第三节 系统型分析模式

公共政策系统型分析模式是指从一整体角度出发，将公共政策看作各个环节组成的整体运作系统，从动态角度进行分析研究的模式。这类分析模式可以包括政策过程分析、政治系统分析、决策者博弈分析等。

一、 政策过程分析模式

从动态运行角度可以表明，公共政策是一个从无到有，再到终结的动态运行过程。过程分析模式正是从这一过程的各个环节出发，将公共政策看成一个多环节相互连接的动态运行系统，分析公共政策的内在规律。这一模式的核心理论认为，公共政策是解决政策问题的一系列活动过程，政策分析的主要内容是针对系统整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。

第二次世界大战结束以来，西方行为主义政治学家们将研究的出发点和中心内容放到了包括选民、利益集团、政党组织、立法者、法官、行政官僚、国家元首以及其他政治角色的行为过程上，力图寻求各种政治行为的确定模式，探索社会政治的发展规律和解决现实政治问题的途径。作为行为主义政治学家的代表者之一，哈罗德·拉斯维尔在建立政策科学的同时，也将行为主义政治学的研究方法引入了公共政策研究之中，较早地提出了政策过程分析理论。它一方面概括出公共政策从产生到终结的各个动态运行环节，另一方面也分析了各个环节应该发挥的具体功能。因此，哈罗德·拉斯维尔的分析模式也称为政策研究的“功能过程理论”。他所概括的政策过程环节和针对各环节的分析内容可如表8·3·1所示。

表8·3·1 拉斯维尔的政策过程及分析内容

过程环节 分析内容

1、情报 政策问题决策信息的搜集和分类

2、建议 政策建议和备选方案的形成与提出

3、法规 政策方案的通过、发布规定

4、行使 由谁裁决是否违反法规

5、运用 政策方案的运用和实施

6、评估 政策运行过程、效果和成败

7、终止 政策变更终止的原因和方式

哈罗德·拉斯维尔的功能过程理论为政策过程分模式的完善和发展奠定了基调。二十世纪七十年代以后，查尔斯·琼斯、詹姆斯·安德森等将这一理论进一步发展和系统化，从而完善了公共政策过程分析模式。

查尔斯·琼斯在政策过程环节的概括中进一步明确了政府接受问题、认定问题的重要意义，以及个环节中的政府功能。其过程分析理论可如表8·3·2所示。

表8·3·2 琼斯的政策过程及功能

过程环节 功能 政府的活动

1、问题认定 定义、综合、组织 政策问题的接受、分析、认定

2、方案产生 规划、立法、拨款 产出方案和预算

3、方案执行 组织、解释、实施 服务、投资、控制、监督以解决问题

4、方案评估 说明、衡量、分析 政策执行检查、信息反馈

5、方案终结 问题解决、政策变更 产出变更政策

詹姆斯·安德森对政策过程和功能的阐释更加明确，并提出了政策议程和政策合法化在政策过程中的意义。詹姆斯·安德森认为，“由于政策过程的复杂性和分散性，目前确实不可能建立起一种关于政策形成的‘最高理论’。但是，通过对一些事物（如谁参与了政策的制定过程，通过何种方式，在何种问题上，在何种条件下，并实现了何种效果）的概括总结，我们就能开始向被政治学家们称之为‘理论构造’的目标迈进。同样，我们也不能复是政策问题的发展”。它依据政策过程提出的分析模式可如表8·3·3所示。

表8·3·3 安德森的政策过程及功能

过程环节 功能 政府的活动

1、政策议程 使问题引起政府注意 认定政策问题

2、政策形成 进入解决问题的行动 提出有关的政策方案

3、政策通过 使政策合法化 接受最终通过的方案

4、政策执行 运用政策解决问题 开动行政机器，执行政策

5、政策评估 确定政策效果 使政策确实产生作用

公共政策过程分析模式在东方学者的笔下也有了进一步的发展。台湾学者伍启元再概括政策过程时曾经提出了“政策生命过程”的比喻。 林水波、张世贤在其《公共政策》一书中对政策过程做出较为全面的概括，并此为框架建构了政策分析的基础理论。 他们对政策过程的概括可如表8·3·4所示。

表8·3·4 林水波、张世贤的政策过程及功能

过程环节 意义与功能

1、政策问题认定 产生正确政策的基础

2、政策规划 配置资源、解决问题的行动方向

3、政策合法化 保证公共政策有效执行

4、政策执行 解决问题的实际操作

5、政策评估 检验政策和自行效果，确定政策是否变更

6、政策终结 问题解决，政策完成使命，政策变更

过程分析模式将公共政策看作一个有始有终的系统运行过程，对于我们从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的功能，系统检测各个环节功能发挥是否正常，检测政策成功或失败时关键环节所起的作用，从而使公共政策更加科学有效具有重要的意义。同时，这一模式概括的政策动态运行过程及各个环节，已经被政策科学理论所接受，成为政策科学基础理论的一个重要组成部分。但是，由于这种分析模式的宏观性和一定的抽象性特征容易导致纯理论性的抽象形式研究，这是值得注意的一点。现实政策的分析是在理论框架指导下具体内容和运行过程的综合分析，否则对于指导现实便没有太大的意义。因此，过程分析模式与其它带有抽象性、概括性的分析模式一样，针对具体政策应该赋予各个环节具体内容。

二、 政治系统分析模式

如果我们从整体角度来考察社会政治运行，那么就必然将社会政治看成一个动态运行系统，而这一系统运作的核心任务就是针对输入的问题，运用输入的资源，输出解决问题的公共政策。戴维·伊斯顿正是从这一节角度出发，在批评传统政治分析理论的基础上，建立了政治系统分析模式。他的理论观点集中反映在《政治系统的分析方法》、《政治分析的框架》、《政治生活的系统分析》等代表著作中。政治系统分析模式的核心观点认为，社会政治是一个在环境作用下不断输入、输出的动态开放系统。政治系统的功能就是将环境中产生的公共需求和对政治系统的支持资源输入到政治系统中，并转换为公共决策和执行行动的输出。这一观点在加布里埃尔·阿尔蒙德的著作中得到进一步的阐释。 因此，政策分析的中心内容是社会政治系统在多种因素影响下的运行过程分析，是一个政治系统如何主动地通过政策输出来得以维持、生存和发展的过程分析。

戴维·伊斯顿认为，传统的政治理论，包括伯拉图、亚里士多德、卢梭、密尔、甚至杜威的理论，都可以说是“政治哲学”。这些理论“坚持并鼓吹自己仅只探求和理解美好生活的本质，或者只限于把握先人对此问题的看法。高踞于理论之特权等级巅峰的是道德分析，而不是严格的经验世界的分析”。 随着现代社会的发展，经验理论越来越受到关注，尤其是经济理论更加充分地体现出这一点。在一些情况下，民主政治系统成为政治道德的中心；而在另一些情况下，人更关心资源的有效配置和不同现实条件下战略发展目标的选择。各种不同政治理论的研究，实际上表现了一种政治现象的连贯性和相关性，而这种连贯性和相关性则说明政治生活是一个有局部问题相联系的系统过程。一个贯穿整体的问题是一切政治系统如何设法在稳定和变化的世界上得到持续生存和发展。政治系统生存过程与它得以维持的典型反应模式相联系。戴维·伊斯顿认为，对这一过程和反应的本质及条件进行分析，可以设定为政治分析的核心问题。由此，戴维·伊斯顿建立了公共政策的政治系统分析模式。

戴维·伊斯顿认为，政治系统分析模式的建立，需要以下基本概念：政治系统、环境、干扰、压力、基本变量、输入、输出、反馈。这些基本变量的含义可如表8·3·5所示。

表8·3·5 政治系统分析的基本概念

基本概念 概念涵义

政治系统 通过政治互动权威性地分配社会价值

环 境 政系统内部、外部、环境，自然、社会环境

干 扰 环境对政治系统的影响

压 力 促使政治系统作出反应的干扰

基本变量 社会价值分配和服从分配的次数

输 入 社会需求和社会对政治系统的支持

反 应 政治系统将输入转变为输出的过程

输 出 公共政策与政策的执行

反 馈 社会对输出的反应，新一轮政治循环的根据

由表8·3·5所列出的基本概念构成相互连接的各个环节，便形成了政治系统的动态运行模式。这一模式可如图8·3·1所示。

信息反馈

政治系统

生态系统 内部

生物系统 社会 信息反馈

人格系统 环境 输

总 社会系统 环 境 需求 需求转换 权

体 流 动 输出

环 国际 影 响 支持 成为输出 威

境 政治系统 外部 入

生态系统 社会 信息反馈

社会系统 环境

（黑箱运作）

信息反馈

图8·3·1 政治系统分析模式

戴维·伊斯顿的政治系统分析模式从整体角度揭示出公共政策产生的动态过程和基本作用。这一分析模式的意义可以概括为以下几个方面：

第一，提出了政策分析的一个新角度和新方法，引导人们从系统角度整体探索公共政策的有关问题。内、外不社会环境将源源不断地向政治系统输入社会需求和支持资源，政治系统也将原不断地输出公共政策，并反馈回社会环境之中，这就构成了社会政治生活的系统过程。一项政策问题能否有效解决，一项政策的成功或失误，往往与整体系统的运作有关，单纯一个环节往往不能决定最终结果。因此，这一系统模式对于人们转变思维方式具有一定的意义。

第二，揭示出公共政策在社会政治生活中的核心位置。从政治系统的各个环节可以看出，在内、外部社会环境流动影响下所产生和输入政治系统的是政策问题及解决问题所需要的支持资源。政治系统的运作反应使问题分析和政策制定，政治系统输出的是公共政策，政治系统内部信息反馈是政策执行前方案修定的反馈意见，政治系统外部信息反馈是政策执行后效果的反馈。

第三，从系统角度揭示出环境作用对公共政策制定的重要性，说明了政治系统是一个面对环境的开放系统。任何政治系统要想得以维持和发展，就必须适应环境中提出的需求。根据环境中提出的需求作出必要的反应，制定和输出相关政策，才能消除压力，维持征系统的正常运转。任何自我封闭的政治系统，针对环境需求必然反应迟钝，使自身处于艰难的地步，甚至导致崩溃。

第四，揭示出公共政策制定过程的复杂性。许多学者在阐释这一分析模式时，将政治系统比喻为“黑箱”，用这一自然科学技术概念政治系统运行的隐秘性和复杂性。 在社会现实中，即使在完全开放的多元民主政治体制下，政治系统的公共决策过程中，也总要包含着不能完全直率地进行公开的因素。这种揭示一方面有助于我们深入认识公共政策制定过程的特点，另一方面也展示出针对政系统内部运作进行研究的广阔空间。

这一分析模式也体现出一定局限性：第一，此模式太具宏观概括性，对于政策分析思维角度的改变作用较大，理论性较强，但缺乏具体操作性，使其“在研究公共政策中的作用受到了高度概括性的限制”。 第二，政治系统在政策制定中的具体过程，即社会需求与支持资源如何在“黑箱”中转化为公共政策，缺乏详细阐释。因此，这一模式只是政策分析的系统框架，需要进一步具体化。

三、博弈分析模式

博弈分析模式是指基于博弈决策理论，对处于竞争冲突状态中的两方或多方决策者相互制约决策过程进行分析的模式。这一分析模式将冲突双方或多方的相互决策看作一个由博弈者、策略集合、赢得函数构成的博弈系统，通过分析来探索竞争冲突中相互决策的规律。

（一）博弈分析理论

在现实中，以下的情况很多见。两方或多方决策者彼此对立竞争，其中一方将根据对手的决策情况来制定自己的政策方案，力图推出有利于自身竞争利益的最佳决策，而对方的决策将成为自己决策的制约条件。这一特点正如詹姆斯·多尔斯所说，若将竞争对立看作一个博弈、竞赛过程，那么“对于每一个博弈的参加者（竞赛者）来说，其最佳的行动方案取决于在他看来其他参加者将要采取怎样的行为”。 台湾学者伍启元在分析二战后的国际关系与公共政策时也曾经指出，“当日世界是整一的世界，政策研究应用开放的体系，而非封闭的体系。同时，甲国对乙国的政策，是与乙国对甲国的政策有直接的关系。任何国家的对内政策都受外国政策、国际协定和国际组织决议的影响”。 从一般情况看来，在两方或多方竞争冲突的不同状态下，解决问题的方式大致有三种。其一，武力征服。一方决策者动用武力征服对立各方，达到问题解决。这是解决问题最原始、最简单的方式。其二，经由公共权力机构互动调适。由公共权力机构组织各方竞争者进行协商谈判，通过相互交易、相互妥协，寻求并制定各方都认可的均衡方案，达到问题解决。这是现代政治运行的普遍方式。其三，博弈竞赛。每方决策者根据竞争对手的行动可能，制定并执行自己的最佳行动方案，达到问题解决。这是在没有公共权力机构制约影响条件下，问题的解决方式。在第二种解决问题的方式中，如果没有公共权威机构的参与，而是由竞争对立的各方自发进行协商谈判，相互制约决策，那么也就成为一个博弈决策过程。公共政策博弈分析模式正是从第三种解决问题的方式出发，将政策制定过程看作是一个博弈运作系统，采用系统科学中“对策论”的方法，对公共政策进行分析。其核心理论可以这样概括，政策制定是一个博弈系统的运作过程，政策分析的中心内容是通过博弈过程如何求得最佳决策方案。

关于竞争冲突下的博弈竞争问题，早在中国古代战国时期先哲们就针对各国军事竞争进行了深入研究。《孙子兵法》、《三十六计》、《战国策》等古代著作都是博弈问题研究的经典。战国时期，军事家孙膑帮助齐国将军田忌在赛马中战胜齐威王的故事，是中国古代社会博弈决策的著名范例。在十九世纪初期，西方古典经济学理论也针对社会经济发展开始了博弈问题的分析研究。以亚当·斯密为代表的西方古典经济学理论认为，国内市场经济的发展和海外市场扩张，必将极大地增加国民财富。然而，针对西方资本主义早期自由发展给广大社会民众带来的贫苦，李嘉图提出一种新的观点。如果假设国家的土地和其他资源固定不变，那么社会经济将是一种封闭的循环状态，社会也体现为在固定财富的彼此争夺中“你失多少，我即得多少”的“零和”状态。二十世纪三十年代，英国现代经济学家利欧奈尔·罗宾斯在《论经济学的本质与特征》一书中更加进一步明确提出，经济问题的中心就是有限资源的分配问题。如果资源有限的假设成立，那么在一定的经济状态下，有限资源所产生的国家财富与国民所得也是有限的。这样，资源与财富的分配必然是“你得我失”的“零和赛局”。 二十世纪四十年代，纽曼与摩根斯坦联合发表《博弈理论与经济行为》，对经济活动中的博弈决策进行了系统研究。以上这些理论著作为公共政策的博弈分析建立了基础。第二次世界大战之后，针对冷战中的国际关系状况，博弈分析理论得到进一步发展和完善。瑞克的《政治联和理论》、加尔森的《政治方法手册》等，都将经济领域的博弈分析引入到政治研究领域，从而建立了政策研究意义上的博弈分析模式。

（二）博弈分析模式

博弈分析模式将竞争冲突中的相互制约决策看作是由博弈者、策略集合、结局函数构成的博弈竞赛系统。其中，博弈者也称竞赛者或局中人，是参与博弈竞赛的主体，并拥有选择和实施策略的决策权力，并且直接承担博弈竞赛胜败得失的后果。博弈者可以是单个人，也可以是社会团体、国家、国家联盟体或国际组织等。策略集合是指每个博弈者在竞赛中可能采取的各种行动策略的集合。在博弈竞赛中，针对竞争对手的不同策略，每个博弈者都有许多不同内容、不同步骤的策略可供选择。每个博弈者可供选择的策略合起来就构成了他自己的策略集合。结局函数是指一方博弈者在竞赛中不同策略方案与他方策略方案相互对应下的竞争结果。这一结局随着博弈者们相互对应策略的不同而不同，故此呈函数状态。在两方“零和”博弈中，设定了一方的赢得函数，也就设定了另一方的损失函数。两方博弈分析模式可如表8·3·6所示。

表8·3·6 两方博弈分析模式

策略对局 博弈者 B

A赢得函数 策略集合

博弈者 策略集合 b1 b2 B3 … bn

a1 A11 A12 A13 … A1n

a2 A21 A22 A23 … A2n

A a3 A31 A32 A33 … A3n

… … … … … …

am Am1 Am2 Am3 … Amn

根据表8·3·6的原理，我们可以推出多方博弈决策的状况。表中A方赢得函数，可以表示为一个MN阶矩阵，其既是双方策略对局的结果，也是双方策略对局的排列。在两方“零和”博弈中，如果设定了结局函数为A方的赢得函数，且A方策略集合呈竖向排列，那么在结局函数的矩阵中，若“行中去小，小中取大”与“列中取大，大中取小”二值处于相同的位置上，则称该值为“鞍点”。例如，设博弈者A、B双方对局中A方赢得函数如以下矩阵：

6 －5 －4

3 4 2＊

－2 5 1

很明显，“*”号所表示的数值处于所有数值中“行中去小，小中取大”与“列中取大，大中取小”二值相同的位置。此值即为“鞍点”，表示博弈者在相互制约的条件下，A、B双方最保守策略选择中结果最好的一种。A选择策略A2，避免了损失的可能；B选择策略B3，将损失的可能性降到最小。假如不考虑各种意外和非常规因素，那么这一选择也称双方的最优化决策。这种博弈决策也称为带鞍点的零和博弈。如果这种矩阵中没有鞍点，则称为不带鞍点的零和博弈。

在博弈决策过程中，若果一方所得不等于另一方所失，那么这种博弈则称为“非零和博弈”。在非零和博弈决策过程中，竞争的双方既有冲突，又有合作；竞争的结果既有可能一方获益另一方损益，也有可能双方都相对获益或双方都相对损益。美国学者卡尔·杜兹在《国际关系分析》中曾经勾画了著名的“囚犯两难博弈”模式，成为非零和博弈决策的一个典型范例。“囚犯两难博弈”模式可如表8·3·7所示。

表8·8 “囚犯两难博弈”模式

策略对局 囚犯 B

服刑年限 策略集合

囚犯 策略集合 认 罪 不认罪

1 7

认 罪 1 1

A

不认罪 1 0

7 0

表8·7说明，犯罪嫌疑人在隔离审讯、互不通音讯的情况下，选择认罪或不认罪构成一种决策的“两难”处境。鉴于一方不认罪，而另一方认罪则不认罪者服刑较长的威慑，便使得犯罪嫌疑人双方在不能确定对方确实不认罪的情况下，不但轻易选择不认罪的策略。这种博弈决策在策略对局中不会出现“你得多少，我失多少”的“零和”状况，故而称为非零和两方博弈。

在博弈分模式中，矩阵的分析求解可以采用最优纯策略解法、混合策略解法和线性解法。 博弈分析模式作为现代政策分析模式广泛地被用来进行竞争性对策研究，在政治、经济、外交、军事、文化等领域中用于不确定情境的决策分析。但是这一模式的局限也非常明显。第一，由于这一分析模式带有浓厚的量化分析色彩，所以在分析中必须要通过信息情报的统计计算是结局函数量化表示，对于不能量化的问题，该模式只能排列出策略对局，而不能得出精确的结果。第二，这一模式不能分析非常规的可能情况。所谓出奇制胜、以少胜多、以劣胜优的对局结果这一模式不能适应。第三，由于该模式追求分析中的理性结果和最佳对策，所以带有浓厚的理性主义局限。

思考题（八）

一、解释概念：

分析模式 制度分析 精英分析

团体冲突均衡分析 理性分析 经济人

有限理性主义 渐进分析 过程分析

系统分析 博弈分析 “零和”博弈

“非零和”博弈

二、简要回答：

1、政策分析模式的含义

2、如何认识制度分析模式

3、如何认识精英分析模式

4、如何认识团体冲突均衡分析模式

5、如何认识政策分析的理性标准

6、如何认识渐进分析模式

7、如何认识混合扫描分析模式

8、如何认识规范最佳分析模式

9、如何认识政策过程分析模式

10、如何认识政治系统分析模式

11、如何认识博弈分析模式

三、分析思考：

1、论政策分析模式与现代政策科学理论的发展

2、论政策分析模式的实践意义

3、现代中国公共政策分析模式的探索