1982年1月，中共中央、国务院发出的关于农村经济政策的第一个“1号文件”[39]中更明确地指出：“一般地讲，联产就需要承包。”包工、包产、包干三者中，“包干”“取消了工分分配，办法简便，群众欢迎”。这就使“包干”的存在有了正式的政策依据。
在这两份中央文件的指导下，“包产到户”和“包干到户”的经营方式迅速推广。1982年末，实行“双包”的生产队已占到全国生产队的93%，其中大部分是“包干到户”。[40]“包干到户”成为家庭联产承包制的主流，标志着中国农业实现了由人民公社集体经济制度到农民在“承包”土地上建立的家庭农场制度的过渡。
中国农村经营制度变革之所以能够在极短的时间内得以实现的主要原因是：（1）“承包制”是中国农民比较熟悉，也最容易接受的一种农业经营制度安排。在保持集体所有的土地制度不变的情况下，让农民在“包”（租）来的土地上建立自己的家庭农场，是一种最便捷的选择。“包产到户”正是这种农业经营方式。（2）向承包经营制转化没有严重的社会障碍。在向承包经营制转变中不但农民有得无失，其他社会集团的利益也不会受到大的伤害，因此这一变革易于被社会所接受。对农民而言，在计划经济体制下，农民和工人不同，他们不能得到像城市职工那样的福利保障。农民向来都是要由自己承担风险，对自己的生活负责，而没有“大锅饭”可吃。所以，在从集体经济向家庭承包经营制的转变中，他们几乎没有损失。而对于农村干部而言，“文化大革命”的巨大灾难使中国社会濒临崩溃，一些务实的农村干部也认为应当支持农民的制度创新。与此同时，“包产到户”不会使他们失去多少权力和利益，相反还会使他们的家庭和自己增加收益，因而不少干部在家庭承包制的制度创新中，起到了良好的作用。
3.3.3 “包产到户”促使农业产出迅速增长
20世纪70年代末80年代初，在中国普遍推行的家庭承包经营制，极大地促进了农业的发展（表3.1）。
表3.1 主要农产品产量变化（1978～2010）（万吨）
（续表）
资料来源：《中国统计年鉴》。
1984年，全国粮食总产量达到创纪录的40731万吨，比1978年增长33.6%，年平均增长4.95%；棉花总产量达到625.8万吨，比1978年增长1.89倍，年平均增长19.3%；油料总产量达到1 191万吨，比1978年增长1.28倍，年平均增长 14.7%；糖料总产量达到 4 780 万吨，比1978年增长1.01倍，年平均增长12.3%。[41]据林毅夫的测算，各项农村改革对1978~1984年的农村产出增长贡献率总和为48.64%，其中，承包经营制的贡献为46.89%。[42]从1978年到1984年，农业生产发生了新中国成立以来从未有过的变化。
农业制度创新也为畜牧业以及水产业的快速发展提供了条件。1988年全国猪牛羊肉总产量达到2 193.6万吨，比1978年增长1.56倍，年均增长9.9%，相当于1978年以前26年平均增长率的2.75倍；奶类产量418.9万吨，比1980年增长2.06倍，年均增长11.857%；就水产业来看，1988年全国水产品产量1 060.9万吨，比1978年增长1.28倍，年均增长8.6%。[43]农牧渔业产品的增长，极大地提高了人民生活水平。1988年全国平均每人占有粮食362公斤，棉花3.8公斤，油料12.1公斤，猪牛羊肉20.2公斤，水产品9.7公斤，比1978年分别增长13.5%、65.2%、120%、124%和98%。[44]
3.3.4 农民生活水平的提高和财产的增加
随着农业的快速发展，我国农民收入也有了大幅度的增长。农村年人均纯收入由1978年的134元增加到1985年的398元、1990年的686元和2010年的5 919元（表3.2）。[45]
表3.2 农村居民家庭人均总收入和纯收入（1978～2010）（元）
资料来源：《中国统计年鉴》各年、《中国农村统计年鉴》各年。
人均收入的迅速增长，使我国农村从1978年的2.5亿绝对贫困人口、贫困人口发生率30.7%下降到2007年末的1 479万人、贫困人口发生率1.6%。随着人均收入水平的提高，农民在温饱问题解决之后，食品消费支出占生活消费支出的比重即恩格尔系数明显下降，从1978年的67.7%降低到2007年的43.1%，这表明农村居民从总体上说过上了温饱有余的生活。[46]
“包产到户”对农民收入产生的一项具有深远意义的影响在于，农民从没有财产权利到拥有自己的财产权利。
在农村改革以前，农民们家徒四壁，除了住宅（不含宅基地）以外，几乎没有自己的财产。1978年全国农业人口平均每户财产估价不超过500元。集体财产也少得可怜。当年全国农村集体所有经济的固定资产总共只有720亿元，平均每个劳动力不到240元。[47]
实行家庭承包经营制改革以后，我国农民的资产有了巨大的增长，到2006年，中国农村居民家庭拥有固定资产原值达到19288亿元，平均每户7 647.1元，其中50.7%为农业资产，18.7%为牧业资产，12.1%为交通运输仓储等资产，7.2%为制造业资产。[48]固定资产投资增长更能说明问题。从1981年到2006年，农村集体单位固定资产投资由83.7亿元增长到12193.3亿元，名义上增长了144.7倍，农民个人固定资产投资由166.3亿元增长到4 436.2亿元，名义上增长了25.7倍。[49]改革以后，农民获得了三种形式的财产权。一是私人财产，主要由存款[50]、私宅、家用生产资料和生活资料构成。二是承包期间的土地使用权。土地所有权尽管属于集体，但由于其经营权归农民，由农民长期承包，使农民获得了前所未有的收益权利。三是农民支配自己的人力资本的权利，在流动和择业的过程中，其观念、意识有了很大改变，素质有了很大提高。
3.3.5 乡镇企业异军突起和农村富余劳动力转移
“包产到户”还有一个重大的影响，就是促成了乡镇企业的“异军突起”，大大加快了中国的工业化和城市化进程。
世界各国工业化的经验和发展经济学的理论分析表明，实现农村富余劳动力向城市非农产业的转移，是工业化和现代化的一项基本内容，也是提高农民生活水平的一条有效途径。解决这一问题的速度快慢，在很大程度上决定了各国工业化进程的差别。例如，美国农业人口占全部人口的比重在 1870 年还有 50.0%，1920 年大体实现工业化时降到30.1%，1955年又进一步降到11.6%，到2005年该比重仅为1.9%。日本农业人口比重在1870年高达70.1%，1950年降到48.3%，到2005年，该比重仅为2.9%。韩国在1963年农业人口比重高达63.2%，1995年已降到12.5%，2005年降到6.4%。[51]
同工业化国家相比，中国人口基数大，农民人数众多，耕地不足，每个农民占有的资源有限。首先是土地资源数量太少。劳动报酬递减的趋势十分明显。因此，农村富余劳动力向非农产业转移的必要性就显得更加突出。如果不能把大量富余劳动力转移出去，不论政府在提高农产品价格等方面采取什么样的措施，农民的收入水平都难以有大的提高，他们的生产和生活条件也很难有大的改善。因此，要解决“三农”（农民穷困、农业停滞和农村凋敝）问题，其根本途径是实现农村富余劳动力向非农产业的转移。
专栏 3.3 二元经济（Dual Economy）模型
很早以前经济学家在研究经济发展过程时，就认识到在这一过程中工业和农业互动关系的重要意义。最先用一个简化模型来说这两个部门之间的基本联系的是李嘉图（David Ricardo, 1772~1823）。他在1817年出版的《政治经济学与赋税原理》中设计了影响深远的第一个“两部门模型”，分析了工农两个部门间的互动关系：（1）农业部门存在收益递减规律；（2）工业部门吸收农业部门大量存在的剩余劳动力，一般不会引起城市或乡村工人工资的上升。
20世纪50年代，一些荷兰经济学家在研究荷属东印度经济时指出，荷属东印度经济中存在“从外国输入的现代部门”和“土生土长的传统部门”之间的矛盾冲突。
诺贝尔经济学奖获得者刘易斯（William Arthur Lewis, 1915~1991）是这种“两部门模型”或“二元经济模型”的集大成者。刘易斯认为，发展中国家经济的一个基本特征，是“弱小的资本主义部门”（刘易斯所说的资本主义与社会制度或所有制成分无关，而是指雇佣工人、创造利润，并再生产资本的经济）和“强大的传统农业部门”或“自我雇佣的农业”并存。在这种二元经济中，传统农业部门存在着大量的剩余劳动力，同时随着人口的迅速增加，劳动力的供给会异常充足。这样，在资本主义的工业部门中，工人的工资就不会是由工人的边际生产力和劳动力市场的供求关系来决定的，而是由传统农业部门农民的平均收入来决定的。只要工人的工资略高于农业部门的人均收入，农业部门的剩余劳动力就会源源不断地涌入工业部门。在这种情况下，非农业部门的就业和产出增加，并通过资本积累而得以扩大。只有农业部门的剩余劳动力都被工业部门所吸收，农业部门劳动者的工资才会提高，整个经济才会转入现代增长。
美国经济学家古斯塔夫·拉尼斯（Gustav Ranis, 1924~2013）和费景汉（1923~1996）发展了刘易斯的“二元经济理论”，对剩余劳动力从庞大的“自然经济的农业部门”到“比较小的但不断商业化的工业部门”的转移过程作了更深入的分析。
根据吉利斯等（1996）：《发展经济学》（北京：中国人民大学出版社，1998年）和其他资料编写。
在“文化大革命”结束前，中国政府采取户籍制度，隔绝城乡，通过政府主导的强制积累方式实现工业化，“农转非”（农业户口转为非农业的城市户口）受到控制。即使农村发展一些“社队企业”，也必须遵循“三就地”（就地取材、就地加工、就地销售）的原则，也就是说，不能发展面向广大市场的加工业，而要把自己的生产限制在自给性经营的范围内。为了防止农村“自发的资本主义势力”[52]的滋生，政府还一直对“社队企业”采取政治的、经济的等各种手段，力图把它们的发展严格限制在自然经济的范围之内。[53]从这个意义上说，“社队企业”或许属于“二元经济”的“传统的自然经济部门”（natural traditional sector），而不是二元经济理论所谓的“现代部门”。[54]因此，农业积存了大量的剩余劳动力。
“包干到户”意外地使得从“社队企业”演变而来的乡镇企业蓬勃发展起来，这为农村富余劳动力就业开辟了新的门路。经过多年持续高速成长，到20世纪90年代中期，乡镇工业在我国的工业生产中已经三分天下有其一，占据了举足轻重的地位。从数字上说，1978年，“社队企业”创造的增加值只占当年全国国内生产总值的5.7%，1990年乡镇企业的这个数字已上升至13.4%，2000年又上升至27.4%。
虽然改革开放初期的大部分乡镇企业是从“社队企业”演变而来，但与“社队企业”明显不同的是，在普及家庭承包经营制的农村制度环境中，乡镇企业的迅猛发展获得了强有力的推动。这可以从三个方面得到说明：首先，家庭承包经营制的推行，使农村剩余劳动力从原来在人民公社体制下的隐蔽状态中显现了出来，并且合法地拥有了向非农产业流动的自由。这一方面为乡镇企业的发展提供了充足的劳动力供给；另一方面也使农村中的各种“能人”得以发挥出自己的创造精神，而这正是熊彼特（Joseph A. Schumpeter, 1883~1950）所说的“企业家精神”。其次，家庭承包经营制的推行，也解放了长期以来束缚在人民公社体制下的农村生产力，使农业生产有了一定的剩余，可以转化为发展农村工业的积累。最后，农民的生活水平较之实行家庭承包经营制之前有了提高，消费需求增加，而且打破城乡隔离制度后，城乡交流的发展也为乡镇企业的产品开辟了市场。
伴随着乡镇企业的发展，大量农村富余劳动力转移到非农产业部门就业。1980~1990年，农村非农产业吸纳劳动力就业人数从3 057万人增加到8 673万人，增加了1.84倍。[55]在20世纪80年代，政府仍然认为农村企业应当坚持“三就地”原则，希望农民“离土不离乡，进厂不进城”。所以，20世纪80年代，农村劳动力的转移主要是在农村内部实现的，其中乡镇企业是农业剩余劳动力向非农产业转移的主要渠道。但是沿海地区的乡镇企业往往是在城镇中建立（后来许多城镇发展为大、中、小型城市）的，而转移到城镇中就业的劳动者也突破了“三就地”原则，从事加工和商业等服务。这样，劳动力转移就超出了本地区乃至农村的范围，进入城市，成为所谓的“农民工”。1992年初邓小平南方讲话之后，各地政府都实施了引导农村劳动力在地区之间有序流动的政策。相应地，在20世纪90年代后，农村劳动力转移主要通过跨区域流动和进城打工实现。[56]
表3.3 乡镇企业单位数和就业人数（1978～2010）
资料来源：《中国统计年鉴》（各年）、《中国乡镇企业统计年鉴》（各年）。
3.4 后家庭承包制的农村改革前景
农村承包制改革推动了中国农村的进步和农民生活水平的提高，城乡居民收入差距在1978~1989年间出现了缩小的趋势。但是，农民多、土地少这个中国农业的基本问题并没有完全解决，1989年以后农民生活水平提高速度一直落后于城镇居民收入增长速度，农民穷困、农业停滞和农村凋敝的“三农”问题还没有完全解决，这要求农村改革作进一步的努力。
3.4.1 统筹城乡，加快农村富余劳动力转移
正如本章3.3.5所指出的，在二元经济条件下解决“三农”问题的根本出路，在于帮助我国农村富余劳动力尽快到城市工商业中就业，并创造条件帮助进城务工农民尽快转化为城市市民。
自从《中共中央关于1984年农村工作的通知》（中发〔1984〕1号）提出“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，打开了森严的城乡壁垒后，农民到城市就业变得合法化。此后，城乡统筹的就业制度逐步形成。据国务院发展研究中心估计，1983 年，跨乡镇劳动力流动数量大约有 200 万人，1989年增加到3 000万人。上亿的农民转化为城镇工商业从业人员，是农村改革，也是中国改革开放以来取得成就的坚实基础。
根据过去的成功经验，2003年的中共十六届三中全会着重指出，“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。建立健全农村劳动力的培训机制，推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。”[57]
也有的学者不同意把加快城市化和使农民变市民作为解决“三农”问题的主要途径的主张。他们认为，加快城市化将会造成成千上万失地农民和大量城市贫民窟，并由此引发巨大的社会动荡。因此，还是应当把农民稳住在农村，通过新农村建设来解决“三农”问题。[58]
2005年10月，中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村的口号。接着，中共中央和国务院发出《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号文件）。这份文件认为，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设。[59]
自从作出新农村建设部署以来，国家连续大幅度增加了农业、农村基础设施建设投资，全面取消了农业税，扩大了对农民的补贴范围并不断提高补贴标准，在农村普遍实行义务教育阶段“两免一补”政策[60]，在全国普遍建立新型合作医疗制度，建立农村最低生活保障制度等。经过近几年的新农村建设，以水、电、路、气为主的农村基础设施得到明显改善，农村公共服务事业取得了较快发展，农民收入也获得了20世纪90年代以来最快的增长。但是，在开展新农村建设过程中，部分地区还存在着盲目性和片面性，重视“面子”工程，对农村产业建设支持不够；重视政府的作用，对调动和充分发挥社会力量和农民的积极性不够；重视中央政府的作用，地方政府对农村投入不足；重视硬件建设，忽视软件建设，对农民的素质教育、法制教育及基层组织建设等关注不够。最重要的是，新农村建设与国家工业化、城市化的全局结合还不够紧密。比如，建立城乡统一的就业市场、户籍制度、金融制度、均等化的基本公共服务，以及进一步促进农村富余劳动力向城市非农产业的转移和实现“农民工”的市民化等方面相对滞后。
看来，新农村建设还是需要和国家工业化与城市化有更紧密的结合。
要将农村发展与城市化战略结合起来统筹考虑，才能彻底解决“三农”问题。而我们在这两个方面还有许多工作要做：
第一，加快农村富余劳动力到城市工商业就业。
从农村转移到城市工商业就业，对农民来说通常还是一个坎坷的历程。不少城市以优化产业结构、提升产业竞争力等理由，对外来务工人员在学历和从业资格证书等方面出台许多限制农民进城就业的规定，包括各种“许可证”、“上岗证”等要求；进入21世纪后，国民经济结构出现了大型化和重化工业化的趋势，对新增劳动力就业非常不利，劳动力转移速度明显放慢；城市化过程存在大、中型城市和小城市发展不协调的问题，也限制了吸收劳动力就业的能力。
进一步推进农村富余劳动力转移到城市工商业就业，需要大力改善城市就业环境。尽快消除城市为限制农民进城制造的各种障碍，进一步落实《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》中关于对农民进城务工要公平对待、搞好服务的规定；进一步便利和支持吸纳新增就业能力强的工商业发展，特别是民营中小企业、服务企业，减少进入障碍，创造更多的劳动力转移和就业机会；调整现有城市化战略，大力发展中等城市，鼓励农村富余劳动力向城市转移。
第二，加快“农民工”向市民的转变。
长期以来，我国实行的是城乡分割的二元户籍管理制度，在城镇户籍管理制度背后，依附着教育、卫生医疗、住房、养老、最低生活保障、失业保险等远远优惠于农村户籍制度的公共福利政策。由于这种户籍制度，进城农民工既难以落户城市真正变为市民，也难以享受当地市民的公共福利政策。大量进城农民工无法被城市接纳，甚至常常受到体制或政策歧视，劳动权益难以保障，社会保障权利缺失，享受公共服务不平等，参与城市发展的民主权利也无保证，长期处于城市的边缘。这不仅抑制了农村富余劳动力向城镇转移，而且使城市化无法健康进行。进城务工的人口在城市里工作，却不能融入城市，他们离开了土地，而心思还在土地上，这种“生活在别处”的状态导致大量的心理、家庭和社会问题。
创造条件，使这些城市常住人口扎下根来，享受城市居民应有的各项服务，是减少农民数量、实现农村发展的必要举措，也是保持经济稳定和繁荣的长远大计。具体来说，政府需要在完善劳动力市场的基础上，加强和改善就业和再就业培训，发展创业咨询。允许“农民工”组织起来，切实保护其合法权益。加快社会保障制度改革，形成便利跨地区人口流动的最低生活保障制度和养老金保障制度。大力改进对新转移到城市就业人口的住房、教育、医疗保健服务。改善农民工的生活条件，保障农民工家庭融入城市社会，等等。总而言之，要深入贯彻中共中央、国务院提出的“统筹城乡”“以城带乡”的要求，切实建立起这样的长效机制来。
3.4.2 完善土地制度，维护农民土地权益
家庭承包经营制度不改变土地的集体所有权，但使农民可以在“包”来的土地上建立自己的家庭经济，这对促进农业发展起了重要作用。为了稳定农民对土地承包的预期，中共中央和国务院在过去30年中两次延长了农地承包合同期限。1984年的中共中央1号文件提出土地承包期应在15年以上[61]；1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出将土地承包期再延长30年。[62]2008年中共十七届三中全会又提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这些决定受到农民的普遍欢迎。
但是，目前农民的土地承包期的延长并不意味着完全实现了“耕者有其田”的目标。按照现行法律的规定，农村土地归农民集体所有：属于村内两级以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。但在实际操作过程中，农村土地事实上由干部控制，不管农地的征用、占用，还是承包土地的内部调整，以及向集体经济组织以外的单位或个人转让承包经营权，实际上都由干部决定。面对这样的现实，农民并不认为土地是属于他们自己的财产。他们对这种状况十分不满。
既然农民并没有获得承包地的永久使用权，更没有所有权，他们对保护耕地和对土地长期投资缺乏热情。法律和政策又明确土地承包经营权和宅基地不能抵押，也不允许农民房地产跨村交易，资产有限的使用权也就无法转化为可以流动的资本，限制了农民筹集资金创业的能力。
更为重要的是，由于农民土地所有权的缺失，集体土地是否应该出售、土地出售给谁、价格水平怎么定、土地出售收益怎么分配，都不是农民自己说了算，于是农村集体土地屡屡被随意滥占、乱卖，农民无法从土地转让中获得相称的补偿。20世纪90年代以来，工业化和城市化快速推进，农村土地被大量征用和占用，这些土地的“农转非”，许多都是政府利用农村干部有权支配土地而以极低的价格获得的，用以支持庞大的“形象工程”和“政绩工程”建设。农村问题专家于建嵘指出，1990~2002年的13年间，全国非农建设占用耕地达4 736万亩，估计约有6 630万农业人口失去了赖以为生的土地。加之他们获得的补偿金不足以在城市安家和创业，导致部分失地农民成为社会流民。[63]以土地出让收入为例，2005年全国共出让土地面积244.8万亩，出让价款5 505.15亿元，平均每亩出让金为22.9万元，而政府“招拍挂”出让土地每亩平均价格为45.69万元，价差总额达5 680亿元。即使是在报价低的土地出让中，农民获得的收入也只是很小部分，大部分都以税费形式被各级政府收走。据对上海、杭州、合肥、哈尔滨、南宁等城市的调查，政府各种税费占项目征地成本的60%，而征地补偿安置费只占30%~40%。土地出让价格标准远低于土地市场价格水平，农民所获补偿费远低于各级政府获得的各项税费。[64]
有的经济学家提出，“由于土地是农民的最后保障，土地不能交给农民，只有实际控制在政府手里，否则将引起流民的增加，造成社会动荡的后果”。提醒人们注意我国农民缺乏最低生活保障、需要尽快加以补救的现实情况，无疑是十分必要的。但是，既然承认土地是农民的命根子，就更有必要使农民有权把土地控制在自己手里，不让政府干部为所欲为。
此外，2008年全球金融危机发生以后，数以千万计的农民工回乡后遇到的情况表明，要靠农村的土地为进城务工、经商，特别是那些已经在城市生活多年的前农民提供基本生活来源，是并不现实的。所以，出路还是在于：一方面，尽快实现最基本的社会保障体系的全民覆盖，另一方面，加快农村富余劳动力向城市（包括本地城市）非农产业转移的进程，改善政府对进城务工人员医疗、养老和教育方面的服务，使他们和他们的子女尽快融入城市社会，成为新市民。
从维护农民权益出发，需要进一步完善土地制度，真正实现“耕者有其田”的目标。在具体步骤上，可以通过认可现有承包地的农民永久使用权来实现，并放开对农地抵押和流转的限制。当然，土地产权制度改革必须得到政治、法律等其他方面改革的支持，才能有效保障农民的财产权利不受侵犯。否则，根据过去的经验，土地流转的实现反倒可以成为权势者掠夺农民土地的合法依据。
3.4.3 保证微观活力，巩固粮食流通体制的市场化成果
1998年5月国务院发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，粮食流通体制实行“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务账目分开，完善粮食价格形成机制，逐步实现市场化。2001年7月国务院发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，将粮食流通体制向市场化方向推进了一步，放开了浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京和天津等8个主销区的粮食购销市场。中发〔2003〕3号文件提出，从2004年开始，全面放开粮食收购和销售市场。到此为止，为计划经济体制配套的主要农产品统购统销制度被彻底废除，我国粮棉油、畜禽、水产品等农产品全部实现了市场化。
由于粮食市场具有明显的震荡波动特征，20世纪90年代末期以后，政府建立了农产品价格保护制度，改造、新建了粮棉油等仓储设施，健全农产品进出口和吞吐调节机制。在粮食等主要农产品丰收之年，政府通过实行粮食最低收购价政策，增加粮食储备，适当出口，抑制市场粮价过度下降，稳定农民收入。在粮食减产之年，在鼓励农民增加粮食生产的基础上，政府又通过减少储备和适当进口增加市场供给，抑制粮价过度上涨。
但是，现有调控遇到的难题是，当经济高速增长来临、通货膨胀严重发生时，为了抑制粮油等主要农产品价格过快上涨，不断减少库存增加市场供给，结果是，尽管农产品价格快速上涨的势头得到抑制，但农业生产资料价格的上升幅度却远远超过农产品价格的上升水平。尽管政府增加了农业生产资料的价格补贴，但仍不足以弥补农民的损失。还有，当一些重要农产品（如猪肉）生产周期从上行阶段转为下行阶段时，市场价格大涨，政府为了稳定市场供给，以补贴等方式扶持农民生产，结果使得这些农产品生产的下行阶段提前结束，上行增产阶段提前到来，市场价格又提前下跌。
当与市场经济相适应的政府调控遇到困难时，人们往往产生一种由政府直接控制价格的冲动。事实表明，这种走回头路的做法是行不通的，还是要坚持市场化改革的方向，巩固粮食流通体制的改革成果。这需要在两个方面作出努力：
第一，培育和发挥农民中介组织在粮食流通中的作用，政府应进一步完善农产品市场流通体系，维护交易双方的合法权益，更好地在农户与公司等经济组织之间发挥协调作用。
第二，区分微观经济与宏观经济，减少对粮食市场的直接价格干预。一般物价水平的持续涨跌都会扭曲资源稀缺程度信号，不利于资源的有效配置，因而宏观经济管理部门及时出台熨平经济周期的措施是非常必要的。但是，政府直接干预粮食和副食品等个别商品的价格的微观干预措施，只会扭曲价格信号，造成资源错配和政府的被动，应当尽力避免。[65]
3.4.4 发展农村专业合作组织，解决小农户与大市场的矛盾
农产品的生产在空间上是分散的，在时间上带有季节性；相反，市场对农产品的消费在空间上是集中的，而在时间上却带有持续性。特别是目前我国农业经营规模很小，单个农户提供市场的农产品商品量十分有限，小农户的供给和大市场的需要之间就存在很大的矛盾。
在改革过程中，政府一度提倡的分散农户与市场联系的形式，是让各类龙头企业，例如外贸公司、大型商业机构与农民建立利益联结机制，将农产品生产、加工和销售相结合，实行专业化生产、企业化管理、社会化服务、一体化经营。据农业部资料，2007年底，中国共有农业产业化组织近17.2万个，带动农户9 511万户。[66]在这种模式下，“公司+农户”、“公司+中介服务组织+农户”等形式发展较快，也取得了明显的成效。显然，在公司与农户之间，产业化龙头企业一般拥有较强的资金、技术、市场信息方面的优势。它们与众多农户建立了较为稳定的经济联系和利益分享机制。农户按照预购合同规定的价格等条件向公司提供农产品原料或初级产品，供公司加工销售。通常公司还会对农户提供种苗、技术、资金等方面的帮助。这有利于降低农产品的市场风险，增加农民收入，并能促进农业现代化建设。但不容忽视的是，实践中往往出现两种不利的情形：一是相对于有权力背景的公司，农户谈判地位低下，在合作中处于弱势地位，结果公司常常通过合同漏洞、延迟甚至不履约、压级压价等形式盘剥农民。[67]二是面对分散、有自主决策能力的农户，公司在信息的获取和掌握上处于弱势地位，当公司没有权力背景时，它往往因农民不守合约而造成公司利益受损。这两种局面都需要特别注意，尽量减少这类情况的发生。
市场经济国家更普遍采用的个体农户与市场的对接形式，其实是在农业产前、产中、产后服务的各个环节上建立农民合作组织。比如在西欧、北美的许多国家，有80%以上的农场主参加了不同类型的合作社。西欧农产品市场上合作社经营的产品份额占到60%，丹麦的奶制品有90%是由合作社经销的，荷兰合作社销售的花卉、水果、蔬菜分别占到该国市场份额的95%、78%和70%。美国的农业合作社也十分发达，仅谷物销售合作社就有2 000个左右，全国1/3的农场主通过合作社出售谷物，这些合作社控制了美国国内谷物市场60%的市场份额，并提供了全美出口谷物40%的货源，堪萨斯的农田产业合作社、圣保罗的收获联盟、加利福尼亚州的新奇士（Sunkist)合作社，还有遍及多个州的蓝宝石合作社（杏仁加工、销售）也在世界赫赫有名。这些合作社为许多农场主销售谷物、蔬菜、水果等农产品，并提供市场需求信息以及技术信息，是农场主与市场之间的桥梁和纽带，是农场主规避市场风险、保护自身利益的重要途径。
在20世纪50年代中期的“农业合作化运动”中，中国除建立农业生产合作社外，在农村普遍建立供销合作社和信用合作社。但是这种合作社其实和农业生产合作社一样，都是由国家控制的，与国营企业的区别只不过是在这种“集体经济”中，“国家管制但却由农民承担管制后果”[68]。改革开放以后，政府恢复了“文化大革命”期间被正式并入国有经济的供销合作社和信用合作社。但是，它们仍然没有恢复由社员自愿组成、由他们当家作主的合作组织的性质。[69]
直到20世纪末期，全国各地开始出现由农民和其他经营者自发建立的一些新的合作经济组织。这类组织有些被称为“协会”，也有些被称为“各种类型的专业合作社”。由于它们是以市场为导向，完全按照自愿参加、共同经营、民主管理、收益返还的合作制原则建立起来的，受到农民的热烈欢迎。为响应农民对自己的合作社的需求，2002年农业部在全国选出100个专业合作组织、6个地级市以及浙江省作为综合试点单位。2006年，全国人大常务委员会通过了《农民专业合作社法》，对农民专业合作社的成员、组织机构、财务管理、扶持政策等作了全面规定，农民专业合作社从此具备了法人地位。法律和政策环境的改善进一步促进了农民合作社的发展。目前，全国农民专业合作组织有15万多个，其中，截至2008年3月底，在工商行政管理部门新登记的农民专业合作社有4.3万多个。[70]
农民专业合作组织进一步发展，还必须解决以下几个问题：
第一，健全农民专业合作组织的内部治理机制。目前，不少农民专业合作组织章程内容不完整，规章制度不健全，管理运作不规范，产权关系不清晰，经营和财务管理不公开，农民与合作组织利益关系不紧密，内部主要事务由大户或外部力量控制，所有这一切都影响了农民合作组织的发展壮大。因此，必须完善专业合作组织的章程，规范管理制度，引导农民建立合理、科学的组织结构，进一步明晰产权关系，健全内部民主管理机制，使其真正实现自主决策、自我发展、共同经营、民主管理。
第二，加强对农民专业合作组织的政策支持。各类农民合作组织的发展需要政府的支持。近年来，为了支持农民合作组织的发展，中央和各级地方政府出台了许多扶持和优惠政策，从登记、财政、税收、信贷、用地、运输、人才培训等方面给予了一些鼓励支持政策。但是，从实施效果来看，农民专业合作组织发展过程中依然存在着登记门槛高、财政支持少、贷款难、公共服务缺位、技术供给不足、经营范围限制严格等问题。今后，各级政府需要进一步强化对农民专业合作组织的政策支持，简化审批手续，降低登记门槛，执行各项税收优惠政策，放宽经营范围限制，帮助改善它们的经营环境，支持开展各种形式的技术培训，搞好合作组织的各项服务。由于改革前的中国长期存在官办合作社的传统，政府在加强对专业合作社的政策支持的同时，还必须注意防止直接对合作社发号施令和干预合作社的内部事务。
[1]张培刚（1945）：《农业与工业化》，武汉：华中工学院出版社，1984 年，第 14~22 页；Simon Kuznets（1965）：Economic Growth and Structure： Selected Essays（《经济增长和结构：论文精选集》），New York： Norton, 1965, pp.244~245；加塔克（Subrata Ghatak）、英格森特（Ken Ingersent）：《农业与经济发展》，北京：华夏出版社，1987年，第27~75页。
[2]吉利斯（Malcolm Gillis)、波金斯（Dwight H. Perkins)、罗默（Michael Roemer)和斯诺德格拉斯（Donald R. Snodgrass)（1996）：《发展经济学》第4版，北京：中国人民大学出版社，1998年，第410页。
[3]世界银行：《1982年世界发展报告：发展与环境》，北京：中国财政经济出版社，1982年，第43页。
[4]世界银行：《2008年世界发展报告：以农业促发展》，北京：清华大学出版社，2008年，第1页、4页。
[5]马克思（1867）：《资本论》第一卷，北京：人民出版社，1975年，第551页。
[6]马克思（1861~1863）：《剩余价值理论》，见《马克思恩格斯全集》第26卷第二册，北京：人民出版社，1995年，第263页。
[7]考茨基（1899）：《土地问题》，北京：生活·读书·新知三联书店，1955年，第14~15页。
[8]列宁（1899）：《书评》，见《列宁全集》第4卷，北京：人民出版社，1990年，第79~85页。
[9]秦晖（2004）：《马克思主义农民理论的演变与发展》，见武力、郑有贵主编（2004）：《解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想政策史》，北京：中国经济出版社，2004年。坚持“大生产”优越于“小生产”的论者常常把占有土地的多寡与“大生产”、“小生产”的区分混为一谈。即使按照马克思主义经典作家的观点，区分二者的标准，也应是主要依靠雇佣劳动，还是业主自身的劳动；而“按照土地面积对农场分类，在绝大多数情况下，会对整个农业的发展，特别是农业中资本主义发展得出过于简单粗浅的概念”。[列宁（1915）：《关于农业中资本主义发展规律的新材料》，见《列宁全集》第27卷，北京：人民出版社，1990年，第176~194页。]秦晖在本文中指出，二战结束以来，主要资本主义国家农业中雇佣劳动的比重不升反降。1966~1967年欧共体创始6国的农业中，雇佣劳动包括临时短工在内也仅占农业劳动者的14%。
[10]杜润生（1982）：《家庭联产承包制是农村合作经济的新发展》，见《杜润生文集》，太原：山西人民出版社，2008年，第84~102页。
[11]陈锡文：《中国农村改革：回顾与展望》，天津：天津人民出版社，1993年，第 57~60 页。关于特指控制权和剩余控制权，本书第4章有相关论述：对一个企业的所有权（ownership)，是指对该企业拥有剩余索取权和剩余控制权。现代公司中出现的所有与控制的“两权分离”，即所有权与控制权（特指控制权）分别由股东和执行人员掌握。
[12]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店，1994年，第123页。
[13]张新光（2008）：《小农经济范畴的历史考察》，载《贵州社会科学》，2008年第1期。
[14]《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，1998年10月14日中共十五届三中全会通过。
[15]《刘少奇对中共山西省委<把老区的互助组织提高一步>的批语》（1951年7月3日），根据中央档案馆原件打印，新华网： http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200705/28/t20070528_11515310.shtml。
