第三节 公共政策的分类

在现实社会中，国家政府每年都要发布许许多多的政策，以解决社会公共问题和引导社会公共行为。这些政策一方面将涉及到经济、政治、文化、生活、环境等各个社会领域，另一方面每项政策又具有不同的作用和职能。因此，有必要将其加以分类认识，以便进一步把握政策规律，使其发挥特有的作用和职能。

一、不同的分类角度

公共政策的分类，与其它事物分类及有相同的原理，从不同的角度可以将公共政策分成不同的类别。国内、外许多学者对政策分类问题也都提出了自己的观点，形成了诸多的政策分类角度。

台湾学者伍启元认为，从政策目标的单纯性和复杂性出发，可以将政策分为单纯性政策和复杂性政策；从政策是否形成文字性文件出发，可以将政策分为成文政策和不成文政策；从政策目标的一般性和特殊性出发，可以将政策分为一般性政策和特殊性政策；从政策解决问题的性质出发，可以将政策分为对内政策和对外政策。 美国学者詹姆斯·安德森认为，按照传统的分类角度可将政策分为实质性政策、制度性政策和时间阶段性政策。如劳工政策、福利政策、人权及外交政策等属于实质性的政策；立法、司法和行政政策属于制度性政策；政府在某历史时期重点推行的政策属于时间阶段性政策。 彼得·斯丁伯格认为，从影响作用角度，可将政策分为分配性政策、再分配性政策、调节性政策；从政治影响角度，可将政策分为调节性政策与控制性政策；从影响范围角度，可将政策分为全局性政策与区域性政策；从公共政策满足社会需求角度，可将政策分为公共品提供政策和私人品提供政策；从政策是否发挥实质性作用角度，可将政策分为象征性政策与实质性政策。

政策的分类角度还可以列举许多：

从政策先后产生的逻辑顺序角度，可以将公共政策分为元政策（如何制定和执行政策的理念和方法）、基本政策、具体政策。

从政策发挥不同功能的角度，可以将公共政策分为主导性与辅助性政策、提取性与分配性政策、行为限制性与行为自我调节性政策、实质性与符号性政策。

从政策的不同性质角度，可以将公共政策分为规制性政策、分配性政策、再分配性政策。

从政策所处的国家政治层次角度，可以将共政策分为国家基本政策、社会各领域的管理和发展政策、地方性政策。

从政策发挥作用的长短角度，可将公共政策分为长期政策、短期政策、临时政策。

从政策调适范围角度，可经公共政策分为全国性政策和区域性政策、整体性政策和局部性政策。

从政策制定主体角度，可将公共政策分为政党政策、国家政策、社会政治团体政策。

公共政策的分类研究，主要目的在于通过政策类别的把握，更加深刻地了解公共政策的实质与作用。因此，不能明显体现这一目的的政策分类，没有太大的价值。另外，现实中的单独一项公共政策也总会同时落入不同的类别之中，同时把握一项政策所落入的所有类别，对于公共政策的制定与执行没有特别的意义。因此，不论是从理论发展还是从政策实践角度，能够体现政策实质与作用的分类方法，才具有一定的意义。在众多的分类角度中，政策功能的分类角度和政治层次的分类角度，能够更清楚的体现公共政策的实质与作用。从这两个角度把握政策分类，对于政策科学的理论与实践具有重要的作用。

二、功能角度的政策分类

公共政策虽然都在现实中贯彻执行，但是各项政策都发挥着各自不同的功能与作用。从不同的政策功能出发，可将政策分为主导性与辅助性政策、提取性与分配性政策、物质性与符号性政策。

（一） 主导性与辅助性政策

从政策的主导或辅助功能角度可将其分为主导性与辅助性政策。主导性政策是指如何解决现实公共问题的政策，包括政府采取行动的主导目标、方向、具体步骤与措施。辅助性政策是指如何组织、落实主导性政策的政策，是主导性政策目标顺利实现的保障性政策，包括政策制定的程序和政策执行的策略。

主导性与辅助性政策的分类在法律形式的政策上体现得最为明显。例如，刑法、民法、行政法等都是主导性的政策，而与其相关的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法则是起辅助作用的程序性政策。在非法律性政策中这种分类也有明显的体现。例如，1984年9月国务院制定的《中华人民共和国增值税条例（草案）》规定了征税范围、税率、计税方法、征税方法、减免税、以及税务监督、违章处理、税务纠分的解决等主导性政策条文。这一政策在1993年底税制改革中将增值税征收范围进一步扩大，并于 1994年 1月 1日全面实行。而 1977年 11月国务院批转财政部《关于税收管理体制的规定》则属程序性的辅助政策。这一政策条文规定了税收管理权限分为国务院，财政部和省、市、自治区三级，规定了关税的管理权限，以及关于减免税的管理权限，为各种税收条例的推行起到不可缺少的辅助作用。再例如，1980年天津市人民政府批转市建委拟定的《天津市城市住宅建设及配套设施项目设计审批程序和管理办法（试行）》也属于典型的程序性政策，其功能就是辅助于城市住宅开发建设政策的推行。这一政策条文中规定了计划任务书和初步设计的编制要求，规定了项目审批权限和报批程序，以及施工前达到水、电、路三通，场地垫平的准备工作要求。

在现实工作中，辅助性政策具有重要的作用，对于实现主导性政策目标，达到好的主导性政策效果，起着不可替代的保障作用。从程序性政策说来，违反相关程序将导致制定和执行政策的随意性，直接影响到主导性政策的效果。例如，关于减免税的权限问题，财政部《关于税收管理体制的规定》中已有明文的政策规定，但是改革开放初期各省、市、自治区仍然存有各行其是，纪律松弛的随意状况，直接影响着国家的税收效果。针对这种情况，1981年国务院继续发布《关于平衡财政收支，严格财政管理的决定》，财政部也继续发布《关于税收管理体制问题的补充通知》，更加细致地对减免税的审批权限，受权问题的处理等问题作了进一步的政策规定，保障国家税收政策的执行。

策略也是辅助性政策的一种形式。策略是指为保障主导性政策目标实现而采取的灵活机动措施。例如，建立社会主义市场经济体制是中国改革开放后的一项主导性政策。为了保障这一政策目标的实现，在考虑到各种复杂因素的情况下，政府在八十年代的十年中，采取了物价双轨制，计划与市场并存、逐步适应、逐步转轨等平稳过渡的策略。从九十年代开始，实现了市场经济体制的全面推行。这一平稳过渡的策略与激进极端的方式相比，显示出更大的政治优越性。因此，对于主导性政策目标的实现，辅助性的程序和策略具有重要的作用。

在现实中，为了更好地提高政策效率，政府可以把解决同一问题的主导性政策和辅助性政策合为一个政策文本来发布。例如，国家计委1994年2月发布的《汽车工业产业政策》，就是将主导性政策内容与辅助性政策内容合在一起，形成一个文本，向社会发布了该政策的全部内容。该政策文本共十三章六十一条，包括了政策目标和产品重点、产品认证、组织政策、技术政策、投资与融资政策、利用外资政策、进出口管理政策、国产化政策、消费与价格政策、相关工业与社会保障政策、产业政策、规划与项目管理及其它有关政策。这其中既有主导性的政策内容，也有辅助性的政策内容，对于实现，“在本世纪末打下基础，经过两个五年计划，在2010年成为我国的支柱产业，带动其它相关产业的发展。” 的政策目标，起到一种综合性的促进作用。

（二） 提取性与分配性、再分配性政策

从政策的社会资源提取与利益分配功能出发，可将公共政策分为资源提取性政策、利益分配性政策和再分配性政策。资源提取性政策是指政府从国内或国外环境中提取资源的政策。通过政策提取的资源是政府得以维持和运转的经济与物质来源，也是公共事业发展建设的物质保障。例如：国家各项税收政策，物力、人力、科技、文化引进政策，土地及资源开发政策等都属于资源提取性政策。分配性政策一是指国家向全社会或社会某一领域提供经济资助或资源投入的政策，二是指工薪报酬发放管理政策。例如：国家重点投资政策、国家重点发展某地区或某领域的政策、“按劳取酬多劳多得”的工薪政策等都属于分配性政策。第一种分配性政策投入的资源来自公共收入，既全社会的收入，而受益的可能是全社会，也可能是接受分配利益的社会某部分或某领域。第二种分配性政策投入的资源来自于劳动者自身创造的价值，政策规定的是利益获取的相关规则。再分配性政策是指政府通过公共权力将一部分人的利益合法地再分配给另外一部分人的政策。其目的是缩小贫富差异，保障分配公平，加强社会保障。例如，政府转移支付政策、扶贫政策、各种社会保障政策等。

中国改革开放以来，政府通过财政支出在沿海地区兴办经济特区，经济开发区、保税区等政策，都是典型的分配性政策。这些政策不但加大了公共投资在该地区的投入比例，也同时带动了社会资金向该地区的流入。这些分配性政策通过加大公共投入和税收优惠，给重点发展地区带来了利益。例如，国务院1988年5月发布的《关于鼓励投资开发海南岛的规定》，在税收优惠方面明确规定：在海南岛举办的企业（国家银行和保险公司除外），从事生产和经营所得，以及其它所得，均按15％的税率征收企业所得税，另按应纳税额附征10％的地方所得税，并按经营年限和产值数额继续给以优惠。 1990年9月国务院批准的上海浦东新区增大外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定，也使该地区享有与海南类似的税收优惠政策。这些政策不仅从税收上使该地得到较多的分配利益，也同时吸引其它地区的人力、物力、资金等资源流向该地区。一般说来，国家重点发展哪些领域或地区，这些地区或领域就会因国家分配政策而受益。

随着经济的增长，总会出现收益的不平等。先天条件较好、受教育程度高、能力较强的个人，经济发展较快的地区，效益好的集体、企业或个人，总会得到较高的收益。为了调控分配公平，相对缩小贫富差异，政府总要制定和执行一些必要的再分配性政策。从现实来看，经济越发达，人均收入越高的国家，再分配性政策占的比重就越大。再分配政策将通过各种手段使政府在社会各区域，各阶层中进行有意识的财富、收入、财产的转移性分配，相对缩小贫富差异，以保障社会的稳定。

（三）行为限制性与行为自我调节性政策 从政策对公共行为的限制功能这一角度出发，可将政策分为行为限制性政策和行为自我调节性政策。行为限制性政策是指通过规章制度对公共行为进行具体的合理限制的政策，也可称为规制性政策。行为自我调节性政策是指规定了不具体的政策原则，在政策原则下公共行为可以自我调节和控制的政策。行为限制性和行为自我调节性政策都是通过明文的行为规范，来保障社会秩序。对某一种或某一领域的公共行为进行合理限制，受益的是全社会。

政府为了解决社会公共问题，保证社会良性运转，需要发布大量的政策法规，来合理地限制和规范公共行为。例如：环境保护政策、交通管理政策、征税政策、工商管理政策、产品质量检查和技术监督政策、犯罪行为的处罚等等，都是必要的行为限制性政策。例如，1982年初，天津市人民政府根据全国人大五届四中全会《关于开展全民义务植树运动的决议》和国家《森林法》及其他有关规定，发布了《天津市市区、郊县城镇园林绿化及其设施管理暂行办法》，制定了天津市的绿化管理范围、人员、集体、牲畜在绿化范围内的行为要求及违反规定的处罚办法等。1984年10月天津市人大常委会批准修改了《天津市道路交通管理暂行规则》中有关审批临时占用、掘动道路的有关规定，对占道、掘道问题加强了管理，保障交通安全的畅通。 这样的政策都是典型的行为限制性政策，通过对行为的管理限制，保障城市绿化、道路畅通和交通安全，从而使全社会受益。再例如，1981年1月天津市人大九届八次会议批准的《对排放污染物实行超标收费和罚款暂行办法》根据国家环保法和国家《环境监测标准分析方法》对污水、烟尘、粉尘、废气、废渣排放的超标及收费罚款乃至追究刑事责任作了详细规定，也是对有关的企事业单位、机关、部队和个人的公共行为作出合理的限制，从而保证自然环境免受污染，使全社会受益的政策。

与行为限制性政策相比，行为自我调节性政策对公共行为限制得不很具体。在不违反政策原则的前提下，政策执行者和政策调适对象都有很大的行为自由度，可以自我调节自己的行为。例如，市场经济条件下，企业间的协作与联合，一般性的物价，区域间的经济协作等，都带有很大的自我调节性。中国公共交通管理政策中，一些十字路口的交通管理也采取行为自我调节的方法，在绿色信号灯下，可同时直行和左转弯，车辆的行驶靠自我调节；夜间，在闪烁黄色信号灯下，车辆的行驶也靠自我调节。很明显，在没有必要进一步具体规定行为规范的情况下，采用行为自我调节性政策，可以达到更好的政策效果。

（四）实质性与符号性（象征性）政策 从政策是否发挥实质性的功能出发，可将公共政策分为实质性政策和符号性政策。实质性政策是指具有到位的物质资源投入，有明确的执行授权，对政策调适对象或是有明确的切实利益提供，或是有明确具体的行为，同时有严密的组织程序辅助执行的政策。符号性政策在内容上没有物质资源与实权、实利的提供，对调适对象说来，其只是一种号召或舆论，不一定实质性地执行。

在现实中，绝大多数公共政策都是实质性的，而符号性政策也占有一定的比重。政府针对现实或是未来社会的发展趋势，采用政策手段向国民提出一些警戒或号召，虽然不进行实质性地执行，但是也会产生一定的影响作用。中国以计划生育为主要内容的人口政策，在最初就是一种号召，二十世纪六十年代之前虽然没有实质性地执行，但是对国民也起到一定的警戒和号召作用。

在现实中，随着政策问题需要解决的程度，实质性政策与符号性政策将产生替代性的变化。例如，中国的人口政策就是从符号性逐步转向物质性的政策。当前，中国政府从中央到地方设置了不同层次的专门机构执行人口政策，授权明确并且投入大量的物质资源，一方面严格控制人口的增长，另一方面努力提高人口素质。再例如，自行车管理政策则经历了一个从实质性向符号性的转变。二十世纪五、六十年代，中国各大城市中的自行车严禁骑车带人，夜晚行驶必须配有照明灯，自行车丢失也被当作重要案件立案侦查。这种政策从七十年代开始逐步发生变化。当前，由于机动车的快速发展，自行车的管理已不成为车辆与交通管理的中心任务，自行车管理政策也就带有一定的符号性。

三、层次角度的分类

根据公共政策在国家管理层次中所占的位置，可以将公共政策进行又一角度的分类。公共政策作为国家管理的思想和内容，在不同管理层次上表现为国家基本政策、社会各领域的管理和发展政策、地方政策。

（一）国家基本政策 国家基本政策是指一个国家管理和发展的根本指导思想与大政方针，从本质与方向上规范着国家与社会。对于一个国家和社会制度来讲，基本政策可以在以下几个方面得到体现。

1、宪法与宪法的解释

宪法是一个国家的根本法，规定了国家的性质、国体、政体和公民的基本职责，是国家精神最基本的体现。宪法的解释是对宪法的进一步具体说明，更加明确了宪法的涵义。当代中国的宪法经过了多次的修订过程，包括1949年由全国政协制定并通过的，具有宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年的《五四宪法》，1975年的《七五宪法》，1978年的《七八宪法》，和1982年的《八二宪法》， 都针对不同时期的情况，规定了国家的阶级本质，政权的组织形式，社会政治理想和未来发展趋向，成为国家基本政策最高层次的具体体现。宪法与宪法的解释作为最高层次的国家基本政策，一方面体现着国家的精神，另一方面也是一切公共行为和政策法规制定和执行的最终依据。宪法与宪法的解释可以称为“如何制定公共政策的政策”。

2、作为国家或社会指导思想的政治思想理论

作为国家或社会指导思想的政治思想理论，是 全社会的思想理论基础，也是确定国家和社会基本方针的重要依据，甚至是一种核心依据。在任何国家和社会条件下，甚至在多元意识形态的情况下，总会有一种政治思想理论将被作为国家和社会的指导思想。美国是典型的多元意识形态的国家，但是，实用主义思想理论一直是美国的社会指导思想。当代中国的社会指导思想是马克思主义，根据中国的具体实际情况，其体现为毛泽东思想、邓小平理论和江泽民“三个代表”等理论学说。在当今世界上，仍有一定数量的国家和地区以宗教思想作为国家和社会的指导思想。一种政治思想理论若是直接被认定为是国家的指导思想，就必然要渗透到国家决策之中，影响着现实社会管理和未来的社会发展，从而成为国家基本政策的一个重要组成部分。作为国家或社会指导思想的政治思想理论也可以称为“如何制定公共政策的政策”。

3、执政党的纲领

执政党是掌握着国家治理权力和社会发展方向的政党，其通过自己的纲领把握着社会发展方向，通过自己在政府机构中的代表发挥着国家治理的职能。不论是一党专政，还是各党派的联合执政或轮流执政，执政党的纲领都会通过合法的程序贯彻到整个国家和社会的现行运转之中，从而成为国家基本政策的重要体现。在当今的发达国家中，一般都是政党通过选举轮流执政。尽管在野党对执政党可以形成强大的制约力量，但是执政党的纲领也总是要通过政府首脑的权力或议会的民主决策程序贯彻到国家管理过程中，从而成为国家基本政策的组成部分。当代中国是以共产党为领导核心，各民主党派联合参政的政治体制。共产党作为执政党的领导核心，也必然要在国家法律允许的范围内，将自己的纲领通过各种合法环节贯彻到国家和社会的现行运转之中，成为国家大政方针的一部分。在二十世纪八十年代之前，共产党实行一元化领导，党的纲领无疑就是国家的基本政策；八十年代之后，党政职能分开，共产党对国家和社会的管理职能将通过把握政策方向和监督政策执行等环节来得到体现。国家立法、司法、行政机构，将根据共产党的纲领、方针、政策来制定和执行具体的公共政策。

4、国家领袖的政治性宣言或文告

国家领袖作为政治权威人士，针对社会管理和发展问题所提出的宏观性政治宣言、言论或文告，都体现着整个国家的态度和方向，从而也就成为国家基本政策的体现。在现实中，一个普通人宣称自己代表国家讲话，不会得到任何人的承认，而一个国家领袖宣称自己的讲话不代表国家仅代表个人，社会各界也会认为这就是国家的态度。例如，第二次世界大战中，法国投降德国后，英国首相丘吉尔针对英国处于孤立无援困境，对英国人民发表了个人演说，充分表达了抗击纳粹德国的决心。这一演说被普遍理解为二战期间英国政府对战争问题的基本政策。再例如，邓小平作为中国改革开放的总设计师，于1992年初发表了著名的“南巡谈话”，这一内容虽然以“谈话”的方式发表，但是这一谈话是继 1989年动乱之后，中国继续深化改革开放的宣言，并且成为二十世纪九十年代中国推行的基本政策。 这种形式的政策在现实中不胜枚举，国家领袖互相访问时的谈话、国家领导人出访异国时的演说、政府首脑当选后的就职演说等，都是国家基本政策的一种体现。

5、国家管理和发展的方针、战略

在不同的历史时期，针对不同的社会现状和不同的政策问题，每个国家都有自己宏观的发展方向，以及实现国家管理和社会发展的方针、战略，这些内容也构成一个国家基本政策的重要部分。例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的政策，以计划生育为中心内容的人口政策，建立、发展、完善社会主义市场经济体制的政策，一国两制实现全国统一的政策，科教兴国政策，和谐社会建设政策等，都可以被视为中国现阶段的国家基本政策。再例如，美国自9·11事件之后，制定和推行的“反恐怖主义政策”，也可被视为美国现阶段的国家基本政策。在现实中，政府针对国家管理和发展会制定出一系列的方针和战略，而作为基本政策的方针和战略，则是关系到国家兴衰命运的大政方针，体现着现阶段的政府工作重心和社会发展方向。因此，特定时期国家管理和发展的方针、战略虽然带有一定的具体性，但是这些方针与战略应该属于国家基本政策。

（二）社会各领域的管理和发展政策

在国家基本政策的指导下，政府将针对具体社会领域的管理和发展，制定和执行相关的政策。这些政策涵盖了经济、政治、文化、环境与生态等各个社会领域的，涉及到各个社会领域中管理和发展的具体问题，体现着政府管理在各个社会领域中的活动方向和具体内容。一般说来，社会各领域的管理和发展政策可概括为政治政策、经济政策、社会政策、教科文政策。

1、政治政策

政治政策作为公共政策的组成部分，是指政府按照民众意愿，通过法定政治程序制定和执行的政治领域发展方向和行为规范。在现代社会条件下，政治是社会公共领域的重要组成部分，政治行为的核心目的就是通过合法手段支配国家公共权力，按照自己的意图影响国家治理和社会发展。由于政党及其领袖、政府（包括立法、司法、行政机构）及政府首脑、社会利益集团、民众等都要参与到国家政治生活中来，并且形成复杂的政治关系，所以必须要制定和执行明确有效的政治政策，协调社会政治关系，规范政治行为，保障社会政治领域的正常发展。一般说来，政治政策可以包括政权巩固和建设政策、法制政策、军事国防政策、外交政策、政党政策、政府公共管理政策、民族政策、宗教政策、侨务政策等。政治政策的主要目的可概括为三项：一是保障政治社会化，将主导的政治思想理论转化为全体国民的政治观念；二是规划指导社会政治的发展方向；三是规范社会政治行为。政治政策保障社会政治的健康发展，而健康的社会政治又是其他领域发展的必要条件。

2、经济政策

经济政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的经济领域发展方向和行为规范。在现代社会条件下，经济既是基础，又是社会活动的中心。包括政治在内的其他一切社会活动往往都是围绕经济目标来进行。现代市场经济条件下的竞争与效益原则，必然要求政府的宏观引导、调控与规范管理，调整社会经济关系，以达到资源配置的优化和平等竞争下的高效率。政府经济政策的正确与否，往往决定着一个国家经济发展水平的高低，从而又决定着国家的实力和人民的物质生活水平。因此，经济政策在国家公共政策体系中具有重要的地位。一般说来，经济政策包括产业政策、财政税收政策、货币金融政策、工商管理政策、劳动工资政策、产品计量监督政策、商品进出口政策等。经济政策的主要目的可以概括为以下几个方面：一是规划指引社会经济的发展方向，使社会经济朝着最有利的方向发展；二是保障资源的优化配置，提高生产效率，促使社会生产力和国民财富不断增长；三是保障公共资金的筹集，保障社会公共需求的满足；四是规范社会经济行为，保障社会经济领域的规范运作。

3、社会政策

社会政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的社会管理领域发展方向和行为规范。在现代社会条件下，总是会出现各种各样的社会问题，制定政策解决这些问题，是政府的重要职能之一。例如，人口问题、户籍与身份管理问题、健康保健问题、公共交通问题、环境卫生问题、环境保护问题、劳工权利问题、妇女儿童权益问题、残疾人生存问题、遏制犯罪与公共安全问题等，都是必须重视的社会公共问题。不能有效地解决这些问题，就不能创建良好的社会环境和优化的自然环境，也就不然影响到经济、政治及其他领域的正常发展。政府制定和执行有效的社会政策，是解决问题达到社会管理的有效手段。一般说来，社会政策包括人口政策、户籍身份管理政策、社会保障政策、交通管理政策、环境卫生与环境保护政策、犯罪处罚政策等。社会政策的主要目的可以概括为以下几个方面：一是规范社会行为，保障社会秩序，创造良好的社会人文环境；二是治理保护自然环境，优化人类生存的自然条件；三是增进社会福利，实施社会保障，提高人民生活生平，促进社会稳定发展。

4、教科文政策

教科文政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的教育、科技、文化领域发展方向和行为规范。作为公共政策的重要组成部分，教育、科技、文化政策不仅体现着社会精神文明领域的发展方向和行为规则，关系着国民教育、科技发展和人民文化生活水平的提高，而且对经济、政治、社会管理等其他领域的发展起着重要的促进作用。在现代社会条件下，科技作为第一生产力直接推动着社会发展，使人们更加深刻认识到科学技术人才的重要作用，而高水平科学技术人才的培养又直接依赖于国民教育事业的发展。教育不仅培养着高水平的科学技术人才，而且直接提高国民整体素质的提高。随着生产力的发展和国民收入的提高，社会将对文化事业和文化生活提出更高的需求。因此，制定和执行相关政策，引导教育、科技、文化领域的发展方向、规范这些领域的公共行为，是政府的重要职能。一般说来，教科文政策包括教育政策、科研政策、技术引进政策、新闻出版政策、体育事业发展政策等。教科文政策的主要目的可以概括为以下几个方面：一是规划教育、科技、文化领域的发展方向和发展规模，以保障社会精神文明领域的发展与经济、政治、社会领域的发展相适应；二是保障科学技术的创新，保障创新的科学技术向直接生产力的转化；三是发展文化事业，保障社会文化生活需求的满足。四是制定行为规范，保障社会精神文明领域的健康发展。

（三）地方政策

地方政策是指在国家基本政策和社会各领域管理和发展政策的方向和原则下，各级地方政府针对自己行政区域的具体特点，通过法定政治程序制定和推行的适合本地区公共事务的政策。在国家公共政策体系中，地方政策与基本政策、社会各领域管理和发展政策都是不可缺少的重要组成部分。

在中央与地方分权治理，各自履行不同社会管理职能的现代社会条件下，各级地方政府总要制定和推行一定数量的地方政策，体现出地方政府与中央政府不同的管理职能，并保证中央政策的贯彻执行。地方政策与中央政策一样，也要体现在经济、政治、社会、教育、科技、文化等各个社会领域中，从而形成地方政策体系。对于一个国家来说，尤其是地域广大、人口众多且存在多种体制的多民族国家，不同的行政区域在经济、政治、思想、文化等方面体现出一种极大的不平衡，各个地方都有自己的特殊情况。因此，中央政策要想在地方上有效执行，就不能采取机械的教条手段，只有将中央的政策精神转化为地方政策，才能保障中央政策在地方上有效地贯彻执行。

一般说来，军事国防政策、外交政策、国家安全政策、宏观经济发展政策以及其他国家基本政策的制定和执行是中央政府的职责；社会治安、环境卫生、医疗保健、社会保障、微观经济发展等，其政策的制定和执行属于地方政府的职责；而教育、科技、公共补贴、公共交通等政策的制定和执行则属于中央政府与地方政府共同的职责。例如，从1980年至1986年，天津市人民代表大会及其常委会、天津市人民政府关于天津市城乡建设和管理问题所发布的法规、政令共有131项，其内容涉及了城市建设、城市管理、市容卫生、环境保护、人民生活改善及其他有关方面的地方公共事务。 这些地方性政策一方面体现了中央有关政策的精神，使中央政策在天津市达到执行的具体化，另一方面也与国家基本政策、中央制定的社会各领域发展和管理政策共同构成了多层次的国家公共政策体系。

中央政府所制定的国家基本政策和社会各领域管理发展政策，对地方来说具有以下特点：第一，由于中央政策是针对社会发展的战略方向而制定，带有极大的原则性，因此中央政策在地方上执行需要根据地方具体情况进一步具体化；第二，由于中央政策是针对全国普遍情况而制定，所以带有极大的普遍性，有的内容不能适应地方的特殊情况，因此需要针对特殊情况制定地方政策以补充中央政策；第三，由于中央与地方的管理职能不同，一些划归地方政府管理的事务不列入中央政策内容范围，使中央政策对地方管理和发展具有一定的不直接性，因此，需要地方政策直接处理中央政策之外的地方公共事务。从中央政策的以上特点可以看出，地方政策对于社会发展和管理来说，是完全必要的。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条的规定，中国地方政府的职权之一是“执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令。省、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。” 从这一规定可以看出，对于当代中国来说，地方政府根据中央政策的原则，结合地方具体情况制定地方政策，不但是必要的，而且是合法的。

[案例一]

银川出租车司机罢运事件

2004年7月28日《银川晚报》刊登了《银川市城市客运车出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》。银川市出租车管理新规定出台。然而，新规定出台后引起了出租车司机的强烈不满。7月29日上午，出租车司机派代表到银川市政府上访无果后，部分出租车司机开始罢运。7月30日，银川市6800多辆出租车集体罢运。7月31日和8月2日，宁夏回族自治区银川市人民政府连续发布两个通告，对原准备于8月1日执行的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》停止执行。8月2日下午，兴庆区近百名党团员出租车司机，在“发挥党员模范作用，维护正常运营秩序”的横幅上签名。登记、申报工开始，预计将有300辆出租车投入运营。8月3日下午6点，全市23个出租公司大部分车辆恢复正常运营。

出租车司机为何罢运？

2004年7月28日，《银川晚报》的广告版用一个整版的篇幅刊登了银川市两项关于出租车经营权有偿使用和更新的新规定，以及市建设局局长就出租车经营权有偿使用新规的答记者问。银川市的这两项新规定主要是说：出租车经营权实行有偿使用；1999年9月8日通过竞拍取得5年期经营权的经营者，自2004年9月8日起，给予5年经营权有偿使用期；经营者应按照每车每年3600元标准一次性交清1.8万元的有偿使用出让金，逾期不交纳者，视为自动放弃经营权；对于出租车更新，要求更新车辆必须是排气量在1.6升以上的新车或排气量在1.3升以上、自带清洁燃料装置的汽车。

银川市政府明确提出，管理办法和管理规定自2004年8月1日起实施。从公布到执行，其间仅有短短的4天时间。银川市关于出租车的两项新规定刚出台，立即引起出租车司机的强烈不满。他们认为，国家规定报废年限为8年，而银川出租车报废年限改为5年，将会极大地影响出租车司机的生活水平。

银川市的城市人口有60多万，出租车有4600多辆。谁在经营出租车？据了解，近几年银川市从事出租车行业的人员多为下岗职工、失地农民和原来无正常职业的人员。以银川市金凤区为例，这个区共有出租车656辆，其中失地农民经营的有255辆，下岗职工经营的有140辆。

在银川，出租车行业利润虽不高，但收入比较稳定，使得越来越多的人经营出租车。银川市的出租车牌也就是在这种情况下被炒热的，民间交易已将一块出租车牌的价格炒到12.5万元左右，再加上购车的支出8万多元，要使一辆出租车在马路上跑起来最少需要投入20万元。出租车牌号后两位数在86以后的，都是2004年以来才加入的新车，如果实行新的管理办法，这些人吃亏更多。有些下岗职工购买了二手出租车，他们是在毫不知情的情况下“入行”的，出售者已从内部得到“消息”急于出手，而购买者出高价拿到手后，才发现政策将发生变化。

银川市突然出台的出租车有偿使用管理办法和更新规定，让不少出租车司机措手不及，有的人刚把出租车弄到手，就面临着再次购买使用权的噩运，思想上想不通。

银川城市人口不多，出租车赚钱不易。在街头，常常可以看到司机用近乎乞求的眼神向路人询问：要车不？还有的出租车成了昼夜不停的“夫妻车”，白天妻子开，晚上丈夫开，就为了多赚几个钱。

谈到银川市的出租车更新规定，银川市出租车司机更为不解，北京有好多夏利在跑出租，西安有许多奥拓在跑出租，为什么银川市硬性规定更新车辆排气量必须在1.6升或以上？

应该反思什么？

国务院有关法规规定，涉及人民群众切身利益和公共利益的政策制定，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，与人民之间进行政策沟通，而银川市出租车新规定却从未向社会公示，也没有召开听证会，由此而引发一系列连锁反应，值得让人深思。

银川市政府在针对出租车罢运的专题会议指出，为了切实维护广大人民群众的利益，维护出租车经营者的合法权益，正确处理好公共利益与局部行业利益的关系，减少社会资源的浪费，将在更广泛的范围组织调研，召开多种形式座谈会，充分听取广大市民和出租车经营者的意见，并举行听证会，就此问题进行民主的、科学的决策。

银川市人大常委会副主任马世伟在事后谈到，近几年来，银川市的建设发展出现了良好局面，在大家都聚精会神搞建设时，出现停运这样的局面确实令人遗憾。但大家应该相信，今后政府在制定相关政策时，一定会做充分的调研，充分考虑各方面的利益，特别是出租车业主和营运者的利益。

（案例来源：“银川出租车罢运风波”，http://www.qianlong.com，2004-08-04。）

思考题（－）

一、概念解释：

政策 公共政策 宏观政策

具体政策 积极的政策 消极放任性政策

社会良性运转 社会非良性运转 政策的公共性

政策的权威性 政策的目标性 政策的实效性

政策的原则性 政策的灵活性 政策的动态过程性

主导性政策 辅助性政策 提取性政策

分配性政策 再分配性政策 行为限制性政策

自我调节性政策 实质性政策 符号性政策

地方政策

二、简要回答：

1、公共政策概念中“公共”的含义

2、公共政策与法律的异同

3、公共政策如何集中反映国家政治

4、公共政策的原则性与灵活性

5、公共政策分类的不同角度

6、不同功能角度的政策分类

7、不同层次角度的政策分类

三、分析论述：

1、论政策的公共性

2、论公共政策与法律的关系

3、公共政策的特征分析

5、论地方政策的意义

6、政策分类的理论与实践意义分析

四、案例分析：（阅读案例一，讨论以下问题）

1、银川市针对出租车管理所制定政策的种类和特征分析

2、采用政策公共性的理论，对案例一提出分析观点

3、假如你是某市市长，你将如何进行出租车管理