第二节 围绕“理性”探索的分析模式

理性作为科学与最佳的同义语，与公共政策内容和决策过程密切相关。围绕公共政策能否达到理性和最佳，怎样达到理性与最佳，众多学者也是展开了深入的研究，开拓了新的分析角度与方法，建立了分析模式。围绕理性问题建立的公共政策分析模式概括说来可以包括理性分析模式、渐进分析模式、混合扫描分析模式、规范最佳分析模式等。

一、理性分析模式

理性分析模式是指从经济角度出发，围绕政策资源的投入和政策目标达到最佳化，政策效益达到最大化所建立的分析模式。理性分析模式一方面源于古典经济学理论和功利主义思想为基础的西方理性分析理论，另一方面源于现实公共决策过程中理想化的理性决策要求。

理性分析模式的核心观点认为，人的本质是追求最大收益，人的智慧和能力可以达到理性的分析结果，社会资源的有限性和公共需求的无限性要求公共政策必须达到最高效率。因此，政策分析的主要内容是如何采用理性的方法使公共政策达到科学和高效。

（一）理性分析理论

对于人类理性的肯定，可以追溯到十四世纪欧洲文艺复兴时期。欧洲文艺复兴在彻底批判中世纪宗教蒙昧主义的同时，提出了人道主义思想，主张科学、理性。继而兴起的十八世纪启蒙运动进一步强调了人类衡量事物的“理性标准”。与封建宗教统治下“神”与“上帝”所带来的蒙昧相比，人正象莎士比亚赞美的那样，是“宇宙的精华、万物的灵章”，是科学理性的化身。这种意识形态领域的革命，引起了西方社会各个龄的变化，为理性研究奠定了思想基础，学者们也开始系统的分析人类理性的作用和体现。

西方理性分析理论最早产生于经济领域，其创始人可首推古典经济学家亚当·斯密。亚当·斯密在其经典著作《国家财富》中，从科学、理性的角度来分析社会经济问题，认为国家经济政策的主要目的就是追求国民收入的最大化，追求社会产业的最大化。以边沁、密尔为代表的“功利主义”者们在亚当·斯密古典经济学理论的基础上提出了“经济人”的分析理论。这种理论认为，人从事经济活动的目的是追求利润的最大化，为了获取最大化的利益，人可以搜集到所有必要的信息资料，并且在边际效益与边际成本相等的点上决定生产量和生产价格。因此，理性是人类从事经济活动的主要因素，人是具有“全知理性”的“经济人”。

第二次世界大战以后，随着科学技术与生产力的发展，尤其是系统科学与管理科学的出现，经济领域的理性分析也就进一步扩展到非经济领域。许多政治学家开始运用这一方法来研究社会政治，分析公共政策，从而产生公共政策的理性分析角度。美国学者卡尔逊在《公共开支的分析和评估》中曾经明确指出，由于政府可以运用的资源十分有限，而现代社会中人们对政府施政的要求又是无穷无尽的，法律、道德义务与过去的决策者所作的承诺只有少部分能够达到预算控制，因此预算过程必须确保公共资金的有效配置，确保高效率地实现国民优先提出的发展目标。所有这一切，都要求政府的决策必须要理性化。只有实现公共决策的理性化，才能确保政府以最高效率达到最佳分配。 托马斯·戴伊在《理解公共政策》中也曾经指出，“政府应该选择那些社会收益最大数额地超过成本的政策，放弃那些成本超过收益的政策。” 一种普遍的观点认为，政策问题一旦进入政府议程，下一步就是由专业分析人员采用科学、理性的方法进行分析，求得解决问题的最佳方案。公共政策的这一现实环节以及达到的目的和方法，都为公共政策理性分析模式的建立提供了思路。政府的财政收支和公共经济的效率要求公共政策必须以最小的资源投入来获取最大的政策收益。而达到这一目标的手段之一就是公共政策的理性分析。

（二）理性分析模式

理性分析模式认为，政策分析是决策者作为“全知理性”的“经济人”，在政策制定的各个环节中的理性活动。决策者作为“全知理性”的“经济人”，可以掌握和排列所有的价值、可用资源以及所有的政策目标，可以制定出所有的备选方案，并确定每一方案的资源投入和效益预测，通过成本效益分析比较，可以确定最佳的方案。决策者面对需要解决的公共问题，为了制定出理性、科学的政策，掌握政策资源的决策系统要经过众多环节过程，每一环节都要穷尽各种可能性。首先，经过价值排列、资源计算、目标确立、方案规划等环节，排列出所有的价值认识、所有的可用资源、所有的政策目标。其次，通过分析研究制定出所有的备选方案，并确定每一方案的资源投入和效益预测。再次，通过成本效益分析比较，确定最佳方案。理性分析模式设想，由于分析过程中从信息搜集把握、各种可能性的考虑、备选方案的做出到最终方案的确定，都穷尽了各种可能性，因此最终方案将达到理性、最佳。政策分析的主要内容就是如何通过理性分析使政策方案达到理性最佳的要求。理性分析模式的分析过程可如图8·2·1所示。

输 入 输 出

价值排列

政策问题 资源计算 列出备 成本效 确定最 理性最佳

价值认识 目标确立 选方案 益比较 佳方案 政策方案

政策资源： 方案规划

政策分析内容

图8·2·1 理性分析模式

图8·2·1在展示理性分析过程的同时也提出一个值得思考的问题，即何谓政策方案的“最佳”？从社会政治角度说来，最佳是指最满意地实现决策者的目标和价值， 但是这显然不是理性分析模式所指的最佳概念的含义。这一模式所说的最佳，实际上是指经济角度的最佳。从经济角度说来，最佳是指政策效益最大地超过政策成本，或是相同成本之下政策效益达到最大。例如，假定A、B、C、D四个政策方案穷尽了备选方案的可能性，那么根据各方案不同的成本效益分析预测，可以按照图8·2·2来确定最佳方案。

图8·2·2说明，在收益与成本成正比的前提下，收益要求越高，成本投入也就要求越高。从政策方案A、B、C、D的不同收益比较看来，D＞C＞B＞A，方案D应该中选。但是，由于高收益需要付出高成本，所以还需要进行方案各自的成本效益比较。从方案各自的成本收益比较来看，成本D＞收益D，成本C＝收益C，成本A＜收益A，成本B＜收益B，方案A、B应该再进行比较选优。在收益大于成本的前提下，收益A＜收益B，因此可以确定方案B为理性最佳政策方案。方案B的收益虽然小于方案C和方案D，但是从各自成本效益来看，方案B在既定成本水平上达到了最大收益，实现了最高效率。

政策收益

总成本曲线

。 总收益曲线

（最佳） 。 D

B 。 C

A 。

政策成本

图8·2·2 理性最佳方案的选取

从图8·2·1和图8·2·2可以看出，公共政策的理性分析需要以下基本条件：第一，政策问题性质明确，结构质量优良，相关的价值认识可以全部知晓与衡量。第二，可能的政策方案可以全部列出。第三，决策者与规划分析人员具备搜集所有有关信息，预测每一方案结果，计算每一方案成本效益的能力。只有具备以上条件，才能达到方案规划的绝对理性。理性决策模式对可以获得以上条件的假定，使决策参与者成为一种具有“全知理性”的“经济人”。

正是这一分析模式的“理性”要求，引起政策科学界的关注和社会的认同，也正是这一分析模式所需基本条件的绝对化，引起了重大的非议。赫伯特·西蒙、查尔斯·林德布洛姆、罗伯特·达尔等诸多学者都对理性分析模式提出了强烈批评。很明显，理性分析模式为公共政策决策科学化、最佳化提出了一条思路和方法，同时也体现出很大到局限性。

第一，决策者无法全部排列和比较与决策有关的价值认识，尤其是对于相互冲突的价值认识无法进行纯理性的比较和统一。价值认识的不统一，必然导致公共政策的价值倾向性，不能达到纯粹的最佳理性。

第二，决策者无法穷尽各种政策可能性，即解决一个政策问题究竟可以有多少政策方案无法全部列出。

第三，现行政策中已经投入而无法抽回的沉淀资本，将阻碍决策者从纯理性角度去考虑替代方案新的成本投入。

第四，决策者的主观意识与能力的有限性无法使政策方案达到完美的理性与最佳。一方面，决策者个人的情感、意志、灵感、欲望等非理性因素的作用在公共决策中无法完全排除；另一方面，全面资料搜集与调研的困难，现存资料的不适用，社会环境的复杂化，都是公共决策的纯“理性”要求超出决策者与分析人员的主观能力。在电脑技术应用于政策分析时，由于价值问题的复杂化，数据的不完全、不准确，操作中的系统误差等，都很难是政策方案达到完美理性的要求。

（三）有限理性主义

在批评理性分析模式基础上赫伯特·西蒙提出了有限理性主义。

这一理论体现在赫伯特·西蒙《现代决策理论的基石》、《行政行为》等代表著作中。

赫伯特·西蒙认为，在政策制定中，希望决策者完全达到一种理性、最佳的结果是不切实际的。决策者事实上不可能具备全部有关的信息资料，而往往是在掌握一定资料的情况下便开始规划政策。另外，排列所有可能方案一是成本太高，而是不可能做到。因此，现实中的决策者一般都是选择有限几个比较满意的方案进行比较，确定相对最佳的方案。赫伯特·西蒙认为，在政策方案比较的动态心理过程中，决策者追求“满意方案的欲望水平是可以发生变化的。……如果在探索备选方案时感到容易发现满意方案，其欲望水平便提高；反之，如果感到发现满意方案是比较困难的，其欲望水平就下降。” 因此，这种选择无论方法上多么科学、其最终达到的也只能是一种“有限理性”，方案的“最佳”也只能是有限范围内的“相对满意”。

基于有限理性主义，赫伯特·西蒙认为，具备“全知理性”的“经济人”是不存在的，现实中的决策者实际上是一种“行政人”，并具备以下特征：

第一，行政人知识能力有限，但是组织化的个人，其全部决策过程受到组织系统的各种因素影响。例如，个人所在的部门层次、标准化作业程序、组织中权威的意见、各个部门的沟通等，都将影响到决策过程。

第二，行政人具有现实适应能力。知识能力有限的行政人面对复杂的决策问题不能达到理性与最佳时，可以转为追求更加现实的决策。行政人知觉中的现实只是一种现实的简化模型，并非真正的现实，行政人一般情况下满意于这种简化的现实，并以此为依据采用简单的规则与手段或简单的习惯方法来进行决策。

第三，在方案的排列和选择过程中，行政人寻找的是“令人满意”或“相对较好”的方案，而不是绝对的理性最佳方案。

在公共政策制定中，有限理性意义上的“满意”方案，可概括为“多数人满意”和“次佳”。多数人满意的方案是在无法列出最佳标准时，根据选择情况或满意程度所选择的方案。

例如，对政策方案A与B，社会每一成员都认为A优于B，则A为令人满意的方案。在意见不一致的情况下，如果多数人认为A优于B，或是至少有一人认为A优于B，而其他人没有反对意见，则A仍然为令人满意的方案。

在有人因为方案A有损自己的利益而提出反对意见时，若果受益于方案A的人愿意提供利益补偿，而得到补偿保证后的人不再反对方案A，则仍然可以认为A为令人满意的方案。

很显然，这种决策所达到的值是一种有限理性的结果，很难采用理性意义上的最佳标准衡量。

次佳方案是指可以列出最佳标准而不能达到最佳标准时，降低标准所选择的方案。理查德·利普希和兰卡斯特在《次佳一般理论》中对此作有代表性的论述。 例如,在政策分析过程中可以首先采用理性方式，规划出成本效益最佳的政策方案,但是在最佳方案不能实现时，可以将标准依次下降次佳、第三、第四……。

二、渐进分析模式

基于有限理性主义，查尔斯·林德布洛姆在批评理性主义的同时，建立了渐进主义理论和公共政策渐进分析模式。

（一）渐进主义的理论与现实依据

查尔斯·林德布洛姆认为，政策分析应该更符合西方民主政治的现实，而理性主义与现实情况相差甚远。他认为，人类解决政策问题有两种模式：其一是在假设人类具有全知理性，对人类智慧能力持乐观态度的前提下，由人类理性来引导问题的解决；其二是在承认人类智慧能力有限的前提下，通过社会政治互动来解决问题。这两种模式的特点比较可如表8·2·1所示。

表8·2·1 人类解决问题两种模式特点比较

特点要素 模式一 模式二

人类知识能力的假设 充实乐观 有限而不乐观

问题解决的基础 客观真理 主观意愿

问题解决的标准 先验的正确性 经验的同意

决策产生的方式 发现 选择

人际关系条件 不平等 平等

决策单元 一元 多元

社会需求假设 和谐一致 分歧冲突

问题解决途径 理性思考 社会互动

问题解决过程 同心协力 相互制约

思考的范围 整体 各自局部

对失误的态度 规避 修正

是否接受方案的依据 结果 程序

在假设人类知识能力有限的前提下，表8·2·1中的模式二更具有现实普遍性。在西方多元政治体制下，公共政策也正是由这种决策模式所产生。现实中的政治与市场有着类似的特点。面对市场中的商品，消费者不必全盘分析价格的种种来源，厂商也没有必要分析每一个消费者的确切需求，只是根据目前了解的价格信息或消费信息便可达成交易。政策分析也是如此，不需要对全部价值和方案进行分析，只需要了解自己的偏好价值，通过政治互动，类似于市场中的“讨价还价”，彼此协商让步，即可做成双方或多方满意的决策。林德布洛姆认为，因为，“人类在知识能力上的限制，以及在所能得到的情报上的限制，给人类的能力带来了限制，使分析不能是非常全面的。……而如果我们考虑到可以用于一项政策问题的时间和财力实际上总是有限的，它(理性主义)作为一种制定政策的方法就更为荒谬。” 很明显，在批判理性主义的基础上，查尔斯·林德布洛姆接受了有限理性主义，并进一步提出公共政策渐进主义分析模式。

渐进分析模式的现实依据可以归结为政治、社会成本与分析技术上的约束。

从现实政治运转来看，林德布洛姆认为，二战后西方国家政治的一致性决定了其公共政策的渐进性。在稳定有序的政治系统中，轮流执政的政党和政治领袖对国家基本政策的看法存在很小的差异。例如在美国，两个主要的政党在基本原则上的意见是一致的，它们只是在相对细微的差别点上向选民提供一些可供选择的政策。在和平时期，一个政党能否上台执政，主要取决于其解决社会现实公共问题的能力。而在一定的历史时期内，解决同一个公共问题的政策方案往往具有一定的相似性，不同的执政者很难用截然相反的政策方案来解决同一个问题。一项政策一旦成功地解决了一个公共问题，便会深入人心，得到普遍的社会认可，从而具有坚强的合法性，政党之间的矛盾和冲突一般不会引起现行政策的剧烈变动。因此，各政党在竞选时仅仅是对每项政策提出渐进的修改，政府公共决策也是一个渐进的过程。查尔斯·林德布洛姆认为，政治的渐进性是西方民主政治体制存在的条件。

从社会成本看来，一项政策的实施必然要形成一定的社会利益结构，而剧烈的政策变动在打破利益格局的同时，必然要遭到既得利益者的反对以及对新政策的抵触，同时也会激发一系列相互冲突的社会利益新需求。当新政策不能社会利益需求时，社会矛盾便会加剧。新旧政策之间严重断裂所导致的利益失衡，及其进一步产生的政治失控，将加剧政府的负重程度，并在政府难以承受负重时成为政治危机的根源，这样将使激烈变革的新政策付出极高的社会成本。如果政策变化仅限于对现行政策的部分修正，则容易使社会各方所接受。因此，为了维护社会稳定，政府往往希望保持或适当修正现行政策，而防止激烈的政策变革。因为激烈的政策变革虽然有可能达到某一特殊的政策目标，但是往往要付出极高的是社会成本。因此，现代公共政策普遍体现出一种渐进性。

从技术上看来，任何一项公共政策的制定必然要联系着时间、信息、经费、备选方案等因素的全面把握，然而现实中的决策者没有足够的时间、经费，也不具备无限的智慧和能力把握所有的信息、排列所有的备选方案和计算其成本效益。也就是说，在技术上不可能达到纯粹的理性分析结果。因此，查尔斯·林德布洛姆认为，政策制定只是在决策者有限技术能力基础上进行，在执行性中根据技术能力再不断地修正。这样也必然体现一种政策的渐进性。

（二）渐进分析模式

公共政策渐进分析模式的核心思想可以这样表述：由于人类有限理性和现实中公共决策特点的制约，公共政策很难达到全面性革新和全知理性，新政策的制定只是先前政策的局部调整和边际性变革，体现为一种“断续渐进”的过程。因此，政策分析的主要内容是渐进性的边际变化。公共政策渐进分析模式可如图8·2·3所示。

政策变化幅度

先前政策内容

政策边际性变化 政策分析内容

时间（年限）

1980 1985 1990 1995 2000

图8·2·3 公共政策渐进分析模式

查尔斯·林德布洛姆认为，政策制定是一个按部就班的“一步接着一步、永远没有完结的渐进过程”，这一过程体现出“修正政策和目标的可能性。……任何采纳这一方式的政治体系都会建立一种高度的灵活性、恢复力和持久性，从而大大提高为解决复杂问题制定良好政策的能力。……这样，尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接连而来的小进展却可能是社会发生迅速的变化。……按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者或许看来不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说硕大无朋的宇宙进行勇敢角逐的足智多谋的问题解决者”。 基于这种理论，查尔斯·林德布洛姆认为，公共政策渐进分析可以分为三部分内容。其一，简单连续性渐进分析，即公共政策从历史到现在以及未来连续产生了和即将产生那些边际性变革。这一内容主要用于公共政策总体渐进性分析。其二，断续性渐进分析，即一项政策在其渐进变革中什么条件下发生了边际性变革，什么条件下又维持着原状。对于一项政策来说，虽然总体上产生着渐进性的变化，但这一变化是断续的。这一分析主要用于把握具体政策断续变革的条件、现实适应性及未来变革的可能。其三，策略分析，即采用什么策略和方法使政策实现适应现实需要的渐进变化。公共政策断续性渐进变化可如图8·2·4所示。

政策变化幅度

断续变化

曲线

变化 变化

变化

变化

时间

图8·2·4 公共政策断续性渐进变化

以有限理性主义为基础所产生的公共政策渐进分析模式一方面概括出政策分析研究的又一个角度与方法，丰富了政策科学的理论研究，另一方面更加贴近于社会现实，采用渐近分析方法研究制定政策对于保持政策的连续性和社会稳定具有很大的现实意义。但是，这一分析模式也体现出一定的局限性。第一，现实社会不能完全满足公共政策渐进变化的条件。政策的渐进性首先需要先前政策基本满足社会需要，这样政策的边际变化才能被普遍接受。而这一条件只能出现在高度稳定、发展变化缓慢的社会中。但是，在发展迅速、复杂多变的现代社会中，新问题不断出现，先前政策极度滞后时，不能达到对社会需求的基本满足。在这样情况下，渐进分析便软弱无力。第二，极容易导致保守观念的产生，使政策制定着安于现状，阻碍发展与变革。尽管查尔斯·林德布洛姆极力强调了渐进积累对于重大变革的意义，但是这一分析模式的保守倾向仍然显而易见。保守的渐进政策极容易导致政府公共管理的软弱无力，面对全新的问题极有可能进入公共决策的困境。

三、混合扫描与规范最佳分析模式

（一）混合扫描分析

为了克服理性分析和渐近分析的各自局限，阿米泰·埃特佐尼综合两种分析模式的实用价值，针对现实情况提出了公共政策混合扫描分析模式。 埃特佐尼在《混合扫描：决策的“第三种”方法》中认为，理性分析模式太过于理想化，超越了决策者的智慧和能力，局限是显而易见的。然而，渐进分析模式又一方面过于墨守成规，并且不可避免地只能关注到实力强大组织的既得利益，而忽视社会下层合物组织者的利益，另一方面只是将注意力集中在公共政策的短期目标上，进行微小的政策修正，这样便会忽视社会发展性的根被变革。长远政策和根本变革性政策在现实中虽然数量有限，但它们可以成为无数渐进性政策的基础。理性分析和渐近分析又各自具有自己的长处。理性分析提出的对政策科学性、全面性的追求，适合于从宏观上考虑政策问题的解决，渐进分析提出的政策边际变化，适合于从微观上考虑政策问题的解决。因此，应该综合理性分析与渐近分析这两种模式的长处，形成一种公共政策的宏观和微观混合扫描分析的方法。

例如，对于全球性生态变化情况或气象情况的卫星观测，并以观测结果作为生态保护政策的制定依据之一。如果采用理性分析方法，就需要对地球上所有表面空间进行考察和把握，那么繁多的细节将导致高额的成本代价和能力所不及。如果采用渐近分析方法，又将只局限在对过去熟悉的地区进行生态和气象考察，记录其微小的变化，而忽略其他不熟悉的地区。很明显，单独采用哪一种方法都不能获得满意的决策依据。因此，应该同时从理性和渐近两角度进行考察。从理性角度可以不含细节地扫描地球全部表面空间，从渐进角度可以有重点地扫描局部细节。这种混合扫描的结果，可以作为理想的决策依据。

混合扫描分析理论认为，公共政策的决策者针对某一问题制定决策时可以根据具体情况选择两种扫描方式的使用比重。政策资源投入越大，扫描范围就越广，决策依据就越趋近于科学、理性。如果局部扫描可以把握和解决问题，那渐进分析方法则可取，如果局部扫描和渐近决策不能把握和解决问题，那就必须加大资源投入，进行全面扫描和分析。混合扫描分析模式可如图8·2·5所示。

理性扫描 确定政策方向

公共政 形成

策问题 支 持 决策

渐进扫描 把握局部变化 监测 政策执行

图8·2·5 混合扫描分析模式

从图8·2·5可以看出，公共政策的混合扫描分析实际上就是从宏观和微观两个方面来把握政策问题，再依据问题分析结果制定相关政策。这种分析模式具有一定的实际操作意义，既可以用于问题把握，也可以用于政策执行过程的监测。正如詹姆斯·安德森所说，混合扫描分析“把根本性的决定和渐近性的决定都考虑到了，他所提供的高级的、基本的决策过程，确定了行动的基本方向。而渐进性的决定形成过程是为根本性的决定作准备，并在根本性的决定作出后加以实施”。但是，这一模式也有一定的局限性。“这一方法在实际中如何运用不那么清楚，他只是引起读者思索和推测的东西”。 很明显，混合扫描分析模式只是从一个角度上为政策分析提供了一个实践性的思路，需要进一步充实和具体化。

（二）规范最佳分析

规范最佳分析是叶海卡·德洛尔围绕政策分析的理性问题，针对理性分析和渐近分析的局限提出的又一分析模式。叶海卡·德洛尔认为，由于搜集完整的社会价值认识资料并提出全部的可能方案及进行每一方案的成本效益分析预测使人的智慧能力所不及，所以理性分析的理想化要求在现实中不能实现。而渐进分析对于复杂多变的现代社会又出现极大的不适应，所以应该探索一种新的分析模式。鉴于公共政策制定中“理性与最佳”标准的重要性，所以尽管人的主观知识能力有限，也应该在政策分析中努力增加理性因素，争取达到最佳决策。这种努力增加理性因素，争取达到最佳决策的分析方法，被称为规范最佳分析模式。

叶海卡·德洛尔在《渐进调适“科学”还是惯性？》 一文中提出，所谓追求政策方案的最佳，实际上是一种决策者在方案制定中增加理性因素的努力。这种努力可以表现为更详细地说明政策目标、广泛地最求新方案、精心设计政策的效益期望值、进一步明确决策标准和政策范围等多个方面。由于人类欠缺完整理性分析的资源和能力，所以增加理性因素的努力对于寻求最佳决策具有重要意义。例如，直觉判断、深入思考、专题讨论、自由讨论、增大投入、提高直接决策者的知识资格、改进决策思维的分析手段、创新设计等，都是决策过程中增加理性因素的有效环节。基于这一思考过程，叶海卡·德洛尔在《公共决策的再审定》 一书中系统提出公共政策的规范最佳分析模式。按照规范最佳分析模式，公共政策的分析过程可以包括总体分析、决策分析、决策后分析三个部分。总体分析是一种宏观性的分析，可以概括为七个环节，包括以政策相关的价值、环境、资源、利益分配问题分析，认定政策问题，设计决策体系和决策策略等。这既是一种宏观性的理论研究，也可以针对具体政策进行操作。决策分析是具体性的政策制定过程环节分析，可以概括为七个环节，包括政策资源配置分析，政策目标、价值标准的先后顺序排列，备选政策方案的规划，方案成本效益预测分析，成本效益比较分析并提出最佳方案，最佳方案的执行期评估分析等。决策后分析是具体政策执行过程中各有关环节的分析，可以概括为三个环节，包括政策执行的激励措施分析、政策执行过程分析、政策执行效果评估分析等。叶海卡·德洛尔提出的公共政策规范最佳分析模式可如图8·2·6所示。

从图8·2·6可以看出，公共政策的规范最佳分析模式实际上是叶海卡·德洛尔围绕公共决策的理性问题，在反思政策科学多元理论观点之后力图规范政策分析，建立一个囊括一切分析环节和内容分析模式的思考结果。这一模式思考问题的全面性和规范性对于推进西方政策科学的发展具有重要意义。但是，正是因为这一模式仍旧强调政策分析的理性与最佳标准，所以使得叶海卡·德洛尔受到一些政策学家，尤其是崇尚政治分析主张政策分析反映社会政治民主的学者们的批评。查尔斯·琼斯曾经指出，“德洛尔希望作出好的政策决策，但其理论令人难懂。其最佳的概念可能是指利用理性和理性之外的手段使决策做得更好。然而却未指出好到何种程度，达到何种目标”。

总体分析 决策分析 决策后分析

处理价值问题 细分政策资源 政策执行激励措施

分析现实环境 排列政策目标 政策执行过程分析

认定政策问题 确定价值标准 执行效果评估分析

分析政策资源 规划政策方案

设计决策体系 预测成本效益

处理利益分配 确定最佳方案

分析决策策略 最佳方案评估

图8·2·6 公共政策规范最佳分析模式

尽管出现很多批评意见，但是从政策方案的科学性、经济性、有效性要求来说，混合扫描和规范最佳分析模式仍就具有重要的意义。要想解决现实问题，决策者就必须针对现实问题进行主动地搜寻，而不能光是被动地接受问题。因此，在政治、经济、文化、生活、生态、环境等各个领域不时地进行宏观和微观的监测扫描不但是完全必要的，而且从现代技术角度说来也是可能的。同样，不论政策分析过程与政策方案如何反映一个国家的政治状况，不论政策制定过程如何表现为多元的政治互动，而通过政策分析达到政策方案的科学、经济、有效标准也是完全必要的。