民营经济的发展
在只有一个单一所有者的“国家辛迪加”中，是不可能存在真正的市场交换，即不同所有者之间的产权交换的。要建立市场制度，就必须打破国有制一统天下的旧格局，使民营经济[1]从无到有、自下而上地生长出来。它的成长壮大，也形成了促使国有企业进行脱胎换骨改造的竞争压力。这样，就为中国的市场经济逐渐形成了多种所有制经济共同发展的新基础。
在国有经济占统治地位的环境中，中国民营经济的成长壮大经历了一个曲折的过程。它首先在1978年以后的增量改革的过程中开辟了道路，到20世纪80年代中期已经在国民经济中取得了举足轻重的地位。但是直到1997年中共十五大，才最终打破了对国有制的迷信，使民营经济摆脱了意识形态的压制，作为“市场经济的重要组成部分”载入《中华人民共和国宪法》。
5.1 国有制崇拜及其突破
按照苏联的社会主义政治经济学理论，国家所有制的统治地位和建立在国有制基础上的国家计划，乃是社会主义最主要的经济特征；即使劳动者的集体经济，也要在国家所有制这个“普照之光”的照耀下才具有社会主义性质；至于其他经济成分，则都应当被看作社会主义的异己成分而加以消灭。在改革过程中，这种传统观念被一步步地突破，民营经济成分得以逐步发展起来。
5.1.1 国有制“一统天下”的建立
在本书第1章1.2里已经讲到过，社会主义必须建立在国家所有制基础上的观念，并非来自马克思主义的创始人马克思和恩格斯，而是来自列宁和斯大林。马克思和恩格斯的确说过，在取得政权以后，“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量”。[2]但是，这并不意味着马克思主义的创始人把国家所有制当作社会主义的目标。正如恩格斯所说，“国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这全部国家废物抛掉”。[3]他们认为，生产资料变为国家财产，“消灭了作为无产阶级的自身，消灭了一切阶级差别和阶级对立，也消灭了作为国家的国家”。因此，“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动”。国家和国家所有制都将“自行消亡”。[4]
列宁和马克思的国家观有所不同。他提出了社会主义要以国家所有制作为自己的经济基础的思想。他认为，在社会主义制度下，整个社会将成为一个“国家的辛迪加”，“全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人”。[5]在1928~1930年期间，斯大林充分运用国家的强制力量，消灭一切民营经济，进行农业集体化，实现了列宁把整个苏联社会组建成一个国家大公司的目标。
作为对苏联现实的理论概括，在斯大林的亲自指导下，由苏联科学院经济研究所编写的《政治经济学教科书》写道：“社会主义公有制有两种形式：（1）国家全民所有制；（2）合作社集体农场所有制。”其中，“国家所有制是社会主义社会中占优势的、起主导作用的所有制形式”，体现着“最成熟、最彻底的”社会主义生产关系；国有制“这一社会主义所有制的高级形式，在整个国民经济中起着领导的和决定的作用”；集体所有制是在农业生产力发展水平不够高的情况下作为一种权宜之计保留下来的，当农业生产力得到一定程度的提高，集体所有制就应当逐步向“全面的全民（国家）所有制”过渡。[6]苏联《政治经济学教科书》传播的这种恩格斯曾经强烈批评过的“国家迷信”或“对国家以及一切同国家有关的事物的盲目崇拜”[7]，对社会主义阵营中各国的经济制度和经济政策产生了决定性的影响，在相当长的时间内被看作是社会主义的天经地义，不容任何怀疑和讨论。
改革开放以前的中国经济体制，就是在这种思想的指导下建立的。
正如本书第1章1.5.1所述，在中华人民共和国建立以前，中国共产党根据1945年中共七大确定的方针，计划先经过恢复时期的3年准备，然后用10~15年进行新民主主义社会的建设，再开始向社会主义过渡。在新民主主义时期，对资本主义采取“公私兼顾、劳资两利”[8]的政策。但1953年毛泽东提出中共在过渡时期的总路线，要求用10~15年时间基本完成向社会主义过渡。在总路线确立以后，很快就在全国范围内掀起了“社会主义改造”的高潮。在“高潮”中，原定要用10多年时间完成的任务，只用了不到2年的时间就完成了。为了使公有制（包括国有制和准国有制的集体所有制）成为中国唯一的经济基础，此后又不断发动“割资本主义尾巴”的运动，使私营经济完全绝迹。
专栏 5.1 对资本主义和资产阶级政策的变迁
1935年12月的中共中央政治局瓦窑堡会议改变了过去排斥民族资产阶级的错误做法，决定了建立民族统一战线的策略。在此基础上，毛泽东在《新民主主义论》中提出中国革命必须分两步走：第一步是民主主义革命，第二步是社会主义革命。根据这一思想，1945年中国共产党第七次全国代表大会确立了在革命取得胜利后建立“各革命阶级联合专政的新民主主义社会”的纲领。毛泽东在代表大会上指出，“资本主义的广大发展在新民主主义政权下是无害有益的”。
随着胜利的临近，新的矛盾开始显露。在1948年9月的中共中央西柏坡政治局会议上，一方面确定了“三年准备、十年建设”新民主主义社会，然后再开始向社会主义过渡的计划；另一方面，毛泽东和刘少奇都强调：“只要全国政权到手，民主革命就已经解决，已经结束了，与帝国主义和封建主义的矛盾已不存在，则社会的主要矛盾就是无产阶级和资产阶级之间的矛盾了。”
从1947年11月中国人民解放军占领石家庄开始，几乎每解放一个城市，都发生了部分干部依靠贫民或工人、店员仿照农村土改的办法向厂主、店主开展清算斗争的情况，以致私营企业开工严重不足，一些资本家逃往境外。
针对这种情况，刘少奇在 1949 年 4 月视察天津时，分别向干部、职工和工商业者发表长篇讲话，告诫职工和干部，目前还没有到消灭资本家的时候，职工的生活乃至社会经济生活的发展都还离不开资本家，希望缓解劳资关系紧张恶化的状况，调动工商业者恢复生产的积极性。与此同时，还通过中华全国总工会颁布了一系列法规，规定劳方有受雇解约的自由，资方也有按规定雇用和解雇职工的权利，反对工人、店员随意要求提高劳动待遇和任意怠工、罢工等做法。
随后，1949年，在制定《中国人民政治协商会议共同纲领》的过程中，中共代表否决了一些民主人士将社会主义写入纲领的建议，并且把新政府的根本经济方针归纳为：“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”。
1951年冬，中共中央发动了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动和“打退资产阶级猖狂进攻”的“五反”运动（反对行贿、反对偷税漏税、反对盗骗国家财产、反对偷工减料和反对盗窃经济情报）。毛泽东指出：“这是人民政府在全国胜利后第一次大规模惩治资产阶级的犯法行为，这是完全必要的。”
激烈的阶级斗争引起了工商业者的恐慌，一些著名的企业家如卢作孚（1893~1952）、冼冠生（1887~1952）等自杀身亡。面对趋于恶化的经济和社会形势，毛泽东严厉地批评了“传播”民族资产阶级只有“落后反动的一面性”等“左”的思想的中宣部机关刊物《学习》杂志，要求予以纠正。有关部门也调整了对资本主义工商业的政策，以便调动工商业者维持和发展生产的积极性。
不过，这次政策调整并不意味着政府根本方针的改变。正如毛泽东后来所解释的那样，当时作出对民族资产阶级的政策调整，是因为土地改革和朝鲜战争还没有结束，向资产阶级“开火”的条件还不具备。至于从根本方针上说，“我们是很没有良心哩！马克思主义是那么凶哩，良心是不多哩，就是要使帝国主义绝种，封建主义绝种，资本主义绝种，小生产也绝种。”
这样，在土改结束、朝鲜停战谈判开始和“三反”“五反”运动取得了决定性胜利之后，毛泽东在1952年6月明确地提出：“不应再将民族资产阶级称为中间阶级。”1953年，确立了“党在过渡时期总路线”，计划用三个“五年计划”或者更长一点时间实现对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，过渡到社会主义社会。
1955~1956年中国顺利实现了“三大改造”，资本主义经济已经不复存在。在“三大改造”中留存的少量个体经济、集体农民的“自留地”、个体小业主在公私合营后的“自负盈亏”安排，以及农民交换家产农副产品的集市（“自由市场”），也在1958年的“大跃进”和“人民公社化”运动中作为“资本主义尾巴”而被消灭。这样，中国实现了“过渡时期总路线”所规定的“使公有制成为唯一经济基础”的目标。
根据毛泽东的有关著作以及杨奎松《建国前后中国共产党对资产阶段政策的演变》等资料编写。
根据社会主义必须以全面的国家所有制为目标的指导思想，毛泽东在1958年发动兴起“人民公社化”运动，这一运动的发展不仅把名义上属于集体所有制的合作社改变成“一大二公”“政社合一”的国家组织，而且力图进一步跨到“破除资产阶级法权”，实行“按需分配”的共产主义。只是由于“大跃进”和“人民公社化”运动造成了极大混乱，才使毛泽东从“提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义”的立场上退却。1958年12月10日，中共八届六中全会（武昌会议）通过《关于人民公社若干问题的决议》，宣布当前的任务还不是向共产主义过渡，而是“逐步地使社会主义的集体所有制过渡到社会主义的全民所有制，从而使我国的社会主义经济全面地实现全民所有制”，在“十五年、二十年或者更多一些的时间”内使国有经济成为唯一的经济成分。[9]
5.1.2 民营经济破茧而出和逐步壮大
20世纪70年代末期改革开放开始以后，突破意识形态禁锢、引入市场机制成为改革的中心任务。为了绕开来自意识形态的巨大障碍，邓小平等领导人采取了“不争论”的策略，着重在经济活动中逐步松动国有经济的统治。在政府方面，一开始就采取了一些变通的政策，使民间创业行为有更大的活动空间；在民间方面，利用这种新出现的机会，人们主动设法去开展创业活动。为了适应当时当地的政策环境，这种创业活动在行动上是小心翼翼的，形式上也灵活多样。
具体来说，逐步引入民营经济大体上采取了以下的方式。
1.开放“个体经济”
“文化大革命”结束以后，约1 500万“上山下乡”知识青年回城，解决他们的就业问题成为摆在各级政府面前的一个紧迫问题。在这种情况下，经济学家薛暮桥提出了应当改变连小商贩的贩运活动都被当作刑事犯罪处理的做法，允许待业人员等个体经营者从事商业活动，以便开辟更多的就业门路。[10]1979年2月，国务院批转的国家工商行政管理总局的报告接受了这一建议，指示各级工商行政管理局“可以根据当地市场需要，在征得有关业务主管部门同意后，批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业的个体劳动，但不准雇工”。1980年8月《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》确认了“劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”（即“三扇门”的就业方针），要求“鼓励和扶植城镇个体经济的发展”。1981年6月中共十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》肯定了“一定范围内的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。这意味着正式承认个体经济的合法性。
2.允许个体业主雇工
当个体业主单凭个人的能力不足以利用已发现的市场机会时，为了扩大经营，就需要雇用工人。然而在当时的环境下，雇工因为被看作“剥削”而被严格禁止。不突破这一禁区，民营经济就没有发展的空间。这时，正在中共中央书记处研究室工作的经济学家林子力（1925~2005）在参与政府文件起草时援引马克思在《资本论》中设定的一个算例，用以论证个体工商业者少量雇工仍旧不是以占有他人劳动作为主要的生活来源，因而保持着劳动者的身份。这种意见在政治上获得通过以后，国务院在1981年7月《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》中规定，个体经营户必要时“可以请一至两个帮手；技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个最多不超过五个学徒”。[11]从此，雇工8人，就成为划分“个体企业”和“私营企业”的分界线。
3.农民家庭农场的普遍建立
从1980年秋到1982年末，中国农村普遍实行“包产到户”，人民公社制度随之土崩瓦解。对于这种承包经济的性质，虽然政府文件通常仍然称之为“集体所有制的合作经济”[12]，但实际上，它乃是一种建立在“包”来的土地上的业主制企业（中国法律称之为“个人独资企业”）。中共中央从1981~1985年连续五年发布“1号文件”，就巩固这种经营制度发出指示；后来在1991年的中共十三届八中全会和1993年的十四届三中全会的决定中，也都明确规定农村家庭承包经营制长期不变，使家庭农场制度进一步巩固。
4.乡镇企业的发展
正如邓小平所说，农村改革的一个“完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了”。[13]20世纪80年代乡镇企业“异军突起”，出现了迅猛发展的势头。[14]进入90年代，乡镇企业已经成为中国经济的重要组成部分和高速增长的重要力量。各个地区的乡镇企业有着不同的特色，所有制形式也有比较大的差异：（1）苏南地区乡镇企业的原型往往可以追溯到“文革”时期的社队企业。改革开放之后，这些企业由村、乡、镇政府建立和拥有，利用与上海的紧密关系，获得技术和营销渠道而迅速发展。这种由基层政权代表社区建立和拥有的乡镇企业形式虽然被称为“苏南模式”，实际上是20世纪80~90年代全国各地最流行的乡镇企业形式。（2）浙江温州、台州乡镇企业也很发达，它们主要是由农民、手工业者等私人创立的个体工商户发展起来的。虽然这种“温台模式”的乡镇企业往往由于要寻求保护而“挂靠”到国有企业或集体企业名下（俗称“戴红帽子”），但实际上仍是私营企业。（3）“珠三角模式”的乡镇企业的特点是由港澳台投资者（包括内地在港澳开设的企业，即所谓“假洋鬼子”）拥有，其业务也多为外向型的。
5.外国投资企业的发展
1978年中共十一届三中全会确立了改革开放的方针，决定调整对外经济政策，要求各地、各部门的公有制企业“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作”。1979年颁布的《中华人民共和国中外合资企业法》，标志着中国从禁止外商直接投资转变为积极鼓励外商直接投资。外商投资企业的方式被划分为三种类型：合资企业、合作企业和外商独资企业。针对利用外资所带来的争论，中国政府在1979年到1988年间先后创办了5个经济特区，确定了14个沿海城市率先开放。随着人们对外资看法的变化，各地从怀疑转为采取竞争性的政策，来吸引外商投资。
6.私营经济的合法化
经过以上的改革，中国经济已向外资企业开放和有限度地向业主制企业开放，但是直到20世纪80年代初期，私人资本主义工商业仍在禁止之列。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。”这部《宪法》完全没有提到私营经济。但是，在允许雇工的大门打开以后，私营经济迅速发展起来，雇工人数也突破了8人的限额。1983年初，一些支持旧路线和旧体制的政治家、理论家惊呼，资本主义已经到处发生，要求加以限制和打击。他们从邓小平那里得到的回答是：“放两年再看。”[15]于是，私营经济在“不争论，大胆地试，大胆地闯”[16]的保护下继续发展。1987年，中共十三大明确提出鼓励发展个体经济和私营经济的方针。[17]1988年4月，七届人大一次会议通过《宪法修正案》，其第11条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”
正如本书第2章2.2所指出的，中国经济改革的第二个阶段以增量改革为基本特征。所谓增量，在很大程度上是指在原有国民经济中逐步增添新的非国有的经济成分。这些新的经济成分的成长是20世纪80年代中国经济持续高速增长得以实现的基础。
在当时，存在着国有企业和准国有的集体企业无法满足市场需求的巨大矛盾。于是，民间企业家就通过自己的创业活动来满足这种需求，同时也缓解了就业的压力。由于有这些效果，地方政府通常会程度不等地对非国有经济成分的发展采取默认、保护乃至支持鼓励的态度。中央的所有制政策也不断作出微调，以便容纳更大规模和更高层次的民营企业的发展。
这样，民营经济在国民经济中所占份额逐步壮大，国有经济所占份额逐步降低。到20世纪80年代后期，民营经济已经取得举足轻重的地位。
5.1.3 所有制问题论战和“基本经济制度”的确立
20世纪90年代初期民营经济地位的进一步提高，使1993年11月的中共十四届三中全会对“公有制为主体”的老口号作出了新的解释。全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“就全国来说，公有制在国民经济中应占主体地位，有的地方、有的产业可以有所差别。公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉及其对经济发展的主导作用等方面。”“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。”
执政党中央的这一新阐释和民营经济的快速发展，引起了一些支持旧路线和旧体制的政治家、理论家的极大不满。他们在1995~1997年间，先后写了四份基本倾向一致、内容和侧重点有所不同的长篇文章（俗称“万言书”），对改革开放以来的方针政策提出了强烈质疑。[18]特别是在1997年初中共十五大召开前夕，为了加强对改革开放方针的批判，他们发表了“第三份万言书”《关于坚持公有制主体地位的若干理论和政策问题》[19]。这份“万言书”认为，中共十四届三中全会对“公有制为主体”的新阐释“相当普遍地被接受”，“是一个不幸的事实”。同时，全面论证了自己的社会主义观念，即“社会主义把全民所有制（即国有制）作为公有制的高级形式和必须追求的目标”。
文章的作者声称，要坚持社会主义，就必须做到：第一，“国有经济，主要是几十万个大、中、小型独立核算的工业企业以及国家经济命脉部门保持统一完整的体系”；第二，“国有经济必须主导集体经济”；第三，“公有经济必须将非公有经济置于补充地位”。这份“万言书”还尖锐指责政府听任非国有工业的增长势头大于国有工业，“使国有工业的比重大幅下降”。它还声称，如果集政权与所有权于一身的社会主义国家不能用政权的力量保卫国有企业，就无异于在执行一种“戈尔巴乔夫式的错误路线”。
坚持市场取向改革的经济学家对“万言书”给予了正面的回应。其中，国务院发展研究中心“国有经济的战略性改组”课题组的研究具有一定的代表性。[20]他们的主要论点是：
（1）社会主义的本质，在于追求社会公正和逐步实现共同富裕。“一个国家是否具有社会主义的性质，并不是由国有经济所占份额决定的……只要共产党采取正确的政策有效地防止了财富分配的两极分化，我们国家的社会主义性质都是有保证的。”
（2）所谓“社会主义把国有制作为公有制的高级形式和必须追求的目标”，无非是苏联《政治经济学教科书》关于社会主义基本经济特征的旧调重弹。这些观点已经成为进一步推进改革开放的主要障碍。十分有必要“摆脱苏联模式和《政治经济学教科书》的束缚，对社会主义作出更明确的定义，贯彻社会主义的本质是实现共同富裕的思想”。
（3）“公有制有多种实现形式。应当鼓励对多种公有制形式（如各种形式的基金和基金会、各种形式的合作组织、社区所有制）的探索和开拓，而不能将它局限于国家所有制和苏式‘集体所有制’，更不能把国家所有制看作‘公有制的最高形式和社会主义必须追求的目标’。”
（4）从目前的科学和技术革命走势可以预见，由于人力资本和个人创造作用的加强，即使到21世纪初步实现现代化以后，仍将采取多种所有制经济共同发展的方针。
1997年9月中共十五大对这场争论作出了明确的结论。[21]它把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确定为中华人民共和国的“基本经济制度”，把非公有制经济确定为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”；同时决定按照“一切符合‘三个有利于’[22]的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务”的原则，对国民经济的所有制结构进行调整。针对国有经济在国民经济中所占比重将会下降的情况，中共十五届四中全会指出，经过调整，国有经济在整个国民经济中的比重减少，不会影响中国的社会主义性质。[23]
5.2 国有经济布局的调整和私有部门的成长
中共十五大调整和完善所有制结构的决定，主要是通过国有企业从非战略部门退出和私有部门发展这两个方面加以落实的。
5.2.1 国有经济布局战略性调整方针的制定
要完成中共十五大确定的按照“三个有利于”的衡量标准调整和完善所有制结构的任务，重点在于解决国有经济的规模过大和布局不合理的问题。由此，提出了对国有经济布局进行有进有退的“战略性调整”。
根据原国家国有资产管理局统计，截至1995年底，中国经营性国有资产约4.5万亿元，扣除军队、邮电、铁路等特殊单位后，分布于工商领域的国有资产大约为3.6万亿元。再考虑到中国工商企业的资产中约有20%的非生产性（如住宅、学校、医院等）资产，真正用于生产经营活动的国有资本数量实际上不足3万亿元。然而这不足3万亿元的国有资本却遍及从零售商业到远程导弹等几乎所有的工商领域，分布于29.1万户工商企业之中，平均每家企业所获得的能够真正用于生产经营的国有资本数量仅有1 000万元左右。
在市场经济中，公有制企业之所以会存在，是因为它们能够提供私人企业所不能或不愿提供的物品，即具有非竞争性和非排他性的公共物品（见本书第7章7.1.1）。而在一般竞争性领域，国有企业并不具有私有企业所具有的灵活性和竞争力，无法为社会提供价廉物美的产品和服务。中国国有部门在规模和结构上还确实存在以下严重问题：一方面国有经济几乎无所不包，涉及许多不适于由政府经营的领域，因而普遍效率不高，服务不佳，甚至出现大面积的亏损。另一方面，由于国有经济分布过于分散，单个企业资金过少，这使在适合于由国有企业经营的领域，也难以实现规模经济和进行重大技术革新。而一般营利性事业占用了太多的国家资金导致的后果是，政府实现基本公共服务功能所需资金不能得到保证。例如，政府提供九年义务教育虽然早有《中华人民共和国义务教育法》的明文规定，但许多地方因为文教经费不足，要求家长缴纳学费，否则不允许入学。由于执法机关经费不足，有的地方甚至出现了办理刑事案件也要向受害者收费的不正常现象。
针对这种状况，最有效的办法乃是主动收缩国有经济过长的战线，退出一般性竞争部门，向国有经济需要发挥控制力的战略部门集中。根据1999年中共十五届四中全会的决定，所谓“战略部门”，主要包括“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。[24]
在世纪之交，中共十五大和十五届四中全会的决议开始贯彻。
5.2.2 放开搞活中小型国有企业
在国有企业中，占绝大多数的是小型企业。1995年全国共有独立核算国有工业企业8.79万户，按照国家统计局的标准划分，其中大中型企业约1.57万户，其余7.22万户是小型企业。此外，还有50多万户乡和乡以上政府所属的乡镇企业，共有近60万户。
到20世纪90年代中期，中国领导人开始认识到，要把这60万户中小型国有企业都搞好，是十分困难的。于是决定以“搞活整个国有经济”的口号取代早先提出的“搞好所有的国有企业”口号；对国有企业的方针，也变为“分类指导”“抓大放小”。江泽民在1995年中共十四届五中全会上的讲话中指出：“要研究制定国有经济的发展战略和布局，按照建立现代企业制度的目标积极推进国有企业改革，集中力量抓好大型国有企业，对一般小型国有企业进一步放开搞活。”
在经济学家和地方党政干部对这个新指导方针的讨论中，许多人指出，“抓大放小”，重点在于“放小”，即“放开搞活中小型国有企业”。于是，某些得风气之先的地方就开始大面积地进行“放小”的改革。
所谓小型国有企业是一个十分宽泛的概念。它大致上包含两类企业：一类是正式的国有企业，主要是地方国有企业中的中小企业；另一类是乡镇等基层政府所属的乡镇企业，俗称“苏南模式的乡镇企业”。
所谓“苏南模式的乡镇企业”，是在乡和乡以上政府的直接领导下建立的，原来大部分由基层政府全资拥有。在改革初期，这种企业形式由于能够得到基层政府的保护和有比较好的融资条件，曾经表现得很有生气。但是当改革深化，企业日渐做大以后，它们和国有企业相似的缺点就日益显现。20世纪90年代以来，部分地区乡镇企业增长率下降，困难户大量增加，说明这一部分企业也迫切需要进行改制。
针对国有中小企业（包括基层政府所属的乡镇企业），常用的管理办法是由管理层承包经营。这样做当然比政府直接管理更有利于发挥企业领导人增产增收的积极性。但是，也往往形成了“内部人控制”的局面，管理层行为短期化，流行着“有钱分晒（粤语：分光），缺钱靠贷，还债下届”的说法和做法。更有甚者挪用企业资金，投入股市、期市、不动产等高风险市场进行投机炒作。有的“账外有账，虚盈实亏，效益暗流”，侵吞公共财产，“把承包责任制变成了‘厂长所有制’、‘皇亲国戚所有制’”。[25]
早在1993年11月，中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已指出，“一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人”。同年，山东省诸城市作出决定，以“先出售后改制，内部职工持股”为主要形式，在市、乡企业中“全方位推行股份责任制”。1993~1994年，广东省顺德市对在80年代初期组建的一批新的国有和乡镇集体所有制企业，进行以所有权主体结构变革为核心的改革。不过由于有些人从“左”的观点出发，认为“放小”在政治上是“错误的”，造成了很大的意识形态压力，以至在相当长的时期中，除山东诸城和广东顺德等少数地方外，“放小”的工作并没有广泛开展起来。
专栏 5.2 山东诸城和广东顺德的“放小”改革
山东省诸城市和广东省顺德市是20世纪90年代中期率先实现“放小”的地级市。
诸城市的国有小企业不多，大部分是“苏南模式”的乡镇企业。这些企业规模不大，经营状况也不好，地方财政背负着沉重的企业亏损包袱。1992年9月，诸城市政府作出在全市范围内进行企业股份制改革试点的决定，首先在诸城电机厂试点。诸城市政府提出了两套方案供职工选择：一是由国家控股，个人股不超过20%；二是将企业资产出售给职工，国家以土地作价入股。但这两个方案均未被职工接纳。职工要求将企业资产全部买下，土地有偿使用。市政府同意职工的要求，由职工自愿认购评估后折成股份的企业净资产，建立了股份合作制的诸城市开元电机股份有限公司。改革后的诸城市开元电机股份有限公司绩效良好。于是，诸城市委、市政府于1993年4月作出决定，以“先出售后改制，内部职工持股”为主要形式，在市、乡企业中全方位推行企业改制。到1994年7月，全市乡镇以上274家企业（其中国有企业37家）进行了改制。其中，采取股份合作制形式的企业有210家；采取的其他形式还有有限责任公司、外资嫁接、无偿转让产权、破产、租赁及兼并等。
1993~1994年，广东省顺德市对在80年代初期组建的国有和乡镇集体所有制企业进行以所有权主体结构变革为核心的企业转制改革。转制的基本方式包括：组建上市或不上市的股份有限公司；向经营者和职工出售产权，形成混合型有限责任公司；向外商转让部分产权，建立新的中外合资企业；租赁经营；风险抵押承包，以及清盘拍卖等。在改制的同时，顺德市还采取了一些配套性措施，包括对老职工进行补偿和建立社会保障制度，改进投资体制，建立行业商会等。到1994年底，顺德全市有896家企业基本完成转制，占全年市镇两级公有制企业的82.7%。在转制企业中，有上市股份公司2家，股份公司7家，中外合资企业32家，公私合营企业124家，公有民营企业431家，职工持股的股份制企业78家，拍卖企业22家。在总资产中，市镇两级政府共占 61.2%，民营资本占 22.6%，外资占 15%，市外公股占1.2%。但是，也有几个规模比较大的企业未能实现改制，以致造成较大的遗留问题。
根据黄少安、黄立君：《“诸城现象”再析》（载《改革》，1998年第2期）；刘世定：《顺德市企业资产所有权主体结构的变革》（载《改革》，1995年第6期）等资料编写。
1997年中共十五大以后，“放小”才在全国范围内开展起来。中小企业改制的方式主要有以下几种：（1）把部分或全部产权转让给内部职工，成为“股份合作制企业”。[26]（2）整体出售给非公有法人或自然人。出售后的企业成为独立的或附属于其他企业的民营企业、合资企业或外资企业。（3）按《公司法》规定的程序，改组为有限责任公司或股份有限公司。改制后的公司有的保留国家股，有的以内部职工持股为主，有的成为中外合资公司。（4）通过兼并、联合，使之成为其他企业的组成部分或子企业。（5）把企业全部或部分资产租赁给其他企业或本企业的管理人员、职工经营。其中多数只将国有土地、厂房等不动产租赁给新业主经营，后者向国家缴纳租费，自负盈亏。
“放小”改制对中国的经济发展起了极大的促进作用。在改制以后的短短几年时间中，全国已经涌现出一大批具有很大活力的企业。同时，这些私有企业成为吸纳就业的主力，也为抗击1997年发生的亚洲金融危机、减少失业人口作出了巨大的贡献。
在中小企业改制的过程中，也出现了企业原有的干部“自买自卖”，“明卖暗送”和不对老职工进行任何补偿等不良做法，损害了职工等利益相关者的权益。针对这种情况，政府也采取了一系列措施，要求在“放小”的过程中正确处理各方面的利益关系，特别是在企业财产价格决定和职工的社会保障等两个方面尽力保证社会公正。
本来，企业的价值取决于该企业未来的盈利能力，它只能由市场通过竞购来决定。但在资本市场尚未形成、干部又握有定价决定权的情况下，很容易出现作价过低，有时几乎等于无偿奉送的偏向。[27]为了防止转让价格出现大的偏差，各地采取了以下防范措施：（1）以国有资产的管理机关为主，设立专门机构作为卖方的全权代表处理价格和其他有关产权转让的法律事宜。（2）在买卖双方谈判企业产权转让价格之前，一律要由有法定资格的评估机构（会计师事务所等）进行资产底价评估。（3）引入市场竞争机制，是防止转让价格发生大的偏差的最有效的方法。在中国集中的证券交易市场不够发达且很不规范的情况下，有些地方（如上海）开办了产权交易市场进行竞价交易。
另一个热点问题是如何对职工社会保障基金进行补偿。[28]企业资产是由所有者权益和负债两部分形成，由此提出了国家对职工的社会保障负债应当如何补偿的问题。实践中主要的处理办法有三种：一是在出售国有产权时，在价款中将预期的社会保障开支加以扣除，出售以后由新业主继续向离退休职工支付养老金等费用。二是从转让国有净资产价款中划出一部分资金，一次性支付给职工，在实际操作中被称为“买断工龄”。三是划出一部分国有产权交给有关的社会保障机构，所得的红利等收入用于支付职工的养老金等费用。以上三种做法中，第一种由新企业承接老企业支付社会保障费用的责任，虽然简便易行，但终非长久之计。第二种办法对于有能力支付的企业也比较简单易行，但是没有为职工建立养老基金，遗留的问题比较多。第三种办法虽然比较复杂，但从长远计，可能有更多的优越性。对于这种办法，我们将在本书第9章9.3.2中作进一步的讨论。
5.2.3 1998年：大力扶持民营中小企业的发展
1997年，中共十五大对私有部门采取的另一项重大行动，是采取有效措施帮助民营中小企业的发展。
20世纪中期，人们对中小企业在国民经济中的地位和作用的认识有很大的变化。
1973年英国经济学家舒马赫（E. F. Schumacher, 1911~1977）在著作《小的是美好的》（Smallis Beautiful）中强调：企业、城市和国家都不是越大越好；大型化导致效率降低，环境污染，资源枯竭。相反，小企业有自身的优势，它有利于处理好企业内部的关系，充分调动每一个员工的创造力，形成更大的合力。这种观点得到愈来愈多的认同。
未来学家托夫勒（Alvin Toffler, 1928~2016）在《第三次浪潮》[29]一书中指出，自18世纪后期第一次产业革命开始的工业化浪潮（“第二次浪潮”）中形成的观念是：大就是好，大就是美，大就是效率。而在20世纪50年代高新技术革命浪潮（“第三次浪潮”）兴起以后，人们却普遍认为“小才是好，小才是美，小才具有活力和竞争力”。发生这种变化的原因是：第一次产业革命的核心内容是以机器代替手工。在当时的技术条件下，规模经济是提高效率最主要的因素。由此形成的生产方式被称作“大规模生产方式”（mass production）。例如，美国福特汽车公司创造的“福特生产方式”，就是以扩大生产批量、降低生产成本、创造规模效益作为提高竞争能力的主要手段。围绕“大型化”形成了所谓“大型狂”，如著名的松下公司在其“社训”中就把“不断扩大规模”作为自己的基本信条。第二次产业革命以后，一方面电能的广泛运用使动力的分散供应成为可能。另一方面，资本密集和大量耗能的大规模企业的消极影响日益显露，人力资本作用的扩大使小企业的优势凸显。因此，人们逐渐改变了观念，认识到中小企业不仅能够创造大量新的就业岗位，而且是支持整个产业发展的基础，对保持经济活力、提高效益、促进创造发明、增强竞争力有着非常重要的作用。
特别是20世纪50年代以后，以信息产业为代表的高新技术产业发展起来。高度依赖每个人才智的高新技术创新最适合采取小企业的形式。人们常常以为美国电子工业的活力来自于如英特尔、微软、IBM、惠普、AT&T等大企业。其实小企业才是技术创新的主要来源。第一，这些大企业是由小企业一步步发展起来的；第二，在它们成为大企业后，还要靠收购和改善千千万万个小企业，创造自由竞争的空间。在这样的环境下，大量的小企业得以生存发展，始终保持发明创造的活力，才能保持经济的持续发展。由于认识到中小企业的发展对市场的完善和充分竞争的市场有着非常重要的意义，第二次世界大战后，各主要国家采取了更主动的手段来打破垄断，如美国的反垄断法、德国的反卡特尔法（中国的“自律价”其实是一种价格串谋的卡特尔行为）、日本的公平竞争委员会等。与此同时，形成了扶植中小企业的整套做法。
专栏 5.3 一些国家和地区对小企业的扶植政策
美国 美国政府将年销售额在500万美元以下，雇员不超过500人的公司视为小企业。美国有大约2 300万家小企业，占全国企业总数的90%以上。虽然其产值占美国国民生产总值的39%，但它们却雇用着美国53%的非政府机构雇员，美国绝大部分新工作岗位由小企业提供。每年有55%的技术革新和发明来自小企业。美国联邦政府根据1953年《小企业法》，设立内阁级的机构——小企业管理局（Small Business Administration, SBA)，专门负责对小企业的扶持。SBA的任务是“通过保护小企业的利益，对小企业提供帮助和咨询，协助美国经济保持其活力”。SBA拥有4 000多名雇员，在全美设有10个区分局和约100个地区办公室，协同全国的信贷、教育、培训机构和拥有约1.5万名志愿人员的“退休经理服务团”，向小企业提供免费咨询服务。SBA对小企业的帮助主要有：（1）提供管理、营销、技术的辅导和培训；（2）金融协助；（3）开展国际贸易方面的帮助；（4）为小企业争取政府合同。
日本 第二次世界大战后，日本政府开始关注具有很大活力但不具备强大信息优势和开发能力的中小企业，使它们能够成为扩大就业和支持大企业集团实现“产业高度化”的基础力量。日本政府扶植小企业的政策在不同的时期有不同的重点：二战后初期，通过财政和金融政策帮助中小企业发展；经济高速增长时期，促进中小企业的设备投资，提高其生产能力和设备的现代化；20世纪70年代“石油危机”后，采取综合对策指导中小企业从扩张型向集约型发展，重点帮助中小企业进行技术开发和提高产品的附加值，实现生产低能耗和低公害。1990年，日本经济泡沫破灭，经济陷入结构性萧条，小企业更是深受其害。经济衰退使日本朝野痛切认识到小企业对于保持经济活力的意义，着力帮助小企业发挥自己的优势，以“模块化生产”[30]的方式向信息和软件产业发展。现在，信息文化软件产品（在日本被称为“酷产品”）的生产已成为日本最大的产业之一。
