建立新的社会保障体系
中华人民共和国成立后，建立了覆盖城镇国有部门的社会保障体系。在这套体系覆盖范围内的国企职工和政府工作人员，按照规定的受益标准从国家获得医疗、养老、工伤等保障。但是，这套社会保障体系覆盖范围有限，在制度安排上也存在重大缺陷，在此后的实施过程中遇到很多困难。20世纪70年代末市场化改革开始以后，社会结构大改组，更加迫切地要求尽快建立起覆盖整个社会的社会保障制度，以便为社会提供一个安全网。
9.1 社会保障体系的功能及其分类
由于社会保障对经济发展和社会稳定具有重要的促进和支撑作用，现代世界的各个国家都进行了社会保障体系的构建。在探索过程中，世界各国形成了各具特点的社会保障体系。本节将对其中的主要模式进行概括的分析。
9.1.1 社会保障的起源
社会保障是工业社会为其成员防范和化解生存风险、维持基本生活而提供的一种制度安排。在人类社会的早期阶段，化解生存风险和提供基本生活资源的保障功能，是由家族（extended families）承担的。从传统的农业社会走向工业社会，家族共居演变为以核心家庭（nuclear families）为主以后，家庭保障已不足以防范社会成员面临的各种风险，于是便产生了社会保障制度。
社会保障制度有几种不同的起源。一种是在西欧庄园制解体和工业化过程中社会自发产生的民间社会服务组织，如中世纪后期宗教团体附属的慈善事业、19世纪在英国获得广泛发展的职工互助组织“友谊社”（Friendly Society)等。另一种是由政府实施的社会保障计划。例如，1601年英国的伊丽莎白女王（Queen Elizabeth I, 1558~1603年在位）颁布《济贫法》（Poor Law），规定以社区为单位对无亲属照顾的贫民进行救济和强制劳动就属于这一类。19世纪后半期德国“铁血宰相”俾斯麦（Otto von Bismark, 1815~1898）为了削弱日益壮大的工人运动的影响，提出了一个完全由国家提供资助的综合性社会保障计划。此后，类似的社会保障计划在各工业国得到普遍实施。
苏联等社会主义国家建立以后，也根据共产党在取得政权以前所作的承诺，建立了自己的社会保障体系。在计划经济条件下，传统社会主义国家社会保障的典型特征是政府直接向社会成员提供实物福利，而不是像在市场经济条件下那样，主要是建立针对某些风险的福利维持计划。
社会保障计划具有两个最基本的功能，即储蓄功能和收入再分配功能。所谓储蓄功能，是指调节个人和家庭的消费行为，将部分收入储蓄起来以备日后不时之需。所谓再分配功能，则是指社会将一部分资源从拥有这些资源的人手中转移到需要却没有足够资源的老年人、伤残人、遗属及儿童等拥有较低劳动能力或没有劳动能力的人群身上。通过社会保障的这种功能，可以实现世代之间或人群之间的再分配和风险分摊。一个国家的社会保障计划要通过社会收入再分配和储蓄两大功能，在维护社会公平和促进经济增长之间保持平衡。
9.1.2 社会保障体制的类型划分
虽然现代世界各国都或多或少地建立了自己的社会保障体系，但是它们各自的社会保障体制却各具特点。一般而言，社会保障体制的类型可以从融资方式、给付标准、实施方式和管理方式等不同视角加以区分（表9.1）。
表9.1 社会保障制度的类型
1.融资方式
社会保障有两种基本的融资方式，即现收现付（pay as you go）和基金积累（funding）。现收现付制以政府当期收入作为资金来源，而基金积累制则以缴费形成的基金及其经营回报作为资金来源。
早期的社会保障体系多数采用现收现付制。现收现付制的优点可以概括为：（1）保险金即期给付，而无须基金的预先积累。（2）易于运用保险金随物价而调整的指数调节方法处理通货膨胀风险，保证给付的实际价值不受通货膨胀的侵蚀。（3）通过转移支付，体现社会保障的共济性与福利性。
另一方面，现收现付制也有两个突出的缺点：（1）采用这种体制意味着实行代际转移支付，它通常会损害缴费一代的工作积极性和缴费积极性。（2）在人口老龄化的情况下，往往造成社会保障系统的财务困难，但弥补社会保障的资金缺口又会导致巨大的财政赤字，不但影响储蓄与资金积累，而且制约了劳动力市场供求，不利于社会资源的最优配置。
基金积累制用预先积累的投保人个人账户（individual account）中的社会保障基金给付保险金。基金积累制的实质是缴费人收入的延期支付，即将他们在工作期间的部分收入转移到将来使用。
基金积累制的优点在于：（1）保险缴费与保险受益之间，具有直接的关联性。这不但有助于增强劳动者的自我保险意识，也有利于提高缴费人缴费的积极性和加强对基金的监督。（2）有助于在人口逐渐老龄化的过程中预先通过基金的积累和增值，为投保人提供较为可靠的社会保障。（3）有助于增加社会储蓄和资金积累，促进资本市场的形成和发展。（4）可以形成巨额的养老基金。如果能够合理有效地管理，可以对经济发展产生积极的推进作用。
基金积累制的缺点是：（1）缺乏社会保障体系应有的再分配功能，无法救助积累能力低下的低收入阶层和残疾人。（2）基金需要在个人账户中经过若干年的积累才能实施保险金给付，而不像现收现付制那样立即支付。（3）预筹积累的社会保障的正常运转和目标实现，取决于能否从资本市场取得稳定的投资收益。在缺乏健全的资本市场或者资本市场发生巨大波动的情况下，基金的保值增值发生困难，直接影响社会保障的给付能力。
由于两种基本的财务机制各有长短，目前世界各国大多采用不同险种、适用不同融资机制的混合制度，即用现收现付的方式提供最低限度的社会保障，用基金积累的方式提供其余的社会保障。
2.给付标准
从给付标准看，社会保障存在着两种与财务机制相对应的方式，即受益确定（defined benefit, DB）和缴费确定（defined contribution, DC）。
受益确定制的特点是：社会保障组织对受益人的给付取决于预先规定的受益标准，由于无法准确估计受益人对社会保障开支的实际需要，通常根据受益人在享受受益时的年龄、工龄、健康状况、失业延续时间、财产、抚养人口数量等容易识别的条件规定受益标准，而不论受益人以往的缴费贡献。在这种情况下，受益的公平性意味着受益水平的平均化。受益人既缺乏改变自己的经济状况和增加向社会保障体系缴费的积极性，又没有节约使用资源的动力，因而往往造成社会资源的浪费和入不敷出的压力。缴费确定的社会保障计划为参加计划的成员建立个人账户，积累其缴费和利息，在成员符合支取要求时，把缴费形成的本金及其利息返还给账户持有人或其指定受益人。
从原则上说，采取什么样的给付标准与融资方式并没有直接的联系。这就是说，受益确定制既可以用于现收现付制的社会保障计划，也可以用于基金积累制的社会保障计划，缴费确定制亦是如此。但是，以受益确定制来匹配现收现付制简单易行，因为现收现付计划没有硬预算约束。如果基金积累制采取受益确定制的方式支付，那就意味着基金管理机构或托管机构要代替受益人承担基金价值波动的风险。所以，在过去，受益确定制通常与现收现付制配对，而基金积累制计划多半采取缴费确定制的给付方式。不过，近年来发展起一种记账式缴费确定制（notional defined-contribution schemes或non-financial definedcontribution, NDC，或称名义账户制），是一种以现收现付制与缴款确定制配对的模式。
3.实施方式
从社会保障的实施方式看，社会保障有两种基本类型，即强制实施和自愿投保。此外，还有一种由前两种混合而成的多层次实施方式。
强制实施方式是由国家建立的为国民提供基本社会保障的制度，以法律形式用国家的强制力量保证其实施。现收现付制的社会保障计划多半采用国家强制性的税收，如利用工薪税（payroll tax）进行融资，然后向法定的受益人提供社会保障福利。基金积累制的社会保障计划可以通过有关的法律强制实施，也可以自愿投保。
自愿投保模式一般经由商业性的保险公司或其他特定的金融中介机构实施，采取基金积累的方式。自愿投保的社会保障计划可以由政府等公共机构发起，也可以由非政府机构发起，不过它们都要在政府规制下进行商业化的经营。
4.管理方式
社会保障系统的管理可以有不同的做法，包括由政府机构统一管理、由公众机构管理和由私人机构管理等。现收现付的社会保障计划通常是由政府机构统一管理的。基金积累制的社会保障计划则可以有多种选择。政府发起和建立的社会保障基金，可以由政府机构或者公众机构进行管理，但是，政府机构的管理容易出现低效和腐败之类的问题，因此，目前流行的做法是由私人机构或公共机构进行运营，政府负监管之责。
9.1.3 各国实施社会保障的若干经验
20世纪20年代以后，特别是第二次世界大战以后，欧美各工业化国家普遍建立了自己的社会保障体系，展开了不同形态的社会保障体系的探索。
1.“福利国家”政策
19世纪末俾斯麦建立的社会保障体系，采取现收现付的受益确定制。不过，给付的标准很低，只能维持最低生活。
第二次世界大战以后，一些左翼政党，如欧洲大陆的社会民主党和英国工党在欧洲国家长期执政，建立了高标准、广覆盖的社会保障体系，形成了“福利主义”的社会保障制度。欧美各国已经历了长期持续的经济增长，社会富裕程度大大提高。于是，这种高福利的社会保障制度在非社会党执政的欧洲国家也得到保持和推广。实行这种高福利制度的国家被称为“福利国家”[1]（Welfare State）。
欧洲式的社会保障制度曾经对推动社会进步和经济增长起到了积极作用，但其弊端也逐渐暴露出来，这些弊端主要表现在：
第一，社会保障体系所提供的保障水平要与一个国家的经济发展水平相适应。二战后，欧洲福利国家的高标准社会保障一开始就是建立在较高水平的人均GDP的基础之上的。在整个20世纪60年代和70年代初期，西欧国家的社会福利继续快速提高，大大超过生产的增长速度。1965~1970年，社会福利费用每年平均增长11.6%；1970~1975年，每年平均增长15.3%。社会保障费用在国内生产总值（GDP）中所占的比重从60年代的不到20%，上升到70年代中期的30%左右。由于社会保障的水准超过了经济的支撑能力，国民收入中越来越大的部分被用于社会保障，所以就会损害长远经济发展的基础。
第二，过高的社会福利不利于效率的提高。二战后，西欧各国政府在社会保障制度中全面承担了增进社会成员普遍福利的责任，这对推动社会保障制度的发展无疑起到了重要作用。但是，对于国家究竟应在社会保障体系中起多大的作用，并不是没有疑问的：（1）社会经济资源中有越来越大的份额掌握在政府手中，由政府直接支配，削弱了市场机制的作用。（2）国家全面包揽了社会成员的高水平生活保障，使一部分人滋长依赖国家、靠社会保障过日子的心理和懒惰行为。（3）社会保障和社会福利的扩大，培育起庞大的福利机构，造成高浪费、低效率和官僚主义。
第三，过高的福利影响国家预算的稳定性。西欧国家的社会保障资金主要来自国家预算。随着实行福利主义各国社会保障水平的不断提高，用于社会保障的一般税收和指定用于社会保障目的的薪给税或社会保险税不断增加。例如，1965~1984年期间，瑞典税收在国内生产总值中的比重从35.7%上升为50.6%；丹麦从29.4%上升为47.3%；英国从30.6%上升为38.6%；法国从35.0%上升为45.5%。一些国家的个人所得税的边际税率很高，例如瑞典个人所得税的最高税率高达80%。实行这种以高税率为基础的高福利，虽然具有较强的收入再分配效应，有利于缩小贫富差距，但是同时也会使厂商成本提高，资本收益率下降，还会损害因积极工作而获得高收入的那部分人的工作积极性。而且，由于社会福利开支过大和预算入不敷出，实行“福利国家”政策的国家几乎无一例外地形成了庞大的财政赤字。
以上问题使福利主义的社会保障制度陷入困境。特别是在20世纪70年代西欧社会进入人口老龄化和低增长阶段后，它们的这种高福利政策受到了广泛的批评。东南亚地区的新加坡、南美的智利等国汲取了“福利国家”政策的教训，发展起了与之不同的社会保障制度。
2.新加坡的中央公积金制度
新加坡的社会保障制度在建立伊始就表现出与欧洲不同的理念。
新加坡共和国独立以前的1955年，英联邦殖民政府为政府雇员建立了退休金制度，称为中央公积金制度（central provident fund, CPF）。这是一种强制性储蓄计划，由雇主和雇员分别按照雇员薪金的一定比例共同出资，存入为雇员设立的一个特别的个人账户，积累计息，雇员退休后就可以取用。1965年新加坡独立以后，把它扩展为一个覆盖整个社会的社会保障计划。
当时的新加坡领导人在确立这套社会保障制度时所依据的基本理念是：（1）在经济不够发达的阶段，国家还没有能力提供高水平的社会保障，同时考虑到由家族互济实施保障的东方传统，采用自存自用、自我保障的方式是适宜的，国家只充当法规制定者和管理人的角色，而不应直接提供资金。（2）中央公积金制度实际上是以强制性储蓄的方式进行社会保障资金的积累，同时也为经济增长提供了重要资金来源。（3）在满足居民基本需要和工作激励之间保持平衡，既让人们感到生活有保障，又有激励他们不断上进的机制，避免欧洲“福利国家”政策下居民“吃免费午餐”的弊病。
中央公积金制度是一种全积累的缴费确定制的体系。这套社会保障体系的基本内容是：第一，要求所有雇员和雇主每月分别按雇员薪金的一定比例缴纳公积金，全部公积金缴款都存入投保雇员在中央公积金局开设的个人账户。第二，个人账户上的基金属于投保人所有，由中央公积金局统一管理。第三，55岁以下投保人的个人账户一分为三，即普通账户（ordinary account)、保健储蓄账户（medisave account)和特别账户（specialaccount)。在会员的年龄达到55岁以后，其个人账户则被改变为退休账户（retirement account)和保健账户。第四，中央公积金局按法律规定的利率付给利息。其中，普通账户和保健账户的存款利率等于新加坡四家主要的国内银行的一年期定期存款利率的算术平均值；特别账户和退休账户上的存款利率则稍高于这一利率；公积金存款用于购买政府平价屋的住房抵押贷款的利率也略高于普通账户的存款利率。第五，公积金存款的主要用途是：（1）用作投保人本人的自我保障，如医疗费用及其他不测事件开支、投保人的退休金等。（2）在积累逐渐充裕的条件下，发展其他保障和投资功能，如购置政府组屋，补足父母和配偶的公积金退休账户存款，为子女缴纳指定院校的高等教育学费，甚至购买中央公积金局指定的上市公司股票等。
中央公积金制度充分发挥了社会保障的储蓄功能，具有很强的刺激储蓄的作用。新加坡普遍推行公积金制度以后，社会储蓄率迅速从1960年的-2.4%上升到1984年的42%、1988年的41.9%和1994年的51.0%，多年来一直保持世界最高水平。而且由于新加坡采取国家统一管理基金的形式，公积金成为政府筹措建设资金的重要来源。新加坡中央公积金制度的另一个优点是强化了激励机制。在保险金的给付上，根据各自缴款多少的不同，公积金制度实行差别待遇。这给受益人提供了很强的激励。职工为了获得可靠的保障，就要努力工作，取得更多的收入并在个人账户中积累更多的基金。
不过，新加坡的中央公积金制度也在几个方面受到批评：第一，中央公积金制度不具有再分配的功能，而且雇主与雇员缴费率大致相同，高薪雇员从雇主缴费中得到的财富也多，这就在一定程度上拉大了社会收入分配的差距。第二，中央公积金存款余额巨大，中央公积金局将这笔资金交给新加坡财政部，由财政部按照前述的法定利率每半年一次向中央公积金局结算利息。政府支付给投保人的利率偏低。第三，政府通过获得这笔资金使用权，掌握了巨额资本资源用于政府的投资项目。这样，中央公积金制度就成为政府用来进行社会控制的一个有效的政策工具。有些论者认为，这与自由市场经济的原则不协调的。
3.智利的社会保障体制改革[2]
早在20世纪20年代，智利根据不同行业和不同职位规定的受益标准，采用现收现付的方式提供保障。50年代以后，这一现收现付制社会保障体系的财务问题日趋严重。1975年，包括健康保险在内的缴款率高达工资总额的51%~59%，但社会保障体系仍然入不敷出，出资的重担最后落到政府身上。70年代初期，智利政府对养老保险和医疗保险的财政补贴占到财政预算总支出的20.5%。由于过分地依赖财政，随着70年代初期智利财政状况的恶化，社会保障的实际受益水平也急剧下降。
1973年，智利陆军总司令皮诺切特（Augusto Pinochet Ugarte, 1915~2006）发动军事政变，推翻了阿连德（Salvador Allende, 1908~1973）总统领导的社会主义政府。军政府于20世纪70年代中期开始推行经济自由化政策。在一批从美国芝加哥大学留学归国的经济学家的推动下，智利在1981年进行了养老金制度的改革。
智利的新养老金制度和新加坡的社会保障制度有一个共同点，这就是实行全积累的缴费确定制。同时，智利的养老金制度又有自己的特色，由民间管理公司代替政府机构负责养老金基金的经营管理。其具体做法是：
（1）基金由私营的养老基金管理公司（简称AFP）管理[3]。这些基金管理公司受基金所有者的信托，为他们承办养老基金的投资运营，获取利润。基金管理公司还为投保者办理附加的工伤保险和家属的养老保险。与此同时，基金管理公司向委托人收取管理费用。收费率的高低取决于各个公司之间的竞争。投保人有选择加入任何一家基金管理公司的权利，还可以随时转换基金管理公司。
（2）养老基金管理公司将它们受托管理的基金投资于资本市场。最初，基金只被允许投资于政府发行的公债，后来，逐步扩大到企业债券和股票。从20世纪80年代中期开始，养老基金又把投资重点转向正在进行民营化的公共设施。
（3）当基金所有者达到法定的退休年龄，他就可以从自己所选择的基金管理公司按月领取养老金，或者将自己的养老基金连本带利转向人寿保险公司，支取年金。如果尚未交足养老保险所规定的最低限额，只要其投保已满20年，则不足部分由国家予以补齐。
（4）国家对基金管理公司的运营活动进行严格的监督。政府设立养老基金监督委员会监管基金管理公司的财务状况和金融风险。同时，基金管理公司的资产负债表和基金运营的资产负债表必须分别建立。基金管理公司要用自己的资金预缴风险准备金。如果基金营运回报低于全社会基金平均回报2个百分点，就要用风险准备金补足。
智利社会保障改革所面临的一个重要问题是任何一个从受益确定制转变为缴费确定制的国家都会遇到的问题，即归还由现收现付的受益确定制下政府对职工养老保险承诺形成的政府对职工的隐性负债（implicit pension debt, IPD）的问题。在当时智利公共财政已经负债累累的情况下，智利政府采取的办法是：由政府发行“认可债券”（recognition bonds），用以对那些在旧的保障体制下工作多年而现今已经退休或将要退休的人们进行补偿。每人得到的“认可债券”的数额根据他们以往的工作年限来确定。同时，实行指数化以避免通货膨胀的损失，并有4%的年利。当职工达到退休年龄时，可向财政部兑现。同时，该债券可以在二级市场流通，职工可以将其出售变现。
智利养老金制度改革取得了以下成效：第一，给投保者带来了较高收益。从1981年到1995年的15年中，全国养老基金的平均实际回报率高达13.3%。再加上退休年龄的推迟，这就使得新体制下的养老金缴费率大大低于原来体制下的水平。第二，养老金管理成本降低，服务改善。在私人基金管理公司的竞争制约下，基金管理公司收取的管理费降低得很快。1981年开始时投保人缴纳给基金管理公司的管理费约占工资的8%，到20世纪90年代中期已降为3%左右。第三，有力地推动了本国储蓄率的提高。1981年前，智利的社会储蓄率大体为15%，20世纪90年代已达25%左右。据估计，养老基金的增加占智利国内总储蓄的30%左右。1981年智利养老基金余额为3亿美元，1995年已经增加到256亿美元，相当于当年国内生产总值的40%多。第四，促进了资本市场的发育。养老基金通过专业的基金管理公司投资于金融资产，有力地促进了资本市场的发育。养老基金拥有的政府债券、住房抵押债券、商业企业债券、银行存款、股票和企业债券，约占社会金融资产总额的22%。20世纪90年代以后，智利政府允许基金向国外进行公共建设（如港口、公路、机场等方面）投资。一些基金管理公司在拉丁美洲其他国家的养老保险改革和资本市场的形成中发挥了积极的作用。第五，减轻了财政负担。在改革初期，由于归还对职工的隐性债务，政府的开支有所增加。经过一段时间以后，财政负担迅速下降。到90年代中期，智利财政预算连年出现盈余，成为世界上少数几个财政状况比较健康的国家之一。
不过，智利的养老金改革也受到来自左翼的一些批评：（1）这一制度缺乏再分配功能。（2）各公司为争取客户而竞争，大量雇佣促销人员，形成社会资源的虚耗。（3）投保人缴纳的管理费用高于有效政府下政府直接管理养老金所需成本。（4）养老基金的支付能力在很大程度上依赖于资本市场的投资运作，资本市场发生大的波动时，就会影响投保人的养老金安全。
4.瑞典的社会保障体制改革[4]
20世纪70年代以后，瑞典的社会保障体系陷入了危机，主要表现在：公共开支比例过大，各项福利开支（养老、医疗、失业、生育、伤残等）大约占政府公共开支的85%，公共开支占GDP的比重也从20世纪60年代的35%上升到20世纪90年代的70%，财政不堪重负；过度福利对劳动者积极性起反激励作用，造成了“福利欺诈”和“福利依赖”的现象；高福利导致高税收，1980 年，瑞典个人所得税平均的边际税率为56.8%，最高边际税率达85%，个人所得税占个人劳动收入的比重为65.2%，占GDP的比重为47.7%，由于税收过高，导致劳动力成本较高，劳动密集型产业转移，失业率提高，迫使企业提高工资，引发通货膨胀；高福利使得个人缺乏储蓄和投资的积极性，影响经济长期发展，瑞典人均GDP在OECD（经合组织）成员国的排名已经从1970年的第4位下降到1995年的第16位。
瑞典政府从1991年着手进行养老保障体制改革，1994年引入新型养老保障模式，改革方案在1998年获得国会通过，于1999年开始实施。新体制框架包含三部分：第一部分是覆盖全民的国家强制性基本养老金制度，它包含三个层次：第一层次是记账式缴费确定制（NDC)，受益人得到的养老金取决于退休时个人账户中的名义资产数量。第二层次是实账积累制养老金。基本养老金制度的总缴费率为18.5%（雇主和雇员分别缴纳9.25%），其中16%进入名义账户，2.5%进入实账积累。在这两个层次之下，还有一个基本层次，即家计调查式的最低养老金担保（GP），它由中央政府预算筹资。第二部分是准强制性的职业养老金计划，第三部分是个人自愿养老储蓄。
新体制中的一个最大的创新是建立了记账式缴费确定的养老金模式。这种社会保障体制是现收现付制与缴费确定模式的混合体。个人账户中的资产按照名义利息率获得收益，使账户资产保值增值。成员退休时，记账式缴费确定制中个人账户积累的名义资产要转换成年金，年金与成员退休余命和利息率挂钩。首年退休金是用名义账户资产除以年金化除数（annuity divisor)而得，年金化除数是群组平均退休余命和利息率的函数。利息率是按未来平均工资增长率标准（1.6%）确定的，成员退休后，还要根据实际平均工资增长率与标准工资增长率之差对年金进行指数化调整。
继瑞典之后，记账式缴费确定制很快在其他一些国家（意大利、拉脱维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯斯坦等）得到实施。它们之所以选择这种养老保险体制，是因为这种制度具有一些现收现付制和完全积累的个人账户制所不具备的优点。首先，一个国家从受益确定制向缴费确定制转型时，政府必须付出归还政府对职工的隐性养老金负债的代价。这项转型成本常常是非常巨大的，其总量可达公共养老金年度支出的20~30倍。引入记账式缴费确定制就避免了巨大的转型成本困难。其次，对于一些经济转型国家来说，它们除了要克服转型成本以外，采用记账式缴费确定制还避免了这些国家资本市场不成熟的困难。拉脱维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯斯坦等转型国家引入记账式缴费确定制的目的之一就是避免其金融市场不成熟的障碍。从引入记账式缴费确定制国家的实际运行效果来看，大部分国家改革的效果比较好，也有些存在不确定性。对于那些没有条件立即建立完全积累制的国家、老龄化趋势明显并在短期内导致其财务不稳定的国家和金融市场不发达的国家来说，引入记账式缴费确定制可以成为社会保障制度改革的首选。
9.2 改革前的社会保障体制和1993年的改革计划
中华人民共和国成立以后，依照苏联和其他社会主义国家的先例，建立了以受益为基准的现收现付制社会保障体系。
9.2.1 1949年以后社会保障体系的建立
1951年2月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定由国家统筹、企业实施对职工和职工家属的老年保险、医疗保险、工伤保险等全面的劳动保险。根据这一条例，首先在国有工业企业中建立了劳动保险制度，以后又逐渐扩展到国有商贸等行业。农村则沿用中国传统社会的办法，以家庭保障作为主要的保障形式，辅之以对鳏寡孤独等无人赡养的社员设置的“敬老院”等低水平的社会保障。
中国这套社会保障制度除具有现收现付制的一般特征外，还具有由“单位”（机关、企事业单位等）负责实施的特色。因为中国在计划经济体制下建立了“单位”这一社会基层组织形态，在计划经济体制下不需要劳动力的流动，劳动者一生甚至其后代都可以完全从属和依附于他所在的“单位”，所以使社会保障功能演变为“单位保障”。“文化大革命”以前，企业单位实施社会保障的具体形式是按工资总额的一定比例提取附加工资，用以支付各项劳动保险费用。“文化大革命”开始以后，一方面由于人口老龄化，另一方面由于处在社会动乱中的企业财力不足，附加工资往往不足以支付社会保障费用；于是从1969年起，企业不再按工资总额的一定比例提取劳动保险基金，而是把退休金、公费医疗和其他劳动保险津贴一律改为在企业营业外收支中列支。这样，社会保障便完全变成了企业保障。
9.2.2 传统社会保障体制的缺陷
在计划经济的条件下，传统的社会保障体系为城市职工提供了基本的生活保障。但是，这一体系存在着一系列体制缺陷。
1.由现收现付制带来的问题
正如前面已提及的，以受益为基准的现收现付制，实质上是当代劳动者对上一代劳动者进行的代际转移支付，有损害前者的劳动和缴款积极性的负作用。特别是在一个社会的老龄化达到较高水平时，工作着的一代人可能要赡养过多的老年人，矛盾就更加突出。20世纪80年代中期，中国人口老龄化的迹象开始显现，90年代进一步加速，在一些老的国有企业，领取退休金的退休人员与在职人员的比例往往变得很大（1∶3乃至1∶1）。随着时间的推移，企业的退休金和医疗费用负担变得愈来愈沉重，严重影响对当前一代人的劳动激励。
2.由“单位保障”和“企业保障”带来的问题
首先，在城乡二元化的社会结构中，国家将其垄断的社会保障资源的绝大部分都配给了城镇“国有单位”，包括政府机构、国有企业和城市“大集体”[5]，而不包括广大的农村居民及城镇中没有在“国有单位”就业的居民，这对后两部分社会群体是极不公平的。
其次，就城镇人口而言，在通过“单位”配置实物性社会保障资源的条件下，个人的受益水平实际上取决于“单位”在计划配置体制中对资源的获取能力。这样，不同的单位在福利的组合和支出水平上往往形成很大的差别。同是国有企业，在一些职工获得基本保障的权利由于企业没有足够的计划指标而不能得到保证的同时，另一些职工可能由于其所在的企业能够得到充足的计划资源或者因有特殊的政治地位而得到高标准的福利，形成了社会保障上的“苦乐不均”。
再次，随着人口老龄化的发展，企业负担日益增加，特别是那些老企业的退休职工众多，退休金和医药费支出负担非常沉重，使得它们的成本畸高，财务困难日趋加重，甚至难以自拔。而新企业职工平均年龄低，需要负担的老、病、退休职工人数少，社会保障负担轻。这使前者在竞争中处于不利地位。与此同时，由于不同企业间社会保障的水平不同，也阻碍了职工的流动。
3.由于缺乏受益人监督造成的问题
在传统的社会保障体系中，资金来自国有企业和国家预算，由“单位”进行管理，受益人只是被动地接受“单位”给予的“福利”，而没有任何动力和权力去监督社会保障资金收支。这种管理方式容易滋长官僚主义和增加营运成本。
这种管理方式还意味着国家垄断了所有的社会保障资源，由国家将住房、医疗、子女就业就学、劳动保障等以实物配给方式向受益个人提供各种社会福利，个人不能自主选择他最满意的消费品组合，更不能对自己整个生命周期的收入作出自主性的安排。这样造成了以下后果：一是消费者个体没有自主选择权，因而也就不能通过自主选择来满足自身的偏好，而只能服从国家机构（房管局、国立医院等）的决定；二是受益人被动接受政府给予的福利，使社会保障体系的营运失去了社会监督；三是国家对不同社会群体制定不同的受益基准，导致本来旨在谋求社会公平的社会保障反而扩大了不同社会群体如官员与大众之间的收入差距。
以上这些矛盾在改革开始以后变得日益突出。
第一，人民公社制度解体，原来在农村充当“赤脚医生”“民办教师”等的“知青”回到城市，使农村简陋的社会保障体系如农村合作医疗等也荡然无存，数以亿计的农民家庭处在没有起码的社会保障的情况之下。第二，在城镇地区，包括个体私营企业、中外合资企业在内的非国有经济日益壮大，但是非国有企业的职工却没有社会保障体系加以覆盖。第三，企业独立性的增强、市场交换关系的扩展以及消费者个人选择权利的增加，与社会福利的实物化配置的传统模式愈来愈不相适应。因为实物化的社会福利的计划配置链条的削弱，所以社会保障对企业自身财力的依赖程度增加了。第四，企业的财力状况在愈来愈大的程度上取决于其市场表现，大部分国有企业由于市场竞争力弱而处在财务状况不佳的情况下，许多企业的职工养老金和医疗费难以得到支付和报销的保证；企业一旦破产（这在市场经济中是常有发生的），更会使养老送终全无着落。这对社会安定造成了很大的威胁。
在改革过程中，经济结构有很大的变动，企业重组经常发生，如果社会保障体系不能有效地实现它的保障职能，缺乏能够吸收改革振荡的社会安全网，就会增加改革的阻力，甚至导致社会不安定。
9.2.3 中共十四届三中全会确立的社会保障改革目标
随着经济体制改革的不断推进，中国原来的社会保障制度的固有缺陷日趋暴露，改革的必要性凸显出来。
1984年，针对当时新老企业养老金高低相差悬殊的矛盾，四川、广东、江苏和辽宁等省的一些市、县进行国有企业退休费用社会统筹试点，迈出了养老保险从企业保险向社会保险转变的第一步。1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出开始对国有企业部分新职工实行劳动合同制。这部分职工的退休养老费用由社会统筹提供。与此同时，开始对医疗保障制度进行改革试验，即在部分城市试行“大病医疗费用社会统筹”。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始在城镇广泛推行养老保险基金的社会统筹。不过，以上所有这些改革，都是在以受益为基准的现收现付制的框架内进行的改进，并没有克服这种体制的根本弊病。
在这种情况下，政府和学术界的一些人士从20世纪90年代初期开始探索如何改革传统的社会保障体制，在考察和研究了新加坡、智利等国家成功的改革经验以后，形成了对中国社会保障体制改革目标大体一致的认识[6]。他们认为，新的体制应当根据建立和发展市场经济的需要，从企业体制中独立出来；新体制既要体现社会公正，又要具有激励机制，鼓励人们努力工作、乐于积累，从而有利于经济的长期发展：
（1）社会保障制度的选择应当从中国的实际出发。中国是一个发展中国家，只有实现经济快速增长，才能满足人民多方面的需要。因此，在处理分配问题时要遵循效率优先、兼顾公平的原则。从这个基本原则出发，在对社会保障制度进行选择时，应当注意保持激励系统的有效性，使人们在获得基本安全保障的同时，还能够强化“多劳多得”的激励机制，避免吃“大锅饭”的弊端。
（2）以预定受益标准为基准的现收现付制具有代际转移支付的性质，切断了福利给付与保险费缴付之间的联系，弱化了缴款动机，而且不利于社会储蓄的提高，容易形成政府预算的包袱，因而，应用缴费确定的个人账户制取代受益确定的现收现付制。
（3）社会保障体系由政府行政机构直接管理，容易出现低效率和腐败等问题，因而应当将社会保障的行政管理与基金的运营分开，由受益人委托独立机构进行基金营运。
（4）重视与其他社会经济改革的配合，促进其他方面的改革，特别是对国有企业的改革和资本市场的形成发挥积极作用的改革。
此后，1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定基本养老保险和基本医疗保险要引入个人账户，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。如果这些原则得到切实贯彻的话，将会建成一个多元化的社会保障制度，通过吸引市场力量的参与，与政府共同承担社会保障的责任。
专栏 9.1 中共十四届三中全会确定的社会保障体制的基本原则
中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》对中国新社会保障体系提出的基本要求是：
（1）“建立多层次的社会保障体系”。“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业，作为社会保险的补充。”
（2）“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力。城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。进一步健全失业保险制度，保险费由企业按职工工资总额一定比例统一筹交。普遍建立企业工伤保险制度。”“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。”
（3）“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。社会保险基金经办机构，在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。”
根据《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》编写。
但是，由政府机构垄断社会资源，行使配置这些资源的权力，并保证本位利益最大化的做法对某些机构具有很强的诱惑力，使它们总是怀疑甚至抵触大众管理与自身利益直接有关的事务的能力，并排斥非政府力量在社会保障制度建设中的积极作用，从而在客观上使非政府力量在社会保障制度建设上无从参与，也使得后来改革的实际走向与中共十四届三中全会所确立的目标有所偏离。
9.2.4 世界银行的养老金“多支柱体系”
继中国在1993年的中共十四届三中全会《决定》中提出自己的新社会保障体系框架后，世界银行也在1994年发表了一份题为《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》的研究报告[7]，系统地阐述了其对养老金制度改革的主张，提出了建立“养老金多支柱体系”。
报告认为，一个完整的养老金制度不仅应当能够有效地保护老年人，而且还要能够促进经济增长。具体地说，一方面，养老金制度要具有对个人的储蓄或工资的替代功能，对低收入者进行收入再分配和防止各种老年风险的功能；另一方面，它又要能够使影响经济增长的隐性成本最小化，使其自身成为一个可持续而且透明度非常高的长期计划。要达到这两个方面的目标，各国的养老金要建立一个多支柱的体系（multipillar system）。该体系主要由以下三个支柱组成：
