中国改革战略的演变
1956年的中共八大提出进行“经济管理体制改革”，开始了中国经济改革的长征。在往后半个多世纪的改革过程中，中国先后采取了多种措施对集中计划经济体制进行变革。这些措施以不同的经济理论和改革思路为背景，往往方向各异，有时甚至相互矛盾。而且，各个阶段的多种改革措施相互穿插：前一阶段施行的改革中往往蕴含后一阶段主要改革措施的某些萌芽；后一阶段施行的改革，又常常保留前一阶段改革的某些遗产。如果按照具体事件发生的历史顺序对这些改革措施逐一进行讨论，就不免由于头绪纷繁而难以进行深入分析。
有鉴于此，本章以主要的改革措施为标志，将中国经济改革的历程划分为以下三个阶段，然后对这些改革措施的利弊得失，以及这种措施背后的改革思路作出分析：（1）1958~1978年：行政性分权，改革的重点是中央政府向下属各级政府放权让利。（2）1979~1993年：增量改革，改革主要在国有部门以外的经济领域中推进，并以民营经济的成长壮大来支持和带动整个国民经济的发展。（3）1994年至今：整体推进，以建立市场经济体系为目标进行全面改革。
2.1 行政性分权（1958~1978）
1957年，中国政府根据中共八大一次会议的决定（第1章1.5.2），制定了以向各级地方政府放权让利为主要内容的改革方案，并从1958年初开始了“体制下放”。由“体制下放”和农村的“人民公社化”所形成的地方分权型的命令经济体制就成为毛泽东在1958年发动的“大跃进”运动的制度基础。
2.1.1 “体制下放”方针的确定
1958年经济管理体制改革的重点是向各级地方政府放权让利。这一方针与毛泽东在《论十大关系》中提出的向地方、生产单位和生产者个人放权让利的原意不完全符合，后面两种放权让利退居到微不足道的地位。其中的原因，主要是1957~1958年国内的政治事态发生变化，使得向国有企业和职工放权让利变得“政治上不正确”了。
第一，关于向国有企业放权让利。在1956年的中共八大以前，不少经济领导部门的官员和国有企业的领导者曾经怀着很大的兴趣研究南斯拉夫的“企业自治”试验，希望中国能够有所借鉴。刘少奇代表中共中央委员会向中共八大所作的《政治报告》也提出：国有企业应当“在计划管理、财务管理、干部管理、职工调配、福利设施等方面，有适当的自治权利”。[1]在这种思想的指导下，1956年末到1957年初由国家经济委员会组织的“全国经济管理体制调查”，突出地反映了企业要求扩大企业自主权的呼声。然而从1957年开始，中共对南斯拉夫共产联盟“自治社会主义”的批判逐步升级，扩大企业自主权的问题自然从中共的改革纲领中被删除。
第二，关于向生产者个人放权让利。毛泽东《论十大关系》中关于要向生产者个人放权让利，以便“调动”他们的“积极性”的思想，是和其他社会主义国家在“非斯大林化”[2]过程中加强对国有企业职工的物质刺激的思想潮流相一致的。1956年初，赫鲁晓夫激烈批评斯大林的经济政策时，也提出了加强“物质刺激”的主张。毛泽东本人历来主张用“精神刺激”而反对用“物质刺激”来激发劳动者的积极性。1957年，中共和苏共之间在对待斯大林主义的问题上的分歧已经露出端倪。同时，“反右派”运动后期，更把“个人主义”定性为“右派反党反社会主义的思想根源”，要求人们“斩断名缰利锁”。此时，通过对劳动者个人的“物质刺激”来“调动积极性”，就明显地与主流的意识形态相冲突了。
在这样的政治环境下，放权让利就只能以各级地方政府为对象。这样，向各级地方政府下放权力和与此相联系的利益，就成为1958年改革的基本内容，而“体制改革”也就被定义为“体制下放”。这种改革思路对中国以后的经济体制和经济发展产生了深远的影响。
2.1.2 “体制下放”的实施
1957年9月召开的中共八届三中全会，是发动“大跃进”运动的一次会议，同时也是开始“经济管理体制改革”来“为跃进运动准备体制基础”的一次会议。在这次会议上，原则通过了在中央经济工作五人小组组长陈云的领导下起草的《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于划分中央与地方对财政管理权限的规定》，并将这三个规定草案提交给全国人民代表大会常务委员会审议通过。这三个文件总的精神，就是向各级地方政府放权让利，以便进一步发挥地方和企业的主动性和积极性，因地制宜地完成国家计划。接着，全国人大常委会批准了这些规定，决定自1958年起施行。
1958年的“体制下放”主要包括以下几方面的内容：
1.下放计划管理权
中共中央在1958年9月发布《关于改进计划管理体制的规定》，要求将原来由国家计委统一平衡、逐级下达的计划管理制度改变为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，以地区为主，自下而上地逐级编制和进行平衡，使地方经济能够“自成体系”。这份文件规定，地方政府可以对本地区的工农业生产的计划指标进行调整；可以对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排；可以对本地区内的物资调剂使用；可以对重要产品的超产部分，按照一定分成比例自行支配使用。
2.下放企业管辖权
1958年4月11日，中共中央和国务院发布《关于工业企业下放的几项规定》，提出将国务院各主管部门所管理的企业，除极少数重要的、特殊的和试验性的企业仍归中央继续管理外，一律下放给地方政府管理。6月2日中共中央发出通知，要求国务院各部门在6月15日以前将应当下放的企业和事业单位下放完毕。这样，原中央各部委所属的企业和事业单位，有88%下放到各级地方政府，有的还下放到街道和公社；中央直属企业的工业产值占整个工业产值的比重，由 1957 年的39.7%下降为1958年的13.8%。[3]
3.下放物资分配权
一是减少由国家计委统一分配的物资（“统配物资”或称“一类物资”）和由国务院各部管理的物资（“部管物资”或称“二类物资”）的品种和数量。1959年，统配、部管物资由1957年的530种减少到132种，其余下放给各省、直辖市、自治区管理。二是对保留下来的统配、部管物资，也由过去的中央“统配”改为各省、自治区、直辖市“地区平衡，差额调拨”，中央只管各地区之间供需差额的平衡和调出调入。三是在供应方面，除铁道、军工、外汇、国家储备等少数部门外，不论中央企业还是地方企业所需物资，都向所在省、自治区、直辖市申请，由地方政府的计划机关负责分配和调拨。
4.下放基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权
对于地方兴办的限额以上项目，只需将简要计划任务书报请国家计委批准，其余的设计文件和预算文件一律由地方审批；限额以下的项目，完全由地方自行决定。1958年7月，进一步决定对地方建设项目实行投资“包干”制度，即改变其建设投资一律由国家拨款、专款专用的办法，允许地方政府在中央下拨的资金和地方自筹的资金总额的范围内兴办各种事业。同时，改变原来高度集中的信贷制度，实行“存贷下放、差额管理”的办法，下放信贷权。地方银行可以根据各地“生产大上”的要求，“需要多少就贷多少，什么时候需要就什么时候贷”。
5.下放财政权和税收权
为了增加地方的财力，扩大地方政府的财权，决定实行“包干制”。具体办法是：将中央与地方间的财政收支划分从“以支定收、一年一变”改为“以收定支、分级管理、分类分成、五年不变”；把城市房地产税、文化娱乐税、印花税等7种税收划为地方固定收入；对商品流通税、货物税、营业税、所得税等大宗税收，实行中央与地方收入分成；改变中央企业利润地方不分成的办法，实行中央企业20%的利润由所在省（自治区、直辖市）的地方政府分成。同时，给予地方政府广泛的减税、免税和加税的权限。
6.下放劳动管理权
改变劳动用工计划由国家计划委员会统一制定、层层下达的做法，各地招工计划经省、自治区和直辖市确定以后即可执行。
1958年的改革虽然把向企业放权让利从公开纲领中删除，但实际上也采取了一些向企业放权让利的措施，它们包括：（1）减少指令性计划指标，将国家计委层层下达给工业企业的指令性指标由12项减为主要产品产量、职工总数、工资总额、利润等4项；（2）将原来分不同行业按一定比例从利润中提取少量“企业奖励金”（厂长基金）的制度[4]，改为一户一率的“全额利润留成”制度[5]；（3）扩大了企业的人事安排权，除企业主管人员和主要技术人员外，其他一切职工均由企业负责管理，企业还有权在不增加职工总数的条件下自行调整机构和人员；（4）部分资金可以由企业调剂使用，企业有权增减和报废企业的固定资产。
2.1.3 “体制下放”造成的经济混乱及其救治
在分权型计划经济体制的支持下，各级政府响应毛泽东“三年超英、十年超美”[6]的号召，充分运用自己调动资源的权力，大上基本建设项目，大量招收职工，无偿调拨农民的资源，来完成“钢铁生产一年翻一番”之类绝无可能实现的高计划指标。[7]结果很快爆发了各地区、各部门、各单位争夺资源的大战，“一平（平均主义）、二调（无偿调拨）、三收款”的“共产风”，导致经济秩序一片混乱。1958~1960年，固定资产投资每年平均增长39.5%；3年投资总额高达1 007.4亿元，比“一五”时期五年合计的588.5亿元还多71%。由于劳动管理权下放，1958年一年国有企业职工人数就由2 451万人增加到4 532万人，净增2 081万人，增长84.9%。1960年，职工总人数达到5 969万人，3年净增143.5%。城镇人口从1957年的9 949万人增加到1.3亿人，增加了3 000多万人。[8]
由于经济效率大幅度下降，耗费大量资源所换得的，只是一大堆虚夸数字。后来的事实证明，当时声称已完成钢铁、粮食等生产指标的“丰功伟绩”，全都是编造的。
然而，当时一些领导人仍然陶醉在自己制造的幻象之中。在食品供给出现短缺、全国性的饥荒即将爆发的时刻，毛泽东却提出“粮食多了怎么办”的问题，要求采取“休耕制”、“敞开肚皮吃饭”[9]等措施来解决即将出现的粮食过剩问题。人民公社也纷纷采取了“公共食堂”“五包”“十包”[10]等共产主义“各取所需”的分配办法。
1958年末，这种完全脱离实际的做法的消极后果开始显现，生产下降、大批工商企业出现亏损、生活必需品供应不足，经济陷入严重困难。
面对这种严峻的局面，中共中央在1958年11月的“郑州会议”、政治局武昌扩大会议和1959年4月的中共八届七中全会上，要求“压缩空气”，纠正“左”的偏向。1959年7~8月间，中共中央在庐山召开政治局扩大会议和八届八中全会（史称“庐山会议”）。毛泽东在会议开始时提出，这次会议要进一步总结“大跃进”以来的经验，而且承认“大跃进”存在“没有搞平衡”，打乱了整个国民经济的比例关系，“‘四权’下放多了一些”等缺点。[11]可是后来因为中共中央政治局委员彭德怀（1898~1974）致信毛泽东希望认真总结“大跃进”和人民公社化运动的经验教训，毛泽东临时决定延长会期，对彭德怀的“右倾机会主义反党活动”进行严厉的批判。由此掀起了全国范围的“反右倾运动”。整个政治气氛从“纠‘左’”转向“反‘右’”。
“反右倾运动”导致的第二次“共产风”使经济和社会状况进一步恶化。1959年全国共生产粮食1 700亿公斤，比1958年的实际产量2 000亿公斤减少了300亿公斤；1960年粮食产量降到1 435亿公斤，比1951年的1 437亿公斤还低。由于在全国普遍发生饥荒的情况下封锁消息和缺乏拯救措施，城镇地区广泛出现因营养不良导致的浮肿病，农村地区则造成了2 000万~4000万人的“非正常死亡”。[12]
1960年秋季，中共中央确定了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”，采取坚决的措施来克服“大跃进”和“人民公社化”造成的严重经济困难。这些措施包括：
（1）1962年1月召开有中央、中央局、省（自治区、直辖市）、地、县五级干部参加的“扩大的中央工作会议”（“七千人大会”）。刘少奇代表毛泽东和中共中央在会上表示承担错误责任以平息干部的怨气，同时要求加强团结，加强纪律，加强集中统一，做好工作，战胜困难。与此同时，恢复了以陈云为组长的中共中央财经领导小组，统管“调整国民经济”的工作。[13]
（2）根据国务院和中央财经领导小组建立比1950年统一财经时“更严更紧”的体制的要求，中央政府各部门在财政、信贷和企业管辖权等方面收回了在1958年改革中下放的权力。例如，发布了加强计划纪律的“十项规定”，对金融、财政和统计实行中央的垂直领导，还将1958年下放给地方管理的企业收回到中央，由各行业部管理。
（3）凭借这一套高度集中化的体制实行稀缺资源的再配置，主要措施是：大炼钢铁中兴建的“小土群”和“小洋群”冶炼设施全部“下马”；将“大跃进”中“招之即来”、进入城镇就业的约3 000万名农民工“挥之即去”，全部退回农村；对城市工业企业进行“关、停、并、转”的调整。
经过几个月的调整，中国经济逐渐稳定下来，到1964年大体上恢复到1958年以前的状态。
不过在人们庆幸经济秩序恢复的同时，却发现集中计划经济的所有弊病又都卷土重来。于是酝酿再次进行改革。
但是直到1976年“文化大革命”宣告结束，由于存在社会主义只能采取行政命令配置资源这样的意识形态障碍，市场取向改革很难在政治上被接受，向地方政府下放计划权力几乎成了唯一可能的改革选择。因此，此后仍然进行过多次类似于1958年的“体制下放”。例如，1970年以“下放就是革命、下放越多就越革命”为口号的大规模经济管理体制改革，就是1958年“体制下放”的重演。当时毛泽东对国际形势的判断，是战争随时可能爆发，提出了要把对付国外敌人的大规模入侵当作压倒一切的中心任务。因此，这次下放有着明确的“准备打仗”的军事目的，即把全国划分为十个协作区，要求各协作区乃至各省（自治区、直辖市）都要建立能够适应“各自为战”需要和能够“自己武装自己”的独立完整的工业体系。这次大规模下放的结果也和1958年毫无二致。一方面，从各协作区到所有的人民公社，都掀起了大办工业、追求高速度、高指标的热潮；另一方面，各地又从本位利益出发进行争夺资源的斗争，使国民经济陷于混乱。[14]这样，在1971年林彪出逃坠机身亡后，由周恩来（1898~1976）主持的“批林整风”和1975年邓小平（1904~1997）主持的“全面整顿”中，都进行了经济管理体制的重新集中化。
总之，1958~1976年期间的多次“体制下放”，无一例外地以造成混乱和随后重新集中告终。在“一放就乱”“一管就死”的循环下，形成了“放—乱—收—死”的怪圈。
2.1.4 对行政性分权的经济学分析
中国理论界第一个对“体制下放”思路提出批评的经济学家是孙冶方。他在1961年给中国经济工作领导人的上书中指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。在孙冶方看来，只有企业有了自主权，“才能调动其积极因素，全面地把国家交给它的担子挑起来”[15]。不过，孙冶方的这种批评，仍然是在“放权让利”以便“调动积极性”的理论框架下进行的。因此，他并没有从理论上讲清楚为什么向地方政府放权让利不能解决问题，而向企业放权让利，“扩大企业的管理权”就能提高效率。而且，在当时的情况下，即使孙冶方这种要求在计划经济的框架下扩大企业自主权的主张，也不可能被接受。所以他在提出上述观点后不久，就被当成是“修正主义分子”而受到批判和迫害。直到1976年极“左”路线的统治倾覆后，孙冶方的意见才能够重见天日，并为许多人所接受。
在“文化大革命”结束时，由于还没有分析清楚“体制下放”的本质和弊端所在，中国领导人虽然已经不再把“体制下放”视为改革的主线，但在那以后也不乏这方面的具体措施。例如，在财税体制方面，1980年在全国普遍推行了“分灶吃饭”的体制（详见第7章7.2.1）；在宏观经济管理、货币政策的实施上，长期实行了中央和省“两级宏观调控”；在计划管理体制方面，从20世纪80年代中期起批准了一批城市为“计划单列”，使它们具有和省级政府相同的计划权力[16]；如此等等。这些做法对后来改革的进程也产生了相当大的影响。
直到20世纪80年代中期，人们才开始运用现代经济学理论去分析“体制下放”的利弊得失。在讨论中形成了两种主要的认识。
一种观点认为，“体制下放”对中国经济发展具有重要的推动作用。特别是向地方政府下放财权所导致的地区间的竞争，促进了民营企业的产生和发展。[17]在地方政府拥有某种财政独立性的情况下，地方官员为了追求本地的利益，运用手中的权力使乡镇企业得到融资、生产、销售等方面的某些保护或便利，是中国非国有企业迅速发展的重要原因。[18]张五常教授在总结中国市场化改革30年的论文中，对向地方政府放权让利（层层承包）给予极高的评价，认为正是由此造成的“县际竞争”促成了中国经济的迅速发展。[19]
持另一种观点的经济学家对那种把“体制下放”作为改革的主线的想法和做法持批评态度。[20]他们认为，不应当笼统地把改革的目标规定为“分权”，而应当区分性质完全不同的两种分权，即市场经济下的分权状态（“经济性分权”）和计划经济下的分权状态（“行政性分权”）[21]。能够从根本上改善经济运行状况和提高整体效率的分权只能是经济性分权，而不能是行政性分权。他们的具体论证如下：
第一，从计划经济的角度看，要使计划体制多少行得通，必要条件是在集中进行经济计算的基础上编制计划，并且中央政府有足够的权威来贯彻计划。如果不是这样，而是政出多门，按照地方的利益和长官意志配置资源，结果只会使整个经济陷于混乱。由于计划经济的资源配置方式在本质上要求集权，分权的计划经济是较之集权的计划经济还要糟的计划经济。要摆脱“集权的计划经济就是死，分权的计划经济就是乱”这一两难境地，唯一的出路是进行市场取向的改革，建立反映资源稀缺程度的价格信息横向传输、分散决策的市场制度，使之在资源配置中起基础性作用。
第二，从建立市场制度的观点看，行政性分权的确有激励地方政府积极支持个人和企业等独立的市场主体发展的作用，因而有利于市场因素在命令经济内部产生和发展。但是由此形成了企业与当地政府关系过于紧密的体制，既会促成地方保护主义蔓延，也容易滋生腐败。[22]
从后一种观点看来，中国在1958年、1970年和1980年实行的行政性分权的财政体制，的确为市场关系在地区之间竞争的缝隙中成长起来提供了可能性，但另一方面，又使地方保护主义和市场割据的倾向得以滋长。到20世纪80年代中期，地区间相互封锁、分割市场以及对本地企业实行行政保护等行为已经成为形成国内统一市场（integratedmarket）的重大障碍。甚至有人把当时的中国经济称为“诸侯经济”。这种情况，与西欧历史上市场关系的产生颇有类似之处。在“普天之下莫非王土”的东方专制国家，至高无上的王权和不为私有财产提供保护的法律制度使市场体系很难产生和成长；而在西欧的封建制度下，市场关系却是在不同封建领地之间的缝隙处生长出来的。然而，当市场力量增强到一定程度，为了打破市场割据，新兴的市民阶级提出了建立民族国家和统一市场的要求。因此，对于20世纪80年代中期的中国来说，打破地区封锁和形成统一市场就成为改革的一项重要任务。
2.2 增量改革（1979~1993）
1976年10月，以江青为首的“四人帮”被逮捕，“文化大革命”随即宣告结束，使中国经济和社会发展出现了转机。“文革”结束后的经济社会体制改革，是从扩大国有企业的自主权开始的。在扩大企业自主权试验不成功、国有经济改革停顿不前的情况下，中国领导人把取得进展的希望放到了非国有经济方面，力图通过一些变通性的制度安排使民营经济得以破土而出和逐渐发展壮大，成为中国新的经济增长点。我们把这种改革战略叫做增量改革战略。此后，中国经济改革和经济发展所取得的成就，在很大程度上与这一新的改革战略有关。不过，由这种改革战略所带来的“双轨体制”，也造成了往后的一系列问题。
2.2.1 对于改革目标的初步讨论
由于十年“文革”把整个社会变成牢笼，上亿人遭到迫害[23]，绝大多数中国人对“全面专政”制度彻底绝望，朝野上下一致认为旧路线和旧体制再也不能继续下去了。由此形成了必须通过改革开放救亡图存的共识。这正像邓小平所说：“不改革不行，不开放不行。过去二十多年的封闭状况必须改变。我们实行改革开放政策，大家意见都是一致的，这一点要归‘功’于十年‘文化大革命’，这个灾难的教训太深刻了。”[24]
启动改革的第一项行动，是十一届三中全会发动解除极“左”思想束缚的“思想解放运动”。在这之前，中央直属的主流媒体《人民日报》、《红旗》杂志和《解放军报》发表的社论《学好文件抓住纲》，提出了所谓“两个凡是”的方针，即“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”。“两个凡是”意味着继续执行造成了巨大灾难的极“左”路线和相关制度。这与当时全国上下普遍提出的终结极“左”路线、实现“拨乱反正”的诉求是完全对立的。在当时主持中共中央党校工作的胡耀邦的指导下，以1978年5月11日《光明日报》发表的评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》为开端，在全国掀起了一场以“解放思想”为基本内容的启蒙运动。“解放思想”意味着原来认为天经地义的“阶级斗争为纲”、“无产阶级专政下继续革命”之类的理论是可以怀疑的，原来认为神圣不可侵犯的计划经济制度和“对党内外资产阶级（包括所谓‘资产阶级知识分子’）全面专政”的政治制度是可以改变的。这次思想解放运动打破了数十年僵化思想的束缚，激发了工人、农民、知识分子和机关干部开动脑筋去寻找挽救危亡、求得发展的出路。他们认真总结自己的教训，学习他国的经验，提出了各种各样变革的设想。中国政府也派出了许多代表团，到西欧、美国、东欧和东亚的一些国家去考察取经，力图汲取它们在中国经济停滞衰退的20年中所取得的经济发展经验。[25]
在这种氛围下，中共决策层提出了改革的问题。1978年7~9月召开的“国务院务虚会”印发了南斯拉夫、罗马尼亚等国进行企业改革和引进外资促进经济高速发展的材料。国务院副总理李先念在务虚会上作总结报告时指出，当务之急是既要大幅度地改变目前落后的生产力，也要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，改变人们的活动方式和思想方式。[26]至于如何进行经济体制的改革，大致有以下两种不同的想法：
一种以扩大国有企业自主权为主要内容。
在“文化大革命”结束以后的政治思想和经济政策的“拨乱反正”中，绝大多数国有企业领导人和党政领导人认同孙冶方的经济思想，认为应当把扩大企业经营自主权和增强企业活力放在改革的中心地位。
李先念在“国务院务虚会”的总结中指出：“过去20多年的经济体制改革的一个主要缺点，是把注意力放在行政权力的分割和转移上，由此形成了‘放了收、收了放’的‘循环’。在今后的改革中，一定要给予各企业以必要的独立地位，使它们能够自动地而不是被动地执行经济核算制度，提高综合经济效益。”[27]
许多经济学家也持有类似的观点。例如，时任中国社会科学院工业经济研究所所长的马洪（1920~2007）在1979年9月的一篇论文中指出，“改革经济管理体制所以必须从扩大企业自主权入手”，扩大企业在人、财、物和计划等方面的决策权力。[28]该研究所副所长蒋一苇（1920~1993）针对中央集权的“国家本位论”和行政性分权的“地方本位论”，提出了“企业本位论”。他认为，改革的方向应当是“以企业（包括工业企业、商业企业、农业企业等等）作为基本的经济单位。企业在国家统一领导和监督下，实行独立经营、独立核算，一方面享受应有的权利，一方面确保完成对国家应尽的义务”。他主张“企业应当是企业全体职工的联合体……企业的权是掌握在全体职工的手里”，实行独立经营、独立核算的。[29]时任中国社会科学院经济研究所副所长的董辅礽（1927~2004）则把改革归结为“改变全民所有制的国家所有制形式”，即使全民所有制经济单位“具有统一领导下的独立性，实行全面的独立的严格的经济核算”，“各经济组织中的劳动者有权在维护和增进全体劳动者的共同利益的前提下，在统一计划的指导下，结合对本单位和自身的利益的考虑直接参加经营”。[30]
另一种意见的思考范围更加宽广，认为改革的目标应当是建立一种完全不同于苏联模式的新经济体制——社会主义的商品经济[31]。例如，中国经济学界的宿将、中华人民共和国成立后长期担任中央政府经济领导工作的薛暮桥（1904~2005），在1980年初夏为国务院体制改革办公室起草的《关于经济体制改革的初步意见》中明确提出：“我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下充分发挥市场调节的作用。”薛暮桥在1980年9月召开的各省（自治区、直辖市）第一书记会议上就这个《意见》作说明时说：“所谓经济体制的改革，是要解决在中国这块土地上，应当建立什么形式的社会主义经济的问题，这是社会主义建设的根本方针。将来起草的经济管理体制改革规划，是一部‘经济宪法’。”[32]薛暮桥起草的《意见》得到了胡耀邦等中国领导人的支持，但是这种想法并没有最终形成政府的决定。
另一位对中国经济改革理论和政策有着重要影响的是杜润生（1913~2015），他长期从事农村经济研究，曾经辅佐过被毛泽东批评为1952~1962年“十年一贯制”“右倾”的中国农村工作领导人邓子恢（1896~1972）[33]。杜润生早在20世纪80年代初期，就在推行农村承包制中重新发挥他在制定农村经济政策方面的影响。他广泛吸收了现代经济学的理论成果，主张全面建立市场经济体系。
长期在中共中央宣传部门工作的于光远（1915~2013）站在恢复马克思主义本来面貌的立场上，也批评斯大林、毛泽东的经济理论和经济体制。在早期，他和他的追随者更多地倾向于南斯拉夫共产主义联盟提出的“企业自治”和“社会所有制”的经济体制（关于这种体制，见第1章1.4.2）。后来，于光远成为社会主义市场经济的坚定支持者。
2.2.2 “扩大企业自主权”的“体制内改革”未能取得成功
在上述两种思想中，第一种思想更加受到实际工作者和国有企业领导人的支持。受这种思想的影响，四川省率先开始了“扩大企业自主权”的改革。1978年10月，四川省选择了6家国有工厂进行扩大企业自主权试点，取得了明显的成绩。随后，四川省的试验扩大到100家国有企业。1979年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等文件，要求各地、各部门选择一些企业按照这些规定进行扩大企业自主权的试验。到1979年底，全国试点的工业企业达到4 200家。到1980年，又扩大到6 600家，它们的产值占全国预算内工业产值的60%，利润占全国工业企业利润的70%。
“扩大企业自主权”改革的内容与1965年苏联“完全经济核算制”改革（第1章1.4.1）大体类似，主要包含两方面的内容：一是简化计划指标，放松计划控制；二是扩大奖励基金的数额，强化对企业和职工的物质刺激。
在开始的几个月内，“扩权”显著地提高了试点企业职工增产增收的积极性。但是，与1965年苏联的“柯西金改革”相类似，它的局限性很快表现出来。在新体制下拥有某些自主权的企业不受市场竞争的约束，也不处在价格信息的引导之下，因此，企业增产增收“积极性”的发挥往往并不有利于社会资源的有效配置和社会收益的增加，因而造成了总需求失控，财政赤字剧增和经济秩序的混乱。
于是，中共中央在1980年冬季决定，1981年集中力量“进一步调整国民经济”（第10章10.2.2）。
在宏观经济发生混乱和改革推进困难的形势下，经济领导部门和经济学界发生了一场关于改革大方向的新争论。当时主要有两派意见：一种意见主张中国的经济改革应当“计划取向”，而不是“市场取向”。国有企业扩大企业自主权改革未能取得成功，增强了主张“计划经济为主”的人们的地位。他们说，当时出现的困难是由过分强调市场和货币的作用引起的，主张改变改革的“市场取向”，转到完善计划和严肃计划纪律的方向上去。
主张改革的经济学家反对上述“计划取向”的观点。他们指出，困难之所以发生，并不是因为进行了市场取向的改革，而是因为改革的方法不适当。实际上，主张市场取向的改革、时任国务院体制改革办公室负责人的薛暮桥早在1980年就已明确地指出了放权让利改革的局限性，主张逐步取消行政定价制度，建立商品市场和金融市场。[34]薛暮桥的意见的实质，在于确认改革的正确方向是建立以市场为基础的经济体系。
在1981~1982年的经济和政治形势下，主张“计划取向”的政治家和理论家占了上风，从而导致在政治上对“社会主义经济是商品经济”的否定，并在党政机关发布的文件中确认了“计划经济为主，市场调节为辅”的方针。[35]在这样的气氛下，城市改革失去了方向，虽然工商企业的“承包”试验仍然在首都钢铁公司等几家企业进行[36]，但实现企业的自主经营、自负盈亏以及建立商品经济体系的问题就很少有人提起了。
专栏 2.1 改革的不同目标模式
随着20世纪80年代初期对改革研究的日益深入和对外国发展经验的更多汲取，中国改革理论的研究逐渐超越了70年代末期着重讨论调动积极性的具体措施的水平，进而研究应当用什么样的经济体制来取代计划经济的旧体制的问题。在政界、经济界和学术界对经济体制改革大致提出了三种可供借鉴的体制模式：
一是“市场社会主义模式”（“苏联、东欧模式”）。苏联和东欧的改革理论和改革实践对国内经济学界最先产生广泛影响。一些学者主张在计划经济的框架下给予企业更大自主权，这种与20世纪60年代苏联“利别尔曼建议”大体类似的想法首先在70年代末中国的“扩大企业自主权”改革中得到了应用。在这一改革遭遇困难以后，“扩大企业自主权”仍不断被作为“搞活企业”的一种措施提出来。另一些学者在对东欧社会主义国家的改革历程作了深入的比较研究后，对东欧的市场社会主义改革理论和改革实践作了系统介绍，并在中国改革界掀起了南斯拉夫热、匈牙利热等。20世纪80年代中后期，苏联、东欧改革已经普遍陷入困境，这种模式的影响力也逐渐消失。
二是政府主导的市场经济模式（“东亚模式”）。二战结束以后，日本、韩国、新加坡等东亚国家采用威权主义政府和市场经济相结合的办法，形成带有重商主义[37]色彩的政府主导的市场经济体制。在这种体制下，政府运用其产业政策和“行政指导”对经济进行协调、规划和干预。这种体制模式对中国具有很大的吸引力。在改革开放初期，大批官员到日本和其他东亚国家考察，并对它们的经济体制、发展政策和政府的作用作了介绍，造成很大的影响。
三是自由市场经济模式（“欧美模式”）。许多理论界人士，特别是经济学家通常认为，政府的基本职能是提供公共物品（publicgoods），而不是在市场上提供私用物品（privategoods）；过多的政府干预会妨碍市场的有效运作并且滋生腐败。因此，他们更倾向于欧美类型的市场经济，即自由市场经济体制。随着掌握现代经济学的学者愈来愈多，这种思想的影响力也愈来愈大。
在20世纪80年代初期，随着改革理论和改革进程的深化，“市场社会主义模式”的影响逐渐消退，后两种模式占了上风。在后两种模式中，大致地说，“东亚模式”往往为官员们所钟爱。像邓小平本人就十分欣赏“四小龙”，特别是新加坡的许多做法。[38]而欧美模式则为具有现代经济学知识的学者所向往。虽然这两种模式在政府的作用问题上存在原则性的差别，但在当时命令经济还占有统治地位的条件下，这种差别并不显著。而且即使以自由市场经济作为改革最终目标的人们，也深受格申克龙（A. Gerschenkron）[39]等发展经济学家的影响，认为在落后经济向高速发展的冲刺中，强有力的政府往往是利大于弊的。
根据吴敬琏（2008）：《中国经济改革三十年历程的制度思考》，见中国经济 50 人论坛编：《中国经济50人看三十年：回顾与分析》（北京：中国经济出版社，2008年）等资料编写。
2.2.3 改革重点从“体制内”转向“体制外”
当国有企业的改革陷入困境以后，已经掌握领导权的邓小平把改革的重点从城市的国有经济转向农村的非国有经济。其中最重大的举措，是解除了对“包干到户”、“包产到户”等的禁令[40]，转持允许和支持的态度。
1980年9月中共中央批转的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题——1980年9月14日至22日各省、市、自治区党委第一书记座谈会纪要》指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”[41]此后仅仅两年时间，家庭承包制，即家庭农场制就在全国绝大多数地区取代了人民公社“三级所有、队为基础”的制度。农村经济从此气象一新。在此基础上，以集体所有制为主的乡镇企业也蓬勃地发展起来。从这时起，中国开始采取了一种有别于苏联和东欧社会主义国家以改革现有国有企业为主的新战略。这就是不在国有经济中采取重大步骤，而把改革的重点放到非国有部门去，在那里创建市场导向的企业，并依托它们来实现增长。这种战略被称为“增量改革”战略或“体制外先行”战略。
当增量改革战略在农业中取得初步成功以后，中国党政领导将这种经验推广到其他部门，采取的策略是在保持国有经济主体地位的条件下，逐步放开对私人创业活动的限制，加上在这之前已经开始的对外资开放国内市场，为民营经济的发展开拓出一定的空间，使非国有经济（民营经济）得以自下而上地发展起来。
发展非国有经济的战略主要表现在以下三个方面。
第一，允许民营企业，即非国有企业的成长。
是否允许非公有经济的发展，在中国一直是一个在政治上非常敏感的问题。即使在1976年以后几年的“拨乱反正”时期，“愈大愈公愈好”、“割资本主义尾巴”、“要让资本主义绝种”等教条仍然统治着人们的头脑；因此在改革开始时期，允许非公有制经济的发展只能采取迂回曲折的方式。[42]“包产到户”取得成功以后，这种思想禁锢才被进一步突破。1983年，事实上已取消了对私人企业雇工人数的限制。也就是说，私有企业取得了合法地位。在那以后，私有部门得到了愈来愈快的发展（详见第5章5.1.2）。
第二，营造“经济特区”的“小气候”，实现部分地区与国际市场的对接。
在各国以往的经济发展史中，国内市场的发展往往是旷日持久的，需要很长时期才能形成。本来旧中国的商业文化传统就十分薄弱，中华人民共和国建立后，经历了30年的计划经济实践，市场力量几乎被消灭殆尽，国内市场的形成就更加困难。面对这种情况，要在改革开放初期的短时期内形成国内市场，并全面与国际市场对接是完全不可能的。于是，中国政府汲取其他国家建立出口加工区和自由港的经验，利用沿海地区毗邻港澳台和海外华侨、华人众多的优势，通过营造地区性的“小气候”作为对外开放的基地。1978年12月的中共十一届三中全会正式宣布实行“对外开放”的方针，积极发展同世界各国平等互利的经济合作。1979年中国政府确定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，以便发挥它们的区位优势。1980年建立了深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区，1984年又决定开放沿海14个港口城市，逐渐在沿海、沿江、沿边地区形成了有一定纵深的开放地带（详见第8章8.3）。
对外开放促进了国内经济改革。参与国际市场的激烈竞争，使中国的经营管理人员对国际市场有了更好的了解，同时也使他们对提高产品质量和降低生产成本产生了紧迫感。为了在竞争中生存，取得更大的自主权和改进经营管理成为十分必要的事情。参与进出口贸易竞争，也促使中国国内价格结构向国际市场看齐，加快了国内价格改革的进程。
第三，建立经济体制改革综合试验区，实行改革开放的“地区推进”。
在市场取向的改革不能在全国同时铺开、改革又需要有系统性的条件下，选择沿海某些市场一向比较发达又具有较好对外开放条件的地区建立改革试验区，在改革和开放这两个方面结合运用前面讲到的两种做法，可以让市场经济体系相对完整地建立起来，然后通过它们的示范和辐射，带动内地的改革和开放。自从1985年广东省的广州、佛山、江门、湛江等四个城市被国务院确定为“全国经济体制综合改革试点城市”以来，经过十来年的发展，到20世纪90年代中期，中国从辽东半岛到广西沿海一线已经涌现了一些成片的市场开始形成、经济具有很强活力的地区。在内地，也出现了某些初步“搞活”的地区。市场力量的作用，正在从这些地区向四面八方辐射。它们已经成为推动市场化改革的强大基地。
