零排放计划
2030年实现减排目标的策略和实践路径。
2015年，我在参加巴黎气候变化大会时，禁不住想：我们真的能做到吗？
来自世界各地的领导人为应对气候变化而齐聚一堂，几乎每个国家都承诺削减碳排放，这的确是令人鼓舞的场景。然而，一项又一项的民调显示，气候变化是一个边缘政治问题（往好了说），我担心我们永远都不会有解决这一重大难题的意愿。
我很高兴地讲一点：公众在气候变化问题上的兴趣增长远远超出了我原本的预期。在过去几年里，关于气候变化的全球对话已经显著好转。由于世界各地的选民纷纷要求采取行动，所以各级政府的相关政治意愿呈不断强化趋势，各个城市和州也承诺大幅减少碳排放，以支持国家目标。在美国，各个城市和州致力于填补空缺的国家目标。
现在，我们需要把这些目标同实现它们的具体计划结合。举个例子，在微软创建初期，保罗·艾伦和我设立过一个目标——“让每张办公桌上和每个家庭中都有一台电脑”，然后在接下来的10年里，我们制订出具体的计划，并付诸行动。对于我们为微软设定的目标，人们起初都觉得我们疯了，因为这个目标实在太大了，但相比于我们为应对气候变化问题所要付出的努力，这根本算不上什么，因为后者是一项规模更加庞大的事业，涉及全世界的人和机构。
第十章讲述了政府在实现零排放目标上需要扮演的角色。在本章，我会提出一个如何才能避免气候灾难的计划，并把重点放在政府领导人和政策制定者可以采取的具体措施上。（要想了解下面所讲的各个要素的更多信息，请访问breakthroughenergy.org。）在第十二章，我将阐述作为个体的我们该如何支持零排放计划。
我们需要以多快的速度实现零排放的目标？科学告诉我们，要想避免气候灾难，富裕国家应在2050年前实现净零排放。你可能听说过我们甚至还可以更快地实现深度“脱碳”——在2030年之前完成。
不幸的是，从我在本书所列的种种原因来看，2030年是不现实的。考虑到化石燃料在人类生活中的重要性，我们根本不可能在10年内广泛停用它们。
在接下来的10年里，我们可以做的和需要做的就是采取相关政策，找到一条可以在2050年前实现深度“脱碳”的路径。
这里有一个根本的区别，尽管现在看起来并不是那么明显。“在2030年前减少排放”和“在2050年前实现零排放”的确会给人一种相辅相成的感觉。2030年难道不是通往2050年途中的一站吗？
未必。若在2030年之前以错误的方式减少排放，那么它很有可能会阻碍我们实现净零排放的目标。
为什么？因为在2030年之前减少排放量和在2050年之前实现零排放是截然不同的两件事。这实际上是两条不同的路径，有着不同的成功衡量标准，所以我们必须在它们之间做出选择。为2030年设定目标确实很好，但前提是要让它成为里程碑——在2050年之前实现零排放道路上的里程碑。
我们来看看原因。如果只是打算在2030年之前减少一定量的碳排放，那么我们就会集中力量朝着这个目标努力，即使这些努力会使零排放的终极目标更难实现或根本无法实现。
举例来说，如果在2030年之前减少一定量的碳排放是衡量成功的唯一标准，那么燃气电厂取代燃煤电厂就会有相当大的诱惑力，毕竟这会减少二氧化碳排放量。但是，从现在开始到2030年建的所有燃气电厂，到2050年时仍会处于运营状态——它们需要运营数十年才能收回建设成本。再者，燃气电厂也会产生温室气体。如此一来，虽然我们可以实现2030年的目标，但要想实现零排放的目标，则几乎没有希望。
另外，如果2030年的减排目标是通往2050年零排放目标的里程碑，那么花费大量时间或金钱把燃煤电厂改成燃气电厂就没有多少意义了。相反，我们最好同时推进两个策略：第一，竭尽所能地提供便宜、可靠的“零碳”电力；第二，尽可能广泛地实现电气化——从交通工具到工业流程再到热泵在内的一切，即便是当前依赖化石燃料电力的地方也不例外。
如果我们认为唯一重要的事情是实现2030年的减排目标，那么这个方法将会走向失败，因为它在10年内的减排效果可能非常有限。我们着眼的是长期目标，我们需要在清洁电力的生产、存储和传输等方面实现突破，从而助力我们一步步接近零排放目标。
如果你想通过一把量尺测量哪些国家在气候变化问题上取得了进展、哪些没有取得进展，那你不仅要看其减排量，还要看其是否为自己设立了零排放的目标。与先前相比，尽管它们现在的减排量可能变化不大，但如果有着正确的减排路径，那么也是值得称赞的。
对于那些倡导设立2030年目标的人，我同意他们的一个观点：这是一项紧迫的任务。我们今天在气候变化问题上的处境，就跟多年前我们在大流行病问题上的处境一样。那时，卫生专家告诉我们，流行病的大规模暴发是不可避免的。尽管他们一再发出警告，但这个世界并没有做好充分的准备——突然之间它不得不手忙脚乱地去弥补错失的时间。我们不应在气候变化问题上再犯同样的错误。在2050年之前，我们需要实现众多突破，还要开发和部署新能源，所以必须马上行动起来。如果我们现在就采取行动，利用科学和创新的力量，同时制订有利于极端贫困人口的解决方案，那么我们在气候变化问题上就能避免重蹈疫情应对失误的覆辙。
创新和供求定律
正如我一开始就讲到的，任何全面的气候计划都必然涵盖众多不同学科。在经过前面各个章节的进一步论述之后，我希望这一点已经变得更加清晰。气候科学告诉我们的是，我们为什么要应对这个问题，而不是我们该如何应对这个问题。在如何应对方面，我们需要用到生物学、化学、物理学、政治学、经济学和工程学等学科。这并不是说每个人都需要了解每一门学科，就像保罗和我在最开始的时候也只是擅长市场营销、企业合作或政企合作一样。微软所需要的以及我们现在应对气候变化所需要的都是一种方法，在这种方法下，不同的学科会引领我们走上正确的道路。
在能源、软件及其他几乎所有领域，仅以严格的技术意义来定义创新是一种错误观念。创新并不仅仅是指新机器或新工艺的发明，它还包括与商业模式、供应链、市场和政策相关的新方法的提出，这些新方法有助于催生新发明，并将发明成果推广至全球。创新既是设备的创新，也是做事方式的创新。
基于所讲的这些附带条件，我把我的计划中不同的要素分为两个类别。如果你学过经济学基础课程，那么你就会比较熟悉这些类别：第一个类别涉及扩大创新供应（经过验证的新创意的数量），第二个类别涉及增加创新需求。这两个类别相互推动，协同共进。如果没有创新需求，发明者和政策制定者就不会有任何推陈出新的动机；如果没有稳定的创新供应，购买者就买不到这个世界为实现零排放所需要的绿色产品。
我知道这听起来像商学院的理论，但它实际上是非常实用的。盖茨基金会拯救生命的整套方法建立在这样一个理念之上，那就是我们需要推动创新，使其服务于贫困人口，同时增加创新需求。在微软，我们建立了一个专门从事研究的大型团队，而这也是我到现在都一直引以为豪的。他们的职责基本上就是扩大创新供应。我们还花了大量时间倾听客户心声，了解他们对我们的软件产品的需求反馈。这是创新的需求侧，它让我们获得了有助于调整研发努力的关键信息。
扩大创新供应
扩大创新供应的第一步是经典研发，即由伟大的科学家和工程师构思我们所需要的技术。尽管我们现在已经有了很多具有成本竞争力的低碳解决方案，但就实现全球零排放而言，我们还未掌握所需的全部技术。在第四章到第九章，我提到了我们还需要的一些最重要的技术，为便于参考，我在这里重列一份清单（你可以在该清单的每一项技术前面加一个限定语——“便宜到中等收入国家也负担得起的”）（见表11–1）。
为尽快获得这些技术并让它们发挥作用，政府需要做以下事情。
1.未来10年将与清洁能源和气候相关的研发投入增加4倍。在应对气候变化问题上，我们所能做的最重要的事情之一就是对研发活动进行直接公共投资，但政府在这方面的投入远远不够。整体来看，各国政府每年在清洁能源研发上的投入约为220亿美元，仅占全球经济规模的0.02%左右。美国人单月的汽油开支就超过了这个数额。作为当今世界最大的清洁能源研发投资国，美国每年的投入才70亿美元。
我们应该投入多少？我认为美国国立卫生研究院是一个很好的比较对象。年预算约为370亿美元的美国国立卫生研究院为美国人乃至全球所有人研发他们每天都依赖的救命药物和疗法。这是一个非常棒的模式，同时也为我们在应对气候变化问题上树立了一个典范——我们需要这样的雄心。将研发预算增加4倍，听起来像是很大一笔钱，但同这个挑战的规模比起来，它就相形见绌了。但这是一个强有力的信号，它能表明政府在这个问题上的重视程度。
表11-1我们还需要的技术
2.在高风险、高回报的研发项目上大力下注。这不仅仅是政府花多少钱的问题，政府把钱花在什么地方也很重要。
先前，政府因投资清洁能源而一直备受指责（需要提示的话，不妨查一查“索林德拉”），而政策制定者也不想让人觉得他们是在浪费纳税人的钱，这一点倒是可以理解。但这种对失败的忧虑让研发投资组合变得急功近利，政府倾向于投资更安全的项目，而这些项目原本可以由私人投资者投资，也应该由私人投资者投资。在研发领域，政府领导的真正价值在于，它可以冒险在那些可能失败以及可能不会立即带来回报的大胆创意上下注。这一点在科技企业上表现得尤为明显，正如第十章所讲的，由于风险太高，私人投资者并不愿意投资这类企业。
要想知道政府以正确方式大举下注的结果，就让我们来看看人类基因组计划。人类基因组计划是由美国能源部和美国国立卫生研究院主导的，英国、法国、德国、日本和中国共同参与的一项具有里程碑意义的研究计划，旨在绘制完整的人类基因图谱，并向公众公布结果。该计划历时13年，花费数十亿美元，但它为数十种遗传疾病的检测或疗法指明了新的方向，其中就包括遗传性结肠癌、阿尔茨海默病和家族性乳腺癌等。[1]一项关于人类基因组计划的独立研究显示，联邦政府在该项目中每投入1美元，就能给美国经济带来141美元的回报。[2]
出于同样的原因，我们需要政府承诺为那些可以推动清洁能源科学发展的超大型项目提供资助（资助金额从数亿美元到数十亿美元不等），特别是我在前面列举的那些方法和技术。政府还需要承诺提供长期资助，这样研究人员就知道他们在未来几年里会得到稳定的支持。
3.把研发同我们的最大需求结合。探索新颖科学概念的“蓝天研究”（bluesky research，又称“基础研究”）和推动运用科学发现的研究（即所谓的应用研究或转化研究）之间存在实质的区别。尽管它们之间存在不同，但这并不是说基础研究就不会给我们带来有用的商业产品。有些纯粹主义者认为把基础研究同商业联系起来是对基础研究的玷污，这是不对的。其实，就一些最好的发明来看，科学家在一开始研究的时候就想到了它们最终的用途。比如，路易·巴斯德开展的生物学研究就给我们带来了疫苗和巴氏杀菌法。在那些急需突破的领域，我们需要更多将基础研究和应用研究结合的政府项目。
在这方面，美国能源部的“射日计划”就是一个很好的例子。2011年，该计划的负责人定下了一个目标，那就是在10年内把太阳能电力的发电成本降到每千瓦时0.06美元。除了专注于早期阶段研发，项目团队还鼓励私人公司、高等院校和国家实验室集中力量削减太阳能电力系统的制造成本，打破官僚壁垒，以及降低太阳能电力系统的融资成本，等等。通过这一综合方法，“射日计划”项目团队在2017年实现了目标，比预定时间提前了3年。
4.从一开始就与产业合作。这里还有一个人为的区分：早期阶段的创新是为了政府，后期阶段的创新是为了产业。事实并非如此，一个非常明显的例子就是我们在能源领域面临的重大技术挑战。对于任何一个创意，衡量其成功的最重要的标准就是看它能不能在全国乃至全世界得到推广应用。在早期阶段就与产业建立合作关系，有助于为创新项目招揽专业人才。政府和产业需要通力合作，共同克服障碍，并缩短创新周期。企业可以帮助制造原型产品，提供市场洞见，以及参与项目投资。另外，企业是技术成果商业化的主力，所以提早把它们引入创新项目是合乎情理的。
增加创新需求
与供应侧相比，需求侧的情况略微复杂一些，它实际上涉及两个阶段：验证阶段和规模化阶段。
当一种方法在实验室经过测试之后，还需要把它拿到市场上进行验证。在技术领域，这个验证阶段既快又便宜，不用太长时间，就能证明一款新的智能手机是否好用以及是否会对客户产生吸引力。但在能源领域，市场验证困难得多，相关成本也高昂得多。
你必须弄清楚在实验室里行之有效的方法在现实世界条件下是否依然有效。（比如，你原本想用来生产生物燃料的农业废弃物的湿度远远超过了实验室所用的材料，那么它产生的能源可能就没有预期的那么多。）你还必须降低早期采用的成本和风险，建立供应链，测试商业模式，并帮助消费者适应新技术的运用。目前处于验证阶段的想法包括低碳水泥、下一代核裂变、碳捕获和封存、离岸风力发电、纤维素乙醇（一种先进生物燃料）和肉类替代品等。
验证阶段是一个“死亡之谷”——各种好想法的葬身之地。一般来说，对新产品进行测试并将其引入市场的过程所涉及的风险都非常大，投资者会被吓退。这一点在低碳技术上表现得尤为明显，因为它的开发需要规模庞大的资本，而且可能需要消费者从根本上改变先前的行为。
政府（以及大公司）可以帮助能源初创公司走出“死亡之谷”，因为它们本身都是消费大户。政府和大公司如果优先采购绿色产品，为初创公司创造确定性，同时帮助它们降低成本，那么就可以推动更多的产品走向市场。
运用采购权。各级政府（国家政府、州政府和地方政府）均会购买数量庞大的燃料、水泥和钢，它们制造和使用飞机、卡车和汽车，还消耗数量庞大的电力资源。如此一来，在以较低的成本推广新兴技术方面，它们就占据了一个极佳位置；如果再把这些技术实现规模化后的社会效益考虑进去，那么这种优势就更明显了。国防部门可以承诺购买部分低碳液体燃料，供飞机和船舶使用；州政府可以在建筑项目中使用低排放的水泥和钢；公用事业公司可以投资能源的长时存储技术。
任何拥有采购决策权的官员都应该尽可能地采购绿色产品，同时还要知道如何计算第十章中讨论的那些外部成本。
顺便说一句，这其实并不是什么特别新的想法。早期的互联网就是以这种方式崛起的：当然，首先是利用了研发方面的公共资金投入，但另一端也有一个正在等待的承诺型消费者——美国政府。
出台有助于减少成本和降低风险的激励措施。除了购买产品本身，政府还可以为私人投资者提供各种激励政策，鼓励他们采用绿色产品。税收减免、贷款担保及其他工具可以帮助降低绿色溢价，推动对新技术的需求。由于很多绿色产品在未来一段时间内会比较昂贵，所以潜在客户需要长期融资服务，同时也需要信心——源于一致的、可预测的政府政策的信心。
政府可以采取“零碳”政策，塑造市场为“低碳”项目融资的方式，进而发挥更大作用。下面是三项原则：一是政府政策应当是技术中立的（能使任何有助于减少排放的解决方案受益，而不仅仅是少数受欢迎的解决方案），二是政府政策应当是可预测的（而不是像现在常见的那样，一项政策动不动就到期，然后延期），三是政府政策应当是灵活的、有弹性的（这样一来，各种不同规模的公司和投资者就可以利用这些政策，而受益者将不再仅仅局限于支付高额联邦所得税的大企业）。
打造有助于将新技术推向市场的基础设施。如果基础设施一开始就不到位，那么即便是具有成本竞争力的低碳技术也无法抢占市场份额。各级政府需要帮助建设相应的基础设施，包括风电和太阳能电力的输送线路、电动车的充电站，以及捕获二氧化碳和氢的管道等。
改变规则，为新技术的竞争创造条件。在基础设施建成后，我们需要建立新的市场规则，以增强新技术的竞争力。针对20世纪的技术设计的电力市场，通常会让21世纪的技术处于不利地位。比如，在大多数市场，投资长时存储技术的公用事业公司并没有因为它们在电网方面的贡献而获得合理补偿。现行监管规则使得先进生物燃料难以广泛应用于小汽车和卡车。另外，正如第十章中提到的，由于过时的政府规则，某些新类型的低碳混凝土无法参与市场竞争。
到目前为止，我在本章主要讲的是技术的开发阶段——鼓励开发能源突破技术的政策以及鼓励采用这些技术的政策。现在，让我们把内容转向技术的规模化阶段——快速、大规模的技术部署。只有在技术成本已经降到足够低，供应链和商业模式已经非常完善，而且消费者已经表现购买意愿的时候，才能到达这个阶段。陆上风电、太阳能和电动车目前都处于规模化阶段。
但实现规模化并非易事。在短短几十年里，我们需要增加至少两倍的电力供应，其中大多数将来自风能、太阳能和其他形式的清洁能源。在供应充裕的情况下，我们需要尽快采用电动车，就像当年我们购买烘干机和彩色电视机一样。我们需要转变生产和制造及种植和养殖方式，同时继续建造和提供人人依赖的道路、桥梁和食物。
幸运的是，我在第十章提到过，在推动能源技术规模化方面，我们并不是门外汉。通过结合政策和创新，美国推动了乡村的电力发展计划，扩大了国内化石燃料的产量。对于其中的一些政策，比如给予石油公司的税收优惠政策，你可能会认为这是对化石燃料进行补贴，实际上，在部署我们认为有价值的技术方面，它们是非常有效的工具。要知道，直到20世纪70年代末，气候变化这个概念才首次被引入国家层面的辩论，而在此之前，人们普遍认为提高生活质量和促进经济发展的最佳方式是扩大化石燃料的使用。现在，我们可以从化石燃料的目标性增长中吸取教训，然后应用清洁能源。
如何实践呢？
第一，给碳定价。无论是实施碳税还是推行碳排放总量限制及交易系统（公司可通过该系统买卖碳排放权），为碳排放定价是我们在消除绿色溢价方面可以做的最重要的事情之一。
短期来看，碳价的价值在于通过提高化石燃料的成本，向市场表明那些排放温室气体的产品是有额外成本的。至于碳价收益的用途，并不及碳价本身所传递的市场信号重要。很多经济学家认为，这笔钱可以返还消费者或企业，以覆盖能源价格上涨所产生的成本，但也有一种强有力的观点认为，它应该被用于技术研发和其他激励措施，以帮助解决气候变化问题。
长远来看，随着我们越来越接近净零排放，碳价可以根据直接空气捕获的成本来设定，收益则可以用来支付从空气中捕获碳的费用。
尽管这会从根本上改变我们所认为的商品定价方式，但碳价的概念已经被许多学派的、有着不同政治立场的经济学家接受。然而，在美国或其他国家，无论是从技术上还是从政治上来讲，要把这件事情做好都是很难的。人们会愿意为汽油和生活中其他所有涉及温室气体排放的产品支付更高的价格吗？要知道，这加起来可是一笔高额支出。我不打算在这里就相关解决方案给出一个“处方”，但核心目标是，确保每一个人都担起责任，为其碳排放支付应有的价格。
第二，采用清洁电力标准。美国的29个州和欧盟已经采用了一种被称为“可再生能源组合标准”的绩效制度，其理念是要求电力公用事业公司通过可再生能源获取一定比例的电力。这是一种富有弹性的市场机制，比如，生产可再生能源电力多的公用事业公司可以向生产少的公司出售碳排放配额。但这一方法在实施中存在问题：它规定公用事业公司只能利用某些经批准的低碳技术（风力发电、太阳能发电、地热能发电，有时也包括水力发电），核电和碳捕获等选项则被排除在外。这实际上提高了减排的总体成本。
在美国，目前越来越多的州正考虑采用另外一个更好的方法——清洁电力标准。这个标准并没有特别强调可再生能源，在达标问题上，它允许公用事业公司采用包括核电和碳捕获在内的任何清洁技术。由此来看，这是一个富有弹性的、具有成本效益的方法。
第三，采用清洁燃料标准。这里的理念是：富有弹性的绩效标准也可以应用于其他部门，以减少汽车、建筑物和发电厂的碳排放。比如，一项应用于交通运输部门的清洁燃料标准会加快电动车、先进生物燃料、电燃料和其他低碳解决方案的部署。像清洁电力标准一样，清洁燃料标准也将是技术中立的，同时允许受监管实体交易碳排放配额，而这两者都有助于降低消费者的成本负担。加利福尼亚已经出台《低碳燃料标准》，在这方面树立了典范。美国已经有了制定此类政策的底本——《可再生燃料标准》。在此基础上，我们可以通过内容修订，解决第十章提到的局限性问题，同时包括其他低碳解决方案，比如电力和电燃料等。如此一来，它就会成为解决气候变化问题强有力的工具。欧盟的《可再生能源指令》也为欧洲提供了一个类似的机遇。
第四，采用清洁产品标准。绩效标准还可以帮助加快低排放的水泥、钢和塑料以及其他碳密集型产品的部署。政府可以通过设定采购标准、创建标识项目等方式，向所有购买者提供有关供应商“清洁”程度的信息，并以此启动清洁产品标准。然后，我们可以将市场上所有在售的碳密集型产品纳入标准，而不再仅仅局限于政府采购的物品。进口商品也必须符合标准，这一规定将有助于消除出口国的后顾之忧：制造部门的减排行动会增加产品成本，从而使得它们在竞争中处于不利地位。
第五，淘汰旧事物。除了快速部署新技术，政府还需要尽快淘汰效率低下的、以化石燃料为动力的设施或设备——无论是发电厂还是汽车。发电厂的建设成本高昂，而它们生产的能源的价格却很低，这是因为它们的建设成本被分摊到了能源的整个生命周期之中。由此，公用事业公司及其监管机构并不愿意关闭那些运营良好且还能正常运营数十年之久的发电厂。建立在政策基础之上的激励措施，比如通过税法或公用事业法规等手段，可以加快这一淘汰进程。
谁先行动？
对于我概述的这种计划，没有任何一个单一的政府机构可以全面实施，政府决策权实在是太分散了。我们需要各级政府统一行动起来——从地方的交通运输规划部门到全国立法机关和环境监管机构。
尽管具体计划会因国家的不同而不同，但在这里，我想谈一谈目前大多数地方都会遇到的常见问题。
地方政府在决定建筑物如何建造以及可以使用什么类型的能源等方面发挥着重要作用，比如是否采购电动公交车和电动警车、是否为电动车建造充电基础设施，以及如何管理废弃物，等等。
大多数州政府或省政府在电力监管、道路和桥梁等基础设施规划、基础设施项目建筑材料使用要求等方面发挥着关键作用。
一般来说，国家政府对跨越州界或国界的活动拥有决策权，所以它们制定可塑造电力市场的规则，出台污染法规，并为车辆和燃料设立标准。它们还拥有极大的采购权，是财政激励措施的主要源头，而且资助的公共研发项目通常多于其他任何一级政府。
简而言之，任何国家政府都需要做三件事情。
第一，将零排放定为目标：富裕国家在2050年之前实现零排放，中等收入国家在2050年之后尽快实现零排放。
第二，为实现这些目标制订具体计划。要想在2050年之前实现零排放目标，需要在2030年之前确定政策和市场结构。
第三，任何有能力为能源研发项目提供资助的国家都要确保项目的目的是生产可负担的清洁能源，即竭尽所能地降低绿色溢价，让中等收入国家有能力实现零排放的目标。
关于各级政府是如何协同工作的，我们来看看美国加快创新的“全政府”模式。
联邦政府
在推动能源创新供应方面，美国政府所做的努力有目共睹。它是能源研究与开发的最大资助者和执行者，参与研究的联邦机构达12家之多（到目前为止，能源部所占资金比重最大）。它拥有管理能源研发方向及速度的各种工具：研究补助金、贷款项目、税收激励、实验室设施、试点项目、政府和私人投资者合作等。
联邦政府在推动绿色产品和政策需求方面也发挥着关键作用。它为州政府和地方政府修建的道路和桥梁提供资助，对跨州基础设施（如输电线路、管道和高速公路等）进行监管，同时帮助制定州与州之间的电力及燃料市场的规则。再者，联邦政府征收的税最多，这也意味着联邦财政激励措施将是推动变革最有效的工具。
在推动新技术规模化方面，联邦政府发挥着其他任何机构都无法比拟的重要作用。它监管州与州之间的商业活动，同时在国际贸易和国际投资政策方面掌握着最重要的决策权，这意味我们需要联邦政策来降低超越州界或超越国界的排放源。（根据《经济学人》的数据，如果把美国消费的、产自世界其他地区的所有产品计算在内，那么美国的排放量将增加8%。就此而言，英国的排放量将增加约40%。）尽管州级政府都应该采用碳定价政策、清洁电力标准、清洁燃料标准和清洁产品标准，但如果把这些政策和标准上升到国家层面，那么实施起来会更有效力。
在实践中，这意味着国会需要为研发项目、政府采购和基础设施建设提供资金，还需要为绿色政策及产品制定或修改财政激励措施，或延长这些措施的有效期。
与此同时，在行政部门，能源部需要开展自有项目研发，同时资助其他机构的研究项目；在实施联邦清洁电力标准方面，它将发挥关键作用。环境保护局将负责设计和实施扩大的清洁燃料标准。负责监督管理电力批发市场以及州际输电线路和管道项目的联邦能源管理委员会将需要对计划中的基础设施和市场要素进行监管。
这份清单还可以继续罗列。农业部开展土地利用和农业排放的关键研究，国防部采购先进的低排放燃料和材料，国家科学基金会资助研究项目，交通运输部为道路和桥梁建设提供资助，等等。
最后，我们来看看如何为这项致力于实现零排放的行动计划融资。实现零排放这个目标到底需要花费多少资金，我们无法给出准确数字。作为一项长期任务，这取决于创新的成功率、创新的速度和创新的部署效力，但不管怎么说，这都是一笔规模极其庞大的投资。
幸运的是，美国有着成熟的、富有创造性的资本市场，可以抓住伟大的想法，然后迅速开发和部署。我在前文已经提出了一些建议，比如联邦政府可以帮助推动资本市场朝正确的方向发展，并以新的方式同私人投资者合作。其他国家（如中国、印度及很多欧盟成员国等）虽然没有如此强大的私人市场，但仍可以为气候变化项目进行大规模公共投资。世界银行以及亚洲、非洲和欧洲的开发银行等多边银行机构也在寻求更多的参与渠道。
这里有两点是明确的。第一，为实现零排放目标以及为适应我们已知的、即将到来的气候变化灾害所投入的资金，累计的金额是非常庞大的，而且是长期投入。在我看来，这意味着政府和多边银行需要找到更好的方式利用私人资本，仅靠它们自己金库里的钱远远不够。
第二，气候变化项目需要长期投资，而且风险很高。所以，公共部门应该利用其财力延长投资期限——这反映了可能很多年都不会看到投资回报这个事实，同时降低这些投资的风险。如何将庞大的公共和私人资本结合起来，这个问题非常棘手，但也极为必要。我们需要融资领域最强的头脑来解决这个问题。
州政府
在美国，很多州已经率先采取行动。24个州和波多黎各已经加入了跨党派的美国气候联盟，承诺按照《巴黎协定》的目标，到2025年，将温室气体排放量在2005年的水平上至少削减26%。虽然这远未达到我们所需要的全美减排量，但至少已经行动起来。在展示创新技术和创新政策方面，州政府扮演着至关重要的角色，比如它们可以利用公用事业和道路建设项目将长时存储和低排放水泥等技术推向市场。
在全美统一实施碳定价、清洁电力标准和清洁燃料标准等政策之前，州政府也可以先行试点。它们还可以结成地区联盟，比如加利福尼亚州和其他西部州正考虑把它们的电网连到一起，而东北部的一些州已经在实施碳排放总量限制及交易计划，致力于减少碳排放。美国气候联盟及其加盟城市占美国经济规模的60%以上，这意味着它们拥有创建市场的非凡能力，同时表明我们可以推动实现新技术的规模化。
州立法机关将负责通过州级的碳定价系统、清洁能源标准和清洁燃料标准。它们还将指示州立机构及州立公用事业委员会或公共服务委员会更改采购政策，优先购买先进的低排放技术。
州立机构负责推动实现州立法机关和州长定下的目标。它们监督能源效率和建筑相关政策，管理州级交通运输相关政策及投资，执行污染标准，并监管农业及其他用地。
万一有一天有人走到你面前问：“在应对气候变化问题上，哪家机构的影响力最容易被低估？”对你来说，最好的答案可能是“我们州的公用事业委员会”或“我们州的公共服务委员会”。（该机构名称因州而异。）虽然大多数人可能从未听说过公用事业委员会或公共服务委员会，但美国的很多电力相关法规都由它们负责。比如，电力公用事业公司提出的投资计划由它们来审批，消费者支付的电价由它们来确定。随着电力在我们的能源需求中所占比重越来越大，它们只会变得更加重要。
地方政府
美国和世界各地的市长正致力于减少碳排放。美国12个主要城市已经确立到2050年实现“碳中和”的目标，另有超过300个城市承诺实现《巴黎协定》的目标。
虽然城市在减排问题上的影响力赶不上州政府和联邦政府，但它们并非无能为力。比如，虽然它们不能设定机动车排放标准，但可以购买电动车，可以资助建设电动车充电站，可以利用土地使用分区法来提高城市人口密度、减少人们的通勤时间，甚至还可以限制以化石燃料为动力的车辆上路，等等。它们也可以出台绿色建筑政策，推动实现车辆的电气化，制定采购指导原则，以及为市政建筑物设定能效标准，等等。
有些城市，如西雅图、纳什维尔和奥斯汀等，拥有自己的市政公用事业公司，可以监督电力是否来自清洁能源。这类城市还允许在城市土地上开展清洁能源项目。
市议会可以像州立法机关或美国国会那样采取行动，为气候政策优先事项提供资助，并要求当地政府机构行动起来。
同州立机构和联邦机构一样，地方机构也负责监督各种政策优先事项。建筑部门执行能效标准要求；交通运输部门可以推动实现电气化，亦可对道路和桥梁所使用材料施加影响；垃圾管理部门运营着数量庞大的车队，而且可以影响垃圾填埋场的碳排放。
让我们回到联邦层面讨论最后一点：富裕国家如何帮助消除搭便车的问题。
零排放的实现不是免费的，这是一个无论如何都无法掩饰的事实。我们必须在研发上投入更多资金，而且需要通过政策来推动市场朝着有利于清洁能源产品的方向发展。要知道，目前清洁能源产品的成本高于产生温室气体的同类产品的成本。
但以提高当前成本来换取日后更好的气候条件并非易事。绿色溢价已经成为很多国家（特别是中低收入国家）拒绝削减碳排放的重要原因。在世界各地，这样的例子不胜枚举：在加拿大、菲律宾、巴西、澳大利亚和法国等国家，民众通过选举投票或其他方式明确表示，他们不愿意为汽油、取暖油和其他基本生活用品支付更高的费用。
问题并不是这些国家的人想让天气变得越来越热，他们担心的是气候变化解决方案会让他们付出多大代价。
那么我们该如何解决这个搭便车的问题呢？
方法之一是设定雄心勃勃的目标，并致力于实现这些目标，就像2015年世界各国在《巴黎协定》上所做的努力一样。嘲讽国际协定很容易，但它们的确是推动进步的一部分：如果你庆幸现在还有臭氧层，那么你可以感谢《蒙特利尔议定书》。
一旦设定了这些目标，《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会之类的论坛就会把世界各国聚集起来，让各国报告行动进展，并分享切实可行的做法。作为一种机制，国际协定推动国家政府担起其所应承担的责任。当世界各国政府就减排的价值达成一致意见后，那么对任何一个国家来讲，它都很难再以局外人的心态说“我不在乎，我就是要继续排放温室气体”。当然，正如我们所看到的，这种情况也不是不可能发生。
对于那些拒绝合作的国家，我们该怎么办呢？众所周知，在碳排放这类问题上，要让一个国家切实担起责任非常难，但我们也不是一点儿办法都没有。比如，实施碳定价政策的政府可以设立“边境调整税”，确保产品价格中包含碳价，无论这种产品是产自国内还是从国外进口的。（它们还需要为来自低收入国家的产品留出配额，因为那些国家的首要任务是推动经济增长，而不是减少原本就非常少的碳排放量。）
即便是那些没有设立碳税的国家也可以明确表示，它们不会同任何不以减少温室气体排放为首要任务且不采取任何减排政策的国家签署贸易协定，也不会加入有这类国家参与的多边伙伴关系协定（同样，要在这方面为低收入国家留出配额）。其实，各国政府之间可以相互表示：“你如果想跟我们做生意，那么就必须严肃对待气候变化问题。”
最后，我认为最重要的一点是我们必须降低绿色溢价。要想降低中低收入国家的减排难度并最终实现零排放的目标，这是唯一的路径。只有富裕国家，特别是美国、日本和欧洲国家率先行动起来，绿色溢价才有可能降下来。毕竟，世界上的大多数创新成果都来自这些国家。
特别重要的一点是，降低全世界的绿色溢价并不是一项慈善事业。美国等国家不应仅仅将清洁能源研发投资视为对世界其他国家的支持，它们也应该把这看作实现科学突破的机会，而这些科学突破将会催生由大型初创公司组成的新产业群，它们在创造就业机会的同时也会减少温室气体的排放量。
不妨想一想美国国立卫生研究院资助的医学研究给我们带来的种种好处。美国国立卫生研究院发布的科研结果的确惠及世界各地的科学家，其所资助的科研项目也提升了美国大学的科研实力，反过来，这些大学又推动了初创公司和大公司的创立与发展。结果就是：美国先进医疗技术的出口不仅在国内创造了大量高薪工作岗位，而且拯救了世界各地的人的生命。
技术领域也存在类似的情况：美国国防部的早期投资不仅催生了互联网，也催生了驱动个人电脑革命的微芯片。
同样的事情也会发生在清洁能源领域。规模高达数十亿美元的市场正等待人们去发明低成本、低排放的水泥或钢，或净零排放的液体燃料。正如我一再提到的，实现这些突破并将它们推广到世界各地非常难，但机遇如此巨大，值得我们去努力，并走到世界前列。总会有人发明这些技术，这无非是一个由谁发明以及什么时候发明的问题。
从地方层面到国家层面，个人在推动气候变化议事议程方面也可以做出很多贡献。我们将在第十二章，也就是最后一章讨论这个问题。
[1] Human Genome Project Information Archive, “Potential Benefits of HGP Research,” web.ornl.gov.
[2] Simon Tripp and Martin Grueber, “Economic Impact of the Human Genome Project,” Battelle Memorial Institute, www.battelle.org.
