第二节 政策科学的产生与发展

从政策科学的产生和发展来看，二十世纪五十年代可以称为它的形成时期。在这一时期，众多的行为主义政治学家转向了公共政策的研究，以统计学、数学、经济学为代表的实证研究方法也开始应用于公共政策制定，与政策研究相关的系统分析理论也开始得到发展。六十年代可以说是政策科学的发展时期。在此期间，系统分析方法广泛运用于政策科学的研究，成为有力的分析研究工具，专业政策研究机构也得到大量的产生，政策学家们从不同的基点，不同的角度围绕公共政策这一主题进行广泛的研究，推动了政策科学的飞速发展。从七十年代之后，政策科学在西方发达国家已经达到了成熟阶段。政策科学家们大批的研究成果推向社会，社会也普遍接受了这一新兴学科。

一、斯坦福学术会议

第二次世界大战之后，以哈罗德·拉斯韦尔为代表的一些美国的行为主义政治学家，以其敏锐的眼光看到了政策科学发展的必然性，于是首先开始了建立政策科学的倡导，并得到了政治学、文化人类学、经济学、心理学、社会学等各学术界专家学者的响应。五十年代初期，在纽约卡耐基财团的资助下，诸多学者在美国斯坦弗大学召开了“关于国际关系理论革命性、发展性学术讨论会”， 简称“斯坦福学术会议”，第一次针对政策科学的有关问题进行了广泛的讨论。这次会议也就被公认为是政策科学发展史上的首次会议，标志着政策科学的正式产生。1951年，作为会议主办院校的斯坦福大学编辑出版了由丹尼尔·勒纳和哈罗德·拉斯维尔主编的会议论文集《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》。这部论文集被公认为是政策科学产生的标志性著作。

在斯坦弗学术会议上，专家学者针对政策科学的学科概念界定、学科特点、公共政策研究中的实际调研问题、政策顾问即智囊团在政策研究中的意义等多方面的论题提出了学术性的观点，从而建立了政策科学基础理论的雏形。

（一） 学科界定与特点

斯坦弗学术讨论会的目的之一就是将政策问题研究与科学决策方法统一在政策科学的题目下。因此，学科概念的界定及学科特点的阐释成为会议的一项重要内容。

政治学家罗斯威尔首先在会上对政策科学的定义进行了阐述。他认为，政策科学是“以制定政策规划和政策替代方案为中心，运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。根据这一定义，那么如何针对现实政策问题，采用新的科学方法进行科学决策和未来预测便成为政策科学研究的核心内容。在定义阐述的基础上，哈罗德·拉斯韦尔进一步指出了政策科学的特点，丰富和明确了政策科学的内涵。拉斯韦尔提出了如下观点。

（1）政策科学是关于民主主义的学问。因为公共政策与社会个人的选择密切相关，所以政策研究必须以民主主义社会体制为政治前提，政策分析必须要反映出社会政治的民主。只有在民主体制下，政策才能达到一定的社会透明度；政治在自我发展的同时，才能把政府意向反映到社会个人的意志中。政策干预的民意基础，政府及政权状态的分析，都要求民主主义的政治环境；而政策分析研究的本身也是为了更广泛地完善民主政治体制。政策科学虽然和政治分析紧密联系，但是，它并不等于一般的、传统的政治学。它是融会了其它社会科学和自然科学知识的崭新的学术体系。

（2）政策科学以理论实证主义为哲学基础。政策科学要求追求政策分析的科学理性，要求使用数学公式和实证性数据，因此它是一门用科学方法进行实证分析的学问。对于单纯采用自然科学方法追求实证科学效果的这一观点，虽然后来的政策学家们提出许多异议，但是它至今仍有很大影响。理论实证主义的研究方法是使公共政策研究紧密联系实际的重要关键。

（3）政策科学与时空紧密联系。公共政策对于时间和空间相当敏感，随着时间和空间（地域）的变化，政策将发生变化。公共政策的时间性是指一项政策问题的解决，由于情况复杂，随机因素众多，而必须要经由一定的时间。有些政策问题要经过较长的时间才能解决。时间性决定了政策分析必须要进行未来预测的趋向。公共政策的空间性是指政策问题都在特定的空间（地域）产生。从一片土地的规划到全球发展战略，都是政策科学研究的内容。空间性

决定了政策研究不能脱离空间或地域背景，决定了政策研究的微观性、宏观性及全球开放性。因此，政策科学的研究模式，应该具有时空概念。

（4）政策科学具有跨学科性。参加斯坦弗学术会议的学者们在这一点上达成了一致的意见。在这一特点上，政策科学尤其强调政策学与经济学、政治学、社会学、心理学的结合。拉斯韦尔认为，第二次世界大战结束后，西方的经济学家开始进行经济政策的研究；政治学家开始进行国际政治国际关系问题的研究；社会学家和心理学家也开始进行军人退伍还乡问题的研究。而如果把这些学者集中在一起研究现实政策问题，那就一定能找出解决各种现实问题的最佳方法。因此，现实问题的广泛性，不同领域学者的广泛参与，使政策科学从基础理论到实践都带有跨学科性。

（5）政策科学是学者与政府官员共同研究的学问，学者们进行政策研究必须要有政府官员的参与。拉斯韦尔认为，美国的社会现实表明，从罗斯福总统制定和推行“新政计划”开始，众多的专家学者不断地参与政府的公共政策制定，而政府官员却几乎从未参与过学者们主持的学术研究活动。从政策科学研究对象的特殊性来说，政策研究与政府工作有着紧密的联系，专家学者非常需要了解政府官员对政策的认识倾向和具体的有关数据。因此，政策科学的研究必须要有政府官员的积极参与。

（6）政策科学体系中，必须要有“发展概念”。 拉斯韦尔认为，当今的社会科学都将发展列为自己重要的研究范畴。所谓发展概念，就是指构成社会发展的理论体系和构建各种社会发展研究实验模式时所必须考虑的概念总和。经济学家要研究经济发展，政治学家要研究政治发展，社会学家和文化人类学家则要研究社会和文化的发展。因此，专家学者们在不同领域的研究中建构了不同的“发展模式”，并在模式中说明社会各领域发展的数量变化。跨学科的政策科学与众多学科相联系，“发展概念”也是一个重要的基础概念。政策科学以社会现实和社会未来的变化为研究对象，就不能不关注社会的发展问题。政策分析的一项重要内容就是依据社会发展趋势，制定现实及长远的决策。因此，在政策科学体系中，强调发展概念建构动态发展分析模式是必要的。

哈罗德·拉斯韦尔对于政策科学特点的阐释，为政策科学的建立提出了框架，为政策科学的发展奠定了基调。他的观点对于政策科学的发展至今仍然具有重要的指导意义。

（二）政策研究与实际调研 在斯坦福学术会议的论文中，莱尼斯·李嘉图在其论文《关干公共政策研究中的采访调查》中，阐述了实际调查研究对于政策科学的重要意义，并提出了及适合于政策研究的调研方法。

莱尼斯·李嘉图认为，在企业的运行和管理中，对消费者进行市场调查有着举足轻重的意义。市场调研的目的在于通过调查手段搞清消费者对新产品的反映和他们的消费倾向，并据此制定企业的运行规划。但是，类似企业搞的这种大规模的市场调研，对于一般学术问题来说，既不能负担其耗资惊人的费用，也不具备实施的客观性。然而，唯独对于政策研究来说，这种类似市场调研的实际调查，都具有不可缺少的作用。政策研究之所以应该重视实际调查，其原因有以下两个：

（1）对于政策分析活动来说，由于能够通过翻阅资料所掌握的有关政策问题的第二手资料极其有限，所以分析人员必须通过实际调研收集第一手资料，以弥补间接资料不足的缺陷。每一项政策的分析研究，仅靠公开发表的资料情报分析是不够的，必须要辅助于实地采访和调查有关的政府官员、政策具体负责人和有关社会其他成员，以便收集更多的资料。在这种政策调研中，有计划的系统采访和问卷调查是典型的方法。

（2）在政治民主的体制下，社会上存在着多元的价值认识与政策偏好。由于价值观念的多元化，每个社会成员对政策的反映都有一定的差别，决策者与研究者如果不了解现实中的这些认识差别，就不能协调社会价值认识和利益关系，也就不能制定出科学，有效的公共政策。因此，要想排除决策者和分析人员先入为主的主观因素对政策制定的影响，就必须对每个有关社会成员的政策反映进行调查，在综合分析社会各界对政策反映资料的基础上，做出科学决策。

莱尼斯·李嘉图的阐述对当今的政策分析活动仍有一定的现实意义。调查研究不仅是政策制定过程中不可缺少的重要环节，而且是实证研究方法的具体使用。不论是认定政策问题、规划政策方案，还是执行某一政策，都不能脱离开调查研究，调查研究结果为每一个政策环节提供现实依据。但是，一个值得注意的问题是政策科学的调查研究在现实中往往面临着很大的困难。一般说来，不论是市场调研还是政策调研，调查者都偏重于抽样调查理论和统计学的处理方法，通过统计分析以求得到一个客观的结果。但是，调查研究设计方案的科学性越强，运作成本就越高，耗资就越大，同时也就越不容易达到完美的追求目标。因此，不能追求绝对完美、客观的调研结果，任何调研结果，都不可避免地带有一定的主观性。不过，即使是相对完美的调研结果，也是政策分析不可缺少的资料。

（三）政策顾问的作用 由于现实中“脑库”作为决策者的参谋咨询顾问在政策制定中的起着重要作用，所以政策顾问的性质与作用，也成为斯坦福会议围绕政策科学这一主题进行讨论的又一项内容。罗伯特·马顿和丹尼尔·勒纳在学术会议上对此问题进行了阐述。他们认为，政策顾问作为决策者的助手是必要的。但是，决策者与政策顾问的主观意识，即要相互影响，又要渗透到决策过程中。政策顾问不仅要帮助决策者分析制定政策方案，而且要通过相对独立的客观分析，抵消决策者主观片面倾向的影响。

在政策制定过程中，决策者往往是在政策方案考虑“极不成熟”的情况下向政策顾问进行咨询。而咨询的同时，决策者的主观意识倾向也就传递给了政策顾问。由于决策者对政策问题的研究不仅是“粗略的”，并且会充满个人主观意向，因此顾策顾问如果按照决策者的主观意向原封不动地分析处理这些政策问题，那政策顾问就不再是客观的分析者，也不会提出客观的分析意见来抵消决策者的主观倾向。因此，真正意义上的政策顾问应该排除决策者主观意向的影响，对受理的政策问题进行“重新阐释”和“再限定”，尽量从客观角度做出分析结果。

罗伯特·马顿和丹尼尔·勒纳对政策顾问意义和性质的阐述，为政策顾问的多角度咨询，多角度提出分析结果，提供了一定的理论依据。现代社会的发展促使现实政策问题越来越复杂，多种可能性越来越不好预测。因此，制定科学有效的政策方案，决策者必须要借助于政策顾问的智慧和力量，一方面帮助自己整合信息，进行深入的分析，系统提出政策方案，另一方面要通过政策顾问的工作或的多角度的分析认识结果，抵消自己的主观意识，使政策方案达到客观、可行。

斯坦福学术会议及其学术论文集第一次明确提出了“政策科学”这一概念，并对政策科学的特征、政策研究分析中调研的意义、政策顾问的性质和作用都进行了深刻阐释。这些既标志着政策科学的诞生，也都为政策科学的进一步发展奠定了基调。尽管斯坦福大学编辑出版的会议论文集《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》中的研究内容和观点在现实中存有一定的争议，但是这次学术会议及其论文集对政策科学所具有的开创性意义，对后来政策科学发展产生的极大影响意义，都得到了世人的公认。

以斯坦福学术会议为标志，政策科学作为以崭新的学科出现在世人面前，政策科学的重要意义也逐渐被世人所接受。美国政策科学及系统科学家罗伯特·克朗认为，“政策科学不是作为某一现存学科的更新出现的，而是全新的跨学科领域。……从哲学角度讲，政策科学认为人类已经发展到了历史上这样一个阶段，在这个阶段人必须能够自己塑造自己的未来，否则就会因软弱无力而被不希望有的后果吞噬掉。因此，改善政策制定的质量和人类的命运第一次直接地联系了起来。进一步讲，政策科学的新创举之所以重要，就在于现代科学无法适应制定政策的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力、以及知识和权力的社会含意之间相互关系的问题。……总之，如不改善政策制定能力的话，未来的发展会在社会上产生更大的问题。” 罗伯特·克朗的论述可以说是对政策科学产生的重要意义所进行的全面概括。

二、政策科学的发展

从二十世纪五十年代以来，政策科学在西方发达国家得到长足的发展，经过众多专家学者的努力，政策科学逐步形成了具有基础理论、方法及实践对象的完整的学科。在政策科学的发展中，专家学者们成果卓著，研究角度众多，理论体系庞杂，形成一种自身特色。在这庞杂的理论体系中，叶海卡·德洛尔与查尔斯·林德布洛姆的理论观点，代表了政策科学发展的两个重要方向。把握这两个不同方向，可以基本上把握住政策科学在西方国家发展的主要线索。

（一）政策科学发展的两个方向

自斯坦福学术会议之后，政策科学基本上朝着两个方向进一步发展。其中一个方向是以系统科学和管理科学为基础理论和方法，以科学理性为标准，发展形成了政策系统分析理论。这一方向的发展以留学美国的以色列学者叶海卡·德洛尔的学术成就为代表。其中另一个方向是以政治学为基础理论，以相互影响和作用的社会政治因素为研究对象，以反映民主政治为标准，探索社会政治因素互动条件下公共政策的制定过程。这一方向的发展以美国学者查尔斯·林德布洛姆的学术成就为代表。这两个方向都在总结和重新审定先前政策分析理论的基础上提出了新角度的政策分析模式和方法。

政策科学家罗伯特·克朗认为，二十世纪六十年代的美国，公众对于一些特殊的政策问题，诸如战争、贫困、犯罪、种族关系、污染、交通等等，越来越给予热切关注。美国的知识界和一般民众越来越一致认为，政府在很多公共问题的处理质量上不能令人满意。相比自然科学发展的巨大成就，社会科学的发展相形见绌。一方面是生产力水平飞速提高，另一方面是难以解决的社会公共问题越来越多，而政府在解决社会公共问题时的软弱无力状况使人感到极大不安。面对这种现实状况，大学生对学院式的传统课程设置极为不满，而对地方、国内及国际现实问题和政府制定执行的相应政策十分感兴趣。所有这些都要求采用新的理论和方法来改善政策分析，而系统科学和管理科学在当时已经取得的系统分析成果，使美国政府各种机构开始广泛采纳了系统分析的方法。这些都为政策科学系统分析方向的建立奠定了基础。罗伯特·克朗认为，从政治科学的角度来看，更重要的是当时出现了一种只有美国才有的现象，即集中专业力量，形成解决诸如国防、经济规划、技术开发、空间探索、城市发展、教育、贫困及其它社会公共问题的大型研究机构。系统分析方法在这些问题研究中的运用，使其成为政策科学的一个重要组成部分。 正是在这样的背景下，叶海卡·德洛尔将系统分析引入到政策科学的发展中，创立了“规范最佳分析模式”，并将一大批政策科学家带入系统分析的研究方向。

当20世纪50年代末一大批学者将政策研究转向系统分析时，查尔斯·林德布洛姆却从另一个角度开始了政策科学的探索。他认为，政策科学不仅是一门实际应用性的学科，而且也是关于社会民主机制的学问。 政策制定本身就是一种政治行为，在西方民主体制下，政策的制定将受到政府、政党、政治家、利益集团、企业、民众等社会政治因素之间相互复杂作用的影响。出于不同的价值认识和利益关系，政府、政党、政治家、利益集团、企业、民众等在政策制定中担任着不同的政治角色，公共政策正是在这些政治角色的互动过程中产生出来。因此，以科学理性为基础的系统分析，不能说明政治互动问题，不能解释现实中的政策制定过程。查尔斯·林德布洛姆认为，“政策制定并不是一个有条不紊的过程，……我们应把政策制定作为一个极其复杂的过程来看待，它没有开端或结尾，也并不十分明确。……要了解政策制定过程，人们就必须了解政治生活和政治机能的全部内容。” 从这一基点出发，查尔斯·林德布洛姆以有限理性主义为基础，创立了“渐进主义分析模式”，从而开创了政策科学发展的又一个方向。

叶海卡·德洛尔与查尔斯·林德布洛姆的政策科学理论在七十年代后带动起了政策科学研究的全面发展，并标志着西方政策科学的成熟。

（二）叶海卡·德洛尔 叶海卡·德洛尔于1928年生于奥地利维也纳。1938年移居以色列。他曾在耶路撒冷希伯莱大学和美国哈佛大学攻读法学、政治学和社会学。在留学美国期间，叶海卡·德洛尔将自己创造性的理论思维与政策分析的实践经验结合起来，为政策科学的规范化研究做出了重大贡献，从而成为政策分析的国际权威。政策科学之所以在七十年代之后得到西方社会的公认并呈现出迅猛发展，在很大程度上与叶海卡·德洛尔坚持不懈的个人努力联系在一起。

叶海卡·德洛尔在1968与1971年之间，一方面担任美国兰德研究发展公司的高级顾问，另一方面撰写了政策科学的三部经典著作：《公共决策的再审定》、《政策科学的设计》、《政策科学的探索》。 这三部著作对政策科学的产生、发展及未来作了系统的总结和探索，从而奠定了它在政策科学领域的地位。留学美国期间，叶海卡·德洛尔一方面发表大量的专著论文，另一方面又大力宣传，推动大学开设政策科学课程，他与兰德公司的高级雇员爱德华·奎德合作创立了第一个政策科学的理论刊物《政策科学》并倡导建立了第一个政策科学国际培训班。

返回以色列之后，叶海卡·德洛尔一方面针对政策科学的专题进行深层次的研究，另一方面兼任众多国际组织、国家政府、跨国公司和大型企业集团的政策顾问，负责政策规划、高层次决策、战略设计、行政管理系统改革及现实问题对策的研究咨询工作。这些工作成果使叶海卡·德洛尔成为国际性的政策分析权威。

概括说来，叶海卡·德洛尔对于政策科学发展的贡献可以概括为以下几个方面。

（1）提出关注政策效应的重要性。叶海卡·德洛尔认为，政策的推行具有“乘数效应”和“相同结局”这两种特点。所谓乘数效应，是指一项政策的推行，会自然而然地酿成了严峻的政策后果。例如，第一次世界大战的爆发是英国巴尔干半岛政策的乘数效应，第二次世界大战的爆发是德意日同盟国法西斯政策的乘数效应，而欧共体的建立则是美国战后对欧经济贸易政策的乘数效应。因此，政策渐进影响的积累，会产生数量相乘而激烈爆发的最终结果。所谓相同结局，是指对于一项政策问题的解决，不同政策系统的运行，可以导致相同的政策结果，而相同政策系统的运行，可以导致不同的政策结果。因此，必须加强政策问题的分析研究和政策结果的科学预测。

（2）提出宏观分析模式，规范政策分析。在反思审查政策科学自创始以来发展情况的基础上，德洛尔认为，政策科学之所以发展缓慢，主要是因为缺少一种规范的研究模式。这种研究模式应该将相关的知识融为一体，通过分析模式应该象医师治病一样，对社会弊病进行诊治。这种规范分析模式应该包括以下分析环节：总体政策目标、政策调适范围、政策有效时间、政策风险承受力、渐进或革新的政策性质、普遍性或特殊性的政策选择、协调时或侧重时的政策选择等。这种规范分析模式的提出，为政策分析模式的探索做出了贡献。

（3）将系统分析引入政策科学，提出政策分析的“系统群操作方法”。这种分析方法将任何需要解决的政策问题及政策问题的解决过程都看作一个多种相关因素紧密相连的整体动态过程。因此，各种相关影响因素的因果排列，可以建构一个系统模型。各种相关影响因素的移动变化，将引起系统环节和整个系统的变化。通过相关因素的因果分析或反复试验，可以得到最佳的政策方案和达到最佳政策效果时系统的最佳运行要求。由于一个系统模型将由许多子系统构成，故此称为“系统群”。这种系统群操作法，对政策分析方法的探索和现行的政策分析的有效进行具有重要意义。

（4）针对深层次的政策问题进行研究，成果卓著。叶海卡·德洛尔从美国返回以色列之后，继续发表论文与专著，针对逆境中的政策制定问题、博弈决策问题、高层决策者顾问系统的改进问题、政府中枢神经系统的改进问题、大政方针战略抉择方法的改进问题等，继续进行创造性的研究，在全世界范围内产生深远的影响。

（三）查尔斯·林德布洛姆 当叶海卡·德洛尔努力反思政策科学和建立系统分析模式的同时，也就是说政策科学在向着应用系统论和其它自然科学方法努力探索政策决策科学化的同时，查尔斯·林德布洛姆则从另外一个角度，社会政治民主体制与政策制定之间的关系角度，展开政策理论与方法的研究。林德布洛姆认为，政策分析不仅是关于决策科学化的应用性学科，而且是与社会民主体制紧密联系的考察民主实际的有用知识。 在此基础上，他首次提出并阐释了“政策分析”这一概念，针对西方民主体制下国家元首，政府立法、司法、行政各机构，政党、利益集团、民众等在公共政策制定过程中的政治互动作用展开深入分析，并提出公共政策的“渐进分析模式”。

查尔斯·林德布洛姆于1917年生于美国加利弗尼亚州。20世纪30至40年代，他先后在斯坦福大学、芝加哥大学主修政治学与经济学，并先后任教于明尼苏达大学与耶鲁大学。50至60年代，他先后担任过行为科学高级研究中心和古根海姆研究中心的研究员，并作为经济参事出使印度兼任美国国际开发署驻印办事处主任。从60年代末期开始，他在耶鲁大学担任社会科学学院院长，政治系主任，“经济学与政治学”讲座首席教授并兼任社会与政策研究所所长。

20世纪50年代末期，林德布洛姆从经济学研究转向了政治学研究。1958年他在《美国经济评论》杂志上发表《政策分析》一文，1959年他在《公共行政评论》上发表《“渐近调适”的科学》一文，1965年与1968年，他先后发表专著《民主的智慧：经由相互调适的决策》和《政策制定过程》。这些文章和著作集中代表了林德布洛姆的政策科学理论观点。对于政策科学的发展和成熟，林德布洛姆做出了以下贡献。

（1）最早提出政策分析这一概念。一般观点认为，1958年林德布洛姆发表《政策分析》一文，是第一次明确提出了这一概念。 在此之后，他在《政策制定过程》中，再一次阐释了他的分析观点。他认为，政策制定过程中面临两个重要问题，一是如何使公共政策在解决实际社会问题中更为有效，二是使公共政策的制定过程反映出社会政治民主。对于第一个问题，答案在于将更多的信息、想法、分析方法纳入政策制定过程；对于第二个问题，则要求分析政策制定过程的民主性和政治性。他认为，政策制定过程中的分析性和政治性是相互冲突但也可以相互补充。人们要解决问题必须分析认识问题，但是，绝不能用政策的分析性来替代政策的政治性。同时，鉴于信息量的多与少，价值观念的差异和冲突，时间与分析成本的要求，以及现实中不易进行精确分析现象的大量存在，都使得单纯的政策分析带有明显的缺陷。因此，单纯的分析只能有助于回答某一社会问题，而不能全面地解释政策制定过程。因此，政策制定过程中采用数学、逻辑，以及电子计算机技术进行数量分析的同时，还要进行定性的政治因素分析。

（2）在对政治因素进行分析时，应考察各种因素的互动作用对政策制定的影响。林德布洛姆认为，“在政府的政策制定过程中，政治上相互作用不仅能经常取代分析，而且确实能达到分析所不能达到的地步。” 现实政治系统中各因素的相互作用一般的表现为政府（立法、司法、行政）部门、政党、利益集团和民众这些因素的内部作用和互相作用。这些因素都从不同的利益、价值观念、现行程序上对政策制定产生着不同的影响。这种政治过程与市场过程具有相同的形式。市场过程是通过广告宣传、自由交易、说服劝导这样一种互动过程达到双方的一致，而政治的互动也是通过投票、交易、议价和授权等方式来形成政治选择的趋同。在假设人们具有充份理性和智慧的前提下，社会问题可以通过权威下达命令来解决，而在人们没有充份智慧和理性能力的假设前提下，社会问题则必须通过互动方式来解决。 林德布洛姆的这种观点，充分体现了政策分析的现实性。为政策分析如何贴近现实开创了思路，并对政策科学的发展产生了巨大的影响。

（3）林德布洛姆提出并阐释了“渐进主义”政策分析模式。渐进分析思想最早见于1953年林德布洛姆与罗达特·达尔合著的《政治、经济与福利》一书。 1958年和1959年，林德布洛姆在《政策分析》和《渐近调适的科学》等论文中，对公共政策的渐进主义又进行了充份的确定，从而形成了“渐进主义”政策分析模式。林德布洛姆认为，第二次世界大战之后，西方各国的政治发展都是一种渐进性的变革，而非急骤的革命。其一，不论是政府还是竞争中的政党，其推出公共政策都是先前政策的修改和补充；其二，而每一项行之有效的政策，也都是经过不断地试验与修正而得来；其三，每一项公共政策的制定，都是政府、政党、利益团体、民众等因素政治互动的渐进结果。因此，公共政策不过是政府过去活动的延伸，带有明显的渐进调适性， 政策研究应该针对政策的渐进调适性进行分析。林德布洛姆的“渐进主义”政策分析模式由相互联系的三个层次构成。最低层次为简单的渐进分析，用于分析政策普遍的渐进性。高一层次为断续的渐进分析，用于分析具体政策的边际差异和政策运行的连续过程。伴随着以上两个层次分析过程的是策略分析，包括决策的方法和决策过程中政治因素互动过程的分析。

查尔斯·林德布洛姆与叶海卡·德洛尔的理论，可以说标志着自1951年哈罗德·拉斯韦尔建立政策科学概念之后，这一学科从两个方向的发展和成熟，并为以后的政策研究打下了方向性基础。20世纪70年代之后，西方政策科学在成熟的基础上得到了进一步的发展。该学科得到社会的普遍认同，政策分析研究在社会中得到广泛的开展。同时，政策学家和学术研究成果也不断地涌现，其中比较著名的有托马斯·戴伊，著有《公共政策的理解》；查尔斯·琼斯，著有《公共政策研究引论》；詹姆斯·安德森，著有《公共决策》；斯图亚特·奈格尔，编有《政策研究百科全书》等等。众多专家学者的出现，使政策科学从理论到实践，从基础到方法都进一步得到完善。

（四）约翰·弗瑞斯特

西方政策科学理论虽然经过20世纪七八十年代的长足发展达到了基本的完善和成熟，但是面对现代社会的迅速发展和愈加复杂的政策问题，理论指导下的政策实践仍然出现许多失误。西方后行为主义、后现代主义的出现，也使得所有现行理论都根据社会现实需要进行从新审定。由此，现代政策科学在经历了近二十年的辉煌之后，也仍旧不断地进行新角度的探索，政策科学家们也在极力推进政策科学的进一步发展。西方后行为主义政治学理论认为，公共政策的行动性和实践性是政策制定乃至社会政治运行的两大原则。政策制定的分析研究不是要做出高深的学问，而是应该在实践中考察社会现实，采取有效行动解决现实问题，在行动与实践的原则下，寻求解决问题的最佳可能。政策制定如何满足行动性与实践性要求呢？约翰·弗瑞斯特的观点具有一定的典型性，代表着20世纪80年代后政策科学发展的一种新动向。

与众多政策科学家一样，约翰·弗瑞斯特也认为，由于现实中各种条件所限，追求最佳理性、完整系统性的理性主义是脱离现实的。但是渐进主义的理论尽管接近于社会现实，现实了政策分析制定的一个真实面向，却由于其狭窄的范围淡化了应有的政策规划过程，着重强调政策方案的边际比较分析，使其成为一种保守的观点，而无法有效地解决政策问题。 基于政策制定的行动性与实践性要求，以有限理性主义为理论基础，约翰·弗瑞斯特突破传统思路，首先从限制人类理性行动社会扭曲和矫正沟通策略分析入手，进一步提出了政策科学研究中工具技术观念向实践沟通观念转变的理论。

约翰·弗瑞斯特认为，在承认人类处于有限理性的条件下，人的知识水平、社会组织分工、制度化结构的合法性便综合构成了“无法避免”的社会短暂性扭曲、社会系统性扭曲，和“不必要”的社会短暂性扭曲、社会系统性扭曲。这种观点综合了赫伯特·西蒙、马克斯·韦伯、查尔斯·林德布洛姆以及马克思主义的社会科学研究成果。约翰·弗瑞斯特认为，赫伯特·西蒙提出的由于人的先天个性所形成的认识水平限制属于无法避免的但又是短暂的社会扭曲，马克斯·韦伯提出的由于组织分工造成的不协调属于无法避免的社会系统性扭曲，查尔斯·林德布洛姆提出的多元因素政治互动造成的冲突属于不必要的社会短暂性扭曲，马克思主义提出的由于现行制度化社会结构的合法性造成的经济垄断和阶级压迫属于不必要的社会系统性扭曲。约翰·弗瑞斯特强调，在政策制定过程中，只有仔细分析把握这些扭曲的不同特点，才能使政策制定具有社会实践性，否则便会脱离现实。

短暂性扭曲 系统性扭曲

（！）来源：认识水平限制（西蒙） （1）来源：组织分工（韦伯）

先天个性与认识水平 资源信息不平衡

无法 无规律的偶发事件 交流中信息流失

避免的 （2）矫正沟通策略： （2）矫正沟通策略：

扭曲 风险分析 界限监控

界限防护 功能专业化

允许重复 风险社会分担

（！）来源：多元互动（林德布洛姆） （！）来源：社会结构合法化（马克思）

故意不做出反应 垄断式交易

人际间欺骗 垄断式需求创造

不必要 商讨过复杂化 阶级或权力结构的合理辩护

的扭曲 （2）矫正沟通策略： （2）矫正沟通策略：

商讨协调 政治、社群或阶级组织行动

制衡与监测 意识形态的揭露与批判

完善法律 联盟综合行动

图2·1 社会扭曲及校正沟通策略

针对各种社会扭曲，约翰·弗瑞斯特提出了矫正沟通策略。对于认识水平限制所造成的无法避免的短暂性扭曲，可以采用风险分析、界限防护、允许重复的策略；对于组织分工造成的无法避免的系统性扭曲，可以采用界限监控、功能专业化、风险社会分担等策略；对于政治互动造成的不必要的短暂性扭曲，可以采用交流协商、制衡监测、完善法律和制裁等策略；对于现行制度化社会结构合法性造成的不必要的系统性扭曲，可以采用政治群体、社会群体或阶级的组织行动，意识形态的揭露与批判，联盟的综合性动等策略。约翰·弗瑞斯特的这种观点可如图2·1所示。

基于以上的分析，约翰·弗瑞斯特进一步指出，公共政策制定不应该再是寻找某种答案的纯工具性技术行动，而应该是兼含工具性技术和政治再生产功能的实践沟通性行动。因此，他提出了政策制定传统工具技术观念向实践沟通观念转变的主张。这种观点可如图2·2所示。

工具技术观念 转变 实践沟通观念

信息处理 注意力塑造

问题解决 问题重新认识

追求客观分析 注意追求客观导致的偏差与误导

搜集事实 寻求事实涵义

广泛参与阻碍分析 广泛参与是改善决策的手段

决策处理 组合注意力，澄清各种可能性

提供单一结果及带有答案的文件 质疑和反馈参与过程发展

强化调适对象的政治依赖性 培养有意义的政治参与及自主性

设定答案 鼓励对方案的辩论和政治对话

接受社会关系 社会关系的再塑造

图2·2 政策制定观念的转变

约翰·弗瑞斯特对政策科学理论的探索，是从西方社会的现实出发提出了一个分析思考的新角度。虽然有些艰涩，但是与后行为主义、后现代主义思想潮流具有一致性，与探索西方国家政府决策困境的摆脱及社会民主意识的要求具有一致性，同时也能激发政策科学进一步如何发展的探索。但是，从本质上说来，弗瑞斯特的新理论仍然是有限理性主义和社会政治互动理论的进一步发展。这一理论强调的核心内容是观念的转变，与其说是一种政策科学观念的转变，不如说是一种思维观念的转变。观念虽然决定着实际操作，但永远不能代替实际操作。符合行动性和实践性的政策制定总要有一个具体操作过程。弗瑞斯特没有阐明这一点，这正是其理论的最大局限。

现代政策科学自20世纪50年代初诞生以来，展示出广阔的研究空间，众多专家学者投身这一领域辛勤研究并取得了丰硕成果，推动了这一学科的迅速发展。但是这一学科的发展过程也充分表明，仍旧有大量的题目留给我们，需要进一步深入研究。