2000年以来，北京、上海、深圳、青岛和郑州等地的地方政府出台了相关的政策性文件，规定国有资产应当进场交易，有的甚至要求集体资产也要进场交易。其他一些地方虽然没有出台政策性文件要求国有产权必须进场交易，但地方国有资产监督管理部门和国有企业出于引进中介服务、提高交易效率的角度考虑，在国有产权转让过程中自觉进入产权市场公开征集投资人，引入市场机制进行国有产权转让。因此，尽管3号令出台以前没有形成全国性的国有产权进场交易制度，但各地产权交易机构在当地政府部门的推动下、或通过自身完善服务功能吸引，积极服务于国有产权的市场化处置，形成了一定的市场规模，并初步建立起符合国有产权市场化处置的交易制度和业务流程，积累了丰富的经验，同时也为3号令的制订提供了实践方面的参考作用。
从交易方式和服务范围上，产权市场也在实践过程中进行了积极的探索，交易品种从以前的以企业整体产权转让为主，逐步根据市场需要转变为整体转让与部分转让相结合；交易方式由原来单一的协议转让，发展到引入招投标、拍卖等竞价方式；服务内容上也从内资企业为主，发展到内、外资并举，从为经营不佳的国有企业解困为主转变到为绩优企业的扩张发展与不良资产的重组置换提供综合服务；服务对象也从公有制为主，转变为面向各类所有制企业。
此外，适应股份制经济发展的快速发展，产权市场积极开展业务创新，在服务企业改制设立股份有限公司、为非上市股份有限公司提供股权登记托管以及与之相配套的股权质押、增资扩股、转让过户、分红派息等增值服务，出现了一大批专业化的股权登记托管机构。
应该说，产权市场在服务国有产权交易方面做了大量的积极探索，这些积累奠定了为国有产权交易服务的功能基础。
3. 产权市场具备了服务国有产权交易的市场功能
市场是最有效的资源配置手段，这是经济理论和经济实践都充分证明了的。产权市场作为一种要素市场，其优化资源配置的功能也是依靠市场机制进行的。多年的探索实践表明，产权市场已具备了服务国有产权交易的市场功能。
信息的积聚与辐射功能
从一般意义上说，市场是商品的集散地。但对于企业产权这样一种特殊商品，不可能把一个个企业都搬到市场上去展示，更不可能把一个个收购意向以实物形态展现出来。因此，只有采取以出让或收购企业的信息形态去市场上展示，由供求双方选择。企业出让和收购产权的信息在产权市场积聚，并通过现代网络技术辐射到全国乃至世界的每一个角落，使市场突破有形边界，从而也使交易配对的可能性和成功率大大提高。企业出让和收购信息的积聚和辐射成为产权市场最基本的功能。通过多年的探索实践，产权市场的这个功能已经得到了充分的体现。
3产权市场:十年磨剑迎接国资进场(14)
价格发现功能
价值规律最基本的法则是等价交换，价格是价值的表现形式，它围绕价值上下波动，任何偏离价值的价格都是没有意义的。而且，真正的价格只有通过市场才能发现，而不是人为评估出来的。企业产权作为商品范畴的产物，它也具有这样的属性，应该以市场定价为基准在流动中实现自身的真实价值。通过产权市场发现企业产权交易价格，在当前国有经济调整与重组中具有特别重要的意义。产权市场在充分发现投资人的基础上，积极引入了拍卖、招投标和网络竞价等交易方式，事实上已经具备了通过有效组织竞价充分发现价格的功能。
制度规范功能
产权市场通过制度建立对每一个具体的交易行为都要进行监管，包括要依法审查产权交易主体的资格和交易条件，要依法审查产权交易行为的合法性和合规性，要对符合交易条件的出具权威性的产权交易凭证，要依法组织产权交易活动、维护产权交易各方的合法权益等等。产权市场已经具备了通过制度规范产权交易全过程的功能。
中介服务功能
产权交易的顺利完成，有赖于市场的中介服务。充分发挥中介服务功能，是一般市场在发育过程中必不可少的重要环节。产权市场在企业产权转让的过程中，聚拢了一大批专业化的中介服务会员，包括审计机构、评估机构、律师事务所、产权经纪机构、拍卖机构、招投标机构等，通过提供交易场所、交易信息、足够配对撮合的交易客体，以及实行进场交易委托代理制，使交易双方在公开、公平、公正的市场环境中，平等地完成交易，提高产权交易效率。
4. 选定现有市场比另建市场为好
在3号令讨论出台的过程中，明确了国有产权进场交易制度的整体思路后，就出现了一个新问题：进哪个“场”？是在现有的产权市场中选择几个符合条件的为国有产权交易提供服务？还是重新建一个新市场？曾有人认为应由国资委新建一个新的产权市场专门从事国资委出资企业国有产权交易业务。
如前所述，在3号令出台前，产权市场已为国有资产的进场交易开展了许多有益的探索，在长期的实践过程中，积累了较为丰富的经验、搭建了通畅的市场服务网络、聚拢了大量的投资人资源。国有资产监督部门依照一定的标准和程序，在现有的产权市场中选择一些符合条件的市场从事国资交易业务，比单纯另建一个产权市场效率更高、成本更低、进入角色更快。
5. 拍卖机构不能取代产权市场
由于部分国有产权的竞价交易中采取拍卖转让的方式，因此有人提出：既然拍卖机构能够承担起国有产权竞价转让的职责，那为什么还要设立一个专门的产权市场呢？实际上产权市场与拍卖机构在国有产权交易中发挥的作用各有侧重，是不能互相替代的。
作为组织发现市场价格的中介机构，产权交易所与拍卖行承担着相似的职能，即在公开、公平、公正的市场环境中，在严格的信息披露的条件下，以市场的方式发现标的物的价值。但是，由于功能定位不同，两者之间还是存在较大的差别。
交易标的物不同
拍卖是财产权利转让的最古老方式之一，在漫长的岁月中，形成了相对成熟和规范的运作模式。成熟和规范的一个前提条件就是权属清晰，拍卖的标的物主要是物权。《中华人民共和国拍卖法》第六条也规定:拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利。虽然在实际操作中也有一些请求权和受领权以财产权利的方式作为标的物出现，但是由于拍卖的一次交易、即时交割的特征，拍卖的标的物主要还是物权，因此其权属也较为清晰。
而国有产权是一种更加复杂的财产权利，标的物往往呈现股权、物权与债权相融合的特征，多数还存在债权人利益保护问题和职工安置问题等等，不可能简单地参照物权拍卖的方式解决所有问题。3号令规定的国有产权转让方式包括批准协议转让、挂牌期满后只有一个符合条件意向受让方的协议转让、拍卖转让、招标转让和其他竞价转让方式，满足了不同标的物对不同交易方式的需求，而除转让外的其他方式远远超出了拍卖机构的业务范围。
3产权市场:十年磨剑迎接国资进场(15)
受让条件不同
拍卖遵循的是价高者得这一原则,在拍卖的过程中，价格是唯一的考虑因素。而国有产权交易的转让则比较复杂，价格往往并不是唯一因素。
另外，从价格的支付角度而言，拍卖要求较强的支付能力，而竞价交易的支付条件则比较宽松。特别是在一些出让方标的物比较大且主要目的是寻找战略合作伙伴的交易当中，即时的支付可能会抽干受让方的现金流，引起其资金链紧张，对出让方也不利，所以一般会允许一定期限内的分期付款。比如，3号令规定分期付款的可以长达一年。
程序规范不同
国有产权的交易与拍卖在程序上有很多相似的地方，拍卖是接受委托、调查取证、发布公告、展示拍品、现场竞价。而国有产权交易是转让申请、挂牌公示、意向受让方登记与资格认证、组织竞价。仔细比较起来，有很多不一样的地方。
三号令针对国有产权转让的复杂性特点，对国有产权转让的报批程序、信息披露、受让方登记确认、交易方式选择、交易过程的组织、价款结算等等做出了全面的规范，只有产权市场这样的专业化市场服务平台才能全面的按照这样要求实现国有产权的阳光交易。据统计，进入产权市场交易的非上市企业国有产权成交价格平均高出评估值的10%，不进场交易的普遍低于评估值的30%左右。
此外，在国有产权交易中，因为受让条件比较复杂，价格不是唯一因素，对于综合受让条件的审查，除了考虑价格因素外，还要考虑那些无法量化的部分。因此产权交易中竞价交易会把规范和服务结合起来，通过引入专业化中介机构为交易双方提供包括产权经纪、资产评估、拍卖、招标和法律服务等，全面规范国有产权交易并提高效率，促进国有产权在产权市场有序流转的过程中实现保值增值的目的。
信息披露广度不同
与拍卖机构相比，产权交易机构通过门户网站、项目发布会、全国财经媒体、国际信息披露终端广泛披露产权信息，在深度和广度上都远远超过了拍卖机构，而信息披露的广度和深度直接影响到发现投资人、发现价格的效果。
归纳起来，产权市场的出现，为国有资产存量提供了进退通道，为民营资本和外资参与国有资产重组架起了桥梁，它在企业并购活动中具有无可替代的重要作用，是具有中国特色的企业并购市场。
产权市场的规范发展，为国有产权进场交易做好了充分的准备工作。
现实篇 千日回首
4规范交易:国有产权进场交易势在必行
国有资产是全国人民的，全国人民对国有资产处置有知情权和参与权。
——某经济学家如是说
从战略上调整国有经济结构和布局已成为全社会的共识，但参与怎样的调整方式更高效、更合理却经历了一个艰苦的探索过程。
早在国资委成立之前，国有资产管理被外界称为“九龙治水”：众多的政府部门都可对国企行使管理职能，又没有一个部门对企业经营效果负全责，政出多门的结果是往往使得企业无所适从。
国资转让问题更多：现代经济学实践充分证明，要素资源的流动重组只有通过市场化的方式进行，才能实现效率最大化、效果最优化。然而，在规范国有产权进场交易的政策性文件出台前，全国的国有产权转让无章法可言，通常采取行政性划拨、政府部门批准转让等方式进行，缺乏必要信息公开、交易撮合与规范监督，不规范行为和国有资产流失现象屡禁不止，全国人民作为国有资产的终极所有者，对国有资产处置的知情权和参与权也得不到必要的保障。
在经历了地方政府部门规范地方所属企业国有产权进场交易的探索实践后，在一个政府部门有效监管下的公开市场上规范地进行国有产权转让逐渐成为共识。12月31日，2003年的最后一天，国务院国资委主任李荣融、财政部部长金人庆联合签发了《企业国有产权转让管理暂行办法》，新中国第一个专门规范企业国有产权转让的规章正式出台，产权市场成为国有产权转让的法定场所。
一、规范国有产权交易呼唤政策性文件的出台
从战略上调整国有经济布局和结构，是经济体制改革的一项重要内容，也是深化国有企业改革的一项重大措施。改革开放以来，特别是党的十四届三中全会以来，按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的一系列战略部署，中国国有经济布局和结构调整取得了积极进展，一批具有较强竞争力的大公司、大集团在激烈的市场竞争中涌现出来，大型国有企业的骨干作用显著增强；一大批国有中小企业采取多种形式放开搞活，竞争力和市场适应能力得到增强；一批长期亏损、资不抵债的企业和资源枯竭的矿山退出了市场，企业优胜劣汰的机制逐步形成。
但是，从总体上来看，国有经济布局和结构不合理的状况还没有从根本上得到改善。国有经济布局仍然过于宽泛，在一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工业和一般性竞争服务行业，国有经济的比重仍然偏高；国有资本集中度仍然处于较低水平，“大企业不大，小企业过多”的局面仍未根本转变；国有资本有进有退、合理流动的机制还没有形成，还有一大批需要破产关闭的企业没能退出市场。
此外，国有企业主业不清晰不突出的问题也十分的严重，企业办社会的职能导致大多数国有企业集团背上了沉重的社会负担。曾经就有人很形象地比喻，我们有的国有企业，除了火葬场外，其他的全有了，不仅有医院、食堂、商店和银行，甚至连警察都有。可以想像，让这样的企业去参与国际竞争，他们的负担、他们的劣势是多么的明显。
这些问题不仅影响到国有经济质量和效益的提高，影响到国有经济主导作用的发挥，也影响到国有资产管理体制改革和国有企业改革的深化。加快国有经济布局和结构的调整，仍然是当前及今后一个时期面临的一项十分紧迫的任务。
进入21世纪以来，随着全球经济一体化进程的加快，随着中国加入WTO后直接面对全球化的国际竞争，中国国有经济布局和结构调整也进入了又一个关键的时期。改革国有资产监督管理体制，组建国有资产监督管理部门被提上了议事日程，国有经济调整的方针和方向也逐步的清晰起来了：国有资本将更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他行业和领域的国有企业，将通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。这对健全产权交易规则和监管制度，规范发展产权交易市场，提出了更为迫切的要求。
加快国有经济布局和结构调整中产权的有序流转，更需要规范的产权交易市场给予支撑。
首先，国有经济布局和结构的调整，必然涉及到拍卖、收购、兼并、租赁、投资参股、债权转股权等多种形式的产权交易和流转，不仅需要有一个信息公开、操作规范的产权交易平台，而且需要一个规范性文件进行全面的指导和规范。
其次，形成产权流转的引导和评价机制，同样需要一个标准和操作规程。出台一部规范国有产权进场交易的政策性文件，将企业国有产权交易纳入规范的产权市场公开进行，既可以通过产权市场的交易活动来反映国家政策导向，引导各类资本参与国有经济布局和结构调整，又可以通过产权市场的价格发现机制客观评价和反映国有产权的盈利能力和市场价值，促进企业国有产权的合理流转。
第三，加强对企业国有产权交易的监管，也还是需要一个政策依据和一套行之有效的制度和流程。通过出台指导全国国有产权进场交易的政策性文件，规范企业国有产权交易进入产权市场公开交易的行为，可以有效解决场外交易中出现的程序不一、操作各异、信息封闭等带来的诸多问题，通过产权市场促进企业国有产权“阳光交易”制度的建立，发挥产权市场在企业国有产权交易中规范、有序、公开、监督的作用，推动建立“程序统一、操作规范、信息公开、监督有力”的产权流转制度。
所有这些问题加在一起，形成了一个共同的需求，那就是要尽快出台一部规范国有产权转让行为的政策性文件。
这部政策性文件需要解决这样几个方面的问题：第一个就是要规范企业国有产权进场交易，采取政府有效监管下的市场化处置行为来解决国有产权的有序流转问题；第二个就是要对国有产权转让的场所、转让方式、转让程序和相关主体的法律责任等方面进行规范和明确，促进国有产权的“阳光交易”；第三个就是要解决国有产权转让过程中的监管问题，要对国有产权转让过程中可能出现的不规范行为进行分析，提出规范意见，建立检查制度，制订惩罚措施。
二、规范国有产权进场交易的理论假设
随着国有经济布局和结构调整的步伐明显加快、国有企业重组改制中涉及转让企业国有产权的行为日益增多，为推进国有企业规范改制，促进国有产权有序流转，需要专门制定一些政策，对企业国有产权转让的相关行为主体和各项交易程序进行规范，以防范产权交易风险。
然而，任何政策、办法都不能凭空制定，都要先做出一些理论假设，在承认这些假设的前提下，考虑如何制订出具体的措施，以解决某些问题。比如价格是由政府定最可靠，还是由市场定最可靠，就是一个假设。假设的不同，得出的结论也完全不同。出台规范国有产权进场交易的政策性文件，要先做好几个基本假设，包括：
1.产权是稀缺性资源
经济学中有一条最基本的假设，就是资源具有稀缺性的特点。比如我们的石油资源，有人认为只够全世界人民用20年了；再比如煤和天然气等，都不是取之不尽用之不竭的。
产权是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。产权作为一种资源，同样具有稀缺性。
我们现在搞改革，目标就是要建立全面小康的社会，直至实现共产主义理想－实现人的自由和全面的发展。
但是，在整个社会生产力极大丰富之前，实现人的自由和全面发展的基础一定是产权，有产权的人他的自由度增加，发展可能性扩大，所以产权是人人都想要，人人都嫌少的东西。
2.这些稀缺资源需要流转
资源的稀缺性特点，决定了任何一个社会，都必须通过一定的方式，把有限的资源合理配置到社会需要的各个领域中去，以实现资源的最优利用，达到帕累托最优状态。这就需要通过流动的方式来实现。马克思就曾经讲过：“资本只有在运动中才能增值”。产权也是一种资本，所以产权也只有在流动中才能保值增值。
实际上，在现实的经济生活中，对于国有资产来说，国家要实现对国有经济结构和布局的优化调整，就必须对国有资产进行战略性重组，通过国有资产的有进有退，实现在纯公共产品领域和关键行业的控制或引导，实现对垄断性行业的控股、参股并合理竞争，实现对纯竞争性私人产品领域的有序退出。要实现国有资产的优化调整，只能通过国有产权的流动重组来实现。
而对于投资人来说，资本的逐利性决定了其对投资回报的向往和渴望，只要是能产生投资回报的地方，资本就会通过各种渠道去参与、去介入。
中国国有经济在建国五、六十年以来所形成的独特优势以及对中国经济持续快速增长的美好预期，使得大量的资本包括民营资本、各类投资机构甚至是境外投资机构一直在积极找寻着介入中国国有企业的机会和时机，而国有资产的战略性调整与国有产权的流动重组，正是给他们提供了机会。
因此，现实经济中，不管是从作为产权出让方的国家和国有企业来说，还是从各类投资人来说，都存在着对产权流转的潜在需求。
3.市场对产权的流转能起到促进作用
关于市场在资源配置过程中的作用，早已为古今中外的无数经济学家所论证，并在现实的经济生活被充分印证了的。对于国有产权的流动重组，存在着不同的观点：一种是采用计划方式，另一种是采用市场方式。
经济学理论和大量的实践已经证明，采用市场方式是最有效的资源配置手段。在这方面，前苏联和东欧改革模式的教训尤为深刻。中国国有资产流动重组经历过的行政划拨方式、审批转让方式被证明了只能在少部分特殊国有资产处置方面应用，而大多数国有资产的流动重组更适宜通过市场化的方式进行。对于同一个产权标的，不同的经济主体有着不同的预期，市场就能起到促进作用。
从另外一个角度看，现实经济生活中大量存在的国有产权私下交易所导致的暗箱操作、私下授受与国有资产流失现象，呼唤一个市场平台为国有产权的公开、公平、公正交易提供服务。
事实上，在3号令出台以前，各地方政府支持当地国有产权进场交易的实践，已经有力地证明了市场同样起着不可替代的重要作用。
4.价值判断存在差异
不同的投资人有不同的投资偏好，因而对同一份产权转让标的有不同的预期和价值判断。
以本书开篇提到的“雪津啤酒”为例，啤酒行业和钢铁行业对它的的价值判断就明显不同。因为啤酒生产商收购“雪津啤酒”可以更加突出自己的主业并提高市场占有率，而对于钢铁企业或其它不相关行业的投资人来说，对啤酒行业不感兴趣，对“雪津啤酒”的价值判断就要低得多。此外，境外啤酒商和境内啤酒生产企业对“雪津啤酒”的价值判断也存在巨大差异。因为对于境内啤酒生产企业来说，他们在中国境内已经有了一定的市场占有率，收购“雪津啤酒”可以在一定程度上提高市场占有率提高销售额，属于“锦上添花”的好事；而对于有志于进入中国啤酒市场但尚未进入的境外啤酒商来说，收购“雪津啤酒”成了在中国啤酒市场实现“零突破”的捷径，可以说是“雪中买炭”，当然愿意出更高的价格。
正是由于投资人投资偏好的差异及随之带来的价值判断差异，在国有产权交易过程中充分发现投资人显得越发的重要起来。
5.有为产权流动重组的市场存在
产权交易采用市场方式的一个前提条件，就是要有产权市场存在。中国产权市场产生于80年代后期第一次股份制改革的高潮时期。它源自于国有资产战略性结构调整，是中国改革开放的重要产物，其设计初衷是想通过“公开”与“竞争”原则，防止国有资产流失，促进资源的合理流动与优化配置，以提高企业的运营效率和竞争力，提高国民经济的总体水平。
经过十多年的发展，3号令出台前全国产权交易机构已达到200余家，已基本形成了相对完善的交易制度体系、中介服务体系和市场服务网络，初步具备了服务产权交易的信息积聚功能、价格发掘功能、规范鉴证功能与中介服务功能，并在服务国有企业改制重组和国有产权交易方面积累了丰富的经验。
6.只有市场才能形成合理的价格
转让方出让产权是为了变现，希望卖一个高价；投资人买产权是投资性是为了投资，希望少投入多产出，这里就产生了一个矛盾问题：如何定价？从转让方角度，可能更多地考虑形成产权过程中原始投入的积累，反应在资产评估的过程中有重置成本法。但从投资人的角度考虑，他们关心的是投资这份产权在未来可能带来的收益，对于形成产权过程中原始投入的积累则并不看重。一份要卖的产权要成交就必须有人买，从这个意义上讲，产权的价格不是由转让方决定的，而是在竞争条件下由出价最高的买者来决定。
因此，对于转让方来说，要想卖一个好价钱，就应该通过市场来充分地发现买者，并在促成多个买者之间竞价的过程中争取产权转让价格的最大化。
7.市场失灵现象不可避免，允许例外
西方经济学曾就认为，在完全自由竞争的条件下，市场经济能够在自发运行的过程中，仅仅依靠自身力量的调节，使社会上现有的各种资源得到充分、合理的利用，达到社会资源的有效配置状态。
但是，市场经济并不是万能的。市场失灵现象的普遍存在，不单单体现在一般性的商品交易市场中，在国有产权的市场化交易过程中，也同样存在市场失灵的现象。比如说，事关国家机密的不能进场；涉及到原创知识产权，涉及到品牌，国家必须控制的也不能进场；上市公司的产权交易要到股票市场去交易，不能进入产权市场等等。再好的改革措施和制度安排，采取“一刀切”的方式都是不合适的，要允许例外，因此，在3号令规范国有产权进场交易的过程中，需要对这些特殊事项予以规范。
在实际操作过程中，这些例外事项虽然没有进场交易，但在强制进场项目进场交易效果的影响下，变得更加审慎了，规范化的程度得到了显著提高。
三、地方国有产权进场交易实践为出台政策积累了经验
如何保证国有资产的流动而不流失？对于这个问题，国家没有统一的规定，但在国有资产国家统一所有、各级政府部门分级授权管理的情况下，地方政府部门能否有所作为呢？答案是肯定的，事实上也有很多的地方政府部门做出了积极的努力。
到2003年国资委成立颁布3号令出台前，一些地方政府部门看到了国有产权进场交易所取得的积极效果，采取了出台地方性法规和政策性文件的方式，要求当地的国有产权有偿转让行为要进入产权市场公开进行，并赋予了产权交易机构合法性与权威性，为产权交易机构在市场资源配置中发挥作用提供法规保障。
1993年9月，青岛出台《青岛市出售国有小型企业产权暂行办法》，并于1994年8月出台《青岛市人民政府关于出售企业产权若干问题的补充规定》，规范国有中小企业出售行为，1997年出台《青岛市企业国有产权转让监督管理暂行规定》规范国有产权进场交易；1996年4月，福建出台《福建省国有资产产权交易管理暂行规定》，1996年11月，河北出台《河北省企业国有资产产权转让管理暂行条例》，1997年，浙江出台《浙江省企业国有产权转让管理暂行办法》，江苏出台《江苏国有产权转让管理暂行规定》；1998年，上海出台《上海市产权交易管理办法》，2001年北京市人民政府出台《北京市产权交易管理规定》；2002年，天津市人民政府出台《天津市加强产权交易管理办法》，湖北出台《湖北省国有资产产权交易管理暂行办法》，黑龙江出台《关于鼓励外商、私营企业参与国有企业产权制度改革的意见》，云南出台《私营企业参与国有企业改革实施办法》，等等。
在这些政策性文件的促进下，各地产权交易机构一方面建立健全各自的产权交易规则和业务流程，另一方面努力完善交易服务功能，并积极配合当地主管部门规范国有产权进场交易。
通过对这些政策性文件和各地产权交易机构实践经验的横向比较，可以得出这一阶段的地方规则和做法的几个特点：
首先是产权的概念得到界定。将产权定义为财产所有权以及与财产所有权有关的财产权，并把知识产权包括在内。这是我国产权实践的一个重大进步。但是，对于产权概念的界定还没有统一的表述，产权概念的内涵和外延没有明确和统一，各地的界定有所出入。
其次是交易主客体基本上确定。出售方为国有资产管理部门或企业的上级主管部门或政府，受让方为法人和有独立民事行为的自然人，基本上排除了地区、行业、所有制和境内外的限制。
第三是明确了交易的审批监督管理机构职责，进行了权限划分。国企出售基本上是国有资产管理部门进行审批，根据企业类型、资产规模、行业、所有制等方面的不同，分别由相应的国有资产管理部门进行审批。
第四是交易规则的大体框架基本建立，交易程序基本清晰。对交易方式，交易场所，交易文件，交易资格等作了明确规定。但是各地的交易规则不尽相同，不利于规范管理，加上产权市场的属地性特点和区域分割特点，在很大程度上限制了国有产权的跨地区有序流转。
第五是对国企出售的资产评估、价格确定、职工安置和国企收入的确认、收取、管理、使用进行了的规定。
第六是各地对不同情况的国企出售有一定的优惠政策，对个体私营经济、外商购买国有企业作了相应的规定，并制定了相应的优惠政策。问题在于各地的优惠政策各异，可能产生地区间的交易套利行为，同时，这些优惠政策的把握程度不一，可能导致国有资产的流失。
第七是对国有产权交易的监督实行多头监督，容易产生执行上的冲突和协调上的不便，导致监督的缺失。
第八是关于国企转让的场所，一般规定在产权交易市场或产权交易所进行，但是可以有例外，并且这一规定一般也是不严格的。
可以说，各地方政府在全国性国有产权进场交易制度建立以前，出台地方性的政策性文件、规范当地国有产权进场交易的做法，以及各地产权交易机构的服务国有产权公开进行市场化交易的探索实践，都取得了积极的效果，积累了丰富的经验，同时也由于有一些制度性的漏洞的存在，在实践过程中也出现了一些不规范的做法，遇到一些失败的教训。但不管是经验还是教训，都为3号令的出台提供了宝贵的借鉴作用。
四、3号令应运而生
1. 国资委将规范国有产权转让纳入加强国资管理的重要内容
党的十六大报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”为深化国有资产管理体制的改革指明了方向。
2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。随后，各省级和地市级国有资产监督管理机构相继成立，中国的国有资产管理体系进入了一个全新的发展阶段。
同年，国家颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中提出，国资委的重要工作之一，就是要推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整。规范国有产权的有序流转，成为国资委加强国资管理的一项重要内容。
2. 规范国有产权进场交易的政策依据
国有资产也需要流动重组已成为社会的共识，但是对于国有产权该怎样流动重组的问题，人们经历了一个认识不断提高的过程，国家和政府部门也一直在探索一种既能促进国有产权合理流动、又能确保国有资产流动不流失的有效途径，最终选择了国有产权进场交易制度，可以说是一个长期探索实践的结果。
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，要“依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”
2002年1月，中央纪委第七次全会公报指出，“2002年，各地区、各部门都要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”。
2003年2月，中纪委第二次全会公报指出，“要推进从源头上预防和治理腐败的工作，认真贯彻公开、公平、公正的原则，完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度”。
2003年12月，国务院办公厅转发国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》中规定，“非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场”。
2004年1月，中纪委第三次全会公报指出，“要完善建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等四项制度。”
2. 3号令应运而生
从理论上讲，在保证政府有效监管的前提下，充分利用专业化的市场平台实现国有产权的阳光交易，已经成为规范国有产权有序流转的必然选择，国资委的成立和产权市场多年的探索实践又为探索推广国有产权进场交易制度奠定了组织基础和实践基础。出台一个规范国有产权进场交易的政策性文件，时机显然已经成熟了。
12月31日，2003年的最后一天，在经历了若干次的跨部门讨论和修订之后，国务院国资委、财政部联合签发《企业国有产权转让管理暂行办法》。由于是国务院国资委成立以来发布的第3号令，被业界简称为3号令。
按照3号令规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”； “转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方”； “企业国有产权转让成交后，转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关产权登记手续”； “在企业国有产转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”。
至此，全国性的国有产权进场交易制度得以确立，规范国有产权进场交易有了成体系的政策依据。
五、国有产权转让为什么要到市场上公开进行
据我了解，3号令的出台其实并不是一帆风顺的，至少在初期有过不同的看法。关于国有资产该不该卖的问题，争论由来已久，始终有些不同的声音，认为国有企业改革的关键在于完善代理人制度而不在于改革产权制度，认为出售国有资产是私有化，是要姓“资”而不姓“社”了，会削弱共产党的执政基础。有关这方面的问题，在前面我们已经做了深入的探讨，结论就是国有资产必须流转起来。
此外，关于国有产权该怎么卖的问题，看法也不完全一致。有人认为要卖也是政府来批准，没有必要进入产权市场增加交易环节和交易成本。关于这个问题，我们的看法是，任何事物都有两面性，任何一项决策都不存在最优选择，但可以做出更优选择。
有一个说法叫 “两害相权取其轻”。要求国有产权进场交易的制度安排可以看作是一种“帕累托改进”。的确，从国有产权进场交易要公示至少20个工作日、要通过中介服务机构有会有一定的交易成本等方面来看，进场交易对于国有产权的流动重组来说是增加了一定的时间成本和费用成本，但相对于国有产权行政性无偿划拨的局限性来说，相对于私下转让的低效率以及潜在的道德风险与国有资产流失风险来说，国有产权进入产权市场进行阳光交易，不但可以提高规范化程度，而且有利于通过专业化的市场平台充分发现投资人，通过引入竞价机制充分发现价格。从制度安排上来看，这无疑是一种改进。
因此可以说，进入市场公开转让，是在现实条件下促进国有产权有序流转的正确选择。
1. 规范国有产权进场交易是落实社会公众知情权的需要
国有资产是全民所有，从理论上讲，全国人民都是老股东，他们对国有产权的转让行为有知情权、参与受让权和监督权。资产划拨可以理解，划来划去还只是个左口袋转右口袋的问题，本质上讲还是国有。其他方式就不好说了，可能是转让给了民营机构、个人甚至是外资机构，改变了国有的性质，全国人民作为老股东，有权利知道、有权利参与。在原有的政府部门批准协议转让或者私下的场外交易过程中，国有产权转让的信息不公开、过程不公开，社会公众知情权得不到落实。
通过在规范的产权市场公开地披露转让信息和交易过程，把信息公开披露出来了，社会公众可以看，有异议并有确切证据的，你可以提出来；有意向想买并有实力买的，还可以参与竞买，就正是落实社会公众的知情权、参与受让权和监督权的最好体现。
2. 规范国有产权进场交易是国资监管机构加强产权交易监管的需要
企业国有产权交易具有鲜明的特点，包括交易标的价值额大，交易标的不可拆细、不可分割，交易周期长，交易监管因为跨度大而呈现出监管政策性强、技术性强难度大、涉及面广等。如果完全靠国资监管部门对每一笔国有产权交易的行为和全过程进行审批和监督检查，先不用说要多少人才够用的问题，操作起来就很困难，比如说，按照什么标准审批？怎么检查？怎么保证国资委工作人员的审批或监督检查过程中规范执法等。
通过建立企业国有产权进场交易制度，让企业国有产权在“公开、公平、公正”的市场环境中实现“阳光交易”，由你产权市场对每一笔具体的国有产权交易行为和过程进行审查，我国资委只需要看好产权市场、监督产权市场规范运作就行了。这种方式不但能加强对国有产权交易的监管力度，有效避免企业国有产权转让中由于“暗箱操作”产生的违规行为，而且有利于引入市场化服务促进国有资产保值增值，对于国资监管部门加强国有产权交易监管是一个不错的选择。
3. 规范国有产权进场交易促进国有资产有序流转和保值增值的需要
首先，根据产权交易程序，企业在进入交易市场前必须经过内部决策和产权持有人对交易行为的批准，必须完成清产核资、财务审计、资产评估等准备工作。进场后必须充分地公告转让信息，广泛征集受让方，要确定交易方式和交易价格，要明确付款方式和付款期限，要制定职工安置方案，要落实债权人利益等等，每一个流程每一个环节，都具备监督性，便于监管产权交易行为的合规性合法性，促进企业国有产权的有序流转。
其次，企业国有产权转让进场交易，可以通过产权交易市场的信息发布功能和专业化服务手段，有利于在全球范围内充分发现投资人并形成市场竞价机制，发挥产权市场的价格发现功能，促进国有资产在有序流转中实现保值增值的目的。
4. 规范国有产权进场交易维护社会稳定和促进和谐社会建设的需要
这是由解决我国国有企业有关特殊问题的需要决定的。我国国有企业的产权与非国有产权存在极大区别，主要体现在历史财务问题尤其是债务包袱问题较重、职工安置问题特别是对大量离退休老职工的妥善安置问题、国有产权处置人可能借产权转让逃废债务问题，等等。
改革开放多年来，由于国有企业改制重组过程中出现的职工闹事、集体上访事件屡见不鲜，其中一个的原因就是不规范操作导致债权人利益、职工利益不能得到有效的保证。这些问题如果得不到有效的解决，极可能产生严重不良后果甚至引发企业和社会不稳定事件，不利于改革事业的稳步推进，也不利于社会主义和谐社会的建设。但如果坚持国有产权的场外自由交易，由于缺乏有效的监管手段，要彻底解决这些问题是很困难的。
