗尔斯的典型论述之外，批判论学者哈贝玛斯的观点也对批判评估理论产生了强大影响。哈贝玛斯认为，人类社会面对两种不同的领域，一是经验——科学构成的技术领域，二是实践、道德构成的现实领域。经验科学被技术倾向所引导，旨在促进人类去支配和控制自然环境；实践道德被实际倾向所引导，以人际接触和相互沟通为基础，旨在促进人类相互沟通了解，建构公正、合理的行为准则。但是，由于现代工业、科技的发展，工具观、理性观影响的扩大，实践道德正逐渐被经验科学所吞没。因此，应该努力提倡人们的社会参与和沟通功能，而不是单纯发展专家的经验科技控制。 从这种观点出发，政策评估也就必然是突破了以绩效衡量为核心以专家为主体的现实评估，而是一种针对社会现实容纳进各种出于良好用心的观点、价值、建议的广泛参与过程。

四、反应性建构主义评估

反应性建构主义评估是二十世纪末期产生的一种新角度的政策评估理论，以库巴与林肯的观点为代表。库巴与林肯认为，效果评估、使用取向评估和批判评估，似乎都缺乏对政策内容，目标、过程价值的分析深度，从本体论、认识论和方法论上来说，其都属于传统体系。因此，他们主张突破传统，构建一种全新的评估理论。从本体论来讲，传统观念都是坚持着实体主义的本体论，认为世界是独立存在的实体，按照自然规律运转，呈现一种因果关系，并与人的主观意志无关，所谓真理就是对自然规律的陈述；而建构主义观点则持相对主义本体论，认为世界上存在着多元的社会实体，并不为自然规律、因果律等所限制，所谓真理是指多元因素达成共识的一种建构。从认识论来讲，传统观念坚持二元客观主义论，认识者可以与认识对象保持一定距离，并可以排除认识过程中的价值影响；而建构主义观点则坚持一元主观主义论，认识者与认识对象可以融为一体，使认识过程成为一种确实的创造。从方法论来讲，传统观念坚持控制型方法论，不断去伪存真，将认识集中控制在真理的探求上；而建构主义观点则坚持解释型方法论，通过不断地复述、分析、批判、判断、再复述、再分析来建构一种共同认识。

根据以上基础观念，建构主义认为在政策评估中，应以反应所有有关政策的要求、观点为主体，以发现和论证的不断互动为动力以达成共识为核心目的。因此，围绕一个评估案例，首先是一种多元的认识建构，在多元认识的不断循环影响作用的过程中，自然环境、潜在认识、质化方法、量化工具和其它投入都进行融合，最终结果将是产生一种共识，一种新的替代观念。反应性建构主义评估如图7.3所示。

(原版中有图，保留)

图7.3 反应性建构主义政策评估

库巴与林肯认为，反应性建构主义的评估过程可以包括以下环节：其一，确定所有的评估有关人员，可以包括决策者、执行者、评估者、调适对象和局外人员；其二，争询各有关者的评估构想与要求；其三，对不同的构想和要求加以评判说明；其四，针对不达共识的观点，拟定协商议程，搜集提供协商所需的信息；其五，各种观点的代表进行协商论辩，通过论辩、协商以求达到共识；其六，通过不断地论辩、协商，来解决不断出现的新问题。

库巴与林肯的反应性建构主义评估理论，实质上是批判评估理论的进一步发展。其在批判评估理论的基础上进一步强调了围绕待评估的政策方案而产生的多元认识向共同认识的转变。转变过程实际上就是一个批判评估过程。但是，这种理论观点对以前所有评估理论的批判和力求重建评估观念的要求，却启发了学者们对理论进行革新的思考。当一种理论陈旧，并与现实严重脱节时，就应该进行必要的反思和重建。这种反思不是一般的修正，而是从本体论、认识论、方法论上的根本性的重建。 有关学者认为，评估理论从效率、效能、使用取向、批判评估到建构主义，实际上体现了一种理论研究发展的规律。从评估理论来说，从最初的理论建构经由继续——结束的循环（效果评估），再经由调整——管理的循环（使用取向评估），又回到重新建构理论的循环（批判评估与建构主义）。 不过这种重建将是评估理论向更高层次的完善和发展。由此可以看出，继20世纪70 年代叶赫卡·德洛尔对政策科学进行系统反思和构建之后，经过实践与发展，从90年代起，西方社会又再次出现反思政策评估以及整个政策分析理论的探索和思考。