转型时期的社会关系和政治改革
中国从计划经济到市场经济的转型，不是以革命的方式而是以改革的方式进行的。这就是说，它不是在政权发生更迭的条件下进行的，而是在原有的执政党和政府的领导下逐步实现的。由于这种方式能使经济改革在稳定的社会政治环境中起步，所以避免了大的社会震动，具有明显的优点。不过，经济体制的变动必然会引起社会结构的变化，这种变化也必然要求社会的政治、文化等上层建筑发生与之相适应的变化。如果不对与经济基础不相适应的上层建筑进行改革，就会在两者之间产生种种摩擦和冲突，最终经济改革也无法顺利进行。因此，在经济改革的过程中配套进行包括政府自身改革在内的政治改革，就越来越成为一个突出的问题。
社会主义国家的政治改革本身是一个十分巨大而复杂的课题，对它的研究，远远超出了本书的论述范围。本章只能就与经济改革直接相关的社会政治问题作一些简要的讨论。
11.1 政治体制与经济体制的互动关系
中国的政治体制需要改革，根本的原因在于传统的社会主义政治体制遇到了与在经济改革中建立起来的新经济体制不相适应的挑战。所以，我们的讨论也要从这种政治体制的基本特征开始。
11.1.1 苏联式政治体制的基本特征
开始市场化改革以前，包括中国在内的社会主义各国的经济和政治体制都是按照源于列宁的苏联模式建立的。列宁的社会主义经济模式，正如我们在第1章1.2.1中已经说明的，是一个“国家的辛迪加”，整个社会都被组织在这个国家所有的大公司里，政府是这个大公司的总管理处，社会的全体成员都是这个大公司的雇员。列宁的社会主义政治模式又叫做“无产阶级专政体系”。
斯大林在他的许多著作，特别是《列宁主义的几个问题》中，根据列宁的遗著，对“无产阶级专政体系”的基本结构作了阐明。他说，这个体系是由一个“指导力量”和若干“传动装置”“杠杆”综合起来构成的。在这里，“指导力量”是指作为无产阶级先锋队的共产党，“传动装置”和“杠杆”则是指若干“无产阶级的最广泛的群众组织”，包括：（1）“苏维埃及其在中央和地方的许许多多支脉，即行政的、经济的、军事的、文化的和其他的国家组织”；（2）“工会及其在中央和地方的支脉，即许许多多生产的、文化的、教育的和其他的组织”，“它们把各行各业的工人都联合起来”；（3）“各种合作社及其所有支脉”，“合作社使无产阶级先锋队便于同农民群众联系，并为把农民群众引上社会主义建设轨道创造条件”；（4）青年团，“它的任务是帮助党以社会主义精神教育青年一代。它以青年后备军供给一切管理部门中的所有其他无产阶级群众组织”，如此等等。
斯大林特别强调“党是无产阶级专政体系中的主要领导力量”。他说：“在我们苏联，在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题……在这个意义上也可以说，无产阶级专政实质上是无产阶级的先锋队的‘专政’。”[1]
斯大林特别强调，列宁认为，为了实现共产党在无产阶级专政中的这种领导作用，它必须按照严格的集中制原则组织起来，并实行党的领袖的个人独裁。列宁说过，“谁都知道，群众是划分为阶级的”；“阶级是由政党来领导的”；“政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”[2]“无可争辩的历史经验说明：在革命运动史上，个人独裁成为革命阶级专政的表现者、代表者和执行者，是屡见不鲜的事。”“苏维埃的（即社会主义的）民主制与实行个人独裁制之间，绝无任何原则上的矛盾。”必须“使下面两种任务协调起来，一方面经常开群众大会讨论工作条件；另一方面在工作时间绝对服从苏维埃领导人——独裁者——的意志”[3]。
十分清楚，列宁的上述政治体制模式（“无产阶级专政体系”）和他的经济体制模式（“国家的辛迪加”）是相互衔接的：无产阶级专政的国家运用自己的强制力量建立、组织和捍卫“国家的辛迪加”。作为核心领导力量的共产党及其领导人则依靠这一整套体系，“党掌握政权，党管理国家”[4]，保持对“国家辛迪加”的绝对控制。
在国际共产主义运动中，对于苏联的这种政治模式并不是没有反对意见。德国共产党和共产国际的创始人之一卢森堡就是列宁关于党内要实行“极端的集中制”和“一党专政”思想的尖锐批评者之一。卢森堡和德国社会民主党的右翼领袖考茨基反对无产阶级专政的态度不同，她是主张对反抗革命的资产阶级进行专政的；但她同时指出，这一专政不能取消民主和限制言论出版自由，因为“没有普选，没有不受限制的出版和集会自由，没有自由的意见交锋，任何公共机构的生命就要逐渐灭绝，就成为没有灵魂的生活，只有官僚仍是其中唯一的活动因素。公共生活逐渐沉寂，几十个具有无穷无尽的精力和无边无际的理想主义的党的领导人指挥着和统治着，在他们中间实际上是十几个杰出人物在领导，还有一批工人中的精华不时被召集来开会，聆听领袖的演说并为之鼓掌，一致同意提出来的决议……这固然是一种专政，但不是无产阶级专政，而是一小撮政治家的专政……雅各宾派统治意义上的专政……不仅如此，这种情况一定会引起公共生活的野蛮化：暗杀，枪决人质等等。这是一条极其强大的客观的规律，任何党派都摆脱不了它。”[5]
虽然卢森堡关于无产阶级专政的建言遭到列宁和俄共领导的拒绝，但被卢森堡不幸言中——连当年与卢森堡对立的俄共领导人托洛茨基和季诺维也夫（Grigori E. Zinoviev, 1883~1936）等人最后也死于斯大林专政机器的刀斧之下。
11.1.2 毛泽东时代的中国政治体制
在中国，1913年反对袁世凯的“二次革命”失败以后，孙中山决定改组国民党，并且决定“以俄为师”，接受苏俄“以党治国”的思想作为国民党的政治纲领。1924年，他在国民党第一次全国代表大会上倡议成立国民政府时指出：“现尚有一事可为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步。”俄国“能成功，即因其将党放在国上”。[6]1928年，国民党在取得全国政权以后，就按照苏联模式建立了它的党政系统。
中国共产党的领导人对这种政治体制持尖锐的批判态度。
毛泽东在20世纪20年代末的井冈山时期，就曾直截了当地批评孙中山从苏联引进的“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的”。[7]1929年，周恩来在代表中共中央给红四军前委所作的批示中也说道：“党管一切这口号，在原则上事实上都是不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”[8]1940年，刘少奇也指出：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不要建立共产党的‘一党专政’。”“共产党并不愿意包办政府，这也是包办不了的。”[9]1941年，邓小平更是尖锐地指出：“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[10]
在战争环境严酷的历史背景下，1942年9月1日，中共中央作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，即“九一决定”，要求各根据地建立党委会的一元化领导，由统一领导一切的党委会领导党、政、军、民等各方面的工作。[11]自那以后，各根据地建立了这种类似于苏联的党政体制。
1945年，毛泽东在中共七大的政治报告中提出了组成民主联合政府，建立“独立、自由、民主、统一和富强的新中国”的纲领。[12]1947年，毛泽东亲自撰写，并在10月10日发布的《中国人民解放军宣言》中重申：将在打倒蒋介石政权以后，联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，成立民主联合政府，废除蒋介石统治的独裁制度，实行人民民主制度，保障人民言论、出版、集会、结社等自由。[13]
不过，《中国人民解放军宣言》提出的政治架构并不是一个准备长期执行的政策。在这一篇宣言发表一个月以后，毛泽东提出了效法苏联和南斯拉夫的先例，建立一党执政政府的设想。他在1947年11月30日致电斯大林提出：“在中国革命取得彻底胜利的时期，要像苏联和南斯拉夫那样，所有政党，除中共之外，都应离开政治舞台。”不过，这种想法由于形势的变化和斯大林在1948年4月20日回电表示反对而没有付诸实施。[14]
1949年10月中华人民共和国成立后，执行新民主主义纲领，政府组织大体上保持了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）规定的“联合政府”的形式。在政府领导职务中，非中共党员约占半数。
1952年10月，斯大林向中共中央建议，制定宪法用以取代《共同纲领》并进行选举，以便实现向苏联式的“一党政府”转化。中共中央接受了这个建议。[15]1954年《中华人民共和国宪法》的制定，标志着苏联式政治体制的建立。政府领导职务完全由中共人士担任，实现了党政合一、议行合一。
按照左翼政治学家邹谠的说法，这是一个从公共事务、企业事务直至个人事务无所不管的“全能政府”。[16]
11.1.3 进行政治体制改革的必要性
20世纪70年代末期的改革开始以后，中国的经济体制从“国家的辛迪加”转变为以多种所有制经济共同发展为基础的市场经济。但是，在政治体制方面，列宁式体制的基本架构并没有受到触动。这样，在已经有了巨大变化的经济体制与没有根本性变化的政治体制之间就出现了种种矛盾和冲突，既妨碍了经济体制改革继续向前推进和新经济体制的有效运转，也使政治体制难于实现它的公共服务功能。
这就是邓小平一再提出“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”[17]的道理所在。
进行政治改革的必要性，可以从社会主义的价值追求和市场经济基础对上层建筑的要求这两个方面加以说明。从第一个方面看，民主政治和法治国家历来是先进人士包括社会主义者所追求的理想，也是社会主义者的现实政治纲领。从第二个方面看，市场经济以平权的所有者之间的自由交换为基础，这样的经济制度只有在民主与法治的政治制度下才有可能存在和发展。
首先，市场交易的主要特征在于交换的自愿性和决策的自主性。经济学家麦克米兰（John Mc Millan, 1951~2007）说得很清楚：“市场中的参与者控制着自己的资源，决定这些资源如何使用，并不受制于其他任何人的命令。”“如果人们失去了自主权，那么根据这个定义，他们的交易将不是‘市场交易’。在存在权力关系的任何情况下，比如一方管辖着另一方，或者双方都受另一个更高的权力机构管辖时，所发生的交易都将是其他形式的交易，而绝不是‘市场交易’。”[18]在苏联式的“国家的辛迪加”中，党政领导机关是有权支配所有经济主体的最高权力机关，而这些经济主体缺乏进行自愿交易所必需的自主权，因而使市场机制无法有效运转。
其次，市场经济要求建立民主和法治。苏联式的专政政权如同列宁所说，是“由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”。[19]在人类社会早期“熟人市场”的人格化交换中，合同的执行可以依靠人与人之间的血缘、乡亲等关系得到保证，而在发达市场经济的非人格化交换中，合同的执行则由第三方，特别是正式法律体系得到保证。因此，现代市场经济的有效运转，要求在民主政治的基础上建立起法治（the rule of law），即法律的统治。
总之，市场经济意味着市场通过它的自由价格制度在稀缺资源的配置中起基础性作用。然而，在传统的社会主义政治体制下，政府才是主要的资源配置者。因此，这种政治体制与市场经济体制之间存在着巨大的冲突。
为了实现建立民主与法治的目标，就需要进行政治改革，改造与经济基础不相适应的上层建筑。
11.1.4 政府在社会转型中的作用
对于政府在从计划经济向市场经济转型中的作用，存在着两种完全对立的意见：一种是主张“小政府即是好政府”，认为政府只要放开对经济生活和社会事务的管理，市场经济就会自然而然地成长壮大；另一种是主张保持政府对整个社会强有力的控制，以便保持稳定和使资源配置符合社会利益。看来，这两种极端的意见都不无偏颇。
前一种意见正确地强调了市场的作用，但也反映了所谓“市场原教旨主义”的偏颇。事实上，即使古典经济学的创始人和重商主义的激烈批评者、强烈主张减少国家对经济活动干预的斯密，也认为政府负有建立和执行产权规则，为“看不见的手”发挥作用、搭建平台等重要职能。
后一种观点强调政府对转轨过程的领导和控制，有它一定的道理。但是，这也造成了一种危险，就是政府及其工作人员（官员）把持手中的国家机器，不但不用它来破旧立新、推进改革，反倒会使它成为干扰市场有效运作、维护旧体制、保持和扩大特权利益的手段。
专栏 11.1 20世纪政府与市场边界变动
1776年，英国经济学家亚当·斯密出版了经济学的经典之作《国富论》一书，在书中他强烈抨击重商主义的政府对经济生活的干预，主张充分发挥市场机制的作用，推动社会经济的发展。自那以后，西欧国家政府活动的范围逐渐收缩，趋向于充当维持市场秩序的“守夜人”角色。
然而，从19世纪后期开始，潮流朝相反方向转变，发达国家的政府规制经济的活动开始增加。整个20世纪上半叶，政府权力日益扩大。无论是在社会主义的苏联、东欧国家和中国，还是资本主义的西欧和美国，无论它们采取的干预方式是国家所有制和计划经济，还是凯恩斯主义的宏观调控，虽然干预的方式和干预程度有很大不同，但在强调政府代表公共利益组织和管理经济这一点上，颇有异曲同工之处。于是我们看到，不但社会主义国家力求实现“国家的辛迪加”的理想，资本主义国家的政府职能也在加强。例如，随着罗斯福“新政”的推行，美国逐步成为“规制的资本主义”（regulated capitalism）经济，西欧国家则在加强政府宏观经济管理的同时，发生了对所谓“制高点行业”的国有化运动。
强化政府职能的趋势大约持续了半个世纪，此后风向倒转过来。中国、苏联和东欧等社会主义国家计划经济体制弊病暴露无遗，纷纷采取不同方式进行市场取向的改革。西方世界自20世纪70年代遭遇“滞胀”之后，当时的英国首相撒切尔夫人和美国总统里根都实行解除管制和削弱政府干预的政策。一时间，“新自由主义”就成为新的时尚。
在苏联和东欧社会主义国家剧变后的一段时间里，许多人认为苏联和东欧社会主义国家政治经济体系的崩溃意味着“历史的终结”：政府与市场的边界问题已经按照有利于市场的方式一劳永逸地解决了。然而人们很快地发现，历史并未终结，政府与市场的冲突只是改变了形式，它将在新的更高的层次上展开。而在2007~2008年的世界金融危机爆发以后，钟摆似乎又摆向了另外一个方向。
20世纪社会经济制度变迁的基本脉络提示我们：明智合理地确定政府和市场之间的边界，是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题。在自由市场在资源配置中起基础性作用和政府提供公共物品的基本制度框架下，根据实际情况调整市场与政府之间的边界，使市场这双看不见的手和政府这双看得见的手有一个较为恰当的结合，才能保证经济繁荣和社会公正。
根据吴敬琏为《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》（丹尼尔·耶金，北京：外文出版社，2000年）一书所作序言等资料编写。
在中国，持两种极端观点的经济学家都比较少，大多数人持有较为平衡的观点。[20]
对于成熟市场经济中政府的作用，许多经济学家归纳为四个主要的方面：一是在“市场失灵”的场合干预资源配置，如对具有外部性的物品（如高污染产品、高社会效益产品和公共物品）的生产进行调节；二是监管市场，执行反垄断、反不正当竞争的立法等；三是保持宏观经济稳定，以避免市场经济活动的过度波动；四是进行资源再配置和收入再分配，即对由市场决定的收入分配进行调节，以避免公共物品的匮乏和收入的两极分化。
在确认政府应当发挥作用以纠正市场失灵的同时，还必须注意的是，政府毕竟是一种行政机构，它也经常会出现失灵，即政府失灵（government failure)。由于政府并不具有能够较之市场更有效地获取信息的优势，所以它在市场机构之外进行活动很有可能造成低效率，政府组织本身也有可能偏离社会的公共目标，政府机构干预派生的外部性，政府官员以权谋私的寻租活动等原因，也常常会使政府的活动产生失灵。[21]这些问题都需要加以防范和消解。防范和消解的办法是：（1）正确划分市场作用和政府作用的范围。分清楚哪些问题应当由市场解决，哪些问题应当由政府进行干预，尽量使用市场手段来解决问题。（2）在必须使用行政手段的情况下，要把市场机制和行政手段适当地搭配起来，协调地起作用。
在从传统社会到现代社会和从命令经济到市场经济的双重转型期间，政府的正面作用需要加强而不是削弱。所谓政府的正面作用，主要包括以下几个方面。
1.消除对改革的阻碍和反抗
如前所述，改革不是一个完全自发演进的过程，而是社会制度的重新安排。这就意味着经济利益关系在较短历史时期内的大调整，而利益的调整又必然会遇到那些不愿意放弃既得利益的人们的阻碍和反抗。政府只有通过运用行政、法律、教育和经济政策等各种手段，才能消除这种反抗。当然，在所有这些只有政府才拥有的手段当中，既要有强制性的，也要包括一些诱导性的。但是，即使是这种诱导性的政策，也需要政府的倡导和支持。
2.建立市场经济体制的各种基础设施
市场的有效运作，以其他方面制度的支持和各种基础设施的建立为前提。所谓市场制度的基础设施，一方面是指工商企业、中介组织、政府机构等各种组织，另一方面是指由法律、规章制度等组成的全套“游戏规则”（rules of the game）。随着改革开放全面深入，建立“游戏规则”的工作已经提到重要的议事日程上来。国家应当加强制定法规的工作，而且要用国家的强制力量保证这些规则的实施。
3.提升市场，弥补市场协调失灵
在转型期间，由于市场制度的不完善，经济协调方面的缺失就较经济学所定义的市场失灵范围更为宽泛，政府需要起的作用也就更大。对于政府如何在解决这方面问题中起作用，国际上存在三种观点：（1）“市场亲和论”（market-friendly view），主张政府的作用应限于保持宏观稳定和弥补市场失灵；（2）“国家推动发展论”（developmental-state view），主张在这一发展阶段上，政府应当用自己的行政干预代替市场起作用；（3）“市场增进论”（market-enhancing view），认为政府应当积极地参与发展，但它的主要参与方式应当是支持民间部门包括企业组织、金融中介、农业合作社等的发展并与它们协同工作。[22]上面第三种观点对一个处于早期市场经济阶段的发展中国家具有更大的适用性。
如前所述，对于政治家和政府官员顺应民意、推进改革的行动，所有关心社会进步的人们都应当为之提供支持。但是由于改革是在原有的政府机构的领导下进行的，而这些政府机构通常又是干预权力十分巨大而且不可避免地与旧的体制具有千丝万缕的联系的，这样，就存在一种危险，即过分迁就反对改革的力量，在推进改革时迟疑不决。更加严重的是，某些官员有可能利用手中掌握的公共权力“设租”“寻租”，成为权贵特殊利益的代表。因此，防止政府失灵造成的危害，对于转型国家来说，是一个较之其他国家更为严峻的任务。
11.2 中国政府的政治改革规划及其进程
从上一节的讨论中可以看到，对于像中国这样的发展中国家来说，政府在社会转型中负有双重的任务。一方面要致力于规范化的市场秩序和法律制度的建设以及现代化的教育，另一方面要建立约束自身行为的法律制度，即实行宪政。东亚新兴工业化经济体在经济发展初期市场发育程度低的情况下，“威权主义”（authoritarianism）的政府干预往往扮演了经济发展强力推进者的角色。但是，当这些经济体实现经济“起飞”以后，政府对市场的压制和不当干预也会造成错误的投资导向、助长腐败和“权贵资本主义”等问题，给经济的长期稳定发展埋下隐患。因此，许多发展中国家在市场经济发展到一定程度以后都提出了“从威权到民主”的政治改革问题。[23]
正因为如此，中国领导人邓小平早在改革开放初期，就提出了政治体制改革的任务。
11.2.1 1980年：邓小平提出政治体制改革
1980年，邓小平在发动农村承包制改革的同时，要求启动政治改革。
当年8月18日，邓小平在中共中央政治局会议上作了著名的“八·一八”讲话[24]，提出了对党和国家领导制度进行改革的问题（专栏11.2）。他指出，由于党和国家领导制度、组织制度上的问题，导致了“文化大革命”的十年浩劫，关系到党和国家是否改变颜色，因此必须坚决彻底地加以改革。
经过中共中央政治局的认真讨论，邓小平在这个讲话中提出的意见得到了政治局的批准。由此启动了党和国家领导体制的改革。不过，这项改革还没有开始进行，就遇到了中国改革开始后的第一次回潮。因此，邓小平倡议的改革并没有能够贯彻下去。
专栏 11.2 邓小平 1980 年“八·一八”讲话论党和国家领导制度的改革
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议讨论党和国家领导制度的改革问题时，对政治改革发表了纲领性意见。他指出，由于中国长期的封建专制主义的影响，由于共产国际时期各国党的工作中领导者个人高度集权的传统，也由于长期认为社会主义制度必须对社会实行中央高度集权的管理体制，在共产党和国家现行的领导制度中存在不少的弊端：
首先，在党和国家的政治生活中广泛存在着官僚主义现象。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。“这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”
邓小平说，党和国家政治生活中存在许多严重问题，主要是与党和国家的领导制度有关。在党和国家的领导制度上存在的主要问题是：
（1）权力过分集中。这就是在加强党的一元化领导的口号下，把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。
（2）革命队伍内的家长制作风。个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。
（3）干部领导职务终身制。
（4）形形色色的政治经济特权。
邓小平指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。
邓小平还说，中共中央正在考虑进行一系列重大改革，其中包括：（1）提出修改宪法的建议，使之能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法中表现出来。（2）真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。（3）有准备有步骤地改变党委领导下的厂长（经理）负责制，实行工厂管理委员会、公司董事会等领导和监督下的厂长（经理）负责制。党委领导下的校长、院长、所长负责制等也考虑加以改革。（4）各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，不能由第一书记说了算。
邓小平的这个讲话，在1980年8月31日由中共中央政治局讨论通过。
根据邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月）（《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1993年，第320~343页）编写。
11.2.2 1986~1987年：邓小平关于加快政治改革的建议和中共十三大的改革计划
在经济改革获得了一定程度的推进，而政治改革大大滞后的情况下，中国的领导人越来越认识到，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。”
1986年，邓小平再次提出进行政治体制改革的问题。他说：“一九八〇年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。”[25]“要注意政治体制改革，包括党政分开和下放权力。我想中央的领导同志，特别是书记处的同志，要考虑一下这个问题。允许用年把时间搞调查研究，把问题理一理，把主意拿好，然后再下手。政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[26]关于政治改革的内容，邓小平提出：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”他要求“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图”。[27]
根据邓小平的这些指示，经过近一年的研究和准备，1987年10~11月的中共十三大决定推进以实现党政分开为重点的政治体制改革。根据邓小平的意见，中共十三大，强调党的领导是政治领导。党对国家事务进行领导的主要方式是使党的主张经过法定程序成为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用带动广大人民群众来实现。企业和党组织的作用也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用，不再对单位实行“一元化”领导。与此同时，提出了“以党内民主来逐步推动人民民主”的方针，并确定了一系列具体的措施，从1988年起开始实施。[28]
不过，这次政治改革刚刚开始就被1989年的政治风波所打断。风波过后，一些人对中共十三大的决定是否属于“资产阶级自由化”提出质疑。虽然邓小平明确指出，“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动”[29]，不过实际上还是有不少措施停止执行。
11.2.3 1997年中共十五大以来的政治改革
中国领导人在20世纪90年代初期重新启动政治改革。1997年的中共十五大提出“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的政治改革总目标。[30]2002年中共十六大在推进政治改革方面又提出建设法治国家、发展民主政治、提升政治文明等要求。
虽然政治改革列入了党政领导机关的纲领性文件，而且20多年来在基层选举、市场经济的立法等方面做了不少工作，但政治改革的推进远没有原来设想的快。
11.3 中国转型期中的社会矛盾
在中国改革的初期，不少支持市场取向改革的人曾经认为，改革一旦开始，它就将是一个自我增强的平稳递进过程：经济改革促使生产力和人民生活水平得到普遍的提高，而这种提高又会促使更多的人支持经济和政治改革向前推进。可是随着中国改革的深入，社会矛盾似乎并没有得到明显的消弭，有时那些固有的矛盾和新产生的矛盾还表现得相当尖锐。出现这种情况，既有客观方面的原因，也与改革本身的不足有关。
11.3.1 转型时期是一个社会关系趋于紧张的时期
中国社会转型的一个特点，是传统社会到现代社会的转型与计划经济向市场经济的转型结合进行，但不论哪一个转型过程，都充满了矛盾冲突。
1.传统社会到现代社会转型中的社会矛盾
帕金斯（Dwight H. Perkins)等学者在他们合著的《发展经济学》教科书中写道：“经济发展起步以后，并不一定不断地前进，经济发展本身，尤其是在初期阶段，会使社会关系与政治关系趋于紧张，从而破坏经济增长所必需的稳定局面。”[31]亨廷顿（Samuel P. Huntington, 1927~2008）也在他的名著《变化社会中的政治秩序》中指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[32]这就是说，在实现了现代化的情况下，社会趋向稳定；而现代化的过程中，却隐含着各种诱发社会不安定的动因。因为在一个现代化程度已经很高的社会中，居民收入水平普遍提高，个人享有较大的自主决策权，各种社会成员对现存的社会秩序持有一种满意态度。
在这个过程中，关键一环是中等收入阶层（middle class，亦称中产阶级或中等阶级）[33]的数量增加和作用扩大。一个不虞生活匮乏、具有一定政治文化素养的中等阶级的壮大是现代性的一个重要标志，是保持社会稳定的重要力量。所以，现代性的实现一般能导致社会稳定。
现代化的过程，意味着现代性的增加或社会的进步，似乎能够增加社会的稳定性。但是，在一个变革的社会中，有利于稳定的因素和不利于稳定的因素同时存在。传统社会向现代社会的巨大变革，对不同的人群产生的影响很不相同。这就容易诱发社会的动荡：第一，现代化过程把人们从传统社会下的信息闭塞状态推向变革社会中的信息畅通状态，即使是身处穷乡僻壤的人，也能够知道大千世界里其他人是怎样生活的。在这种情况下，人们对提高生活水平的期望值就会大大提高。当这个期望得不到满足，或者满足的程度比较低时，人们就会产生不满情绪。如果没有有力和灵活的政治制度约束和疏导，社会就容易发生动乱。第二，在社会迅速发展的过程中，人们利益的增加是不均等的，当一个社会群体或个人的利益受到了实际损失，或自以为受到了不公正的对待，就会产生不满情绪，从而也会导致社会不安或动乱。第三，期望值的提高不只是数量上的增加，还包括质量上的提高。马斯洛的需求层次理论[34]告诉我们，当人们的低层次需求得到满足以后，就会进而追求高层次需求的满足。如果这种高层次需求得不到满足，同样也会引起不满，从而孕育社会动乱。
从历史上看，在从传统社会向现代社会转变的过程中，英法等目前已经实现现代化的国家都曾经历过一个动荡不安的时期。英国的封建庄园制度在15世纪走向崩溃，此后发生了资产阶级革命，但在那以后的很长时间里，社会始终动荡不止，只是在1688年“光荣革命”确立宪政秩序和19世纪末期进入以技术进步和效率提高驱动的现代经济增长以后，才逐渐走上稳定发展的道路。在崇尚革命的法国，整个18世纪阶级对抗和暴力革命更是如火如荼。许多国家在实现现代化的漫长岁月里，都曾为社会不安定付出过巨大的代价。
后发国家要在几十年的时间里走完发达国家用几百年的时间才走完的现代化道路，在这段时间里如果不注意化解社会矛盾，那么，为快速现代化作出的努力，哪怕在经济上是成功的，也会由于得不到大众的支持而归于失败。伊朗、菲律宾等国家的经历就在某种程度上证明了这一点。
从各国的经验看，在传统社会到现代社会转变过程中的各种社会矛盾往往集中反映在各社会阶层收入差距的扩大上。二战以后，包括东南亚和拉美地区在内的现代化“第三梯队”、“第四梯队”国家在其向现代社会转变的过程中，曾经采取过各种各样的措施，设法缓解这种由高速赶超战略所引起的社会矛盾激化，取得了一定的成效。拿收入水平差距扩大问题来说，美国经济学家库兹涅茨在1955年提出了经济发展水平与不平等程度之间关系的“倒U型”曲线。这就是说，在现代化初期，随着人均国民生产总值的增加，收入的不平等程度会增大，收入达到中等水平时，收入差别也达到最高点，待到收入水平达到工业化国家水平后，收入差别才逐渐缩小。[35]但是，库兹涅茨的这种观点是根据欧美富裕国家的历史数据和第三世界国家二战后初期的数据提出的。而东亚新兴工业化经济体高速实现现代化的经验却表明，发展中国家初期的高速增长同样有可能与较低的不平等程度共存，而且比较平等的分配关系还会有力地促进社会稳定和高速增长。亚洲的日本、韩国、中国台湾等新兴工业化经济体通过制定和实施一系列政策和措施，就比较好地解决了这个问题。日本在二战后的相当长时期中，实行抑制大商业发展的政策。这种政策从经济学上来说是不合适的，但它可以给小商业以大的生存空间，从而有利于解决就业问题。中国台湾在发展初期为防止收入差距扩大作了很多努力。世界银行《1991年世界发展报告：发展面临的挑战》表明，中国台湾的收入平等程度和GDP增长率在所谓“蒋经国时代”都处于比较高的水平上。[36]
2.计划经济向市场经济转型中的社会矛盾
向市场经济转型对社会矛盾所起的作用，和现代化的作用有类似之处，有时会表现得更为尖锐和激化。有学者称“转型所涉及的大规模制度变化，属于人类所能想像到的最复杂的经济和社会过程之列”。[37]由于转型期间利益结构的巨大变动，同时由于市场机制对建立在计划经济时代人格从属基础上的社会关系的解构作用，社会矛盾的激化和社会关系的动荡经常如影随形。
一个传统的计划经济国家要在几十年的时间内实现上述双重转型，就意味着要把现今发达国家在几百年的变革中所面对的社会矛盾压缩在几十年的短时期内加以解决。这样一来，出现社会不安定的可能性就要大得多。如果政策上发生偏差，更容易激发社会动荡。
由此可以得出结论，在整个改革过程中，如何协调矛盾各方和化解矛盾，是一个必须密切关注、千万不能掉以轻心的问题。
3.保持社会公正是转型时期的一个尖锐问题
中国经过30年的改革开放，市场经济取代计划经济已经是不可逆转的历史定局。问题在于，正如我们在本书第2章专栏2.1中谈到过的，中国社会转型初期力求建立起来的是所谓“经济主导型的市场经济”，在这种经济的“双轨”之间存在着一种此消彼长的关系。如果命令经济的地位和作用没有能够逐步削弱，相反政府官员的支配权力变得愈来愈大，就会偏离实现社会公正和共同富裕的社会主义市场经济的根本目标。超过一定限度，甚至不再成为市场经济，而蜕变为权贵资本主义或官僚资本主义，即毛泽东所定义的“封建的买办的国家垄断资本主义”[38]。
总之，追求一种什么样的经济社会体制，就成为转型时期一个最尖锐的社会问题。它的核心是，是否和如何在大变革中力求保持社会公正。
（1）追求社会公正是一种普世价值观
我们在第1章里已经讲到过，社会主义作为一种社会理想，它的核心价值就是追求社会公正，要求实现共同富裕。
社会公正不仅是各种流派的社会主义者的理想追求，在当代世界，许多非社会主义的思想家和政治家也主张社会公正。美国道德和政治哲学家罗尔斯在《正义论》[39]一书中开宗明义地指出：“正义是社会体制的第一美德”。他提出了作为公平的正义（justice as fairness)的两条原则：第一，每个人都有权享有与他人的自由并存的基本自由，例如思想和信念的自由，言论、集会和结社的自由，人身自由和个人财产的自由，以及法治原则所规定的其他自由权利等。第二，是与差别原则（difference)相配合的机会平等原则。机会的平等需要通过程序公正，比如全民义务教育来保证其实现。然而，对于那些由于天然秉赋和社会条件的不同所造成的不平等结果，罗尔斯用差别原则来弥补，也就是对社会弱势群体施行收入再分配来补偿。对此，另一位美国哲学教授诺齐克（Robert Nozick, 1938~2002）[40]提出“持有正义理论”（theory of justice in holdings），反对罗尔斯的差别原则以及扩大国家功能至分配领域的主张。他所谓的持有正义，是指一个人的财物持有的来源是正当的，也就是“起点公正”。在诺齐克看来，如果持有的来源或在任何一个环节上是不正义的，这个持有就是不正义的，因此要追溯既往。
诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森突破了把发展仅仅定义为GDP增长或个人收入提高等的狭隘发展观，提出了一个综合的、全面的价值标准，用以衡量人的生活以及社会发展状况是否合于理想，或者是否在向理想的方向发展。在他看来，发展应该视为人们享有的实质自由的扩展，即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力，包括免受困苦、社会参与、享有各种政治权利，等等。[41]
总之，从坚持社会公正的价值观看，在转型过程中努力保持机会平等和起点公正、防止权贵资本主义的滋生和对人民权利的侵犯是至关重要的。
（2）通过改革，力促机会平等和改善结果平等
在转型过程中，如何处理平等和效率之间的关系，是近年来学界和经济界争论较多的一个重大问题。作为集中计划经济的制度基础的是大一统的国家所有制，或称“全民所有制”。历史经验表明，在这样的产权制度基础上，很容易出现“国富民穷”、与社会主义共同富裕目标背道而驰的情况，向市场经济转型的一项重要任务，是对多种形式的产权作出明晰的界定。如何在明晰产权的过程中保证起点的公正是一个严重的问题。正如前面已经讲到过的，在国有经济的改革和“放开搞活中小企业”的过程中，出现了掌权者或掌权者的“亲信”和“关系户”蚕食或鲸吞公共财产的问题。对于这类行为，除了要靠完善处理产权的规章制度和从上到下的监督来加以制止，更加重要的是实现交易过程的透明化以及保障公民的知情权等宪法权利的行使和对政府的有效监督。
