第三节 政策科学的特征及其在中国的发展

一、政策科学的本质特征

从政策科学的产生和发展可以看出，政策科学是随着现代社会发展的需要而产生，以公共政策为中心研究内容，以政策分析为主要研究方法，以探索现实公共政策及政策过程的科学性、有效性的主要目的，保障国家和社会良性运行和协调发展的理论性与现实应用性相结合的学科。与其他学科相比，政策科学体现出明显的特征。

（一） 社会政治性

从社会现实来看，公共政策由以政府为代表的社会权威机构制定和执行，是社会政治运行的核心内容与结果。这就使政策科学的研究必然带有政治性。从政策科学的发展来看，尽管其融合了诸多自然科学和社会科学知识，但其还是直接从政治学中孕育而生，并属于政治学的一个分枝学科。从政策科学的理论研究来看，不论是拉斯韦尔强调政策科学与民主主义相关，或是德洛尔主张的对政策运行系统的改进，还是林德布洛姆强调政策制定过程对社会民主的关注，以及阿尔蒙德对政策在政治运行中地位的阐述，也都说明政策科学带有强烈的社会政治性。

这一特征，一方面说明政策科学的研究不能脱离社会政治的研究，另一方面也说明政策科学的实践可以促进社会政治体制的改进。不论是德洛尔关于政策系统改进的观点，还是林德布洛姆对于政治因素互动作用下决策过程的论述，都对西方现行政治体制的改进起到了一定的作用。在20世纪60年代西方政策科学迅速发展的同时，曾促动了美国60年代末著名的“新公共行政运动”，掀起一场政治体制改进的浪潮。60年代末期，美国由于越战、种族关系紧张、经济停滞、能源短缺、失业率过高和政府高级官员的贪污违法等酿出严重的政治危机。这种政治危机促使着一些政治学家对美国现行行政管理体制进行有力的反思。1968年9月，以政治学家瓦尔多为代表的三十多名政治学家，聚集在纽约州雪城大学明诺布鲁克会议中心对行政管理问题进行了彻底的讨论，并提出了一些全新的有关公共行政的理论观点。 这次运动强调了公共行政部门不能仅以执行政策为主要职责，还要关注政策研究，关注社会价值；强调建立以服务对象为中心的新型行政组织。由于其强调了以服务对象为中心，因而将“全面质量管理”问题从企业界引入到政治学的研究中，从而成为行政管理探索的一个新问题。 戴维·伊斯顿认为，60年代末期对美国政治危机的思考，导致了“政治学的新革命”。 从而也引发了奥斯特诺姆于80年代末期对传统行政理论的系统反思，并提出适合于现行民主体制的多元决策和复式行政组织的新主张。

从现代中国来看，随着经济体制改革的深入发展，已经开始多方面的政治体制改革。从现实来看，政治体制改革将比经济体制改革更加复杂、艰苦和漫长，更加需要认真的思考和科学的设计。政治是国家和社会管理的最高体现，是人类最复杂的存在形式。从某种意义上说，一种政治体制的改革，要比一个政治体制的全新建立更加复杂和艰难。政治体制的改革，本质上就是国家政治管理与发展政策的改进。作为具有理论与实践指导意义的政策科学，必然要体现出社会政治性。

（二） 知识的综合性

政策科学虽然已经成为一门相对独立的学科，但是在其学科体系中综合了大量的其它学科的知识和研究方法。系统科学、统计数学、社会学、未来学、政治学、经济学在政策科学中得到广泛的交叉融合。除此之外，由于政策分析的实践活动涉及到社会各个领域的具体政策，所以几乎各个学科领域的知识和方法都在政策分析中得到大量的包含。罗伯特·克朗认为，人类迄今积累的知识可分为三个范畴：环境知识，即有关理解、控制和改造周围环境的知识，其以自然科学为代表；人的知识，即有关理解、控制和改变个人、团体及社会的知识，其以生命科学、行为科学和社会科学为代表；管理知识，即有关如何运用和扩展环境知识和人的知识的知识，这一范围的知识都有跨学科的性质。而政策科学正是20世纪以后发展起来的人类的管理知识，属于新兴的跨学科领域。 从政策科学产生的学科基础来看，其跨学科性质更加明显。

从实践来看，人类所需的知识包括两大类。一类是需要熟悉的一般知识，另一类是需要熟练掌握的专业知识。一般理论认为，这两类知识可以构成人类知识的“T”型结构。其横向表示需要熟悉的知识，其特点是面上宽泛，但深度较浅；其纵向表示需要熟练掌握的知识，其特点是面上较窄，但要有一定深度。由于政策科学具有交叉性的跨学科特点，这就要求政策分析工作具有较高的知识基础。政策分析者既需要一定的自然科学知识，又需要一定的有关人的科学知识；既需要基础理论，又需要应用性的方法和技巧。从“T”型知识结构来看，政策分析的模向知识是相当宽泛的，几乎涉猎所有的知识学科；而其纵向知识虽然并不像其它学科那样狭窄，但其也有一个从基础向专业的建构顺序。政策分析的“T”型知识结构可如图2·3所示。

包括自然科学、社会科学、哲学在内的广泛知识

政策科学

分析方法

统计数学

系统科学

行政管理

政治学

计算机技术

语言文字技术

图2·3 政策分析的“T”型知识结构

掌握政策科学知识的综合性，便可以使政策分析活动适合于一切社会领域政策问题的解决。同时，也使我们在政策科学的研究中吸取有关学科的理论知识。政策分析的“T”型知识结构，要求在培养政策分析人员的工作中，从横纵两向，从基础到专业培养政策分析人员的知识技能。

（三）系统性

政策科学虽然综合了众多学科的理论知识与研究方法，但是其本身并不是一个庞杂无章的混合物。它在多学科交叉综合的基础上，针对自己的中心论题形成了自身的学科系统。罗伯特·克朗基于叶海卡·德洛尔的观点进一步提出政策科学的五个研究范畴 。

（l）政策战略，即某一特定的政策的指导原则，作用范围，其本态度，基本假定和遵循的主要方向。这些环节在现实中有时会被忽略，甚至造成政策失误。

（2）政策分析，即综合系统分析的定量和经济学的方法，以及社会科学的定性分析方法，认识、规划和选择政策，达到希望的政策标准。根据林德布洛姆的观点，这一范围还要加入政策运行与政治因素互动作用的分析，使政策过程充份体现着社会民主。

（3）政策系统的改进。各个国家都有自己现行的政策制定和执行系统。而从政策制定执行科学化来讲，如何改进现行政策系统，使政策系统高效运行，建立科学的国家管理机制则是非常重要的问题。叶海卡·德洛尔也曾将这一问题的重要性提示给社会，使其成为政策科学研究的重要内容之一。

（4）政策评估，包括政策本身的评价和通过政策输出对政策系统的评价。被评估的政策系统可以是政府机构，也可以是社会组织和企业集团。这些系统的政策输出将产生许多效应。如何评价这些效应以及通过政策效应分析系统的科学性也是政策科学的一项重要任务。

（5）政策科学的发展。政策科学本身也要对自身的学科发展进行研究。尽管除叶海卡·德洛尔之外，西方政策学家很少系统地研究这一宏观内容，但是从德洛尔20世纪70年代初奠定的理论来看，这一范畴的内容也是相当重要的。20世纪90年代之后，西方国家的政策科学研究已经出现了从政策规划、政策评估理论出发的再次进行反思，突出强调了公共政策的民主化特征，出现了基础理论进一步发展的趋势。

从政策科学的理论与实践发展来看，其学科内容可由基础理论、政策分析方法和现行政策分析三部分构成，从而体现这一交叉学科研究内容的系统性。其基础理论研究可以包括公共政策基础概念的界定与阐释、政策科学的规范及发展、政策制定与动态运行过程、政策研究方法论等内容。其分析方法可以包括政策分析模式的研究、定性分析方法、定量分析方法、政策分析电脑软件的开发和应用等内容。其实践性研究内容可以包括两个部分，即现行政策制定与执行系统的改进、社会各领域的现行政策决策科学化与民主化分析。

现行政策系统的改进

政策实践 现行政策决策分析

公共政策比较分析

政策分析模式研究

政策科学 分析方法 定性与定量分析

计算机技术的应用

基本概念的阐释 政策科学的规范与发展

基础理论 政策制定过程

政策动态运行过程

政策研究方法论

图2·4 政策科学的内容体系

从图2·4可以看出，政策科学研究的三部分内容之间可分为从基础理论、分析方法到政策实践这样一个由低到高的层次，其最高层次的内容体现在政策实践。这一体系说明政策科学的实践应用性，政策科学的一切理论与方法最终要为政策实践服务。政策科学不是以做成庞大高深的学问为最终目的。它的最终目的是为了更好地服务于现行公共政策的制定与执行，以解决现实社会中阻碍良性运行和协调发展的社会问题，是为了使现行政策决策系统和执行系统更加科学、合理、高效地运行。政策科学的实践应用性使该学科富有存在与发展的生命动力。只要公共政策作为国家和社会管理的环节存在并不断出新和发展，那政策实践研究就将随之而存在，政策理论也将随之而发展。因此，政策科学将始终处于探索、发展、创新的过程中。

二、当代中国政策科学的发展

从先秦开始，中国就出现了有史可查的政策研究。封建诸候的养士政策，使大批谋士聚集在自己的周围，作为决策的助手。先秦时期的《孙子兵法》、《战国策》、纵横家的游说言论，东汉末期孔明的《隆中对》、《前后出师表》及唐代的《资治通鉴》等，都是中国古代政策研究宝贵的历史资料。在中国现代革命与建设史上，孙中山、毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等领袖人物都从中国革命或建设的具体实践出发，或是撰写出大量的政策研究文章，或是提出有效的治理发展对策。他们一方面提出了有效的行动方针，促进了中国革命和建设的发展，另一方面也为政策分析研究提供了丰富的经验。

历史经验与现实实践都可以证明，无论在任何一个历史时期，谁制定并采纳执行了正确的政策，谁就会获得成功，反之就会面临困境或导致崩溃。秦始皇采纳了商鞅的变法主张，从而统一了全中国；而楚怀王没有采纳屈原“约纵抗横”的政策，从而导致楚国的覆灭；刘备采纳了孔明的战略，进兵西蜀，再图中原，从而建立了蜀汉王朝；而关羽未遵循孔明“联吴抗曹”的政策，失去荆州并导致蜀汉的衰落。在抗日战争时期，国民党采纳“攘外必先安内”和“片面抗战”的政策，从而导致在中国大陆的失败；而共产党的全面抗战政策使其在战争中发展壮大，成为中国革命的领导力量，从而创立了新中国。新中国建立以来的政策经验教训表明，凡是我们放弃了以经济建设为中心的正确政策，便会导致国家发展的停滞甚至内乱；凡是我们坚持以经济建设为中心的正确政策，国家就呈出繁荣。改革开放以来的现实状况，更加充份说明了这一点。政策问题为我们提出的历史经验教训，是不可忽视的。为什么有的政策会成功？为什么有的政策会出现失误或最后失败？如何才能制定出必然成功的政策？这也是现实为中国政策科学研究提出的实际问题。

政策研究在中国形成一门系统的科学，较之西方发达国家来说，是比较晚的事物。20世纪70 年代末期的改革开放政策和经济建设为中心的大政方针，直接促进了政策科学在中国的发展。在改革开放和以经济建设为中心的新形势下，中国当代社会发生了巨大变革。社会发展速度的加快，政策因素的复杂，科技发展与知识的融合，思维、行为及生产方式的转变，都使得高层决策机构和社会有识之士认识到政策研究的重要性。《中共中央关干制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中明确指出，“七·五计划必须充份重视对政策的研究和制定，使之成为计划的有机组成部分”。在这种社会背景下，中国当代学者们一方面引进了包括台湾在内的海外政策学家们的著作，另一方面也展开了政策基础理论与方法的研究。同时，也有相当数量的学者针对改革开放、产业发展、人口、货币金融、土地、粮食、宗教等各领域的社会问题进行现行政策的分析研究。

在政策科学逐步发展的同时，当代中国的政策分析研究机构也逐渐发展壮大起来。这些政策研究机构包括隶属于国家党政机关及其下属各部门的行政性专职研究机构、非国家党政机构所属和国家党政机关所属非专职的半行政性研究机构、中科院、社科院及高等院校所属的学术性研究机构、极少数的民间自筹资金，自揽研究项目的民办研究机构。这些机构中聚集了大批的专业研究人才，都为现行政策的规划和咨询做出了贡献，从政策实践领域推动了当代中国政策科学的发展。

从中国当代政策科学发展的现实来看，以下几个方面以该进一步加强。

（一） 基础理论的研究

没有系统的政策科学基础理论与方法论，就不能规范性地发展政策科学和指导政策分析实践活动。中国的政策科学在刚刚起步的情况下，一方面要引进、借鉴国外的学科理论，同时也要针对中国现实状况，建立适合中国政策科学发展的基础理论体系。当前我国政策科学基础理论著作很多，需要进一步地规范。海外发达国家和地区的学科理论虽然已经达到成熟阶段，但是，由于政治体制、意识形态和文化传统的不同，故此需要针对现实有选择性地借鉴。第一，对于海外的政策学研究理论，我们可以借鉴其有价值的研究思路。例如，将政策问题作为研究中心，一方面探索政策决策的科学化与政策执行的高效率，另一方面探索政策系统如何向着科学、高效方向改进。其次，我们也可以借鉴成熟的政策分析方法，例如适合我国的政策研究模式，定量与定性分析方法和电脑分析技术等。

（二）决策科学化的研究

决策科学化是政策科学主要研究内容之一，也是政策科学体现其实践应用性的内容之一。从现实来看，以下方面应该加强：

（1）加强政策问题搜寻的普遍性，探索政策问题普遍搜寻的社会系统机制。保障政策决策科学化的一个重要环节是对政策问题的把握。只有普遍地搜寻问题，才能对社会运转和发展的阻碍因素加以掌握，也才能使决策目标明确。在当前的政策研究中，我们已经涉及了许多方面的政策问题，但是仍旧面临着许多需要解决的问题。例如，国有企业面向市场机制转轨问题，经济效率问题，公费医疗问题，住房商品化问题，社会保障问题，环境卫生问题、污染控制与生态保护问题，文明经商问题等等，这些问题虽然有大有小，但都是与人民生活和社会发展密切相关的问题。当前，中央电视台的《焦点访谈》节目不时地对社会焦点问题进行暴光，搜寻和评论，地方电视台也不时进行着问题搜寻的工作。这些都对政策问题的把握起了重要作用。究竟应该在多大面上搜寻政策问题，如何建立包括新闻媒介，党政机关，检查与监察部门，统计部门，政策研究部门，以及民众团体在内的问题搜寻和把握的社会系统和机制，应该作为政策科学的一个重点进行研究。只有达到对政策问题的准确把握才能使决策科学化有了基础。

（2）加强政策结果的预测分析研究。现行政策的研究，一方面要在问题研究的基础上制定科学性的方案，另一方面也要对政策执行后果和随之引发的新问题进行预测研究。例如，城市规划问题，基础设施的建设问题，住房建设标准及住房管理问题，行政管理问题等，这些问题将来的发展，在多大程度上影响现行政策的变更和终止，都是需要研究的问题。加强预测分析，可以从未来趋势把握现行政策的科学化。

（3）鼓励政策分析研究机构相对独立地开展工作，摆脱长官意志，从相对客观的角度出发获得政策分析结果。这需要削减政策分析研究机构的行政决策权限，而增加其政策分析的独立性和自由度。不管分析结果如何，都可以作为决策者的参考。这样，决策者与分析者两方主观意志对政策方案的影响可以互相进行抵消。二者的统一点只有一个，即科学、有效地解决政策问题。

（三）加强政策研究的各项保障

政策科学的发展和政策科学化，在社会认定其重要性的前提下，现实中还需要人员、物质等方面的保障。

（1）大力培养专职政策分析人员。尽管目前我们具有一定数量的分析人员从事着政策研究工作，但是从全国范围来讲，尤其是地方上，仍然大量缺乏专业人员。随着中央权力的不断下放，各级地方政府将拥有越来越多的公共政策的决策权。除此之外，企业集团、事业单位也都需要大量的研究人员。决策的科学化需要大量的高水平专职人员的工作。这是重要的保障条件。从目前来看，应该打破高水平分析人员集中在中央机关和机关下属单位的不平衡状态，大力培养专业人员，充实地方政府和企事业单位。这就要求首先在有关高等院校中开设专业课程，其次要对在职人员进行专业培训。

（2）加强政策分析研究的资金投入，一方面加大专职人员的培养费用投入，另一方面也要加大专业研究设备投资。真正意义上的政策分析研究，是定性分析与定量分析的结合。政策分析不能缺少非量化的信息和量化的数据资料。而信息资料数据的统计整理和计算又必需依靠包括计算机和软件程序在内的专业设备。没有充份的信息资料数据来证明政策分析的结果，即使结果正确，也很难使人信服。因此，加大资金投入，是政策科学研究与实践的又一保障条件。

（3）大力发展学术性和民间性政策研究机构，以此作为行政性和半行政性国家各级研究机构的补充。学术性与民间性的研究机构不属于国家机关。因而具有更大的工作独立性。其研究的出发点相对来说往往更加客观。其研究结果也更利于决策者从不同的角度获得决策依据，以保障决策的科学化。

（4）加强政府公共决策的透明度，政府机构应该主动加强与各类政策分析机构的联系，政府官员要参与专家学者的政策分析研究过程。1999年3月11日，江泽民在九届全国人大二次会议上曾经指出，“实行‘村务公开、厂务公开、民主监督’，改善和密切了党群关系，干群关系，取得了好的效果，还要继续推进和完善。” 随即以天津市为先导，在全国展开了“村务、厂务、政务”三公开的探索。政务公开，不仅是党风廉政建设的重要环节，而且是公共决策科学化的重要保障。只有在公开、透明的条件下，政府决策才能和民众意愿融合在一起，才能保障政策问题认定的准确性和决策的科学化。

虽然，政策科学在中国是一门刚起步的新兴学科，许多论题都需要进行深入的探索研究。但是，其仅在很短的时间内便体现出其社会必要性和内在活力。随着中国加入WTO，世界将对中国政策科学的发展提出更高的要求，这是机遇也是挑战。

[案例二]

民间脑库的弱势生存

中国真正意义上的民间脑库几乎与市场经济同时发轫。茅于轼、盛洪、张曙光于1993年夏天创办的“天则经济研究所”，开了民间研究机构的先河。一直有志于此的李凡，也在当年创办了自己的“世界与中国研究所”。先行者的足迹总是充满艰辛。光阴荏苒，十年寒暑，中国市场经济的发展已经取得了万众瞩目的成就，而同时起步的民间脑库却没有相同的成长轨迹，迄今为止，能够叫得出名字的屈指可数。天则所历经十年沧桑，在业界乃至全社会都享有盛名，但却一贫如洗，随时都有“断炊”的可能；李凡的“世界与中国研究所”，名为“所”，正式的雇员却只有两个，更多时候，只有他孤独奔忙的身影。　　尽管如此，这些来自民间的力量却是如此执著与坚定。盛洪曾感慨地评价，天则十年最大的事情就是自己的存在，而且“竟然存在了十年”。北京大军经济观察中心负责人仲大军对民间脑库的描述很有代表性：我们的词汇，都直来直去；我们的语言，都一针见血；我们的观点，都反映真实世界。

但是，对于中国民间脑库的发展现状，仲大军却表示出担忧：“没有哪个领域比思想研究、社会科学研究市场化程度更低，发展更慢的了。”在美国，大约有2000个从事政策分析的组织和机构，其中近1/4被认为是独立或自立的。中国的脑库机构数与美国相近，约为2500个，研究人员3.5万人，但属于民办性质的不到5%，且研究人员大多身在体制内，兼职参与民间机构组织的研究课题。　　华盛顿的布鲁金斯学会，各个学科的专职研究人员400多人，年运营资金15亿美元，而天则作为中国最大的民间研究机构，专职人员不到20人，2003年运营费用为200万人民币。仅仅从数量上的区别，就可想见二者在社会功用上巨大的差异。

中国民间脑库的诞生并不晚，为何却发展如此缓慢？北京零点调查公司董事长袁岳分析了两方面原因：一是自身发展动力不足；二是没有强大的外界支持。

由于大多数学者不愿意离开有保障的官方体系，民间机构显得势单力薄。媒体尤其是主流媒体，不愿意报道这些机构的消息，也很少引述民间研究者的话，使得他们在形成公众话语方面十分困难。

社会支持的缺失，也是限制民间脑库发展壮大的重要因素。按照国外民间脑库的生存模式，资金来源主要依靠企业和社会的大量捐助，例如布鲁金斯学会的建立，就始自一个企业家的巨额捐赠；另一方面则在于政府的支持，大量的政府项目交由民间研究机构进行。兰德公司的经费来源，90％以上来自与政府和军方签订的合同。兰德曾经为克林顿政府作了一个关于在军队中对同性恋采取更灵活政策的分析报告，联邦政府为此付出100万美元。

而中国的民间研究机构在国内筹款却是难上加难。且不说政府划拨的社科研究经费，尚不够体制内的机构分食，就是中国的民营企业，也很难起到支持作用。　　“首先，我国的民企还处于发展阶段，整体比较弱小，没有财力捐赠，二是对非营利性的公共政策研究作用认识不够，不愿意支持。”袁岳说。在此情况下，国外一些基金会和国际非营利机构的帮助，成了中国民间脑库早期发展的“救世主”。茅于轼就曾告诉记者，天则前几年的发展经费，一大半来自于外国基金会。李凡的话听起来更有几分悲凉：“如果不是福特基金会，我们的研究所早在几年前就关门了。”可是，来自外国的力量，能持续支撑起中国民间脑库的发展大厦吗？

天则经济研究所前所长张曙光曾热情洋溢地写道：“天则所……以学术为本，以学问看家，以认识世界和解释世界为己任，以建成中国的一个思想库为目标。”十年过去了，天则声名鹊起，但清华大学公共管理学院贾西津博士却说：“严格来说，他们只是thinker（思想者），还不是think-tank（思想库）。”“思想库之所以为‘库’，指的是一个组织，通过一定机制，按照专业化分工，创造出思想产品，是一种群体性活动和集体智慧的结晶。”贾西津博士认为，综观中国目前民间脑库的发展状况，还处于非常幼稚的状态，虽然他们以组织的面目出现，但却没有形成产生思想的机制，学者们似乎在“单打独斗”，更多靠其个人的知名度和号召力扩大影响，引起公众注意。

1993年10月，李凡的世界与中国研究所成立。这是一家不依附于任何政治与经济实体的民间机构，主旨是研究世界变化对中国的影响。十年后的今天，很多人知道李凡的名字，却不大记得他的世界与中国研究所。十年苦心孤诣，更多靠他个人的努力和知名度。李凡更愿意让人们关注世界与中国研究所——“它是未来中国think-tank的雏形。”然而他也颇多无奈。“中国的民间智库，更多依靠一个有影响力的学者来传播思想，来坚守理念。”

Think-tank，思想库，智囊机构之意。它原指第二次大战期间，美国为国防科学家和军事参谋提供的一种能够让他们在一起讨论战略问题的安全保险的房间或环境，后扩展为诸如兰德公司、布鲁金斯学会、传统基金会等政策分析组织。

兰德公司洛杉矶总部，每天有500多名博士和他们的1000多名助手在忙碌。他们的分工非常细，专业化程度相当高，每个人只负责一个小的领域的专门研究，且是各自研究领域的专家和权威。一位去过兰德公司访问的记者介绍，如果有大公司要向他们咨询在印度投资的问题，他们可以马上集中从各个侧面研究印度的专家的意见。在美国脑库属于“非赢利产业”，但并不是不挣钱，除了研究之外，很多工作涉及筹资，就是让人更有信心把钱投进来。真正的有活力的思想库一定是在财务和运营管理上非常成功的公司。

袁岳把一两个思想家，看一两本书，做一两个选题，再写一两篇文章的研究模式称作“农业化研究”——一家农民包了三五亩地，按自己的经验，作小农经营。“现代脑库不同于传统研究所的地方，在于其高度的团队作业能力，良好的流程管理，接触的持续筹资能力和类同于大型企业的先进管理机制，而这恰恰是处于初级阶段的中国脑库的‘罩门’”。

专业化是一个方面，另一方面是他们在社会政治生活中所扮演的角色。美国　　兰德公司的一份报告，可能改变军方的行动。布鲁金斯学会每次举办报告会，美国国会和国防部的官员必然不邀自来——这些民间思想库，已经成为政府之外影响政策走向的重要力量。“中国哪家民间机构可以做到这点？基本上靠学者个人对社会产生或大或小的影响。”袁岳评价说，无论从组织结构、规模或是影响力来看，中国还没有真正意义上的民间思想库。国家行政学院教授杜钢建也下了类似结语：中国只有民间智囊人物，还没有民间智囊群体。

2003年10月，国家发展和改革委员会发布的一则消息，引起了海内外媒体的高度关注：面向世界公开招标第十一个五年计划的前期研究课题。这个首次以公开招标方式向社会咨询、征求经济发展方案的举动，被解读成为政府决策民主化、科学化的进步之举，也是民间研究机构开始得到政府认可的一个信号。确实，越来越多的民间研究机构感受到政府态度的变化。袁岳的体会就比较深。作为民间调查机构，零点公司2003年获得的政府采购订单金额有三四百万，2002年是100余万，再前一年只有五六十万，“这表明政府对我们的认同上升还是比较迅速的。”天则所在遭遇过一段时间的冷遇后，境遇也开始好转。天则的经济学家们甚至走进中南海为中央领导人讲课；一些“公检法”机关的官员，主动承接天则关于司法、宪政方面的课题。

从媒体上，也越来越多听到这些来自民间的声音。一种气氛正悄然形成。　　“这是由社会的多元化发展状态决定的。”袁岳分析说，现代社会是一个利益多元化、状态多元化、需求多元化的社会，要满足多元化需求，必须听取不同角度的声音，这在客观上要求，给民间脑库新的生存发展空间。但是，中国要出现兰德公司那样高度专业化、规模化和强大影响力的民间脑库，不是短时间能够完成的事，需要从法律制度、政策环境以及社会扶助体系上全面完善配合。贾西津博士指出，首先要从法律上解决民间脑库的“合法身份问题”。民办研究机构应在民政部门登记注册为NGO（非政府组织），然而按照现行法律法规，登记NGO必须有一个官方或半官方的业务主管部门，一旦找不到这样的部门做“婆家”，就没有登记资格。由于条件苛刻，程序复杂，不少机构无法在民政部门登记注册，不得不转到工商管理部门。天则所就遭遇了这样的情况：在工商部门注册为企业，行的是非营利机构之实。

“这会带来纳税、不能作为NGO组织进行募捐等一系列问题，影响到它们的生存发展。”贾西津说。比起政策制度的改变来说，这种技术性难题，只能算是“小儿科”，“民间脑库要真正发展壮大，关键在于政府的决策体系发生改变，让民间声音成为制度形成过程中必不可少的一环。”王名教授如是说。毫无疑问，那将是一个复杂而庞大的系统工程。

中国部分民间脑库

名 称 成立时间 主要负责人 工作方向

天则经济研究所 1993年 茅于轼、盛洪、

张曙光 制度经济学在中国的发展应用

世界与中国研究所 1993年 李凡 基层民主选举、市民社会、改革开放研究

北京视野咨询中心 1993年 钟朋荣 为企业和政府制订发展战略

零点研究集团 1993年 袁岳 民意调查

北京大军经济观察研究中心 2001年 仲大军 制度、人文对经济和社会的影响研究

上海法律与经济研究所 2002年 吴敬琏、江平、

梁治平 法治环境和市场经济变革的交互作用

*深圳综合开发研究院 1989年 马洪 以研究为依托进行广泛深入的咨询服务

*中国（海南）

改革发展研究院 1991年 迟福林 转轨经济理论和政策研究，提出政策和立法建议报告

（案例来源：孙亚菲：《民间脑库的弱势生存》，载于《南风周末》，2004年1月15日。）

注：带*号机构为官方整合民间资源后所创办，目前以民间身份活动，其自己的解释是：始终坚持官方背景，民间机构。

深圳综合开发研究院，由国务院发展研究中心发起创办。

中国（海南）改革发展研究院，由中国经济体制改革研究会发起创办。

思考题：（二）

一、解释概念：

《行政学研究》 脑库 斯坦福学术会议

《政策科学》 叶海卡·德洛尔 查尔斯·林德布洛姆

约翰·弗瑞斯特 知识范畴与政策科学

二、简要回答：

1、二战结束后，公共政策成为政治焦点的原因

2、现代脑库对政策科学发展的意义

3、现代政策科学产生的标志

4、叶海卡·德洛尔对政策科学发展的贡献

5、查尔斯·林德布洛姆对政策科学发展的贡献

6、政策科学的社会政治性特征

7、政策分析的知识结构

8、政策科学的内容体系

三、分析论述：

1、论政策科学产生的时代要求与历史条件

2、“斯坦福会议”及其重要意义分析

3、论政策科学发展的两个主要方向

4、约翰·弗瑞斯特的政策科学理论分析

5、论政策与政治、行政的关系

6、当代中国政策科学发展的思考

四、案例分析：（阅读案例二，讨论一下问题）

1、在中国政策科学的发展中，民间脑库的意义是什么？

2、中国民间脑库发展缓慢，说明什么问题？

3、中国民间脑库发展的相关因素分析