第一节 政治分析型模式

政治分析型模式是指围绕社会政治制度和社会政治因素进行政策分析的理论与方法的概括，主要包括制度分析、精英分析和团体冲突均衡分析。不论是社会制度、社会精英，尤其是社会政治精英，还是社会团体都是社会政治的重要因素，对公共政策的形成产生着重大影响，从这些角度进行政策分析，将通过政治分析从宏观上达到对公共政策本质的一定认识。

一、制度分析模式

制度分析模式基于政治学家对于社会政治制度、政权体制的研究，从政治体制、政府、政党、社会利益集团、民众等政治因素与公共政策形成的关系出发，来进行政策分析。这一分析模式的核心理论可以这样阐述：公共政策是一定社会政治制度下的产物，政策分析主要是社会政治制度分析。政治制度分析可以通过对政策形成机制认识和改进，达到对公共政策的认识和改进。根据分析内容中政治制度的不同特征，可以分成传统制度分析模式和现代制度分析模式。

（一）传统制度分析模式

传统制度分析模式是指基于十九世纪前的传统政治学理论，以及伍德诺·威尔逊、麦克斯·韦伯等学者创立的传统行政学理论而建立的政策分析理论与方法。这一分析模式认为，公共政策是一定政治制度下以政府为代表的国家权力机构活动的产物，一切公共政策必然都是经由国家政府来制定和执行，非政府政治因素对政策形成过程的影响包含在政府与其周围环境的关系之中。因此，什么性质的社会制度决定着什么性质的国家和政府，而一定性质的国家和政府又决定着公共政策的特征和制定、执行方式。

这一分析模式的理论认为，以国家政府为代表的公共权力机构可以使其制定和执行的政策具有以下三个最为明显的特征：

第一，政策经由国家权力机构发布，因而其具有合法性。国家立法、司法、行政机构，国家领袖、政府首脑、国际组织机构等，都可以根据立法机构所赋予的权限，将公共政策赋予法律效力。因此，不论是立法机构直接通过的法律条文，还是其他各级权力机构、政治权威人士根据法律规定的权限所发布的非法律性政策文件，都具有法律效力。对于合法性的政策，社会个人或团体，必须要遵从，违背政策将受到一定的制裁。

第二，政策经由国家权力机构发布，因而其具有社会普遍性。以政府为代表的国家权力机构行使着全社会的管理权力，发挥着引导全社会公共行为的职能。因此，只有国家权力机构发布的政策才能适合全体社会成员，才能成为全体社会成员或有关社会成员普遍遵守的行为规范，而非国家权力机构制定和发布的政策只适合于调整其组织系统内部成员的行为，不带有社会普遍性。

第三，政策经由国家权力机构发布，因而其具有强制性。由于以政府为代表的国家权力机构垄断了合法的社会强制力量，所以国家权力机构所属的国家机器可以公开、合理、合法地强制社会成员执行其制定的公共政策，也可以公开、合理、合法地制裁惩罚违背政策的社会成员，而非政府性的其他社会组织机构在这一方面的强制、制裁范围极其有限。因此，只有国家权力机构才能有能力制定、执行调整整个社会行为的公共政策。

由此说来，以政府为代表的国家权力机构制约、决定着公共政策的制定和执行，而社会制度又决定着国家权力机构的性质和运作方式。因此，政策分析的基本内容是社会制度分析，而制度分析的核心是某一具体的社会制度如何影响其国家权力机构的性质与运作方式，具体制度下的国家权力机构又如何影响着其公共政策的形成。这一分析模式可如图8·1·1所示。

社 会 政 治 制 度

制约决定

国 家 权 力 机 构 政策分析内容

制约决定

公共政策制定与执行

图8·1·1 传统制度分析模式

（二）现代制度分析模式

现代制度分析模式是指基于现代西方发达国家民主政治制度和政治多元主义而形成的一种政策分析理论与方法。美国学者罗伯特·达尔和查尔斯·林德布洛姆的理论在这一方面具有一定的代表性。

罗伯特·达尔曾经在批判西方传统民主政治理论的基础上，建立了规范的多元主义民主政治理论，提出了“多元政体”的系统学说，从而对政策分析中制度分析模式的发展起了极大的促进作用。罗伯特·达尔认为，规范的多元民主政体应该包含六项基本内容：选举产生的行政官员，自由、公正、定期的选举，公民表达意见的自由，公共决策的多种信息来源，社会团体组织的自治，包容广泛的公民身份。 在这种多元政体中，国家领袖虽然比平民拥有更大的政治权力，但是他们终究不像专制独裁者那样，形成铁板一块的精英独裁统治集团，所谓多元政治也是指精英统治与民主相结合的政治制度。由于广大民众无法直接参与民主决策，所以现代民主必须通过相对自治的组织，主要是政治组织，尤其是政党和利益团体的政治互动来实现。在政治互动中，权力不是等级式的，而是竞争式的，是众多政党、利益集团“讨价还价”过程中不可缺少的组成部分。而公共政策则是政府协调多元政治需求的结果。 查尔斯·林德布洛姆在其政策分析理论中引入了罗伯特·达尔的多元主义政治理论，认为民主决策过程是一个社会相关各阶层广泛参与的过程，是直接决策者与广大民众之间的一种复合性政治互动过程。广大民众拒绝用权威制约利益表达，而是在竞争中表达自己的意愿，在冲突中寻求一致。“民主的智慧”就在于能够而且必须在动态的相互竞争与妥协中达到均衡，形成公共决策。

罗伯特·达尔与查尔斯·林德布洛姆的观点实际上是为现代制度分析模式提供了理论基础。公共政策的现代制度分析模式认为，由于现代西方民主政治制度与传统政治制度有了本质的区别，多元政治使得公共政策在现代民主政治制度下体现为政府、非政府组织机构、社会民众政治互动的结果，所以公共政策不仅体现着政府的行为指引和行为规范作用，更体现为多元利益的调节与均衡，体现着社会民主状况。因此政策分析的中心内容是包括政府、政党、政治权威人士、利益团体、民众在内的直接决策者与间接决策者之间的政治互动分析，包括各决策主体在政策制定与执行中的不同职能、态度和利益，包括政策制定过程中的政治互动所体现的民主程度，以及公共政策的调节均衡作用。这一点正如查尔斯·林德布洛姆所说：“为了了解是谁或是什么力量在制定政策，我们就必须了解参与者的特征，他们起什么作用或扮演什么角色，他们有什么样的权限或其他权力，以及他们彼此是怎样打交道和如何相互制约。在众多的不同参与者中，每一个人都扮演着特定的角色：普通公民、利益集团的领导人、立法机关的成员、党派积极分子、政党领袖、法官、公职人员、技术专家、和企业经理。” 现代制度分析模式可如图8·1·2所示。

民主政治制度

决定

政府机构 政党组织

政治互动 政策分析内容

利益集团 社会民众

决定

公共政策制定与执行

图8·1·2 现代制度分析模式

（三）制度分析模式评价

制度分析模式在一定程度上说明了不同政治制度下不同的政策决定因素，从一个特定角度上揭示、概括了政策分析的重要内容，对于政策科学的理论与实践，以及政治学的发展，具有一定的意义。在现实中，许多公共政策研究者，尤其是政治学家在转向政策分析实践时，大多采用这一模式进行分析。但是，这一分析模式也存在着明显的局限：

第一，政治制度与公共政策之间的因果制约关系是相对的。世界各国的政策实践表明，许多公共政策的出台已经超越了特定政治制度和特定决策体制的制约，在不同的甚至完全相对的政治制度下，可产出内容一致或内容相似的公共政策。例如，环境保护、交通管理、城乡规划政策等。这说明公共政策的制定不仅受到政治制度的影响，而且受到自然环境、经济规律、人类生存的基本要求等其他因素的影响。因此，制度分析模式只适合于政治性较强的公共政策分析。

第二，政治制度与国家权力机构对政策制定的制约和影响，很难用确凿翔实的调研信息资料进行准确地说明。要想达到准确的分析结果，将得不偿失地耗费极大的财力、物力和人力。因此，现实中出于直觉和经验的有关推论很难采用科学手段证实。凭经验、直觉甚至传统政治理论来推导政治制度、国家权力机构在具体公共政策制定和执行中所产生的影响作用，结果必定带有或然性。因此，制度分析模式只适合于公共政策的定性分析。

第三，制度分析模式虽然能够揭示出不同政治制度下政策制定的不同机制，但是无法指出哪种制度下制定的政策更有功效。一些相关研究证明，虽然政策制定系统与政策功效之间存在着极其紧密的联系，但是政治制度的改革并不一定会提高政策功效。查尔斯·林德布洛姆认为，“在这一层次的研究上，人们还不可能十分有把握地对那些政策制定系统中导致政策功效有巨大差异的区别作出明确的概括”。在现实研究工作中，“民主的功效和专制的功效之间的某些其他不同之处尚有待揭示，正如各种形式的政策制定的功效之间，某些不同之处有待于进一步发现一样。但是，人们发现在许多政策领域中，政策制定系统之间的差异在功效上并没有多大影响，这一发现已动摇了政治科学”。

鉴于制度分析模式的局限性，因而在采用制度分析模式进行公共政策分析研究时，要注意不可将政治制度对公共政策的制约影响关系普遍化和绝对化。

二、精英分析模式

所谓“精英”，一般说来是指杰出的人物。政治精英即是指社会上少数握有政治权力和支配社会政治运转的杰出人物。公共政策的精英分析模式是从社会政治精英出发，对公共政策决定因素又一分析角度的理论与方法的概括。这一分析模式的核心理论认为，

人类社会由少数统治者和多数被统治者两大阶级构成。少数统治者垄断了政治权力，执行政治功能，并享受政治权利带来的利益；而多数被统治者只能受少数统治者的控制和支配。

这里所说的少数统治者即为政治精英。他们握有公共政策的决策权，并通过国家行政官员和行政机构来执行公共政策。

一种社会制度无论怎样标榜自己“民主”，但是公共政策实质上总是少数政治精英价值偏好的反映。

因此，政策分析的中心内容应该是政治精英的价值、偏好与行为，应该是政治精英对公共政策制定和执行如何产生的决定作用。

公共政策精英分析模式的产生与政治学中的精英政治理论密切相关。了解政治精英理论对于把握这一分析模式的实质具有一定的意义。

（一）精英政治理论

一般观点认为，公共政策的精英分析模式最先由托马斯·戴伊与哈蒙·载格勒在《民主的讽刺》一书中进行概括和阐释。 但是，关于精英政治理论可以追溯到近代西方政治学说发展史中的有关理论述。意大利政治学家盖塔诺·莫斯卡认为，精英政治理论的主要思想可以“用一种相当确定和明确的方式追溯到……圣西门的著作中”。 法国空想社会主义者圣西门认为，人类社会是以政治精英为塔尖的一座金字塔，位于塔尖的政治精英是社会的决定力量。因此，要想改变社会，就必须从塔尖入手，使新兴资产阶级的优秀人物成为社会精英，以便作出开明、合理的公共决策。法国政治学家希波莱特·泰思运用精英政治理论分析了法国革命的历史发展。他在《当代法兰西的起源》中，将法国大革命的最初动因归结为当时法国政治精英集团的行动。德国社会学家路德维希·冈普劳维茨认为，政治精英是人类中的一小部分天才，他们在生理上具有独特的优越性，因此他们统治社会是理所当然的。国家和政府是政治精英统治社会的组织体现。

以近代政治精英理论为基础，欧洲的政治学家们发展起来一种传统的精英政治分析模式，并可以概括为以下观点：第一，任何社会条件下，都存在着统治者与被统治者两大阶级。少数统治者握有政治权力，多数被统治者是统治者支配的工具。第二，少数统治者由社会精英构成。第三，社会精英可以被分为两个阶层。一个阶层是掌握着重大决策权的政治精英，他们由处于最高合法地位的极少数人组成，制定并发布公共政策。另一个阶层是没有直接决策权的统治阶级成员，他们是政治精英的支持基础和后备力量。第四，精英统治是永恒的，但精英是流动的。精英的流动将引起社会的变革和发展。盖塔诺·莫斯卡对此提出了“精英政治公式”。这一公式认为，精英统治是永恒的政治规律，而民主政治只是使精英统治合法化的“虚假神话”。在民主面纱的后面，实际上都是政治精英的专制和独裁。在精英的流动中，新的成员升入精英行列，可能会出现缓和的社会变革，而原先的精英如果拒绝接受新成员，就可能导致战争或革命。因此，社会政治的发展过程就是新的精英产生于较低阶层，升入高阶层，登峰造极之后进入坠落，由新精英所替代这样一个循环过程。

在近代西方传统理论的基础上，以哈罗德·拉斯维尔为代表的美国当代政治学家们于二十世纪中期开始了现代政治精英分析，并将这一理论纳入到行为主义政治学的研究中。哈罗德·拉斯维尔在《世界政治与个人的不安》和《政治：谁获得什么，何时和怎样获得？》等著作中，将社会精英从获得社会利益的角度进行了从新定义，认为社会精英是“获得极大多数价值的极少数人”，或者是“得到绝大多数应得利益的人”。继哈罗德·拉斯维尔之后，众多学者的研究形成了现代精英政治理论。这一理论可以概括为以下观点：第一，社会精英并不只限于政治领域，他们可以是“在政治、经济和军事领域中拥有全国性影响和决策权力的联合性或重叠性派系”，也可以是“在政治与社会事务中，典型地扮演特别重要角色的少数人”，或者可以定义为“在社会中具有崇高社会地位（不论何种理由）的功能性（主要是职业性）集团”。 由此，这一理论更加明确地将社会精英扩大到更广泛的社会领域。

第二，这一理论极其强调个人专业技能对成为精英的决定作用。在现代社会中，专业技能不仅关系到一个人能否成为社会精英，而且关系到政治和社会的发展。哈罗德·拉斯维尔认为，“当十九世纪中工业主义和资本主义扩展开来时，暴力（军队、警察）的技能衰落了，而有关商业、群众政党组织和宣传鼓动的专业技能占了显著的地位。到了二十世纪，随着世界性危机的继续，显著的社会地位又让给了一群革新的专家”。因此，现代西方社会中的政治权力将日益从地主贵族、资产阶级和无产阶级转到技术专家手中。

第三，在社会政治系统中，精英的作用是居于社会最高层发挥战略指导作用。政治学家凯勒在《超越政治阶级：现代社会中的战略精英》中将发挥战略指导作用的精英分为四种：其一是政治精英，他们是直接的社会统治者，发挥着规划社会政治目标的功能。其二是经济、军事、外交和科学精英，他们运用发展具体有效的工具实现政治目标，发挥着政治系统的适应功能。其三是道德精英，包括牧师、哲学家、教育家和优秀贵族等，他们在社会系统内维持道德观念的一致性和社会团结，发挥着社会系统的整合功能。其四是文化精英，包括艺术家、作家、电影及体育明星等，他们从情感和心理上维系着社会成员在政治文化上的一致性。

哈罗德·拉斯维尔认为，处于最高层的社会政治精英主要通过四种手段来达到对社会的统治：符号、暴力、财务和实践。所谓符号是指政治精英为达到政治目标所提出的具有自我辩护意义的理论，这一理论使政治精英具有统治合法性并普遍使社会接受。所谓暴力是指武装力量的运用，这是政治精英达到政治目的有效保障手段。所谓财物是指经济杠杆的运用，即国家的财政收支和社会利益分配。所谓实践是指国家政策、法律的制定和行政执行过程。

（二）精英分析模式

在传统与现代精英政治理论的基础上，托马斯·戴伊与哈蒙·载格勒对政策科学进行了新的发展，概括出公共政策的精英分析模式。这一模式提出以下观点：

第一，与基本理论观点一致，认为社会是由少数统治者与多数被统治者构成。前者执行政治功能，垄断政治权力，享受权利所带来的最大利益；后者受前者的操纵和控制；前者为社会精英，后者为社会民众。精英之所以能够统治民众，是因为精英是目标一致的组织体，而民众则是一盘散沙。

第二，政治精英是公共政策的决策者，他们把握着政策方向，制定政策，规划战略，并通过国家行政机关来执行政策，使民众服从政策的控制和指引。

第三，公共政策并不反映民众的要求，而只是反映精英的利益和价值偏好。公共政策的产生、发展、变化和创新，都来自精英对自身价值观的重新定义。为了维护对社会的统治，精英的思想一般都趋于保守主义，政策制定多体现为渐进而非彻底地否定和替代。

第四，精英充满社会责任意识，同情民众。社会民众福利是精英决策的重要内容。精英不反对民众福利，而只是认为只有精英才能担负为民众谋福利的责任。精英与民众的交流是自上而下进行，民众的情绪不能影响精英，而只能受到精英的影响。

第五，精英之间的矛盾冲突仅限于很小的议论范围，相互一致多于彼此冲突。这种一致性基于精英对社会现行制度及现行制度下竞争规则的共识。因此，政策分析的中心内容是政治精英的价值观、偏好和行为分析，是政治精英对公共政策制定和执行的决定作用分析。

精英分析模式可如图8·1·3所示。

政治精英

制定政策 政策分析内容

国家行政机构

执行政策

社会民众

（服从政策）

图8·1·3 精英分析模式

公共政策的精英分析模式在一定程度上揭示了西方民主政治制度的弊端，对于剖析西方民主政治制度具有很大的参考价值。另外，作为一个政策分析角度，这一模式也具有一定的实践意义。在现实社会中，政治精英对政策制定的影响作用尽管不是绝对的，但也是客观存在的。处于政治精英地位的国家领袖与政府首脑，对于公共政策的制定和执行往往起着决定性的作用。认识这一作用，将对公共政策的形成过程具有一定的认识意义。

但是这一分析模式的局限性也显而易见，我们可以作以下概括：

第一，这一分析模式将现代民主政治制度一味斥为无用、虚伪的装饰物和象征性面纱，彻底否定民主政治制度在公共政策制定和执行中的重要作用，不符合现实状况。

第二，不符合实际地贬低了民众在公共决策中的重要作用。在现代社会中，随着政治民主程度不断地提高、教育文化的普及和大众传播媒介的发展，社会民众不再是所谓“目光短浅”的“井底之蛙”，随着社会民众组织和政治组织的发展，民众也不再是“一盘散沙”。他们不仅要知晓天下大事，而且要通过合法途径参政议政，针对关注的公共问题提出自己的政治主张和公共决策意见，促使政府尽快纳入工作议程进行解决。社会民众对于公共政策的制定和执行起着越来越重要的作用。

第三，不符合实际地认为政策变化都是渐进性的。现代社会的发展快速而多变，仅靠某些为保住统治地位的“政治精英”制定渐进保守的政策已经不能适应现代社会的需要。

第四，这一分析模式认为政策分析的核心内容是政治精英分析，但是政治精英的个人情况极少对社会全面公开，这无疑将给政策分析活动带入一个死角，很难得出科学、准确的分析结果。

三、团体冲突均衡分析模式

团体冲突均衡分析模式是以团体政治理论为基础演变而来的公共政策分析模式。团体政治理论与精英政治理论同时产生于十九世纪末与二十世纪初期，同样对行为主义政治学产生了很大影响，进而又影响了公共政策理论的发展，促进了公共政策团体冲突均衡分析模式的产生。团体冲突均衡分析模式的核心理论认为，团体是社会构成因素之一，团体间的冲突是社会政治的一种重要表现方式。当政治性团体向政府施加压力时，政府可以通过制定、发布公共政策使团体冲突达到一种均衡。因此，政策分析的中心内容使团体及团体的政治行为分析，是公共政策如何发挥特定职能使团体冲突达到均衡的过程分析。

（一）团体政治理论

欧洲学者最早展开社会团体的研究，建立了团体政治理论。这种理论观点可以概括为以下几个方面：

第一，强调团体与国家的平行存在和本质的趋同，认为国家也是团体的一种形式。德国学者弗里德里希·冯·吉尔克认为，团体是一个有生命、意志和目的实体。团体作为真实的法人在法律承认之前就已经存在，独立于国家，并且不能够通过国家法令被创造或消灭。英国学者菲吉斯和麦特兰也曾经进一步强调，已经组织起来的团体，是有义务、有权利的“人”，而不管国家是否承认他的这种地位。

第二，强调以政治团体不同特征为基础的政治多元主义，以此反对传统的国家政治一元论。英国学者哈罗德·拉斯基认为，团体和人一样，有各自的情欲、品质、本性和个性，而国家也和人一样具备同样的特点。虽然国家、团体、个人具有不同的存在资格，国家以民族的资格存在，团体以人的集群资格存在，人以个人的资格存在，但是这是一种资格平等的共同存在。因此，国家就是一种团体。在平等存在的前提下，政治团体不同个性的体现必然要导致政治多元主义。

第三，团体分析是政治研究的主要内容。美国学者亚瑟·本特利于1908年发表《政府过程》一书，集中强调了这一观点。一方面，他猛烈批判只注重制度分析的传统研究方法，认为传统制度分析只是流于一种表面的形式化研究，没有触及公共政策的核心问题；另一方面，他提出行为主义的政治学研究方向，认为人的政治行为是一切政治过程的基础，而个人的政治行为又总是通过某个政治团体才能对整个社会政治系统产生作用；再者，他提出政府的统治过程就是一种团体的政治活动过程。因此，团体应该成为政治研究的核心，团体的种类、性质、内在动力以及团体在政治过程中的作用等，都应该成为政治研究的基本问题。

团体政治理论对公共政策分析的研究起到了促进作用。美国学者戴维·特鲁曼和厄尔·拉兹姆由其接受和发展了亚瑟·本特利的观点，将团体政治分析引入到公共政策的研究中，为公共政策团体冲突均衡分析模式的产生奠定了基础。 以政治团体为基础的研究方法被称为“本特利－特鲁曼研究方法”。 戴维·特鲁曼在其《政府过程》中再次提出，人作为一种社会动物不能单独存在，而必须以某种相同特征和最低交往为基础结成某种集合体，这就是社会团体。团体的存在可以维持人类生存的平衡。一旦这种平衡受到威胁，或是团体本身的存在和利益受威胁，团体就必然要作出相应的对策。“如果威胁不大，团体的领袖们就会努力去恢复原先的平衡，……再恢复平衡过程中，政府起着不可缺少的中心协调作用。如果威胁将导致分裂，那其他更严重的行为将会出现”。因此，在现实社会政治过程中，具有共同利益的个人都将正式或非正式地结合成某一团体，以便向政府提出他们的利益要求，力图通过政府协调达到自身的满意。团体的存在是社会政治生活的重要因素。社会团体根据其政治参与程度可以分成利益团体和政治压力团体。利益团体是指具有共同态度和共同利益的个人所组成的一般社会团体，任何利益团体都可以向其他社会团体或政府提出一定的主张或要求。当利益团体向政府任何机构提出要求，对政府形成一种政治压力时，这一团体便成为政治性的压力团体。个人要想在社会政治生活中发挥一定的作用，就必须要加入一定的团体并代表团体的利益。这样，社会团体就成为个人与政府之间相互沟通的中介因素。

在戴维·特鲁曼的影响下，以罗伯特·达尔、格兰特·麦克奈尔、希奥多·洛维为代表的众多学者都展开了对政治团体的分析研究。研究的内容包括了团体活动的影响因素、利益团体的自身性质与团需要之间的关系、政治制度对团体的影响、公共决策中团体的作用等诸多方面。众多学者的参与和研究成果，一方面使团体政治理论更加丰富，另一方面也勾画出公共政策团体冲突均衡分析模式的框架。从以上研究成果出发，厄尔·拉兹姆在其《政治的团体基础》中进一步明确阐释了团体背景下公共政策的性质，并从理论上进一步概括出公共政策团体冲突均衡分析模式。

（二）团体冲突均衡分析模式

团体冲突均衡分析模式的理论观点认为，政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突，使团体之间争取影响政府制定有利于自己团体的公共政策的竞争行为。公共政策代表的是团体冲突协调后的一种均衡。政府的任务是面对团体间的利益冲突和竞争压力，建立团体竞争规则，促成团体间的妥协，平衡利益，通过制定政策达到新的均衡。这一点正如厄尔·拉兹姆所说，“公共政策是任何特定时间内团体竞争后所达成的一种均衡。这是竞争党派或团体间努力争取自身利益后所达到的一种均衡。……立法机关是这种团体竞争的裁判，它仲裁团体竞争的胜负，以法律形式记录胜负、妥协和征服的情形。”两方团体冲突均衡分析模式可如图8·1·4所示。

团体A 团体B

冲突

压力 压力

政策分析内容

公共政策均衡点

（政府的职能）

图8·1·4 两方团体冲突均衡分析模式

图8·1·4说明公共政策是团体冲突、竞争，施加压力后的一种均衡。由于团体B的压力最初时大于团体A，所以团体A在未向政府增加压力时，公共政策倾向于团体B。当团体A向政府增加了压力后，便迫使公共政策向团体A倾斜。这一现象可以多次在政治过程中反复，最终可以达到一种相对的均衡。如果再加入更多的团体竞争，这一模式便呈现一种立体状态。两方冲突竞争是这一模式的概括。竞争中团体压力的大小，取决于团体的人数、财力资本、组织力量、领导能力、内部凝聚力、与政府部门的关系，以及向政府施加压力的申张过程和申张强度。政府作为团体冲突的协调者，其职能就是根据团体所施加压力的大小把握公共政策的均衡点。因此，政策分析的核心内容就是团体的竞争行为和政府如何制定公共政策使团体冲突达到均衡。

团体冲突均衡分析模式认为，政府要想通过公共政策协调、均衡团体冲突，社会环境必须具备以下前提条件，形成一种适应机制。

第一，社会中必须有一个相当大的“潜在团体”的存在。这一团体的基本思想是对现行政治制度和现行政治竞争规则的认同和支持。这一团体虽然是潜在的、无形的，但却普遍存在于整个社会中，是反对以破坏现行制度为手段来影响公共政策均衡团体冲突职能的社会基本力量。

第二，团体成员要具有思想和行为倾向的多重性。一个人可以既属于这一团体，又可能属于另外一个或几个其他团体。这种多重性可以制约一个团体的个性，防止某个团体偏离社会规范而不接受公共政策的协调。

第三，公共政策所达到的团体均衡，要有助于现行政治制度的稳定，如果政策结果引起了新的、不可调和的团体冲突，那就要重新考虑实现均衡的政策。

第四，每个社会团体的权力都应相互制约。在团体权力相互制约关系中，个人不应受到某一团体的伤害。如果没有以上机制或条件，那么面对团体间的政治竞争，公共政策将无力均衡竞争团体的利益。

团体冲突均衡分析模式与其他政治型分析模式一样，概括和阐释了政策分析的又一个角度，在理论与实践上具有一定的意义。第一，这一模式用团体冲突及冲突的均衡来描述社会政治活动，说明了政策问题产生及进入政府议程的途径及方式。政府作为公共权力机构，经常会遇到各种团体的政治压力，并且必须对此做出反应，建立政策议程，制定公共政策，均衡团体冲突。这一点对于我们认清公共政策的本质和过程具有一定的意义。第二，这一分析模式有助于我们认清西方发达国家的政治特点。利益团体和民众向政府提出问题产生政治压力，促使政府制定公共政策以维护团体利益。当某一团体通过公共政策获得利益，其他团体便会努力竞争。如此循环，最终以政府发布均衡团体利益的政策为止。这是西方发达国家社会政治的重要特点。团体冲突均衡分析模式对这一特点进行了概括性的体现。

团体冲突均衡分析模式也存在明显的局限性。第一，这一模式只强调了政策问题进入政府议程的一种方式，即团体的政治压力，无法说明建立政府议程的其他方式和过程。第二，这一模式将政府视为完全被动的压力接受者，没有说明政府作为国家公共权力机构在发现和解决公共问题上的主动性。第三，这一模式只强调团体间的冲突，而没有涉及政府机构内部在政策制定过程中的均衡。第四，在社会现实中，这一模式所要求的前提条件并不是永恒地存在。当重大事件突然发生，权力与法律受到威胁，特别是当社会中出现完全对立不可调和的利益团体，尤其是出现于现行政治制度完全对立并企图取而代之的政治团体时，这一分析模式便无法适应。