财政税收体制改革
1949年中华人民共和国成立以后，逐步按照苏联模式建立了政企不分和高度集权的财政税收体制。这套体制
在1958年曾经向行政性分权的方向跨出了不小的步子，但在“大跃进”失败后，通过加强行政集权来救治混乱，又在相当程度上向统收统支的财政体制回归。改革开始以后，1980年采取了重大步骤建立行政性分权的“财政分灶吃饭”体制，1988年又将它进一步明确为“财政大包干”。这种行政性分权的财政体制不但与正在成长的市场经济不相适应，反而使财税系统的原有矛盾加剧，预算内收入特别是中央政府的预算内收入逐渐萎缩，政府入不敷出的状况日益严重。1993年，中共十四届三中全会决定进行财政税收体制的全面改革，并且顺利地进入新的财税体制轨道，建立了一套与市场经济制度相衔接的财税体制框架。2003年以后，按照完善社会主义市场经济体制的要求，财税体制在一些重要领域迈出了新的改革步伐。
7.1 市场经济和计划经济下的财政
经济学把社会经济活动的主体分为三类：个人（家庭）、企业和政府，前两类主体属于私人领域（private sector），后一类主体则属于公共领域（public sector）。与之相对应，物品（goods）分为两类：私用物品（private goods）和公共物品（public goods）；财务活动也分成两个部分：私人财务（private finance）和公共财政（public finance），财政是后者在汉语中的简称。政府在执行它的职能时是需要耗费资源的。所以，无论在哪一种经济制度下，政府都需要组织收入来弥补它的支出，也就是说，都要有财政。但是，由于在不同的经济体制下政府起作用的范围和方式不同，财政体系也有很大的差别。
7.1.1 市场经济下的财税体制
在市场经济条件下，公共财政的基本职能，就是为政府向社会提供公共物品筹措和分配资金。
专栏 7.1 公共物品和公共财政
经济学通常按照是否具有竞争性（rivalrousness）和可排他性（excludability），将物品分为如下四类：
纯公共物品具备上述两个基本的特性：（1）具有“非竞争性”，也就是说，一个人对一种物品的享用并不减少其他人对这种物品的享用，换句话说，额外一个人享用这种物品的边际成本为零。（2）具有“非排他性”，也就是说，要排除任何一个人享受这种公共物品要花费非常高的成本。
由于公共物品具备上述两方面的特性，它便很难由私人提供。例如，国防是一种典型的公共物品。国防保障不能只向付费者提供。因为如果这样，由于国防保障的非排他性质，每个人都会希望自己不付费而由别人付费，然后自己可以免费享受，成为“搭便车者”（freeriders）。这样，国防经费就会严重不足。所以，公共物品原则上应当由政府提供。但是这并不等于说，政府要自行生产构成公共物品的一切产品和服务，因为政府生产这些产品可能会比私人生产的效率低。政府完全可以用财政资金从私人部门购买这些产品和服务。
除了提供公共物品，政府还在存在外部性（externality）、信息严重不对称等场合提供公共服务。
纯公共物品和纯私用物品之间还有一些“准公共物品”（quasi public goods）。准公共物品有一定程度的“竞争性”或“可排他性”。例如，有线电视就是一种具有可排他性而不具有竞争性的准公共物品。二次世界大战结束以后，有的国家将某些准公共物品改为收费服务，由商业化的机构提供。这种保证资源得到更好利用的办法在许多国家得到推广。
财政（public finance)或称公共财政的职能，是为政府提供公共服务筹措和分配资金。公共经济学的奠基人马斯格雷夫（Richard A. Musgrave, 1910~2007）认为，公共财政具有三大职能：（1）配置职能，强调的是合理和有效地配置公共资源，以便保证社会成员共同利益的最大化；（2）分配职能，即一方面运用税收手段，另一方面通过公共教育、公共卫生服务等方式，进行收入再分配，以缓解社会矛盾；（3）稳定职能，指的是运用税收、公共支出等手段，通过政府收支差额的变化调节社会总需求，保持宏观经济的稳定。
根据斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz)著《经济学》（北京：中国人民大学出版社，2000年）等资料编写。
任何社会公共物品的供给过程都涉及四项权力的配置，即：（1）由谁决定生产什么和生产多少公共物品；（2）由谁决定生产公共物品所需资源的数量及其筹集方式；（3）由谁负责组织提供公共物品；（4）由谁负责对公共物品的生产效率和数量、质量进行监督。这四项权力的配置过程也就是公共财政框架建立的基本过程：通过税收筹措资金和通过预算制度配置资源。
税收是伴随国家的产生而发展起来的，是国家凭借其权力强制向所有居民收取的。税收的特点和征收原则，历来是财政学讨论的重点。目前，一般认为，亚当·斯密（Adam Smith, 1723~1790）在《国富论》中提出的税收四原则，即平等原则、确定原则、便利原则和经济原则，是对税收原则最系统和完整的表述。所谓平等原则，核心就是所有公民平等纳税；所谓确定原则，就是公民应缴纳的税收，必须明确规定而且不得随意变更；所谓便利原则，是指在纳税日期和纳税方法等方面应当给纳税人以最大的便利；所谓经济原则，就是指要将征税的交易费用降至最低。
在公共财政的框架中，税收可以看作社会公众购买公共物品的价格，只不过由于公共物品消费的非竞争性和非排他性，只能按全部公共物品的总价值购买。与市场经济相适应的公共财政要求政府具有组织提供公共物品的职能，而公共物品需要多少资金、提供的数量和质量、提供的效率等涉及社会资源配置的其他三项权力，则由公共物品的消费者——社会公众所拥有，具体而言，社会公众行使这些权力的工具就是现代政府预算制度。
现代政府预算制度可以溯源于1215年英国国王与贵族之间签订的《大宪章》（Magna Carta）[1]。此后经过数百年的演进，西欧国家的议会逐步掌握了批准税收、财政支出、公债发行和其他财政收支的权力，掌握了审查和批准年度财政收支计划的权力，形成了政府的预、决算制度。“预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的制度，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。”[2]
当代公共经济学所关心的另一个重要问题是多级政府下的财政问题，具体包括地方政府（subcentral authorities）的规模应该有多大，拥有多大程度的独立征税权，在多大程度上依赖于政府的转移支付或补助，适合征收哪些税种，以及如何分配中央政府对地方政府的补助等。
在多级政府体制下，公共物品被分为全国性的公共物品（national public goods）和地方性的公共物品（local public goods）。在不同社会群体消费要求不同的情况下，如果在全国规模上强迫所有人都消费相同水平的地方公共物品和服务，将会导致公共资源配置的无效率。由小规模的地方政府提供公共物品有利有弊。它的主要优点是可以鼓励地方政府创新，能够更好地满足当地需要；主要弊端则是容易忽视外部效益，或由于规模小从而不具备规模经济。由于以上问题的存在，所以不能简单地由中央政府提供国家公共物品、由地方政府提供地方公共物品，而是要根据最优规模分析来作出决定——当规模增加的收益恰好抵消了规模增加的损失时，公共预算职能的规模也就达到了最优。此外，为解决外部性问题而提供的服务也应遵循同样的原理。
涉及多级政府职能分配的另一个领域是马斯格雷夫所说的“有益物品”（merit good）[3]——如教育——的提供原则。有益物品如果完全由地方政府来负责提供，则有可能引起富裕人口的迁出和贫困人口的迁入。同样，由于地方政府不能使用货币政策这样的工具，只可能有限度地使用某种形式的财政政策，它们在保持宏观经济稳定方面的作用很小。地方政府政策干预比较富有成效的领域是区域政策，这是因为它们比中央政府更了解本地的需要，所以可以采取广泛的措施在本地经济发展中发挥重要作用。
地方政府主要有四种收入来源，即贷款（发债）、收费[4]、税收和补助。地方政府贷款（发债）融资的主要问题在于是否应当控制其用途。现代财政学的普遍认识是，应当将地方政府的贷款用途限制在资本项目支出上，原因是如果贷款可以用于经常项目支出，地方政府就会倾向于过度支出。在许多国家，经常项目支出只能靠本地税收和中央政府的转移支付。
税和费也是地方政府重要的收入来源。最适合地方政府的税种是财产税，因为地方政府对纳税人情况更加了解，而且财产税的征收成本比较低。不适合地方政府的税种包括销售税以及税收负担不易被本地居民觉察的税种，因为纳税人难以测量这类税收的负担。至于企业所得税是否适合由地方政府征收，则存在不同意见。支持者认为，企业要从地方政府提供的公共服务中获得好处，因此对其征收企业所得税是合理的；反对者则认为，地区性的企业所得税至少有一部分是转嫁到非本地居民的顾客和生产者身上的。
地方政府要从中央政府取得转移支付的理由主要有三：一是补助可以校正外部性；二是适合地方政府的税种较少，通常不足以弥补支出；三是中央政府需要利用补助来实现地区间的平衡，即提供平衡性补助（equalization grants）。
7.1.2 改革前的中国财税体制
计划经济的特点是把全社会组织成为一个大企业（“社会大工厂”或“国家辛迪加”），这样，也就消除了公共部门（public sector）与私人部门（private sector）的区别。政府作为国家大公司的总管理处，不但负责公共物品的提供，而且负责私用物品的提供。因此，计划经济下的财税体制具有的最大特点，就是公共财政与企业财务之间的界线消失了，后者为前者所吞并。
与此同时，在计划经济中，全部物品供给的权力都集中在政府手中，仅仅在政府内部不同部门之间进行配置。社会公众作为公共物品的消费者和纳税人，既没有公共物品生产的决定权，也没有对公共物品生产的监督权。由于在这种模式下，公众无法有效地显示自己对公共物品的偏好，也无法形成对政府提供公共物品行为的有效监督和控制，所以很难实现公共物品的有效供给。
中华人民共和国成立以后，中国逐步建立起了适合于集中计划经济的财政税收体系。在1956~1979年的大部分时间里，中国的财税体制具有以下基本特点。
1.政府的公共财政与企业财务合一，组成统一的国家财政系统
既然计划经济是在国有制基础上建立的全社会范围的大企业，它的财政体系就如同20世纪80年代中期出版的一本经济管理词典所说，它是“建立在生产资料公有制基础上的，全国经济是由国家统一领导的，所以财政不仅包括生产领域外的分配关系，而且包括生产领域内的分配关系，形成了一个包括国家预算、银行信贷和企业财务在内的社会主义财政体系。”[5]
2.政府运用自己的定价权和国有企业的垄断权，通过税收以外的方式组织大部分预算收入
在计划经济的条件下，政府能够运用自己手中的定价权，对农产品原料和粮食等初级产品规定很低的价格，即“工农业产品价格剪刀差”，将非国有部门主要是农村集体部门创造的剩余转移到国有工商业，然后通过国有工商企业的利税上缴，把国民经济的几乎全部剩余纳入预算。与其他正在进行工业化的国家相比较，中国的工业部门在1956年全面建立计划经济体制以后，一直保持很高的盈利率。从 1957年到 1980年，工业部门上缴给预算的利润和税收，始终占财政收入的 50%~66%。只是在1978年末开始改革以后，情况才逐渐改变。
3.在不同部门和不同企业之间利税等财政负担的差异很大
全国是一个大企业，被称为“企业”的经济单位只是“国家辛迪加”的一个车间或班组，不论是税收还是利润，从一开始就都属于国家。“企业”之所以还要向税务部门缴“税”，是因为税收在计划经济下的企业经济核算中有所谓“税挤利、利挤成本”的作用。因此，在设计税率时，通常采用“合理留利”的原则，运用税率杠杆，给企业留下等于某一社会平均利润率的计划利润。[6]此外，政府还广泛运用税收政策贯彻自己在产业发展上的意图，对不同部门和产品规定了差别很大的税率。因此，计划经济不实行“税负平等”的原则，而是规定差别巨大、十分复杂的税率结构。例如，1980年轻工业应缴工商税[7]的平均税率为18.9%（其中卷烟为31.7%），重工业应缴工商税的平均税率为4.6%，造成了“鞭打快牛”的棘轮效应，出现部门之间和企业之间“苦乐不均”的状况。
4.具有高度集中的特点
1950年2月，全国财政会议决定“统一全国财政经济工作”，建立了一个严格实行“统收统支”的财政体制：除按公粮（农业税）总额5%~15%计征的公粮附加和若干小的税种之外，全部公粮和税收都归中央政府调度使用。政府支出也按照中央规定的人员编制定额和供给标准开支。1953年开始执行“一五”计划以后，建立了中央、省、县三级预算制度，使预算管理的集中程度稍有降低。1954年，进一步实行预算收入的分类分成的办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。属于中央的固定收入有关税、盐税、烟酒专卖收入，以及中央管理的企业、事业收入和其他收入；属于地方的固定收入有印花税等7种地方税，以及地方国营企业、事业收入和其他收入。属于固定比例分成收入有农（牧）业税、工商业营业税、工商所得税。属于中央的调剂收入有商品流通税和货物税，这项收入由中央用于弥补地方的不足，每年调剂的具体比例由财政部分别核定。在预算支出方面，基本上按照隶属关系划分：属于中央的企业、事业和行政单位的支出，列入中央预算；属于地方的企业、事业和行政单位的支出，列入地方预算。第一个五年计划时期在全国财政总支出中，中央财政支出（包括用中央直接组织的收入和地方上解收入弥补的支出）占74.1%，地方财政支出只占25.9%。国家的重点建设项目和主要支出都是由中央统一拨款。“三级管理”预算体制的基本倾向仍然是集中。
此后，除1958年“体制下放”时期试行过中央和地方之间的“比例分成、三年不变”[8]、投资大包干、企业利润全额留成、流动资金全额信贷等行政性分权的体制外，直到1978年末开始改革，始终保持高度集中的财政体制。
7.2 1980~1993年：以财政承包制为中心的财税改革
1979年改革开始以后，中国政府对公共部门采取了“放权让利”的方针，对地方政府和企业也给予一定的经济激励来“调动”它们的积极性。这样，无论是中央政府与地方政府，还是政府与国有企业之间的关系都发生了变化。
7.2.1 中央、地方财政关系的变化
1976年“文化大革命”结束后，百废待兴，为解决生产和生活上的多年“欠账”，公共财政出现多种增支减收因素。加上20世纪70年代末的“洋跃进”，不断追加基本建设投资，同时开始的国有企业“扩大企业自主权”改革，则扩大企业财权，增加工资、发放奖金。这些都增加了财政平衡的困难。于是在1979年出现了巨额的预算赤字，赤字占GDP的比重达到3.4%的空前高度；而赤字由中央政府承担，加大了中央政府的财政压力。为了调动地方政府增收节支的积极性和保证中央的财政收入不再下降，中共中央和国务院决定从1980年起，向地方政府下放财权，开始实行长达13年的地方财政包干制度。
1.1980年的“分灶吃饭”改革
对地方政府下放财权，让地方政府实行预算收支包干，是1958年体制下放时已经有过的做法。虽然下放了的财权在随后的“经济调整”中被收回，但许多人并没有放弃这种想法，因而在1970年的体制下放中，再度提出了实行“财政大包干”的设想。1976年“文化大革命”结束后，国务院决定，在江苏省开始试行“划分收支、分级包干”的办法。
在1979年严峻的财政形势下，国务院决定除北京、天津、上海三个直辖市仍实行接近于统收统支的“总额分成、一年一定”办法外，其他省和自治区从1980年起全面推行“划分收支、分级包干”（俗称“分灶吃饭”的办法）。
所谓“划分收支”，是指明确划分中央和地方的收支范围。在收入方面，中央企业收入、关税收入归中央财政，作为中央财政的固定收入；地方企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入归地方财政，作为地方财政的固定收入；最重要的税收——工商税则作为中央和地方的调剂收入。在支出方面，国防费、中央所属企业的流动资金等归中央财政支出；地方统筹的基本建设投资、地方所属企业的流动资金等归地方财政支出。有些特殊开支，如特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区的发展资金等，则由中央专项拨款。
所谓“分级包干”，是按照中央和地方各自的收支范围，以1979年收入预计数字为基数计算，地方收入大于支出的，按多余部分在地方收入中的占比确定今后收入的上缴比例；支出大于收入的，不足部分从工商税中确定一定比例调剂给地方；个别地方将工商税全部留下，收入仍小于支出的，由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定以后，五年不变。在包干的五年当中，地方多收了可以多支，少收了就要少支，自行安排预算，自求收支平衡。
实行“分灶吃饭”体制的25个省和自治区，采取了四种不同的办法：
第一，对江苏省继续实行固定比例包干办法。江苏省从1977年起就开始试行固定比例包干的财政管理体制。具体做法是根据该省历史上地方财政支出占地方收入的比例，确定一个上缴的固定比例，在中央财政和地方财政之间分成。实际上这个比例每年都会通过中央与地方之间的谈判有所调整。上缴中央和地方留用的比例，1977年为58∶42, 1978~1980年为57∶43, 1981年为61∶39，如此等等。
第二，对广东、福建这两个带头进行对外开放试验的省实行“划分收支，定额上缴或定额补助”的办法，即以这两个省1979年财政收支决算数字为基数，确定一个上缴或补助的数额，一定五年不变。广东省每年固定上缴10亿元，福建省每年固定补贴10亿元；执行中，收入增加或支出结余全部留归地方使用。
第三，对河北、辽宁、黑龙江、吉林、四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、浙江等15个省，实行“固定收入比例分成”或“调剂收入比例分成”的办法。
第四，内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西5个自治区和云南、青海、贵州3个少数民族比较多的省，仍然实行民族自治地方财政体制，保留原来对民族自治地区的特殊照顾，并作两条改进：一是对这些地区也采取包干的办法，参照上述第三种办法划分收支范围，确定中央补助的数额，并由一年一定改为一定五年不变。二是地方收入增长的部分全部留给地方，中央对民族区域自治地区的补助数额每年递增10%。
“分灶吃饭”办法的实施调动了各级地方政府发展本地经济的积极性，但在另一方面也暴露出了增加中央政府的财政负担、助长地方保护主义等缺点。随着1984年中共十二届三中全会明确了改革的市场取向目标，并且实施了“利改税”改革，国务院在1985年对“划分收支、分级包干”的体制作出调整，改为按税种划分中央和地方的财政收入，重新核定各级财政的支出范围，并在1986年制定“价税财金贸”配套改革方案，准备以“分税制”取代“分灶吃饭”体制，但是由于这一配套改革的流产，“分灶吃饭”非但没有被取消，相反还从 1988 年起，固化为一种正式的制度——“财政大包干”（见本书第2章2.3.1）。
2.1988年的“财政大包干”
“财政大包干”是1980年“分灶吃饭”制的继续和发展。它的特点是将全国37个省、直辖市、自治区和副省级“计划单列市”全部纳入“包干”体系，分别实行以下6类包干办法：
第一类，“收入递增包干”。北京、河北、辽宁、浙江、河南、重庆等地采用这种办法。具体的做法是：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上缴比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例在中央与地方之间分成；超过递增率的收入，全部留给地方；地方收入达不到递增率，由地方用自有财力补足上解。
第二类，“总额分成”。山西、安徽、天津采取这种办法。具体的做法是：根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。
第三类，“总额分成加增长分成”。具体的做法是：在上述“总额分成”的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另设“增长分成”比例。实行这个办法的有3个地区，它们的总额分成比例和增长分成比例分别为：大连市27.74%和27.26%，青岛市16%和34%，武汉市17%和25%。
第四类，“上解额递增包干”。广东、湖南采取这种办法。具体的做法是：以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定的比例递增上缴。
第五类，“定额上解”。山东、黑龙江和上海采取这种办法。具体的做法是：按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。实行这个办法的有3个地区，它们的上解额分别为：上海市105亿元，山东省（不包括青岛市）2.89亿元，黑龙江省（不包括哈尔滨市）2.99亿元。
第六类，“定额补助”。吉林、江西、福建、陕西、海南、内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆、湖北等地实行这种办法。具体的做法是：按原来核定的收支基数计算出支大于收的固定数额进行补助。
7.2.2 政府、企业间财务关系的变化
1979~1993年间，随着中央政府和地方政府之间的财政承包制的实施，政府与国有企业之间的财务关系也有了调整：由过去税利全部上缴财政和投资全部由财政划拨，改成不同形式的“留成”和“包干”的办法。
从20世纪70年代末开始，对国有企业先后试行了企业基金的办法、各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法。除首都钢铁公司等3个实行“盈亏包干”的“企业承包制”试点单位外，实行“扩大企业自主权”改革的大多数国有工业企业和交通企业实行利润留成。到20世纪80年代初期，有6 600个国有企业实行了利润留成，1978~1982年的5年间留给国有工业企业和交通企业的财力约有420亿元。[9]
1983~1984年间分两步全面推行了“利改税”改革，将国有企业的大部分利润以企业所得税的形式上缴给国家财政。1983年4月，国务院正式批转了财政部制定的《关于国营企业利改税试行办法》，即第一步利改税的办法，主要内容是扩大税收的比重，缩小利润的比重，实行税利并存。1984年9月，国务院决定，从当年10月1日起在全国推行利改税的第二步改革。第二步利改税的基本内容是将国营企业应当上缴国家的财政收入设为11个税种，由税利并存逐步过渡到完全的以税代利，税后利润留给企业。
1987年，在国有企业中普遍推广了“包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补”的承包制。在那以后，虽然中央政府再三发文禁止，但是各地通常的做法是将企业应缴的全部税金，包括流转税、企业所得税和利润一起都统统包死。在企业发生亏损时，就往往挤占国家税收。在这种情况下，“超收多留”倒是不难落实，而“歉收自补”却成为一纸空文，因而“包盈不包亏”就成了通例。据统计，1987~1991年间，承包企业歉收总额多达51亿元，其中，只有37%，即19亿元由企业“自补”，余下的32亿元都成了财政预算的亏空。[10]
7.2.3 财政承包制的制度缺陷
实行“分灶吃饭”和“财政大包干”，原本是希望在确保中央预算收入稳定的前提下，明确各级财政的权利和责任，发挥中央和地方的“两个积极性”。实行这种体制以后，地方政府的积极性得到了一定程度的发挥，而且有着促使地方政府保护和支持本地企业（包括非国有企业）发展的作用（见本书第2章2.1.4对行政性分权的经济学分析）。但是，它并没有能够实现增加中央财政收入的目标，而且从中长期的观点看，它还带来了一系列消极后果。
1.财政收入特别是中央财政收入下降过多，使国家财力不足以支持政府履行其社会职责
在地方政府拥有很大财政税收决策权的情况下，各地尽量少缴多留，倾向于越权减免和放松监管。在这种情况下，一方面，财政收入水平相对于国民经济活动总量逐年降低；另一方面，财政仍然要承担绝大部分原有的任务。于是，赤字大量增长，甚至无力支撑基本的公共服务。由于财政包干体制扩大了地方政府对财政收入的支配权力，但没有相应的约束机制，财政负担主要压在中央预算身上。因此，中央预算收入只在1980年实行“分灶吃饭”的初期稳定了一段时间，从1986年开始持续下降。
在财政包干体制下，由于不能保证政府财力必要的集中程度和中央财政收支与地方间合理的分配，中央财政不能随着经济的发展“水涨船高”。特别是在通货膨胀的情况下，中央预算收入往往不增反降。例如，1988年实行财政大包干地区的上解中央的收入增长了6.5%，而当年物价却上涨了18.5%；这就是说，实际上解是负增长的。在地方收入增量中，地方财政留得过多，中央财政所得份额过少，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降（图7.1）。1988年地方组织的收入新增部分，中央分得3.3%，地方政府分得96.7%；1989年，地方新增财政收入，中央分得4.8%，地方财政分得95.2%。[11]中央财政如雪上加霜，积重难返。到20世纪90年代初期，中央政府支出将近一半要靠举债来维持。
面对这样的预算形势，中央政府的做法是：（1）几乎每年都要求地方预算在上缴基数之外再作“贡献”，即向地方政府“借钱”；（2）开征新的收入项目，如20世纪80年代中期开征“能源交通基金”，1989年出台“预算调节基金”，使“预算外”收支规模不断扩大；（3）把一部分“事权”（即支出责任）下放给地方政府；（4）把一些应该由财政支出的项目，包括部分行政机关的开支和基础教育费用甩给有关事业单位，让他们靠“自筹”、“创收”来解决，于是各政府部门和国有事业单位纷纷建立自收自支的“小金库”。这种做法极大地助长了义务教育、基本医疗等公共服务机构“乱收费”的不正常现象，权力寻租和腐败加剧，引起了社会的不满。
图7.1 全国预算收入与中央预算收入情况（1978 ~ 2012）
2.分成率不公平造成各地区之间“苦乐不均”，“鞭打快牛”
由于各地区的财政收入分成率是根据历史“基数”由中央政府和地方政府“一对一”谈判决定的，很难做到公平合理。这样就违背了地区间公共服务均等化原则，造成地方政府“穷的穷、富的富”的状况。而某些地区由于原来的经济发展水平低，上缴基数也低，但在被确定为改革开放的试点地区后发展很快，收入增长也很快，从这种体制安排中得益就多。而一些老工业基地原来的基数高，改革开放以来发展慢，有很大的上缴任务，财政上就比较困难。这样，在财政收入分成率的决定上，有不少主观任意性的财政承包制就成为一种“寻租”体制，激励人们不是从节约开支和改革政府的公共服务，而是从承包条件的决定上寻租得到好处。[12]
3.强化地方保护主义，市场割据加剧
有一种观点认为，行政性分权虽然不是改革的目标，但它毕竟向分权的方向跨出了一步，而且因为在分权过程中使各级官员得到利益，大大减少了改革的阻力。的确，行政性分权从短期来看有多重的好处，但是，从较长时期的跨度衡量一种制度变迁的利弊得失，必须注意制度变迁具有“路径依赖”（path dependence）性质，每一步改革都要注意不要为进一步改革造成障碍。事实上，虽然通过财政承包制给地方官员以利益，的确给改革减少了阻力、增加了动力，但这也促成了地方保护主义和对市场“切块、切条、切丝、切末”的倾向。[13]“分灶吃饭”和“财政大包干”按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入，各级政府为增加收入，一方面千方百计地扩大基本建设规模，用政府投资兴办地方国有企业；另一方面广泛采用地方保护主义的地区封锁、税费歧视、变相补贴等办法保护“自己的”企业免受外地企业的竞争，甚至造成了市场割据的“诸侯经济”现象。[14]而且，在此基础上形成了以既得利益为基础的压力集团，阻碍财政体制向更加规范的、有利于公共服务均等化的方向推进。
7.3 1994年的财税体制全面改革
1992~1993年期间，中国出现了一次新的经济过热现象。人们普遍认为，这次经济波动不仅应当归咎于金融系统失范（见第6章6.2.2），而且财政体制的缺陷也难辞其咎。这样，在1993年6月开始的“加强宏观调控”中，财政税收体制的改革也就被提到议事日程上来。1993年11月，中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》提出了财税体制改革的要点：一是在合理划分中央与地方事权[15]的基础上进行分税制改革；二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，进行税收制度改革，将原来实行的包干制改变为“分税制”。
7.3.1 财政体制的全面改革：以“分税制”取代“包干制”
“分税制”是在国家各级政府之间合理划分事权的基础上，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付的预算管理体制。它在实质上就是市场经济国家通常采用的分权型预算制度——“财政联邦主义”（fiscal federalism）体制。“财政联邦主义”的要点，正在于按照各种财政支出责任的性质确定各级政府的收入和支出结构。
专栏 7.2 财政联邦主义
财政联邦制与国家政体组织上的联邦制并没有必然的联系，它只是一种处理中央政府与地方政府间财政关系的体系，其目标是根据在各级政府之间有效配置公共资源的要求，实现财政支出责任[16]与收入权力在各级政府间的最优配置。对它的研究是从对财政分权（fiscal decentralization）的研究开始的。
所谓“财政分权”，是指中央政府给予地方政府一定的税收权和划定其支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。进入20世纪后半期，世界许多国家都进行了财政分权，把原来集中于中央政府统一管理的医疗、教育、住房、就业等公共服务下放给地方管理，同时赋予了地方政府相应的财权。这样做主要考虑的是，地方政府离它所服务的最终消费者更近，更了解他们的需求，而且也更有利于降低提供这些公共服务的成本。
但是，简单地向地方政府分权也产生了新的问题，有些地方甚至出现了“独立王国”的倾向。由此，以弄清如何分权和分哪些权为主要目标的财政联邦主义研究逐渐深入。
财政联邦主义并不意味着在任何一种公共物品的提供上地方都优于中央。它更加强调的是根据各种公共物品性质，即它是属于全国性的公共物品，还是地方性的公共物品，以及不同层级政府面临的约束来分配它们的职能以及相应的财政收支。美国财政学家奥茨（Wallace E. Oates)指出，财政联邦制在具备如下三个前提条件时，明显优于其他分权体制：（1）地方政府提供该产品的成本小于中央政府，且不存在负的外部性；（2）采取财政分权制度提供某种公共物品带来的福利增进与该物品的需求弹性成反比；（3）这种福利增进也与居民的迁移性成正比。在公共物品融资问题上，奥茨首次明确提出，应将财产税作为地方性公共物品融资的主要来源。
马斯格雷夫从公共财政职能的角度，研究在财政联邦制框架下，各级政府如何确定职能划分（assignment of functions）以及采用何种财政工具来实现这个目标。他从财政在市场经济条件下的基本职能出发，将财政收支在中央政府和地方政府之间进行了划分。他认为，保证国家安全、保持宏观经济稳定和进行收入再分配的职能应当由中央政府负责。这是因为，国家安全和宏观经济稳定这一类职能天然地应当由中央政府来行使，而收入再分配的职能如果由地方政府行使，则会引起富人的迁出和穷人的迁入。根据各地区居民的偏好不同，由地方政府进行有差别的财政资源配置，则更有利于提高经济效率和社会福利水平。马斯格雷夫还依据不同层级的政府职能，提出了中央和地方之间的税收划分原则。
古典的财政联邦主义是在新古典经济学（福利经济学）的框架下讨论财政体制对资源配置效率和收入分配的影响的。20世纪末期，政治理论家和新制度经济学家把它扩展到更宽阔的领域中去。例如，认为在作出财政联邦主义的具体体制安排时，不但要考虑经济效率，还应尽量扩大公民的政治参与。财政联邦主义的具体安排，应当提供维护市场效率的支持性的政治系统，限制政府的权力，防止政府妨碍市场竞争的行为，削弱寻租活动的制度基础。
根据W. E. Oates（1999）：“An Essay on Fiscal Federalism”，Journal of Economic Literature，Vol. XXXVII, pp.1120-1149编写。
我们在第2章2.3.1中曾经谈到过，20世纪80年代中期，中国政府曾考虑采用“分税制”来取代“分灶吃饭”的财政体制。但是，后来这个计划被取消。随着财政包干制的缺点暴露得愈来愈明显，1992年中国政府开始进行“分税制”改革试点。根据1993年中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在全国范围内启动了“分税制”改革，对中央政府和地方政府的财权与“事权”（支出责任）进行重新划分。
此次“分税制”改革主要内容包括以下几个方面。
1.调整中央与地方的事权的划分
调整后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，负责调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。
2.调整中央与地方收入权的划分
根据事权与财权相结合的原则，此次改革按照税种划分中央与地方的收入。在各种税种中，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。此次改革充实了地方税种，增加了地方税收收入。税种划分的具体情况如下：
中央固定税收收入，包括关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定税收收入，包括营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税）、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享税收收入，包括增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税由中央与地方各分享50%。
3.实行税收返还
为了保护富裕地区在财政包干制下获得的“既得利益”，减小分税制改革的阻力，设立了中央财政对地方税收返还的缓冲办法。返还的数额以1993年为基期计算确定。这就是说，以中央从地方净上划的收入数额为基数，按照新体制计算的地方上划收入超过这一基数的部分，由中央返还给地方。增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。“93基数”的设定，使地方政府乐于接受新体制，减少了改革的阻力，但是由于1993年第四季度一些地方政府“大造基数”，把基数抬得很高，使实行新体制的最初几年中央预算增收的两税大部分返还给地方预算，中央预算没有足够的资金转移支付给不富裕的省区，加剧了地区间财力不平衡的状态。直到20世纪末期，基数过高、返还过多的问题才告解决。
7.3.2 税收制度的全面改革
“分税制”要求按照事权与财权相结合的原则按税种划分中央与地方的收入，原有税种设置和征收体制无法做到这一点。因此，在实行“分税制”财政体制改革的同时，进行了全面的税收制度改革。税制改革的基本要求是，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则规范税制，建立起符合市场经济要求的税收制度，理顺分配关系，促进平等竞争。它的内容有如下几个方面。
