第二节 公共政策的社会作用与特征

公共政策作为国家治理的规范和国家发展的方向，作为民主政治程序运作的结果，必然要体现出一定的社会作用，并且具有自己的特征。

一、公共政策与国家政治

公共政策可以集中反映国家政治，其本身又是国家政治的重要组成部分，这是其最根本的特征。从政治视角来考察和理解公共政策，才能从本质上把握公共政策。对于一个国家来说，反映其政治状况的因素可以是政体、国体、国策的制定过程等诸多方面。但是从政治过程结果来看，国家政治的运行，最终要集中在输出发布公共政策上。加布里埃尔·阿尔蒙德认为，“公共政策是政治过程的结束阶段，在这个阶段，各种利益和代价被分配给各个不同的人民集团。……研究公共政策已成为社会科学中一门发展特快的学问。” 不论一个国家冠以什么国体和政体，其政治运行过程都是一个在政党、利益集团，立法、司法、行政等机构，以及社会民众之间的相互作用过程。这一过程可如图l·1所示。

立法

输入 司法 行政 输出

公共需求 公共政策

政党 民众

利益集团

政治系统

图l·1 围绕政策输出的政治过程

图l·1说明，政治系统的运作，最终目的和结果就是要输出满足公共需求的公共政策。阿尔蒙德认为，政治系统的功能包括政治社会化、政治更新和利益整合， 而发挥这些功能的主要手段，则是输出相应的公共政策。

公共政策从本质上集中反映国家政治，可以体现在三个方面：

第一，政治系统中各种因素相互作用的运作过程，其核心就是围绕着公共政策的制定和输出。政府一项公共政策的发布标志着政治活动一个周期的结束。

第二，公共政策的具体内容可以说明国家政府对具体问题关心和解决的程度，可以说明全社会对该项问题的认识达到了相对一致。阿尔蒙德认为，“我们如果要了解一个国家的政治，就必须了解人民所关心的问题、他们心目中的好社会形象以及如何获得这个形象。” 公共政策所体现的正是人民所一致关心的问题，政策能否反映出这一点，关系着政府以及全社会的形象。

第三，公共政策为社会制度的进一步完善奠定基础。正像台湾学者伍启元所说，“许多政策可能变成持久的制度。凡是一项政策变成法律、法规、条例等，它便成为社会制度的一部分。” 因此，社会制度的完善都是以先前政策为基础，在政策的基础上逐步形成社会制度。

第四，公共政策的制定与输出过程，可以直接说明一个国家政治系统的运作状况。由于国家政治系统运作的核心就是制定与输出政策，所以政策的制定与输出过程必然体现出整个国家的政治状况。这样，我们可以更简捷地认为，了解国家政治最直接最准确的方法就是把握公共政策的内容及政策制定输出的过程以及政策的社会评价。因为政策本身就是一个政治过程。

二、公共政策的社会作用

概括说来，公共政策的社会作用主要就是通过控制指引社会行为来解决社会公共问题，保障国家和社会的良性运转与协调发展。

（一）控制指引社会行为

社会行为的方向既可以受到“无形”的控制和指引，也可以受到“有形”的控制和指引。市场规律和公共政策则是两种典型的控制指引手段。

1776年，古典经济学家亚当·斯密在其经典性著作《国富论》中试图证明，经济活动是由一只“无形的手”，即市场机制所驱使，以最佳的方式来配置资源进行社会生产，并以此达到国民财富的最大化。在市场机制中，竞争规律和利润追求诱导着生产者的经济活动，并且只有那些以最佳方式进行生产、产品适销对路、价格低廉的厂商才能满足市场需求，在竞争中生存。市场规律将控制和引导着厂商们主动采取对自己最有利的行为。同时，亚当·斯密也提出，在经济活动中，政府应该减少干预，而应放任市场去自由调节，以达到最佳效果。与市场机制相比，公共政策则可以说是一只“有形的手”，通过社会体制和行为规则的制定，以有形的方式和具体的内容控制和指引着社会行为。在市场机制中，价值规律、竞争规律、供求规律，这三大规律虽然是潜在的，但却是一种无形控制与指引因素，违背这些规律，将在市场中失败。而公共政策内容是具体的，是明文规定的，有形可见，有案可查。违背明文规定的政策，必然要受到处罚。因此，与市场规律相比，公共政策是一只“有形的手”。

当然，发挥“无形的手”之职能，对社会行为进行控制和指引的因素，并不仅限于市场规律，而发挥“有形的手” 之职能，对社会行为进行控制和指引的因素，则仅属包括法律、法规在内的公共政策。这一点可如图1·2所示。

社会行为控制与指引

法律形式的政策 市场规律 意识形态

非法律形式的政策 自然法则 民意舆论 国际行为准则 国情现状 社会权威

其他有形因素 其他因素

图1·2 社会行为的控制与指引

图1·2说明，公共行为的控制与指引可以通过相互影响与作用的两种手段来达到。包括法律法规、国际行为准则在内的公共政策为社会提供了有章可循的行为规范，如同一只“有形的手”，控制和指引着社会公共行为。而自然法则、市场规律、意识形态等则像一只“无形的手”，潜在地控制和指引着社会行为。对于一个国家来讲，从日常运转到未来发展，从公共问题的出现到解决，公共政策的指引功能是有形的，也是具体的。

公共政策作为社会行为控制和指引的有形手段，可以表现为积极主动的和消极被动的两种方式。积极主动的行为控制指引方式体现为政府为解决某一公共问题采取了积极态度和行动，制定和执行一种积极的政策；消极被动的行为控制指引方式体现为政府对某一社会现象或是采取否定的态度和行动，或是采取放任和不干涉态度，制定和执行一种消极的否定性政策或放任性政策。积极的政策和消极的否定性政策可以给全社会提出明确的行动目标和行为准则，在政策范围内可以使人放心大胆地去行动，而不必顾虑其它。消极的放任性政策，一方面可以为那些有魄力、有胆识、有远见的人提供了自由发挥，建立开创性事业的时机；另一方面也为那些思想保守、头脑僵化、明哲保身、顾虑重重的人构成无形的束缚。

中国的改革开放，从计划经济向社会主义市场经济的转轨，经历了二十世纪八十年代十年的探索。在这十年中，政策带有一定的探索性放任性。对于那些思想观念转变较快、有魄力的个人、企业、城市和地区来说，这种政策提供了快速发展的机遇。积极的政策一方面明确了行动目标和行为准则，另一方面也极有可能成为行为的束缚。消极的放任政策一方面给人以更大的活动自由，让人凭自我能力去创造，另一方面也可能为极端行为者提供可乘之机。但是，放任政策条件下出现的混乱是暂时的，通过政策调整，终究可以得到解决。二十世纪中国改革开放的整个发展历程可以证明这一点。

（二）保障社会的良性运转和协调发展

何谓良性运转与协调发展？我们可以理解为社会安定，公共行为有法可依、有章可循，经济稳定增长，供需均衡，人均收入与生活水平稳步提高。社会的非良性运转和非协调发展可以具体地体现为一系列社会公共问题的出现。例如法律不健全、市场失调、分配差异过大、物价不稳、人民生活水平下降、经济发展滞缓、社会管理混乱等等。诸如此类非良性、不协调问题的解决，必须要依靠政府来进行，个人及其他社会组织既没有彻底解决这些问题的能力，也没有彻底解决这些问题的权力。政府每制定和发布一项公共政策，都是针对现实中公共问题的解决来进行。因此，从公共问题出发，以解决问题为最终目的所制定和执行的公共政策，必然要发挥保障社会良性运转和协调发展的作用。

一个国家或社会，只有达到良性运转和协调发展才能蒸蒸日上，立于不败之地。然而从现实来看，不论是发达国家还是发展中国家，没有不存在一定公共问题的国家。另外，全球性的问题也越来越成为世界注目的焦点。这些问题对各国政府和民众提出了挑战，都有待于科学有效的公共政策来提出解决的方法。赵宝煦先生曾经指出，“显而易见，对于中国来说，研究全球问题不仅因为当前中国在社会主义建设事业中必须妥善解决国内人口、生态、粮食、资源……等等难题，而且因为全球问题的研究在很大程度上关系到国家处理国际事务的战略方针和指导原则，关系到一系列经济、政治、社会、文化等等方面的政府决策。” 解决现实社会运转中的这些不良问题，调整社会发展的不协调因素，保障社会的良性运转和协调发展，是政府的职责。政府履行这一职责的主要手段就是制定和执行相应有效的公共政策。由此说来，公共政策具有保障社会的良性运转和协调发展的重要作用。

二、公共政策的特征

作为国家和社会政治的集中反映，社会公共行为的控制和指引手段，且以社会良性运转和协调发展为目的的公共政策，也带有很多明显的特征。掌握这些特征，可以对公共政策有一个更加深刻的认识。

（一）公共性

政策的公共性是指公共政策总要体现最广大民众的意愿和和代表最广大民众的利益，解决民众最关心的公共问题。在内容上，政策所要解决的问题是根据最广大民众的意愿通过政府工作程序所认定的公共问题，政策目标和具体实施步骤的确定要符合最广大民众的要求和利益。在制定程序上，从问题认定、方案规划到政策的合法化，所有方向性的重大问题都要经由法定的民主政治程序。

政策的公共性与政策的阶级性是两个相对的概念。政策的阶级性是指公共政策总要直接或间接地代表一定阶级的利益。政策由以政府为主要代表的社会公共权力机构制定和执行，而社会权力机构总是要代表一定的阶级利益。阶级性问题在马克思主义的著作中得到了最完整的论述，马克思主义的阶级分析法为社会问题分析研究提供了一个重要的方法。但是，政策的阶级性在阶级斗争是社会主要矛盾并确定为政府中心任务时体现得最为明显，此时阶级性是政策的主要特征。政策的公共性在阶级斗争不是主要矛盾时便可得到充份的体现，并代替阶级性成为政策的主要特点。当今的世界，阶级斗争已经不是社会矛盾的主流，而与生存、发展相关的国内、国际问题则是急待解决的公共性问题。因此，当今世界各国的公共政策都极大地体现出其公共性。政策的公共性还在于一些社会公共问题本身就不带有阶级性，而只有公共性。由此发布的解决问题的政策也就只体现出公共性。例如，人口问题，环境问题、生态问题、交通问题、经济发展问题……等等，这些都是公共性问题，并不直接地带有阶级色彩。因此，在现代社会中，公共性是政策的主要特征。

（二）权威性

政策的权威性是指公共政策一旦制定和执行，对全社会来说，便成为一种有约束力的行动准则和行为规范，违反政策规定，必然要受到相应的处罚。也就是说，公共政策一旦制定和执行，政策有关领域都会自觉地维护政策的权威，按照政策规定来指引和约束自己的行为。

公共政策之所以具有权威性，一个重要的原因是它具有合法性，它是合法的社会行为准则和行动方向。政策的合法性可由两个方面得到体现：一是它经由合法的社会权威部门制定和发布。二是它的产生经由了正常的法律程序。这两个环节无论经由哪个环节，都可以使政策具有合法性。美国学者查尔斯·琼斯认为，“任何政治系统中，都存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治的合法性，第二层次是使政策取得合法地位的过程。” 以政府为代表的社会权威机构，即政治系统的核心必须本身取得合法性，才能使自己制定发布的政策具有合法意义。政治系统具有合法性往往依据于以下三个方面：一是经由法律程序，通过民主选举建立的政权；二是依据传统政治文化习俗世袭或变相世袭的政权；三是依据广大人民意愿通过暴力革命取得的政权。这些政权形式一旦稳固下来，就都具有了合法性。其制定和执行政策是合法的政治行为。合法的政权经由法律程序发布的政策便必然使政策带有合法性。合法的政权职能部门在法律赋予的权限范围内，依据自己的职责制定和发布政策，有时不必经由法律程序而由领导者签发，也是合法的。合法的政策经由合法的政权部门发布和执行，便使其具有了法律效力，也就使其具有社会权威性。

公共政策具有权威性的再一个原因，是违背它将要受到相应的处罚。政策是法律的基础，法律是经过实践检验的，稳定的政策形式。法律，包括各种法规、章程、条例等都是政策的具体体现。政策的合法性使其具有法律效力。因此，不论是违背法律形式的政策还是违背非法律形式的政策，都要受到相应的制裁。在一个法制社会中，一切合法化的政策，都具有法律效力，也都具有相应的制裁措施。从轻微的罚款到严厉的服刑，从行政处罚到开除公职，都是制裁的有效手段。违反政策与制裁相关系，使公共政策具有强烈的权威性。

（三）目标性

政策的目标性是指每一项政策的制定，都含有自己的方向和目标，也就是说没有无目标的政策。政策目标是政策制定过程中首先确定的核心内容。概括说来，公共政策的最终目标就是要解决有关的社会公共问题。具体说来，每一项政策都有自己明确的政策目标。

中国当前一个中心，两个基本点的国家基本政策，要求全国以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则。其目的很明确，就是为了解决社会主义中国的发展问题，使社会主义中国走向富强、赶上和超过发达国家。每一项公共政策的产生，都是在现实情况调查研究的基础上，认定问题，确定政策目标。例如，二十世纪七十年代末期，国务院财经委员会组织了600多人进行长达10个月的经济结构调查，对建国三十年来产业发展战略造成的严重问题进行全面的了解和把握，从而确定了经济体制改革促进生产力发展的政策目标。再例如，中国当前的住房商品化政策，也是在房屋普查的基础上，解决现实中的住房建设，住房管理和人民住房拥挤的问题。其目的很明确，一是使国家卸掉无法担负的无偿提供住房的负担，二是探索市场条件下，住房建设和管理的合理机制。2003年以来，我国住房价格一路飞涨，民众不堪重负。对此，中央政府又出台一系列的房地产价格调控政策。目的很明确，就是合理控制住房价格，满足民众的住房需 求。因此，我们对任何一项公共政策的分析研究，都可以找到它所要达到的目的。公共问题的解决需要，使相应的政策都具有目标性。

值得注意的是，在一些特点的历史阶段，或针对一些特定的社会公共问题，由于对问题认识的不准确不透彻，便会制定出模糊甚至错误的政策目标。政策目标一旦出现问题，将会从根本上导致政策的失误。例如， 二十世纪六十年代中期中国的文化大革命政策，就是对有关问题做出错误的估计，从而酝成十年动乱。文革中的知识青年上山下乡政策，其目的也是模糊的，不但给政策执行带来很大的难度，而且最终导致了政策的失误。

现代社会公共问题的复杂性，也会使政策目标呈现出复杂化和矛盾化。“美国若干经济学家认为，寻求均富的目的与经济增长的目的是相互冲突的，是不能兼得的；若干保守的经济学者及政治领袖相信这种理论。亦有不少经济学家认为，通货安定与经济增长是二者不可兼得的。在美国政府，从尼克松到卡特，其经济的理论与措施，始终认为通货安定与经济增长，二者不可兼得。他们有时采取防止通货膨胀的政策，反而引起经济衰退；然后采取减少失业的政策，却加重了通货膨胀；终至两方面都失败了，而产生了‘经济衰退的膨胀’。” 这段论述充分表现了政策目标的矛盾性，而协调、解决这种矛盾是一项艰巨的任务。像经济增长与分配的平均，经济增长与通货膨胀，增加公共支出与财政赤字，增加税收与生产积极性等等，都存在着单纯一项政策目标的确定会连锁引发另一项问题。因此，如何科学、合理地确定政策目标具有极为重要的意义。

（四）实效性

政策的实效性是指公共政策都有实际效益的要求，即政策过程中包含着成本费用和效益的关系。每一项政策的制定和实施都要投入一定的成本费用，也同时要求产生一定的效益。公共政策的效益既包括能用货币衡量的经济效益，也包括不能用货币衡量的非经济的社会效益。政策制定和推行的费用不能是无限开发，不论数额多大，也应该是相对精确能够把握的数字。

一项政策的最佳效果是物质与精神两方面都取得较大的效益。例如：中国当前发展经济、改革开放的政策，就是在物质与精神的两方面都收到效益的政策。这一项政策使中国的经济、政治、文化以及国际地位都得到空前的发展，在改变贫穷落后，获得国民生产总值快速增长的同时，也解决了社会主义发展道路问题，改变了全国人民的思想观念和精神面貌。中国的人口控制政策在有限控制人口增长的同时，也相应提高了国民素质。对于经济性的政策往往直接追求的是经济效益，如承包经营、股份制的改革、外资的引进、税制的改革、外汇与外贸管理的改革等等，都直接追求的经济效益。对于非经济性的政策往往直接追求的是社会效益，而间接与经济效益相联系，如政治体制的改革、基础公共设施的建设、教育、卫生、环保、治安的改革等等，都是在直接追求社会效益，在非货币衡量的社会效益的影响带动下，间接促进社会经济的发展。

公共政策效益的展现有时是在短期内可以看到的，有时则需要很长的时间，也就是说，现在制定的政策，其效益可能在未来。例如，有计划地开发和利用资源，这是国际上遵循的一种普遍的资源开发和利用政策，这种政策自1972年罗马俱乐部发表以米多斯为首的青年科学家的研究报告《增长的极限》之后，更加引起了全球的重视。对于某地区或某种产业来讲，资源开发利用有计划地限制可能会减少现实的物质利益。但从长远来看，其对保护生态，造福未来则具有重大意义。再如教育发展政策是最有代表性的长远效益政策之一。增加教育投入，从现实来看，只是一种投入，没有可收的现实货币效益。但是，从长远来看，接受教育的一代人一旦成长起来，将普遍提高整个社会的基础水平，使社会的经济、政治、文化和生活各个方面的发展都产生飞跃。教育事业的投资，不同于企业，企业投资可在短期内收回可见的货币效益，而教育投资的效益则要在一代人成长起来之后才能体现出来。因此，在分析制定公共政策时，既要注重其现实效益，也要注重其长远效益，既要注重其货币效益，也要注重其非货币性的社会效益；既不能因为近期成本效益分析不合算而影响长远的政策效益，也不能因为货币成本效益不合算而影响非货币性的社会效益。

（五）原则性与灵活性

政策的原则性是指公共政策一旦形成便规定出了行为的原则，这一点由其权威性所决定。政策原则不可违背，谁违背政策原则谁将要受到相应的制裁。政策的灵活性可以有多种理解，但是应该认清一点，政策的灵活性不等于可以违背政策原则。

（1）政策的灵活性是指在不违背政策原则的前提下，可以通过不同的政策执行方式来达到政策目的，即原则是死的，方法是活的。执行方法的灵活使用，可以更有利于政策目标的实现。

（2）对于政策条文规定不具体的地方，可以根据具体情况宽松执行。不论是法律形式的政策还是非法律形式的政策，总是具有相对的执行弹性，尤其后者的执行弹性更大一些。在执行弹性区间，可以偏向宽松的标准执行，进而可以体现出政策的灵活性。

（3）在政策未明确限制的范围内，根据具体情况大胆地灵活地放手工作也可以体现政策的灵活性。在现实中，思想保守一些的人将会认为，凡是政策允许范围内的事情才能做；而思想开放一些的人将会认为凡是政策未限制的事就都能做。由于现实中的政策在允许和限制这二者之间总会留有一定的空隙。所以，第二种人的行为方式体现出政策执行的灵活性。这一点可用图l·3说明。

　　　　　　　　 行为允许范围 空隙 行为限制范围

政策原则： 　├ 　┤ ├　 　 　┤ 　　　　　　　　　 行为允许范围

行为范围A： ├ ┤

行为非限制范围

行为范围B： ├　　　　　　　　 　 ┤

图1·3 政策原则下的两种行为方式

图l·3表明，在不违反政策原则的前提下，行为范围B比行为范围A具有更大的行为空间。政策原则中的“空隙”，从一个方面体现出政策的灵活性。

（六）动态过程性

政策的动态过程性是指公共政策身是一个从无到有再到终结的动态运行过程。从传统的静态角度来看，公共政策只是体现为包含行动目标、行动部骤、行动规范要求的权威性文本或言论。这种观点虽然根深蒂固，但是对于全面认识公共政策来说，局限性是明显的。从现代思维方式出发，揭示出公共政策的动态运行特点，是诸多政策科学家辛勤探索的结果。公共政策这一特点的揭示，为政策分析研究提供了新的角度和广阔的空间。现在所能见到的中、外政策科学基础理论著作中，一般都将政策过程作为中心内容来阐释，有的学者甚至将这种过程描述为“政策的生命过程”。

公共政策来源于社会公共问题解决的需求，围绕着公共问题如何解决，公共政策开始了自己多个环节构成的动态运行过程。概括说来，这种动态运行过程包括认定政策问题、规划政策方案、确定最终决策、政策的合法化、政策执行、政策评估、政策终结等过程环节。其中每一环节都关系着政策问题能否有效解决，关系着政策的成功或失败。公共政策的动态运行过程可如图l·4所示。

问题认定 政策修定

方案规划与决策合法化

政策执行

问题未解决，政 问题未解决，政策执行良好

政策评估

问题已解决

政策替代

政策终结

图 1·4　　公共政策的动态运行过程

政策的过程性一方面说明公共政策以问题的出现为产生的基础，以解决问题为目的，另一方面也说明政策将通过一系列复杂的动态过程环节来完成自己的使命。任何一项公共政策都不能无休止地执行，问题得到了解决，政策的使命也就完成；问题若是长时期得不到解决，那就要调整或更换替代现行有关政策，待调整和待更换的政策使命也就已经完成。不论是已经完成了使命，或者是不能完成使命，政策都要终结。

掌握政策的过程性，是我们从基础上把握政策原理，把握政策运行环节，科学有效地制定和执行政策，解决公共问题的重要关键之一。