第三节 评估内容与政策终结

虽然从20世纪90年代开始，政策科学家们开始了政策评估的反思与理论重建，并涉及到哲学、政治学、价值观与伦理道德等众多的社会科学与社会意识形态领域，但是，政策科学的最终目的并不是将人们带入高深的学术探讨，也不是建构什么庞大的理论体系，而是通过提供必要的理论方法来解决现实问题。因此，我们在初步掌握政策评估的理论观点之后，有必要从实践角度对评估的内容和基本方法进行概括。

一、评估的过程与内容

简单说来，评估的过程就是一个从确定评估项目，经过信息汇总、分析论辩，到提出新的政策建议的过程。复杂说来，这一过程不仅涉及政策目标、效能效率、执行过程、综合影响等客观情况，也将涉及包括决策者、执行者、调适对象和其他民众或团体组织在内的政策有关人员所持一致或冲突的认识。因此，评估一方面涉及既定指标完成情况的衡量，另一方面也涉及社会政治、经济、价值、利益、伦理道德等方面的辩证分析。

（一）确定评估项目

任何政策评估的起动，首先都要确定评估项目，即“可评估性确定”。发动一项评估，将涉及到不同政策相关人员的需求和态度，因此，为了使评估结果更为广泛地被接受，达到有效的评估目的，也为了使各方政策相关人员积极配合和参与评估，发动评估一定要慎重。

一些学者认为，从一般而言，政策本身没有发生任何问题、政策尚未出现明鲜的变动情况，或是社会各界对政策目标的认识冲突较大，评估费用和人员不足时，都不宜发动评估。 很显然，这时确定和发动评估，或是没有必要，或能力达不到，或是很难使冲突的意见达到共识。这些都直接影响评估的有效性。

对于评估项目的确定，波兹曼和玛希曾提出十一项指导原则，对评估实践策略有着一定的参考意义： 第一，选择政策执行对社会变化存在明显因果关系的政策。如果因果关系不明确，那么社会变化是否应归于政策执行所致，将很难分析解释，评估方案也很难设计。第二，选择政策直接影响比间接影响更为主要也更为显著的政策，以减轻分析衡量的难度。第三，选择短期效益具有价值的政策。长期效益政策将受到多种因素的影响，很难达到精确的衡量。第四，选择具有代表性的政策。这种评估结果可以推广使用，为类似的政策评估提供参照。第五，选择运作充份，执行信息资料丰富的政策，避免政策执行的不成熟。第六，选择成本效益关系较高的政策。如果一项政策成本效益关系微小，那通过投资进行评估所带来的效益也将很小。这种评估有可能造成评估投入的浪费或根本没必要。第七，选择政策绩效产生的原因明显且易说明的政策。避免对绩效产生的不同原因阐释时出现偏差。第八，政策执行中所做的有关工作不能明确判定时，要避免绩效评估。这种评估很难说明执行过程与绩效的关系。第九，选择有关人员支持的评估。主要是政府决策者和政策执行者的支持与配合，这种支持和配合将使评估工作有可能获取更为丰富和信息资料。第十，选择有经费资助的评估。社会资助的经费一方面可以充实评估费用，另一方面也说明政策评估引起一定的社会关注。第十一，借助社会力量进行评估。诸如学术研究机构、高等院校研究生等都是政策评估的可利用人员，他们可以通过学术论文的方式进行政策评估。这一方面可以节省评估费用，另一方面也可以促进学术研究与社会实践的沟通。

波兹曼与玛希的指导原则虽然从多方面进行了概括，但是也存在一定的问题。如果出于这些策略上考虑，那么对于评估难度较大的政策要不要评估呢？假若在评估制度化、法律化和社会系统化的条件下，那么应该评估的政策就必须要评估，而不应该因为评估难度大而放弃评估。再者，一项政策如果评估难度大，也正说明政策面临着问题，因而更应通过评估来确定和解决问题。对于评估难度较大的政策，可以通过分析论辩、沟通协商从而得出共识的评估结论。因此，波兹曼与玛希的观点只是从微观上把握评估项目确定的一些策略。

概括说来，确定评估项目应该重点考虑以下情况：第一，法定评估项目。如果制度或法律规定某项政策应该进行评估，那就要将其确定为评估项目。第二，问题较大的政策。一项政策推行如果出现较大的问题，那么也应该及时评估，以尽快地修正或终结，避免更大的损失。第三，效果显著的政策。一项政策如果效果显著，效能、效率、直接或间接社会影响都呈现出较高水平，那么可以通过评估总结经验，以推广和借鉴。第四，应要求评估。如果社会各界普通对某项政策提出评估的要求，且不论其出于积极或消极的目的，首先说明了一种需求和关注，同时也说明该政策存在着评估分析的必要性。因此，应该发动评估，一方面满足社会需求，另一方面也可以对该政策进行系统检验。第五，长期项目的阶段评估。对于长期项目来说，虽然从总体上很难把握，但是通过阶段性的评估，对阶段效能、效率、执行过程、综合影响及阶段目标的实现情况进行衡量和评判，可以达到对总体目标实现的保障作用。因此，对于长期项目应该根据其阶段要求确定评估。

不论确定什么项目进行评估，一定要准备充份。这种准备主要包括评估人员、经费的准备和有关方面必要的沟通，以及正式的评估方案。这种方案一般来说将包括评估的目的、内容、方法，人员、经费、时间的使用，以及与评估有关的人员确定和信息资料范围。在准备不充份的情况下发动了评估，极有可能使评估的努力付之东流。因此，准备充份既体现着发动评估的慎重态度，又是评估成功的保障环节。

（二）汇总信息资料

在准备充份、评估项目确定的情况下，评估的下一步骤就是汇总信息资料。汇总的信息资料可以概括为两个方面。一个方面为与政策相关的现实资料，可以包括政策目标、效能效率、执行过程以及政策执行的综合影响；另一个方面为与评估有关的各种人员的认识观点、态度和要求。一般来说，信息资料的汇总将根据评估方案中确定的资料需求范围和与评估相关的社会个人、团体范围，采用调查和征询的方法获得。

现实资料往往提供出一种确定的信息，政策目标即为政策方案原初设计的目标要求；效能即政策执行实现目标的程度和工作成绩；效率即为政策引起的社会资源配置以及政策从规划到执行全部投入成本的使用情况；执行过程即为执行机构的设置、运行、工作态度及沟通协调过程；综合影响即为政策执行对个人、团体、自然与社会环境整体作用的结果，是社会总体由于某项政策执行所产生的变化。

与评估有关的各种认识观点、态度需求方面的资料往往是一种不确定或有争议的信息。决策机构与决策者、执行机构与执行者、政策调适对象、以及与政策没有直接关系的个人、团体、社会权威等，都有可能针对政策评估提出自己的认识观点，态度和需求。由于不同的处境、价值和利益，这些认识往往不同步、不一致或产生冲突。高层决策者往往希望通过评估得到与进一步决策有关的信息，即政策应持续、或修正、或终结？政策应否长期化或制度化、法律化？是否需要投入更多的经费来支持被评估的政策等等。执行机构的负责人和执行人员则往往希望通过评估得到进行有效执行的经验、工作环节和技术方法的改进。政策调适对象和社会利益集团又往往希望通过评估促使政策更加符合自身利益。政治家和学术研究者也往往希望通过评估来全面反映社会政治、经济和文化等领域的变化需求和发展方向。因此，“不同人员居于不同的角度来透视政策评估，因而各有其不同的着重点，从事评估者应事先了解不同的对象，而妥适提供评估信息。” 各种不同认识观点构成的信息资料为下一步的沟通论证将提供一个基础，其要在综合分析和沟通论证中进行整合以达到共识。

（三）综合分析与沟通论证

在信息资料汇总之后，下一步就要进行分析论证。也就是根据资料对政策的各方面进行检验衡量。在评估结果的论证中，缺乏的信息资料要进一步搜集和补充，冲突的认识或多种角度的观点也需要多次的沟通论辩以达到一种整合与共识。从最主要的方面来说，分析论证将围绕以下几个方面进行。

1、政策目标的公正性与适当性分析

政策目标的公正性与适当性分析包括：原初设计的政策目标是否正确；是否符合社会发展和社会管理的要求；是否兼顾到社会多方面的利益，尤其是贫穷阶层的利益；目标实现的具体要求是适当、过度还是不足；原初设计目标是否引起了社会价值冲突；是否与国家基本政策和其它政策构成了协调的政策体系等。

在政策目标的公正性与适当性分析中，最大的难点就是经济效率与分配公平的问题。现实情况可以充份表明，一项公共政策如果促进了社会经济效率的提高，也往往会引起不公平的社会分配，而拉大贫富差距；而一项政策如果注重了社会分配的公平，也往往会降低经济效率。因此，一些学者认为：“在效率和公平之间存在一种替代关系，为了得到更多的公平，必须牺牲一部分效率” 。 反之，亦是一样，若想得到更高的经济效率，也必然会导致一定的分配差距。这种情况为政策目标公平与适当的衡量造成了难度。一种观点认为，在公平与效率必须牺牲一方的情况下，应该有一个准确的限度，即最高牺牲多少。这一限度应该成为评价政策的标准。意大利经济学家维弗里德·帕雷托认为，当资源配置达到必须牺牲一些人的利益而才能提高另一些人的利益时，为资源配置最优状态。而只要未达到这种“帕雷托最优”状况，政策推行就可以使一部分人处境变好，而同时不使另一部分人处境变坏” 。根据帕雷托最优的理论，一项政策推行若能使一部分人得到更大的利益，而同时保持另一部分人处境不变，也是可以接受的，因为增大的利益代表着国民收入总体的增加，政府可以通过其他政策再调节分配的公平。

2、政策的效能与效率分析

效能是指在一定成本投入的情况下，政策目标实现的程度；效率指成本投入是否发挥出最大的作用。效能与效率评估虽然是评估理论中初期倡导的评估内容，但是其也是政策评估不可缺少的内容。这一评估将主要包括：政策资源的配置是否达到相对最佳，政策绩效及达到目标的程度，成本是否存有不必要的投入和浪费，政策的间接成本如何，政策的推行是否引起一些机会损失等等。

政策的效能与效率，都是联系成本投入的分析。有的政策效能可用货币形式衡量，有的不能用货币形式衡量。一般说来，非经济型的公共政策，其效能都无法转化为货币形式，间接的机会成本也无法转化为货币形式。在成本与效能无法转化为共同货币形式的情况下，一种评估观点认为只能并行列出政策的效能及其所花的成本，提供一种相对价值的参考。 也有的观点认为，从经济学角度来看，政策本身就是一种公共品，是政府提供的一种社会公共服务，是相对于市场提供私人产品和服务的概念。在社会资源有限的情况下，公共品的生产总要以牺牲一些私人品为条件。政策的效能若体现为一种不可用货币衡量的公共品，那么可以通过计算实现政策效能究竟减少多少私人品的方法来衡量，私人品的减少若没有超过社会认可的最低线，就说明社会愿意纳税并能够担负政策所需的成本，政策的成本效能也就处在一个令人满意的水平。 如果人民不愿意通过纳税来担负政策所需的成本，则有可能说明政策成本投入导致私人品减少超过了最低线，从而加重人民的负担。这种政策即使达到一种高水平的效能，充份实现了政策目标，但是联系到社会担负的成本则不能说是达到令人满意效果。

3、执行过程评估

政策的效果与政策执行过程有着紧密的联系，因而执行过程也就成为政策评估的一项重要内容。通过执行过程的评估，可以判别出由于执行过程所导致政策成功或失误的原因，以及改进的途径。执行过程评估将主要涉及以下内容：

从执行组织来说，主要包括执行机构组织设置是否合理，人员配备是否合理，权力运用是否适当，工作态度是否积极等内容；从运行过程来说，主要包括执行是否按预期计划进行，执行指令是否明确，调适对象的分析掌握是否充份，政策宣传是否达到最大覆盖率，控制机制的运用是否适当，组织协调与社会沟通是否充份，信息反馈与意外情况的应变是否迅速，哪些环节对政策的成功或失误产生了最重要的影响等；从执行时间来说，主要包括政策执行的时间起点是否妥当这一问题。政策效果和目标的实现往往与政策推行的起始时间点紧密联系。一项目标正确、规划科学的政策如果推行的时间不适宜，那也不能取得良好的效果。适当的时间点往往由政治、经济、文化、国际环境等复杂的因素所决定。执行过程的评估中，对执行的起始时间进行分析，以衡量和评判目标适当的政策是否在适当的时间推出，政策的成功或失误又和执行时间的把握有着怎样的联系。

4、综合影响评估

综合影响是指政策执行在调适目标范围内、外所产生的预期与非预期影响的综合。一项政策的推行在调适目标范围内产生影响，引起有关的社会个人、团体和环境的变化是必然的。例如，计划生育政策调适目标就是限制人口增长，调适对象范围是全国育龄妇女。但是，在这种调适目标范围之外，传统观念、文化习俗、医药医学的科研、文化知识教育普及、托幼养老和社会保障、兵役及公共劳务、家庭及亲属的概念涵义、后代人的素质等众多的方面也都将受到计划生育政策的影响。这种调适目标范围外的影响也是一种政策效果。因此，政策评估不仅要衡量调适目标范围内的影响，同时也要衡量调适目标范围外的影响，以此评判政策的综合影响。

在此我们应该注意到，虽然一项政策的推行将在调适目标的范围内和范围外都产生影响，但是，调适对象与非调适对象在政策推行期间所产生的行为和处境变化却不一定都是政策推行影响的结果。因此，在政策综合影响的衡量评判过程中要去除非政策影响因素。例如，只生一胎的生育行为在计划生育政策全面推行之前就已经在一些人中存在，这显然不是政策影响的结果。价值观、道德观、知识文化水平、社会关系和环境的影响，都有可能在某项政策推行期间对调适对象和非调适对象的行为变化产生影响。

若从调适对象与非调适对象、政策执行前与政策执行后。政策影响与非政策影响这些因素出发来衡量政策的综合影响，可以概括为以下逻辑公式：

若：

I = 政策综合影响

G = 非政策影响

E = 调适对象

C = 非调适对象

1 = 政策执行前

2 = 政策执行后

A = 调适范围内的政策影响

B = 调适范围外的政策影响

则：

A = E2－E1－G

B = C2－C1－G

I = A＋B =（E2－E1－G）＋（C2－C1－G）

在以上公式中，A为调适对象在政策执行后的情况对比减去其在政策执行前的情况，再去除非政策影响后所得的调适范围内的政策影响；B则为非调适对象在政策执行后的情况对比减去其在政策执行前的情况，再去除非政策影响后所得的调适范围外的政策影响；I即为调适范围内外政策影响的综合。政策综合影响的评估不仅衡量了调适范围内的政策效果，而且衡量了调适范围外的政策效果，对于全面衡量政策，提出政策建议，以及总结政策经验教训都具有重要的意义。

在政策目标、效能效率、执行过程及综合影响评估的分析论证中，不可避免地要涉及到各种冲突的认识和观点。对于这种冲突的认识和观点应该采取多次沟通、反复论证的方法来达到一种相对的共识。对于不同角度的认识和观点应该加以系统化的整合，以形成完整的评估结果。

二、政策评估面临的现实问题与策略

政策现实评估是继政策执行之后又一运行环节，多种现实因素的影响，总使评估面临着一些实际问题。一些学者认为，对于决策者、行政执行人员和政策批评家来说，要想为自己的观点找到事实依据，最有效的方式就是通过政策评估确定因果关系和严格系统地衡量政策效果。然而，从数量上准确地衡量政策效果常常是不可能的。“严格衡量” 只是意味着尽可能仔细和客观地评价政策效果。 再者，政策问题的差异性，政策的不同形式、执行人员的复杂运作、成本投入和使用的复杂性、以及消及因素的抵制等，都可能成为政策评估的阻碍和难以解决的现实问题。因此，在政策评估活动中，有关人员应该对评估面临的实际问题具有充份的思想准备和相应的评估策略。

（一）评估面临的问题

詹姆斯·安德森认为，政策目标的不确定性、因果关系的复杂性、政策效果的分散性、有效信息数据的缺乏、各方面的消极抵制等都可能使评估结果缺乏说服力。 另外，政策评估从理论到方法上若不能达到精湛的技术高度，也会使评估活动处于一种低水平，甚至发生谬误。 对于一般学者来说，都注意到了政策评估所面临的一些实际问题。政策评估中应该注意的问题，可以概括为以下几个方面。

1、政策效果很难准确估价

一项政策的推行，究竟产生了什么效果，看起来简单，实际上是一个很复杂的问题。对政策效果的评价一方面要去除非政策影响，另一方面又要将调适范围内外的政策影响相加，才能估价出政策的综合效果。对于非政策影响及调适范围外政策影响的确定，在现实中往往有一定的难度。也就是说，一项政策推行后，调适对象的变化哪些是非政策影响因素所致，非调适对象的变化哪些又是政策影响所致，都需要仔细地分析甄别才能得出较正确的结论。这些分析的复杂性为政策效果的评价增加了一定的难度。

除此之外，一些学者也认为，政策本身的一些特殊性，也为效果评估造成一定的难度。这些特殊性可以体现在以下方面。其一，政策目标的不确定。明确的政策目标是政策效果评估的一个重要依据。但是，“当某项政策的目标不明、含糊或分散时（政策常常这样），确定政策目标实现的程度就变成了某种困难而又令人灰心的任务。” 例如，十年“文革”中的“上山下乡”政策，可以说是目标不明确的政策，因此很难进行评估。其二，分散的政策效果。如果一项政策目标分散，那政策效果也必然是分散的。分散的政策效果也为评估形成难度。例如，20世纪六七十年代“三线”国防工业建设政策，在没有爆发战争的情况下，很难对这一政策做出精确评价。从政策目标和效果来说，这一政策实现了建立国防工业体系、带动内地和山区的发展，以及促进重工业发展等多重目标和效果。但是这种目标和效果又影响到了产业的布局、资源的使用和流动、农轻重产业结构的比例关系、交通运输、人民生活等众多的领域，由此也形成评估的困难。其三，不易确定的因果关系。由于政策调适范围内外的变化存在着非政策因素的影响，所以政策推行和社会变化的因果关系也存在着一定的复杂性。社会变化的结果是否能全部或部分地归于政策推行的原因，现实中的确定有时也有一定的难度。例如，经济的复苏，是由于某项经济政策推行的结果，还是经济发展的自然周期变化；交通事故发生率的降低是由于某项交通管理政策推行的结果，还是交通事故发生概率的自然变化，有研究结果表明，交通事故的发生也有一定自然周期变化规律。 再如，某地区犯罪率较低，是打击犯罪的政策执行有力，还是该地区人员素质较高，犯罪因素较少。这些都是难以确定的因果关系。一般观点认为，与政策推行共同存在的非政策影响因素，导致了因果关系确定的复杂化。这些非政策影响因素可以概括为：内在的变迁，即事物内在矛盾运动引起的自我变化；长期发展的自然趋势，即事物发展的自然规律；突发性的干扰事件，即非预期且无规律的事件；自然生长的因素，即非人为控制的因素；自我选择的性向，即调适对象或非调适对象自我做出的行为选择。除此之外，评估活动的误差，也会导致确定因果关系的困难。 其四，资金的混合与政策重叠。从政府来讲，各种不同项目的政策资金和经费来源往往混合在一起，统支统付。这样就很难单独列出一项政策的费用成本，从而使成本效能和成本利益评估形成一定的困难。其五，政策的重叠也使得多项政策会涉及一项目标，从而很难确定目标实现究竟是哪项政策的绩效。

2、消极因素的抵制

政策评估所涉及的最敏感的问题就是要对政策的功过是非做出评价。面对评估的结果，决策者、执行者甚至一些有关的利益团体都将有不同的考虑。当评估结果有可能与他们的观念认识或政治需要不一致时，这些人员有可能会拒绝提供资料、拒绝表明评价态度、拒绝评估经费上的支持，或是宣称评估起动不成熟、评估方案设计不佳、资料不足、评估结果不准确、评估成本费用大于评估效益等各种理由对评估进行攻击和批评。作为评估人员也往往避免一些敏感的问题，从而“明哲保身”。这些都会形成抵制政策评估的消极因素。二十世纪七十年代初期，以柯尔曼为首的一些学者对美国的教育政策进行了全面评估，但是由于评估报告与各方的需求和认识产生了很大的差异，所以遭到了很大的抵制和攻击，究竟是评估出了问题，还是美国教育政策出了问题，一时很难定论。 托马斯·戴伊曾经这样指出，“政府主管人员以及政策支持者，往往构想充份的理由用以驳斥政策评估而得出的消极性结果。就是在有极为明显的论据足以证明政策的绩效不佳，甚至产生负作用时，他们也会这样论证：政策的影响是长期的，不能就目前而加以定论；政策影响在本质上是广泛而普遍的，根据单一的标准或指标，不足以衡量政策的成就；政策的影响是细微的，不能以粗略的衡量来加以认定；取消某些无效的政策实践，对执行者来说是不公平的；政策推行在调适者与非调适者之间未造成明显差异，表示政策执行不够彻底，说明政策执行需要更多的投入，而不是政策本身的问题；一项政策未能找到任何积极的影响，有可能是评估研究的差异和不足，而不一定是政策本身的问题。” 戴伊指出的现象虽有一定的特殊性和个别性，但是这种个别现象也足以形成一定的评估阻力。

3、评估活动成本费用的困难

政策评估需要大量的经费、设备、人力和时间，这些投入除非有大量的国家财政支持或额外的社会来源，否则评估活动也将难以进行。因此，评估的经费出自哪里，这是评估活动中一个非常现实的重要问题。除非在非常重要和必要的情况下，政府不会动用政策资源来进行评估。在一般的情况下，政策规划中的费用预算也都不包括评估的费用。对于社会团体来说，除非评估与其有着重大的利益关系，否则其也不会大力出资来赞助评估。因此，经费的困难也形成评估活动的一大阻力。

政策评估面临的实际问题很多，除了效果评价困难、消极因素抵制和评估费用等问题之外，不同观点的沟通和整合、获取所需的全部信息数据资料、彻底避免评估分析的误差等，也都影响着评估报告的有效水平。对此，在政策评估活动中应该讲求一定的策略。

（二）评估的策略

面对政策评估遇到的一系列现实问题，众多的学者都曾进行过策略研究，20世纪70年代中期以后出现的使用取向评估理论，实际上是最有代表性的针对现实问题的评估策略研究理论。结合理论与现实，政策评估的策略可以概括为以下几个方面。

（1）慎重起动评估。评估前做好充份的评估准备，避免不成熟的评估。政策评估关系重大，涉及面广，决策者、执行者、调适对象、社会权威及民众都是与评估有关的人员或组织机构，评估的结果将直接影响到政策的变更和新政策的制定，不同的观念认识、评估技术水平、评估的费用、消极因素也都对评估产生着重大影响。因此，起动评估一定要慎重。在确定评估项目的同时，首先，要做好充份的准备工作。这首先要沟通所有有关的机构和人员，对评估的必要性和重要性达到共识，以利于消除阻碍因素，获得最大的支持。其次，要搜集包括政策目标、效能效率、执行过程及综合影响等方面的充足信息资料，以保证评估分析依据的充份。再次，要资金到位，以保障评估费用。再者，要提出经得起各方推敲的现实可行的评估计划，以保障评估有条不紊地进行。慎重的选择和充份的准备，可以使评估活动摆脱一些现实问题造成的阻碍。

（2）端正思想，加强主观承受力。与评估有关的各方人员或机构应该充份认识到，政策评估的结果是通过系统化的工作，以客观信息资料为主要依据的分析结果。这种结果一方面有可能与各方的主观认识存有很大差异，另一方面也存在着对政策评价或好或坏的两种可能。因此，要使各方人员从心理上作好准备，能够理性地接受评估分析的现实结果，而避免由于评估结果与自己的主观认识产生差异时，而拒绝接受或消极抵制。针对评估中发现的问题，包括重大的政策失误，责任是次要的，主要的是为政策改进提供依据。

（3）从长远来说，应该积极地促进政策评估的系统化、制度化和高水平。系统化是指政策评估应该和政策执行一样，有自己的工作系统，包括常设的组织机构和政策跟踪系统。这种工作系统可由政府的脑库、科研机构、高等院校、社会团体企业集团的脑库以及私人研究组织构成，其主要任务就是汇总信息、政策规划、执行跟踪和政策评估。只有有了自己的工作系统，政策评估以及其他政策研究工作才能独立成为社会运转的一部分。制度化是指政策评估应该通过政府的立法或制定规章而成为一种社会制度。例如，一项公共政策从推行之日起多长时间应该进行一次法定的评估，评估的权限、程序及评估组织的资格、评估资费来源、评估的条件限制等，都应在法律或规章中做出有关规定。评估的制度化将能保障评估活动的正常开展和评估的质量，有利于高水平、及时地检验政策效果。政策评估的高水平是指政策评估要根据现实要求和社会的进步，不断地向更高的水平发展。从西方评估理论的发展来看，政策评估从最初的科学标准逐步转向现实标准，从而引发从理论到方法的反思和重建。但是从现实来看，科学标准与现实标准是同样重要的。不能片面认为符合现实会导致评估的不科学，也不能片面认为强调科学会脱离现实。很显然，在评估活动中，资料信息的汇集、定量与定性分析、沟通与论证、批判与整合都是必要的手段。从高水平来讲，一方面是熟练、适当地运用这些手段使评估结果更加有效；另一方面则是在这些成果的基础上达到进一步地创新和发展。评估结果的有效性主要依赖于评估水平。使评估技术、方法和观念，以及评估结果达到和保持一定的高水平，是评估活动长远发展的一个基本要求。

作为政策运行的一个重要环节，政策评估既联系着政策规划、政策执行，也联系着政策的修正与终结，其重要意义使评估在政策理论与实践研究中占有重要地位。

三、政策终结

一项公共政策在其动态运行的各个阶段中，最后一个阶段就是政策终结。当通过一项政策的推行，解决了政策问题，达到了政策目标，政策也就完成了历史便命，政策的存在也就失去意义，必然应当终结；而当一项政策失败，无法解决其所面对的政策问题，且通过政策修正也不能达到解决问题的要求时，政策的存在将不能完成使命，从而也失去了意义，也必然要被新政策所代替，本身也要终结。由于政策问题出现的多发性、普遍性和相关性的存在，所以使任何意义上的政策终结都标志着新政策即将或已经开始。

（一）政策终结的含义

政策终结从表面来看，似乎是很简单的事情。在政策科学早期的研究中、终结问题也曾一度被忽视。随着政策评估研究的发展，终结问题也自然成为政策研究的一个重要课题。评估的结果直接导致了决策者对那些效能效率不佳、执行不力和产生负影响的政策考虑是否终结的问题。鉴于政策资源的有限性和政策问题的多发性，对于应该终结的政策，决策者应该果断地结束政策的执行、撤消执行组织，以保证政策资源的有效利用和新政策问题的解决。现实情况的复杂性，也使得政策终结成为一项复杂的工作。一项政策出了问题应当修正还是应当终结？政策终结将会遇到什么样的阻力？终结应当采用什么样的策略？这些都是值得研究的理论与现实问题。

从政策的变化形态来讲，可以概括为以下几种：第一，新问题、新政策，即针对全新的政策问题，制定出台全新的政策，此乃新政策形式。第二，新问题，老政策，即利用先前有关的政策来解决新问题，此乃老政策形式。第三，老问题，老政策的修正，即老政策出现问题，但加以修正后继续推行。此乃老政策修正形式。第四，老问题，新政策，即老政策不能解决老问题，而针对老问题的解决制定出新政策，同时终结老政策，此乃政策终结和接续形式。第五，问题解决，政策终结，没有政策的替代和接续。所谓政策终结实际上包含了以上第四与第五两种政策变化形态。因此，所谓政策终结 是指当政策完成使命或通过修订仍不能完成使命时，通过法定程序结束政策功能，撤销政策。正如布沃尔所说，“在政策与计划的调整过程中，凡是无法发生功能，多余过时或不必要的政策和计划，都将予以终止和结束。” 政策修订往往体现着政策量的变化，而政策终结则体现着政策质的变化。

从政策终结的过程来看，由于政府的决策者对公共政策的制定和推行负有最主要的责任，所以每项政策的终结政府决策者仍是主要关键。政策的终结往往是由与政策相关的各方首先提出终结的建议和要求，然后由决策者在政策评估的基础上做出是否终结的最后决策。一些学者认为，政策终结的倡导者往往有以下几类人 。 第一，政策反对者。一些人反对政策，要求终结往往是出于价值与利益的考虑。当政策推行与某些人的价值认识相违背，与自身利益或团体利益相冲突时，这些个人或社会团体会提出政策终结的要求。第二，出于公心的参与者。这些人往往从经济角度对政策进行考虑，主张终结不必要或不值得耗费政策资源的政策，从而重新分配有限的资源，保证重要政策的推行，减轻政府和人民的经济负担。第三，改革者。凡是主张改革的人，包括政府的决策者和社会权威，一般都认为要想达到社会改革的目的，必须要制定和推行新的政策，而新政策制定和推行的前提则是终结旧政策，以清除障碍。第四，政策评估者与执行者。政策评估者往往根据评估的结果，政策执行者也往往根据执行中的反馈信息对目标出现问题的政策和产生极大负影响的政策向决策者提出终结的建议和替代政策的方案。政策评估的结果对政策终结起着关键的影响作用。不论何方提出的终结建议与要求，决策者都要根据评估的意见最终做出政策是否终结的决策。因此，有的学者将终结过程表述为，“政府当局针对某种特殊功能、计划、政策和组织经过慎重评估而加以终结的过程” 。

现实政策的终结一般体现在以下几个方面：其一，政策功能的结束；其二，执行组织功能结束；其三，重新调配政策资源。一项政策停止推行，政策内容不再作为行动目标和行为规范，便是政策功能的结束。撤消单独执行某项政策的行政组织，或是指令执行多项政策的组织停止执行应该终结的某项政策，即为执行功能的结束。在政策内容与执行组织产生变更之后，紧接着就要重新调配政策资源，即资金、物力和人员的再分配。

（二）政策终结的阻力

在现实中，一项政策的终结除非该政策已经表现出重大的失误和明显的不必要，否则终结总要因为心理上、利益上、习惯上、程序上、经济上的各种原因而遇到很大的阻力。而社会上共同认为应该终结的政策在终结后也往往由于其推行产生的强大惯力而在一定时间内仍旧影响着人们的思想和行为。终结的阻力和惯性影响对新政策的制定和推行将会形成强大的障碍。因此，我们有必要认识到政策终结的障碍阻力和消除阻力的终结策略。

政策终结的阻力可以概括为以下几个方面：

1、心理抗拒力

每一项政策的制定和推行，都是社会各有关方面共同努力的结果，由于政策缺陷而将其终结，则标志着前功尽弃，这无疑总会形成一定的心理负担和心理抗拒力。一些学者认为，人们不愿面对政策终结和不愿面对死亡的心理感受是同样的。面对自己付出的努力，包括决策者在内的有关人员总是在心理上不愿承认政策造成的失误和不愿承担政策终结所造成的风险。正如有的学者所言，“政策提议者费尽心血说服各方，论证方案的功效，争取必要的资源，以促进政策推行。而当政策不能达到预期目标时，他们总是以环境变化为政策失误的理由，尽可能不去承认政策本身的问题，也不愿检讨执行的策略和技术。” 由此可见，心理抗拒会形成政策终结的一大阻力。

2、执行机构的保守性

政策执行的组织机构与其它组织一样，一经建立，总要进一步寻求发展、扩大和长久地存在下去。而政策的终结则意味着组织功能的减少或是组织撤消，这也使得执行机构和人员从心理上、态度上对政策终结持一种保守态度，抵制政策终结。

3、社会阻力

每一项政策的推行都会符合一定的社会价值并给一定的人员、阶层或团体带来一定的利益。而政策的终结则意味着利益来源的丧失和价值认识的冲突。因此，既得利益者和保守的执行组织总会联合起来，向政府施加压力，抵制终结，从而形成终结的社会阻力。

4、程序上的复杂性

策的终结和法律的废止如同它们最初发布一样，也要经过一定的行政或法律程序。而终结议程的建立又往往是一个长时间的复杂的过程。这也使得政策终结往往不能很快落实。

5、终结的经济代价

一项政策从制定到推行一方面本身投入了巨大的经济成本，另一方也引发了社会资源的流动。这些成本和资源一经投入和使用；便会加入在政策过程之中，产生着特定的作用。政策一旦终结，已经使用的资本则是一种浪费，而未产生作用的资本也很难抽回，故此成为一种“沉淀资本”。再者，政策的终结往往需要替代政策的接续，而新政策的成本费用又将是一本巨大的投入。因此，从经济角度考虑问题，决策者也往往不能很快做出终结的决策。

（三）政策终结的策略

政策终结在现实中是一件复杂且艰难的事情。但是，从客观情况和国家大局及人民的利益出发，应该终结的政策又必须要终结，因此面对阻力，政策终结要讲求一定的策略，保障应该终结的政策顺利终结。政策终结的策略可以概括为以下几点。

1、大力宣传，提高心理承受力

通过宣传使社会各方面充分认识到政策是一个有始有终的过程，完成使命的政策和不能完成使命的政策得以终结是必然的。旧政策的终结意味着新政策的出现，意味着社会的变革和发展。因此，对政策的终结应该给予心理上的接受。

2、评估结果公开化

政策终结的主要依据是政策评估的结果。将评估结果公开化，可以使人们充分认识到失误政策的危害、低效和无效。评估报告中有理、有据的论证和分析可以从客观和科学的角度来说服民众赞同终结。

3、新旧政策并举，渐进过渡

这是一种相当必要的政治策略。这种策略可以使人们逐步且自然地消除旧政策的惯性影响并逐步适应新政策，对于稳定政策过渡时期的社会局势是相当重要的。我国计划经济政策的终结和社会主义市场经济政策的替代，就充分采用了并举过渡的策略。整个过渡期整整经历了20世纪80年代的10年。实践证明，这一策略是正确的。30年计划经济政策的强大惯力深深地影响着人们的思想和行为，如果采取激进的突变政策必然会造成社会的混乱。但是，经历了10年的渐进过渡，全国上下已经充分认识了计划经济政策的缺陷，也充分了解了社会主义市场经济政策的正确性极其丰富的内涵，从最初的不适应逐步转向了不但适应而且发展市场经济的局面。20世纪80年代的中国正是在这样一种相对稳定的情况下实现了重大的社会变革。

[案例七]

中国医疗体制改革政策评估

中国国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风2005年7月28日表示，由他担任课题组负责人的最新医疗改革研究报告于近日发布，报告对中国医疗卫生体制改革进行了总体性评价和反思，他说，“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的”。2003年年初，中国国务院发展研究中心社会发展研究部与世界卫生组织合作，确定了“中国医疗卫生体制改革”的课题研究。课题组由国务院发展研究中心、卫生部卫生经济研究所、北京市疾病控制中心、北京大学公共卫生学院以及劳动和社会保障部等单位的专家学者组成。

报告指出，当前的一些改革思路和做法，都存在很大问题，其消极后果主要表现为，医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。报告还说，现在医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律。此外，城镇医疗保险制度本身存在明显缺陷，发展前景不容乐观。中国医疗卫生体制期待变革。中国国务院发展研究中心课题组认为，当时中国医疗卫生事业发展中存在的问题主要有：总体投入和专业技术教育赶不上医疗服务体系的迅速扩张，致使医疗卫生服务的总体技术水平较低；经济、社会发展的不平衡状况，导致地区之间，城乡之间，在医疗服务体系发展和医疗保障水平上依然存在很大差距；过分严格的政府计划管理，在一定程度上影响着医疗服务机构及医疗人员的积极性和创造性。此外，城镇公费医疗和劳保医疗制度一直存在着对患者约束不足以及一定程度的资源浪费问题，农村合作医疗制度则存在互济功能不足的问题，如此等等。

报告说，当前主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足，多数社会成员(包括相当多农村人口以及部分城市居民)的医疗卫生需求，出于经济原因很难得到满足，贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。在2000年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国列188位，在191个成员国中倒数第4。在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生、健康指标甚至恶化。改革开放前已被控制的部分传染病、地方病开始死灰复燃，新的卫生、健康问题也不断出现。在世界卫生组织2000年对191个成员国的卫生总体绩效评估排序中，中国仅列144位，结果令人深思。