1.建立以增值税为主体的流转税制度
在保持总体税负不变的情况下，在生产企业普遍征收增值税，并实现价外计税的办法，部分产品开征消费税，对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税，重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目。改革后的流转税制度，形成了以增值税为主体，消费税和营业税为补充，以公平、中性、透明和普遍征税为特征的现代流转税体系。按照从总体上“不挤不让”的原则，将一般增值税率设定为价值增值的17%，另设一个13%的优惠税率。
专栏 7.3 增值税
按照“税收中性”原则设立的增值税（value added tax, VAT）始于二战结束后的法国，后来在西欧、北欧各国以及东亚新兴工业经济体中得到推广，现在已经成为许多国家广泛采用的一个税种。增值税的特点是对产品在其生产过程每个阶段的价值增值征税。产品从生产到销售要经历若干个阶段：生产者把产品出售给批发商，批发商又把它转售给零售商，最后由零售商出售给消费者，等等。在后面的环节按照产品的全部价值征收增值税时，要将前面环节已经征过的税额抵扣掉。因此，增值税不同于所得税，它是一种间接税，它的纳税人并不是税负的最终承担者。
按其对购进资本品在计算增值额时是否扣除和扣除时间的不同，增值税可以分为三种类型，即生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税。三种形式的主要差别在于对购进资本品税款的抵扣上。生产型增值税对资本品的增值税不予抵扣；消费型增值税允许对资本品的增值税进行一次性抵扣；收入型增值税则是对资本品当期实现的增值额征税。由于计税依据有差别，不同类型增值税的收入效应和激励效应是不同的。从财政预算的角度看，生产型增值税的收入效应最大，收入型增值税次之，消费型增值税最小；从鼓励投资着眼，则次序相反。
从理论上讲，增值税的计征方法有三种：（1）将纳税单位纳税期内新创造的价值逐项相加作为增值额，然后按适用税率求出增值税额；（2）从企业单位纳税期内的销售收入额减去法定扣除额后的余额，作为增值额；（3）不直接计算增值额，而是从按销售收入额计算的税额中，扣除法定外购商品的已纳税金，以其余额作为增值税应纳税额。
增值税的优点，一是征税工作环环相扣，容易核查，有利于杜绝偷漏；二是税收额的大小不受流转环节多少的影响，避免重复征税；三是可以保证企业收入的稳定；四是对出口可以实行“零税率”全额退税，比退税不彻底的一般流转税更能鼓励出口。
根据费希尔、唐布什（Stanley Fisher& Rudiger Dornbusch, 1983）《经济学》（北京：中国财政经济出版社，1989年）等资料编写。
2.统一企业所得税制度
在计划经济体制下实行国有企业上缴利润的制度，对国有企业是不征所得税的。为了理顺国家与企业的分配关系，1983年在全国推行第一步“利改税”改革时，对国有大中型企业开始征收55%的所得税。税后利润则根据企业的不同情况分别采取递增包干、固定比例上缴、征收调节税、定额上缴等办法。1984年实行第二步“利改税”。对国有大中型企业缴纳了55%的所得税后的利润统一开征调节税。1994年的税制改革则取消了按所有制形式设置所得税的做法，对国有企业、集体企业、私营企业，以及股份制和各种形式的联营企业，实行统一的企业所得税制度，统一按33%的名义税率计征。同时，取消国有企业调节税，取消国有企业所得税前归还贷款的规定，取消了国有企业上缴国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金的规定。
3.简并个人所得税
将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。新的个人所得税法适用于有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员。个人所得税税率采取超额累进制。
4.开征农业特产税
将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税，将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征收范围，解决了部分产品交叉征税的问题。改革后，烟叶产品、园艺产品、水产品、林木产品、牲畜产品、食用菌、贵重食品等7个税目的税率为8%~31%不等，其他产品的税率为5%~20%不等。
5.其他税收制度的改革和调整
例如，开征土地增值税，改革资源税，改革城市维护建设税，征收证券交易税，将特别消费税和燃油特别税并入消费税，盐税并入资源税。
6.划分国家税务局和地方税务局，加强税收的征收管理
组建国家税务局和地方税务局两套税收征管体系，中央专享税和中央与地方共享税由国家税务局征收，地方专享税由地方税务局征收。在加强税收稽征管理的同时，清理和整顿各级政府的收费、摊派项目和“预算外收入”，将保留的部分纳入法定的预算收入管理。
7.3.3 1994年以后财税体制框架下的调整
1994年的改革建立了适合于市场经济的财税体制的基本框架。但是，这个基本框架还存在若干明显的漏洞和缺陷，往后几年对这些漏洞和缺陷进行了弥补。
1.“预算外收入”的清理
中国各级政府的所谓“预算外收入”，早在人民共和国成立初期实行高度集中的财政制度时就已经存在。不过当时允许地方政府自收自支的预算外收入只是农业税附加和行政机关生产收入，数量很小。到1957年，预算外收入也不过相当于当年预算内收入的8.5%。1958年“大跃进”时期，由于经济体制改革和财权的下放，预算外资金的范围扩大。1978年改革开始以后，在预算内财政收入趋向萎缩的同时，各级政府的预算外收入却日益增加。20世纪90年代初期，开发预算外收入已成为从中央到地方的普遍现象。到1996年末，中央政府明文规定的收费项目有130多项。经过地方政府和主管部门的层层加码，到县和县级市一级的不完全统计，各种收费项目已达1 000项以上，各种基金420项以上。1992年预算外资金达到3 854.92亿元，为当年全国财政收入的110.67%。[17]
政府预算外收入的膨胀，造成了政府机构和官员贪污浪费盛行、企业和居民不堪重负等一系列恶果，社会反映强烈。1998年，时任总理朱镕基宣布对预算外收入项目进行清理和整顿。清理和整顿方案包括五项内容：（1）对现有各种收费项目进行全面清理，对社会反映较多的明显不合理收费项目坚决予以取缔。（2）对必须保留的大部分收费项目进行“费改税”改造。（3）把公益性收费跟政府行政事业性收费区别开来。（4）严格规范中介机构收费。（5）保留少量收费项目。对于既不能取消又难以改造的收费项目，以政府规费形式予以保留。这些保留的项目主要包括四个：一是依法进行注册、登记的证照费；二是法院诉讼费；三是特许经营收费，如出租车牌照等；四是主要针对污染型企业的环保收费。[18]
到世纪之交，清理规范预算外收入的工作取得了明显的成效。据财政部报告，中国政府预算外收入同预算内收入之比，最高年份是1∶1。到2000年，这个比例已经降到了0.28∶1。2001年财政部对各预算单位进行“收支两条线”管理改革。这项改革的核心内容是预算单位收支脱钩、收缴分离，逐步淡化和取消预算外资金，全部纳入预算管理。2002年，财政部规定部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，34个中央部门实现了这一改革。[19]从2003年开始，政府职能部门所有具有“执收执罚”的行政事业性收费和罚没收入都要缴入“财政专户”[20]，这意味着预算外收入的终结。
2.“分税制”的初步完善
1994年的财税改革只是搭起了“分税制”的基本框架，1994年以后，中国政府采取了一系列措施去完善“分税制”。其中最重要的是改善转移支付的方法，力求实现全国各地区间公共服务的均等化。
中央财政从本级收入中拿出一部分资金向经济欠发达、本级财政收入不足以支持基本公共服务的地区进行转移支付，以便实现全国公共服务的均等化，这是实现财政联邦主义目标的一项必要的制度安排。转移支付应当采用一种以标准收入和标准支出的计算公式为基础、以公共服务均等化为目标的一般性转移支付办法。但在中国1994年实行“分税制”的初期，由于以下原因，中国实行的只是一种“过渡性的”财政转移制度：（1）在体制变动中需要照顾各地区财政上的“既得利益”，以便各地区财政收入水平留有较大差距；（2）中国地域广大，各地区之间发展水平差异很大，而中央财政可用于转移支付的财力有限，很难将公共服务水平一次调整到位；（3）存在统计数据不完整、测算方法不完备等技术限制。这样，当时所采取的所谓“过渡期财政转移支付办法”，保留了许多旧体制遗留下来的专项拨款的做法。
在这种财力性转移支付和专项转移支付并存的过渡性转移支付体系中，专项转移支付由中央部门或政府高级领导人拍板决定，因而很难避免主观任意性，而且会鼓励“跑步（部）前（钱）进”等非规范行为和腐败活动。为了均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，中国财政部门加强了建立和强化财力性转移支付制度、改进专项转移支付的分配和管理办法、形成较为规范的转移支付体系的努力。
7.3.4 财税体制改革的效果
虽然1994年的财税体制改革涉及巨大的利益关系的调整，特别是地区之间利益关系的调整，因而不能不遇到许多障碍和阻力；但是就整体而言，进行得还是比较顺利的。经过这次改革，建立了适合于市场经济的财政税收制度的基本框架。1994年的分税制财政体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次重大制度创新。“分税制”财政体制改革与以往历次财政体制改革的重要区别是，它着眼于促进政府之间财政分配关系更加规范、科学和公平，力求建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。
从“分税制”改革后的财政运行情况看，1994年的“分税制”改革的积极效应得到了初步显现：
首先，“分税制”改变了原财政包干时多种体制并存的格局，政府间财政分配关系相对规范化，建立了各级政府各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费用分担、利益分享的归属机制，理顺了各级政府间的责权关系。
其次，中央财政转移支付的力度大大加强，形成了较为合理的纵向财力分配机制。过渡期转移支付办法的出台，初步建立了较为规范的横向财力均衡制度，有利于缩小地区间政府服务水平的差距。
再次，“分税制”财政体制有效地促进了产业结构调整和资源优化配置，强化了对地方财政的预算约束，促进了地方政府经济行为的合理化。分税制将来自工业产品的增值税的大部分和消费税的全部划归中央，在很大程度上限制了地方保护和市场割据行为，而把来自服务业的税种和与农业特产有关的税种划归地方，刺激了地方政府发展服务业和农业特产的积极性。财政收入占GDP的比重在1995年的惯性下滑之后，1996年起止跌回升，财政赤字占GDP的比重则逐年下降（图7.1）。
此外，经过十多年的努力，通过转移支付，实现公共服务均等化的情况有了较大的改善。
1.转移支付力度逐步加大
2005年中央对地方转移支付总额达到7 330亿元（不含税收返还），占地方支出总额的29.4%；地方预算收支缺口将近一半由中央对地方的转移支付弥补（图7.2）。
图7.2 一般性转移支付系数（1995~2005）
资料来源：楼继伟：《中国三十年财税改革的回顾与展望》，见中国经济50人论坛编：《中国经济50人看三十年》，北京：中国经济出版社，2008年，第341页。
注：一般性转移支付系数表示中央政府一般性转移支付规模对地方政府标准财政收支缺口的满足程度，即一般性转移支付额/（地方政府标准财政支出-地方政府标准财政收入）。
2.转移支付结构不断优化
近年来，中央财政致力于控制专项性转移支付的增长，加大财力性转移支付的力度，使财力性转移支付比重大幅上升（图7.3）。
图7.3 转移支付的结构（1994~2012）
资料来源：《中国财政年鉴》，北京：中国财政杂志社，各年。
3.公共服务均等化效果日益明显
总体上看，财力性转移支付一般都考虑了各地的财政困难程度而进行了规范化分配，专项性转移支付也对民族地区及财力薄弱地区给予了倾斜，转移支付在均衡地区间公共服务能力方面的效果较为明显。这实际也加强了各级政府财力与事权（支出责任）之间的匹配（图7.4）。
图7.4 2005 年转移支付的均等化效果
资料来源：楼继伟：《中国三十年财税改革的回顾与展望》，见中国经济50人论坛编：《中国经济50人看三十年》，北京：中国经济出版社，2008年，第342页。
7.4 新世纪完善财政体系的课题
7.4.1 实现向公共财政制度的转变
财政的原始含义，本来就是“公共部门的财务”，但在计划经济体制下，无论公共部门还是私人部门都在全能政府统辖之下，财政也成了囊括这两个部门的所有财务活动的巨大系统，在这种体制下，管理国有企业的筹资和投资事务的“生产性财政”或“建设性财政”，成为财政部门的主要职能。这意味着政府仍然掌握着过大的配置经济资源的权力。
直到1990年后期，虽然经过了20多年的改革，中国财政系统依然保留了计划经济下财政体系的许多特征，引致了一系列消极的后果。首先，继续将大量财政资源投入竞争性领域的国有企业和各种“形象工程”“政绩工程”。与此相对应的是，政府缺乏足够的资源来支持在公共安全、义务教育、公共卫生等方面的公共服务。例如，由于缺乏必要的资金支持，直到21世纪初，中国的大部分农村没有普及法律所规定的九年义务教育。2003年的一场SARS（“非典”）暴露了公共卫生体系的严重状况。其次，正如我们在本书第4章4.2.1“传统国有企业制度的主要特点”里已经谈到过的，在竞争性部门，国有企业并不具有非国有企业那样的市场适应性和竞争力。即使有些国有大企业能够获取巨额盈利，往往也是凭借垄断地位或者政府的“政策倾斜”获得的。显然，这样的配置实际上是社会资源的浪费。
针对这种情况，财政应当回归“公共财政”的呼声在社会上和政府中逐渐响起，然而，从理念的提出到被官方认可，并最终由中央层面把表述上的“框架”“形态”等归结为“体系”，则经历了相当长的时间。[21]2000年，国务院领导正式提出“建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的目标。“建立公共财政的初步框架”的首要任务，是“进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面”[22]。为此，国家财政要顺应政府职能转变的需要，进一步调整和优化支出结构，逐步规范公共财政支出范围；要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营性发展项目、应用性研究项目的资助，增加对教育、科技、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度（图7.5）。
图7.5 财政支出结构的优化
资料来源：《中国统计年鉴》（2007）。
基于为公共物品的供给筹措资金的职能，公共财政制度应具有以下特征：
（1）公益性。公共财政制度以满足公共需要为目标，不应从事市场活动和追逐利润。若公共财政追逐利润，就会出现与民争利和权力寻租现象，扰乱公平竞争秩序，干扰甚至破坏市场经济的正常运行，财政资金也会趋向高利润项目而导致公共领域投资不足。
（2）公平性。市场经济的本质特征之一是平等竞争。公共财政制度在政策上，必须平等地对待不同社会地位的公民和不同所有制的企业，为他们提供平等的财政环境。而不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法规和政策。
（3）规范性。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，管理要规范和透明。一方面政府的财政活动必须依法进行；另一方面人民代表大会和其他执法机关要对法律法规的执行进行强制保障，社会公众得以真正约束和监督政府的财政活动，才能确保其符合公众的利益。
（4）透明性。在公共财政体系中，必须保证作为委托人的社会公众即纳税人对作为代理人的政府行政机关进行严格的监督。“阳光是最有效的消毒剂。”有关政府收支信息，如预算、税法等的公开透明，就成为实施这种监督的最重要的前提。
为了实现向公共财政的转变，在以下方面采取了进一步的改革措施。
1.财政国库管理制度改革
在计划经济时期，财政收支采取中央统收统支的办法。改革开始以后下放了财权，各种财政支出首先由国库拨付给预算单位，然后由预算单位按照预算支付。这样，各单位都建立了自己的金库，并有收入和支出的权力。这种体制弊病很多，削弱了财政监管，也容易滋生腐败。
为了建立国库集中支付制度，首先进行了“收支两条线”改革，建立收入与支出权力分离的体制。1998年6月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检查院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》的通知，要求所有行政事业性收费都要收支脱钩，并逐步纳入预算。“收支两条线”管理改革，从收入的角度看，要做到“取之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算”，防止乱收、滥罚及坐收坐支；从支出的角度看，要实行“收支脱钩”，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩。在公共财政体制框架建设的过程中，在公安、环保、工商、计划生育等执法部门实行“收支两条线”改革尤其重要。
在“收支两条线”改革的基础上，2001年中国政府推出国库集中支付制度改革，也就是将在行政性分权改革中形成的以多重账户为基础的分散预算收付制度，改造为以国库单一账户为基础，所有资金交拨都由国库集中收付的现代国库管理制度。2001年，国务院批准了财政部和中国人民银行提出的《财政国库管理制度改革试点方案》，同时，在水利部、科技部、法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会6个中央部门进行了试点。至2008年，实施国库集中支付单位级次、数量和预算资金范围已经扩大至所有中央部门及所属1万多个基层预算单位。中央级一般预算资金、政府性基金及国有资本经营预算资金全部实行国库集中支付，并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项性转移支付资金。至2008年底，绝大多数中央预算部门已经在本级推行了“公务卡”改革试点，并向中央二级预算单位及下级延伸，进一步规范和减少现金支出，扩大国库集中支付范围。
2.进行部门预算制度改革和完善人民代表大会对财政预算的监督
公共财政处理的是公共资源的配置问题，理应受到公众通过他们的代表机构进行的严格监督。因此，产生于英国的议会监管的预算制度，逐步为世界各国所模仿和采用。由此而形成的各国预算制度，尽管具体形式和做法有所不同，但编制和执行的透明性、法治性等基本原则都是相同的，各国的预算编制、执行、监督和决算等基本程序也大致相同。[23]中国当前预算编制过程中的突出问题是透明度不高和法治性不强。加强预算透明度和法治性的关键并不是立法，而是法律的贯彻执行。早在1994年，全国人大八届第二次会议就审议通过了《中华人民共和国预算法》。这部法律对预算管理职权、收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行和调整等方面提出了要求。然而，各级人大对政府预算的监督和控制力度仍然很弱。具体表现在，预算编制过程仍然很不透明，送交人大审议的预算草案科目太粗，人大的预算审查很难触及实质性问题，因而也就很难提出具体的修正意见。
加强人民代表大会的预算监督需要从两个方面进行：一方面是各级人民代表大会及其常务委员会认真肩负起自己的代表责任，做好监督工作；另一方面是各级政府的财政部门要自觉地把预算的编制、执行和决算过程置于人民代表大会及其常务委员会的监督之下。
为了使部门的预算内外资金按规范统一的标准在部门预算中完整地得到反映，1999 年下半年，财政部门开始进行部门预算制度改革。2000年，将教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4个部门的预算上报全国人大审议。2001年，提交全国人大审议的国务院所属部门的部门预算增加到26个，预算内容进一步细化，形式进一步规范。2002年，中央各预算单位都按规范的标准和新的政府收支分类进一步细化了预算编制。通过对部门预算内、外各项财政资金和其他收入的统一管理，提高了各部门收支的透明度。同时，地方的部门预算改革也加快了步伐。部门预算改革正向规范化的方向迈进。要求省级、地（市）级财政要对公安、法院、工商、环保、计生等部门实行部门预算。省级财政要尽可能扩大实行部门预算的范围，地（市）级财政要为扩大部门预算改革范围作好准备。2015年，要求全面编制政府全口径预算，将政府所有收入全部纳入预算管理。
按照编制部门预算的要求，财政部还要求各部编制政府采购预算和制定集中采购目录，实行集中采购。进一步制定政府采购的相关实施办法，提高政府采购工作的法治化水平。同时扩大政府采购资金直接拨付的范围，推动政府采购公开招标制度的实行，做到政府采购管理部门和政府采购执行单位相分离，并加强对政府采购的检查和审计。2001年全国政府采购金额为653亿元，此后不断扩大，2015年首次突破2万亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别达到12%和3.1%。[24]
需要指出的是，部门预算改革以及与之相配套的国库集中支付制度、政府采购制度改革的目的是解决公共产品供给过程中的监督问题。为了实现公共产品的有效供给，还必须解决社会公众对公共产品的偏好显示问题。因此，有必要改革和完善人民代表大会制度，加强人民代表大会作为立法机关在政府预算制订和执行过程中的实际权力，最终实现政府预算的法治化。
7.4.2 改善政府间财政关系
根据财政联邦制的基本原理，中央财政和地方财政各自的职责应当以它们提供的公共物品的受益范围来划分。中央政府负责提供全国性公共物品，如收入再分配、宏观调控等；而地方政府则应负责提供受益范围有限的地方性公共物品，如地方行政服务、治安等。现行财税体制中各级政府的事权划分不合理。基层政府特别是县乡两级，承担着许多全国性的公共服务责任，包括普及九年义务教育、公共医疗卫生，担负着沉重的支出责任，却没有相应的收入来源。沉重的责任与不充分的收入来源的结合，造成了公共服务水平的巨大差异。
1994年的财税改革没有改变中央、地方两级政府之间的事权（支出责任）划分，虽然以后进行了多次微调，但大多是由中央和地方共同负担，这不但没有解决基层政府收入来源和支出责任不匹配的问题，还造成了行政效率的降低。2006年中共十六届六中全会提出要“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”。财政部的负责官员也指出，支出责任的划分是与中央、地方政府职能的划分联系在一起的，而职能的划分应按照适宜性、受益范围等原则进行明确界定。各级政府自有收入与支出责任之间的缺口应由政府间转移支付制度解决。从目前情况看，“有必要对政府间财政关系进行一次基础性的改革，其中的根本是科学合理地划分中央与地方的政府职能。”[25]比如说，世界上没有其他任何一个国家把社会养老保险划为地方事务，但中国却由地方管理，因而造成了某些混乱的局面。需要把现在由地方政府承担的社会保障事权上收，划为中央事务。对此，英国经济学家侯赛因（Athar Hussian）和斯特恩（Nicholas Stern）进行了详细分析。[26]他们指出，中央政府在向地方政府转交社会保障、基础教育、卫生医疗和公共安全的支出责任的同时，仅为这些服务提供了相当有限的资金。地级市和县级市负责社会保障方面的所有支出，包括养老金、失业保险和其他收入救济及福利项目。县和乡一起负责提供农村人口的基础教育和公共卫生。这两级政府占教育方面预算支出的70%，卫生方面支出的55%。为改善政府间财政关系，他们提出了三个方面的选择：一是改革转移支付制度，以确保每一级政府都有足够的财力提供一定质量的基本公共服务；二是重新分配融资责任，将为基本公共服务提供资金的责任从下级政府转移到上级政府；三是在各级政府税收协调所允许的范围内，扩大较低级次政府的征税权。
这种政府间关系的失衡造成了很严重的问题：一方面公共服务的质量和数量得不到保障；另一方面，地方政府也就有了“广开财源”的冲动和理由，表现在“乱收费”屡禁不止和变相借债[27]等方面。地方政府债务，尤其是隐形债务的潜在风险很大，主要表现在：规模庞大、结构分散、隐蔽性强、透明度差；缺乏统一口径、缺少预警体制、缺乏统一的统计数据。另外，地方政府债务问题违约率高、负作用大，缺乏统一管理，呈现加速倾向。[28]
2008年全球金融危机爆发后，为刺激投资，扩大内需，由国务院批准，财政部代地方政府发行了2 000亿元债券。由于债券冠以地方政府名称，所以被媒体视为地方政府债券[29]融资即将放开的信号。2009年4月3日，简称“09新疆01”的新疆维吾尔自治区政府债券（一期）在上海证券交易所上市，标志着“地方债”正式进入资本市场。根据中央政府规定，此次发行的地方债券所融得资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，包括“三农”、民生等各项财政支出。地方政府债券预算管理办法和国库集中收付制度将有效监管资金用途，抑制地方政府计划外支出行为。
允许地方政府根据地方的发展规划发行债券补充地方财力，有助于地方政府更加灵活地筹集资金，增强自主发展的能力。但是与此同时，必须加快我国社会主义民主政治建设，使地方人大对地方政府行政行为的监督更加有力和有效。否则，如果地方政府发行债券行为缺乏严格的约束，地方政府过度举债甚至有可能导致一定范围的财政危机。这是必须注意防止的。
7.4.3 其他税费改革
1.实现增值税由生产型到消费型的转变
增值税是中国目前税收体系中最重要的税种。增值税的转型改革主要围绕两个方面进行：一是由生产型增值税转为消费型增值税，二是扩大增值税覆盖范围。此前，增值税改革进展不快，考虑的主要问题是对财政收入的影响。1994年中国财政改革时之所以采用生产型增值税，主要是从保证财政收入着眼的，因为生产型增值税较之消费型增值税更有利于提高财政收入，但由于生产型增值税对设备投资所含进项税金不予抵扣，存在对资本品重复征税的问题，对企业投资的积极性也有抑制作用，业界和学术界都一直呼吁向消费型增值税转型。
2004年7月，中央政府在东北地区的装备制造业等八大行业实行了由生产型增值税向消费型增值税转型的改革试点，允许企业新购进机器设备所含的增值税进项税额在企业增值税税额中扣除。自2007年7月起，中部6省26个老工业城市的八大行业也纳入了增值税转型改革试点。2008年7月，试点范围进一步扩大到内蒙古自治区东部五个盟市和四川汶川地震受灾严重地区。2008年12月15日，国务院决定自2009年1月1日起在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革，并修订了《中华人民共和国增值税暂行条例》。主要内容包括：允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，增值税小规模纳税人由4%和6%的征收率统一降低至3%，矿产品增值税税率由13%恢复到17%。
2.从营业税全面改为增值税
营业税是我国的第三大流转税税种，其课征对象主要是服务业。营业税征收制度主要是按照营业额征税，因此造成的弊端很大，重复征税及过重税负遏制了在中国增长模式转型中亟须发展的服务业的发展。
关于营业税的改革，在21世纪初，财政学界的共识是：“随着增值税征收范围的扩大，增值税将取代营业税，但是目前营业税完全转变为增值税的时机还不成熟。”[30]但随着经济转型的要求日益紧迫，2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。自2012年8月1日起至年底，国务院将扩大营改增试点至8省市；2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行，将广播影视服务业纳入试点范围。2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入营改增范围；2016年3月18日，国务院常务会议决定，自2016年5月1日起，中国将全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入“营改增”试点，至此，营业税退出历史舞台。“营改增”统一了服务业和制造业的税制，打通了增值税抵扣链条，取消了重复征税，有助于降低税负。这是自1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革，将鼓励分工深化，促进社会分工协作，提高市场效率，使我国财税制度更加符合市场经济的发展要求。
3.农村财税改革
2000年，针对农民种地有关税费项目多、负担重等问题，按照中央统一部署，农村税费改革在安徽省进行了试点。截至2003年，农村税费改革试点在全国范围内全面铺开。第一阶段的改革重点是正税清费，农民除缴纳不超过7%的农业税和1.4%的农业税附加外，不再承担其他费用。
2004年开始，中共中央和国务院进一步提出“五年内取消农业税”。2005年12月，全国人大常委会正式作出决议，废除了《中华人民共和国农业税条例》，这标志着具有2600年历史的以土地田亩为税基的农业税正式退出历史舞台。农村税费改革进入了综合改革阶段。
目前，农村综合改革正在围绕三个方面的问题进行。其中，乡镇机构改革主要围绕转变乡镇政府职能和精简机构人员展开。农村义务教育改革主要是将农村义务教育经费纳入公共财政保障范围内，2008年底，全国农村义务教育已经全部免除了学杂费和教科书费。县乡财政管理体制改革则主要围绕“省直管县”和“乡财县管”展开，到2008年底，全国已有24个省实行“省直管县”，29个省实行“乡财县管”。[31]
4.实现内外资企业所得税统一
长期以来，所得税的征收按照企业性质适用于不同的法规，统一内外资企业税率的呼声很高。2007年3月，历经10多年波折后，新的《中华人民共和国企业所得税法》经全国人大审议通过，终于在WTO过渡期后的第一年实现了内外资两套企业所得税法的合并。
尽管在内外资企业税率上实现了统一，新的企业所得税法仍然存在一些不完善的地方。例如，国内各地区之间税负不均，企业所得税的税基表述还存在模糊之处，新法过渡期内优惠政策有待清理等。为了解决这些问题，还需要根据实际操作中的问题对实施细则加以修改。
5.完善消费税制度
消费税的征收应当本着鼓励节约资源、促进环境保护、合理引导消费和间接调节收入分配的原则。2006年4月，财政部对消费税税率和税目进行了一次较大调整，新增了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等项目。除此之外，2008年底，修订了《中华人民共和国消费税暂行条例》，对部分消费品的征收环节、计税办法和税率进行了调整完善。修订内容主要包括两个方面：一是根据其上位法，将1994年以来已经实施的政策调整内容体现到修订后的细则中；二是与增值税实施细则在销售和有偿转让的定义、外汇销售额的折算、价外费用、纳税义务发生时间等规定进行衔接，保持一致。
6.开征燃油税
燃油车辆的使用需要占用大量稀缺的土地等社会资源，产生大气污染和温室效应，具有很大的负外部性。因此，当今世界负责任的国家无不对燃油课以重税（税率可以高达100%~200%），以促进资源的节约和环境的保护。但是中国一直沿袭计划经济的传统，对作为生产资料的燃油实行低税负政策，以至中国成为世界上燃油税负最低的国家之一。对于人均占有石油和土地数量大大低于世界平均水平的中国来说，这是极其不利的；对于耗费燃油较少的国民来说，也是很不公平的。所以社会上有识之士多年来一直呼吁开征税率较高的燃油税。
为响应上述呼吁，自2009年以来，中国决定实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序地取消政府还贷二级公路收费；同时，将汽油消费税和柴油消费税作了一定幅度的提高。开征燃油税的做法是通过将各种养路费加到油价中，将每辆汽车所需要缴纳的养路费转换成税费。这意味着规范“预算外收入”，统筹规范行政事业性收费。更重要的是，它意味着实现了政府运用税收手段弥补由燃油使用的负外部性造成的社会成本，引导燃油消费者节能减排。但在实施中，有关部门一味强调“不增加车主的负担”，从而减弱了补偿外部效应、鼓励节约资源、保护环境的效应。
[1]1215年，英国国王约翰在贵族的压力下被迫签署了《大宪章》，宪章规定，国王不得随意征收税金和贡金，如需征收，必须召开“大议会”，征求“全国公意”。
[2][日]井手文雄：《现代日本财政学》，北京：中国财政经济出版社，1990年，第173页。
[3]“有益物品”在市场经济里有可能“未被充分生产”（under-produced）或者“未被充分消费”（under-consumed），这主要是由于消费者的短视行为，即他们更重视短期效益最大化，而不愿意消费能带来远期效益的物品。
[4]世界银行对税和费作了如下区分：“税收是无偿性和强制性的支付，它主要由中央政府征收；而使用收费则是为公共部门所提供的特别商品和服务而进行的支付，它主要由国有企业和地方政府征收。”在中国“费”的用法较这里所说的使用费要宽泛得多，凡是非税法规定的政府行政收款往往都被称为“费”。见世界银行：《1988年世界发展报告：以恰当的公共财政政策促进稳定和发展》，北京：中国财政经济出版社，1988年。
[5]《经济与管理大词典》，北京：中国社会科学出版社，1985年，第422页。
[6]梅森堡：《苏联国民经济中的价格形成》，北京：财政经济出版社，1956年。
[7]财政部经国务院批准，1973年将原来对工商企业征收的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税、屠宰税合并为工商税。
[8]“比例分成、三年不变”的具体办法是：将地方收入分为三类，即地方固定收入、从企业的分成收入和商品流通税等调剂分成收入。地方财政的收支范围、收入项目和分成比例确定以后三年不变。
[9]周太和等：《当代中国的经济体制改革》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第457页。
[10]转引自亚洲开发银行（1996）： From Centrally Planned to Market Economies： The Asian Approcach，Vol.2, Oxford University Press, p.123。
[11]叶振鹏、梁尚敏主编：《中国财政改革二十年回顾》，北京：中国财政经济出版社，1999年。
[12]这个问题是拉迪（Nicholas Lardy）教授在1987年最先提出的。他指出，中国财政承包制下各级政府的财政收入分成，实际上是寻租社会的政治经济学所说的“租金”（rent）。他说，利润和税收分成制的推广，鼓励了地方政府寻求租金（rent-seeking）控制和实行地方保护主义。见拉迪1987年12月28~30日在芝加哥举行的美国经济学会（AEA）年会讨论“经济改革的比较战略”时宣讲的论文：《中国经济体制再造》，载《经济社会体制比较》，1988年第2期。
[13]对中国改革过程中市场被“切块、切条、切丝、切末”“市场割据”和“诸侯经济”现象的批评。见《吴敬琏论改革基本问题》Ⅰ：《论竞争性市场体制》，第7章。
[14]一些外国学者甚至把中国的财政“分灶吃饭”和“财政大包干”体制与18世纪法国国王路易十五时代的“包税制”（tax farming)相类比，认为它是一种极不利于统一市场形成和工商业发展的财政制度。见World Bank：“The Management and Organization of China's State Owned Enterprises”； Economist（《经济学人》），载《中国经济》特稿，1987年8月1日。
[15]在市场经济的公共财政理论中，财政部门为公共服务提供财政支持被看作政府的“支出责任”，但在中国，由于计划经济的传统，它被称为“事权”。
[16]中国在财政问题讨论中习惯使用的“事权”一词，在现代财政学中，通常称为“支出责任”。
