第1章 导论第2章 从早期经济增长到现代经济增长第3章 现代经济增长中效率提高的源泉第4章 我国工业化的曲折道路和粗放增长模式存在的问题第5章 粗放增长模式的延续：出口导向战略第6章 转变经济增长模式，走新型工业化道路.26
最近我到浙江绍兴、台州、温州和义乌考查中小企业的发展，看了一些工厂，找了许多地方干部和企业负责人谈话。我对这些地方经济活力虽然闻名已久，但亲身了解它们实际表现以后，仍然对所取得的业绩感到惊讶。这些地方成千上万中、小企业的生产发展、产品质量提高速度以及它们的国际营销能力使我深受鼓舞。1998年1—5月温州市工业增长12％，大大高于全国工业增长的平均水平。浙江省的同志们说，他们完成全省GDP增长10％的计划没有大的困难。照我看，其原因就在于广大具有很强活力的非国有中小企业已经成为浙江省经济的主力。
虽然在经济已经趋于成熟的温州、台州等地达到如此之高的增长率已经令人惊讶，但从我们了解的情况看，它们在提高产品质量、实现技术升级、增加出口以及扩大生产和销售等方面还有很大的潜力没有充分发挥出来。如果把这些潜力解放出来，其发展前途是不可限量的。
抑制潜力发挥的制约因素来自两个方面：
第一，从企业内部看，主要是企业的发展战略和组织形式不能适应新的形势。
这些地方的中小企业是在严重供不应求的环境下发展起来的。当时在全国范围内国有企业还占有支配地位，群众的基本需要都未能得到满足，对商品从不挑拣，因此，只要质量还过得去、价格可以承受，任何产品都有销路。温州、台州等地的小企业就是在这种情况下靠自己的勤劳与节俭和自己商品的低廉价格赢得市场的。现在市场状况已经发生了根本性的变化。在买方市场的情况下，大多数企业并未改变自己的发展战略，在“特”字上做文章，发展自己的专有技术，同时为自己创造市场，而是沿用原来的战略，以降价作为唯一的竞争手段。于是形成一种千军万马过独木桥的格局。乐清市的柳市镇有1000余家低压电器厂，绝大多数没有自己特色，产品同构，相互间恶性竞争，使该镇经济的进一步增长受到有限市场的极大制约。与此同时，在企业组织形式上也存在不小的问题。温州、台州中小企业是以家庭工场或前店后厂的形式起家的。在它们发展壮大以后，几乎清一色地组织成为多级法人“交叉投资、循环持股”的集团公司。这种集团公司被看作中小企业发展的方向。实际上这种企业组织形式由于不利于公司的统一经营和科学管理，已经阻碍了企业的进一步发展和产品质量的提高。如果能在这方面正确引导各个企业根据自己的特点选择最合适的制度，仅此一项，就能大大加快企业的发展。
从政府发挥在市场经济中的应有作用的角度看，它不应当对企业的供产销、人财物决策发号施令。政府要做的，是准备良好的环境，制定并执行市场游戏规则并对经济活动的参与者，包括企业和消费者提供他们所缺乏的信息。在所有这些方面，我们过去做得还很不够。
第二，从外部环境看，制约的因素就更加明显。由于中小企业绝大多数属于非国有企业甚至非公有企业，由于在计划经济下的传统观念和传统做法的影响仍严重存在，即使很有内在活力的企业，由于经营环境不良，也未能充分发挥它们的潜力。浙江企业界和地方干部反映最强烈的有以下领域的问题：
（1）人们议论最多的仍然是融资问题
首先，融资的第一个问题是近年来实际利率偏高，使一般的制造业企业借款投资很难有利可图。由于通货膨胀率下降很快，经过五次降息，现在的实际利率仍在7％左右，而从国际资本流动看，似乎进一步降息已经没有多少余地，这一问题如何解决需要专门研究。1998年5月在哈佛大学开会时我曾问过里根总统的经济顾问委员会主席、“供应学派”政策的支持者费尔德斯坦（Martin Feldstein）教授有些什么可行的办法。他的回答是：除降息以外，还可以采取投资减税、资产折旧抵扣等财政手法。他的想法也值得考虑。
其次，最近中央银行采取一些措施增加对中小企业信贷融资。这些措施得到普遍的欢迎。但是许多人反映，已经采取的措施还是不够的。拿银行信贷来说，在不少地方，银行仍然不依据借贷企业的担保能力和还款能力，而是看企业的“成分”，对非国有企业给予歧视性待遇。即使是愿意给规模大、绩效优的民间企业贷款的银行，也往往要求将贷款利率上浮到最高限。而且由于贷款担保安排不下来或方式不妥当，银行对中小企业贷款有相当大的顾虑。此外，国有大银行处理大额贷款比较得心应手，而不善于处理小企业的信贷问题。因此，对小额贷款需要作出特别的安排。对于各地城市信用社，似不宜采取“一刀切”的办法加以归并。除银行信贷外，中小企业几乎没有别的融资渠道。企业家对股票上市向国有企业倾斜的做法提出了强烈的批评，希望加以改正。同时，对如何开辟中小企业股权流通的渠道，例如建立类似美国NASDAQ的“第二板块市场”，而又不重蹈第一板块市场和有的地方“产权交易市场”秩序混乱、舞弊盛行、财产流失严重等覆辙，也应当积极加以研究。
（2）税费负担问题
为了刺激企业活力的一条重要措施是减税。但是，改革以来国家的税收收入呈逐年下降的趋势，减税已无多少余地。不过，在预算以外征收的各种收费名目繁多，数量巨大（一般认为总额已超过法律规定的税收总额）。出现这种情况的一个重要原因是各级政府缺乏正常的收入来源或收入不足以弥补必要的支出。不解决这一问题，简单地列单禁止额外收费往往收效甚微。所以，“费改税”是一项关系到许多方面的改革，要得到各级政府部门和全党的大力支持才能做好。
（3）市场秩序问题
目前无论在商品市场还是金融市场上，市场无序问题都十分严重。欺行霸市、地方保护、贪污盗窃、设套诈骗等成为司空见惯的行为。如不采取严厉措施加以整顿，建立起依法治市的一整套机制，就会使人们视经营工商业为畏途。在这种情况下，经济很难发展。
（4）流通渠道问题
在经济发展到当前阶段以后，非但由国营商业和供销社组成的“主渠道”已经大大落后，原来起了良好作用的专业市场这种由众多的小商贩组成的有形市场也渐渐不能适应已经长足发展了的生产的需要。1997年橘子丰收却卖不出去，造成了果农的巨大损失。中小型制造业企业现在也深感他们的生产扩张受到流通组织落后的严重制约。
（5）公正执法问题
目前执法不力、执法不公、执法不严以及某些地方政府在执法中存在地方保护主义倾向、少数司法人员贪赃枉法等，成为阻碍企业发展的一项重要因素，必须采取坚决措施加以解决。
总之，从我在浙江看到的情况可以得出结论：在一些地区已经形成具有很大活力的中小企业群体，只要我们采取措施支持它们的发展并积极加以引导，很快就会在全国形成一些或大或小的“增长极”。它们的投资和扩张活动所创造的需求将拉动自身生产的进一步扩张和其他地区的经济复苏，从而形成供给与需求相互拉动的良性循环的局面。这样，国民经济这盘棋就能够全局皆活。这正是我们要努力争取的。
[1] 这是本书作者于1998年6月30日至7月8日去浙江绍兴、台州、温州、义乌等地就中小企业发展情况进行考察后给国务院领导写的研究报告。7月23日，国务院研究室《决策参考》第387期加按语全文发表了这份报告。《决策参考》的编者按语是：“吴敬琏同志到浙江省的绍兴、台州、温州、义乌调查研究，实地看了一些工厂、商场，同各级领导干部和企业家作了广泛交谈。他反映这个地区中小企业已成为国民经济的主力，它们在技术升级、产品换代、国际营销能力等方面的优异表现令人鼓舞。中小企业所蕴含的巨大的和有待开发的潜力，显然是克服当前困难、走向新的高涨所应当依靠的力量。这使我们更加坚定了对我国经济发展光明前景的信心。我们应当在继续抓紧大企业改革和改组工作的同时，更加明确地提出放手发展中小企业的方针，采取更加全面和有效措施来扶持和引导它们的发展。”见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第618—624页。
对于国资委成立后国有经济改革的若干建议[1]
（2003年7月）
2003年以来，围绕着国有资产监督管理委员会成立后如何推进国有企业改革和国有资产管理体制改革的有关问题，全国政协经济委员会进行了一系列调查研究。通过这些调查研究我们感到，国有经济改革20多年来取得了很大成绩，总体方向是积极向上的，但改革实践中也存在许多深层次的矛盾和问题。国资委的成立为解决这些矛盾和问题提供了新的契机。地方政府和国有企业的同志对国资委成立后能否抓住机遇加快推进国有经济改革既寄予很高的期望，又表示出一定程度的担忧。因此，国资委如何履行自己的职责，如何在构建新的国有资产监管体系的同时加快推进国有经济改革步伐，就成为大家十分关注的问题。
我们认为，国资委的成立并不意味着国有经济的改革已经大功告成，而是意味着这一关系重大的改革进入了一个新的阶段。这个新阶段的突出标志，是这一尚未完成的改革将在一个全权履行出资人职责的权威机构的领导下更加有力地向前推进。
党的十五次代表大会以来历次中央会议决定，国有经济改革要在两个主要的方面推进：一是对国有经济的布局进行有进有退的调整，使得我国的所有制结构趋于完善；二是对国有大中型企业进行公司化改制，在多元持股的基础上，在这些企业中建立起有效的法人治理结构（即公司治理结构）。
中共十五大以来各级政府在以上两个方面做了不少工作，取得了相当成效。但是，各地国有经济布局调整工作进度的差别很大，有些地区一般竞争性领域中国有经济的比重仍然过大；在企业改革方面，还有相当数量的国有企业没有进行公司化改制，已经搭起公司制架子的企业也多数存在“一股独大”和国有股权未能落实等问题。
造成这些问题的一个重要原因，是政府仍然沿袭过去的体制，既承担公共管理职能，又承担所有者代表的职能；而且在政府内部又由诸多部门分别行使部分所有权，无论在国有经济改组、国有企业改制，还是在公司股权行使方面，都形成了多头领导、“五龙治水”的局面。
国资委的建立，从政府组织机构上实现了政资分开，初步解决了行政多头干预的问题。这样，就为国资委这个国家授权的权威机构统一行使所有者权能的逐步实现确立了体制基础。根据国有经济改革面临的任务，作为“履行出资人职责、享有所有者权益”的法定机构，国资委的基本职能将是：
（1）进一步推进国有经济的布局调整；
（2）进行尚未实现公司化的国有企业的改制；
（3）在已经实现改制的公司，包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司中代表国家行使所有者权利，在这些企业中建立起所有者与经营者之间的制衡关系，使得这些企业的公司治理结构有效地发挥作用。
一、进一步推进国有经济布局的战略性调整
目前在调整国有经济布局、实现国有资本从非战略性部门退出的问题上，存在着两种偏向：一种是认为国有经济的规模愈大愈好，控制的企业愈多愈好，因而未能坚决执行有进有退的方针；另一种是在国有企业改制的问题上草率行事，暗箱作业，甚至私相授受，造成国有资产向少数人大量流失和严重的社会不公。
由于产权制度不同，国有经济与非国有经济都有其特有的功能和优势。正像九届政协经济委员会在《对国有经济布局进行战略性调整的建议（1999年6月）》中所指出的，不是在所有领域国有经济都有其优越性。特别是在一般性竞争领域，国有企业往往不及非国有企业那样具有市场竞争力。数十年的经验告诉我们：在市场经济条件下，国家拥有的有限财力不可能包揽太多的领域；即使以损害政府提供必要的公共服务为代价保持了国有经济的较大比重，由于政府掌握的企业过多，管理的跨度太大，也是不可能管好的。
党的代表大会和中央全会早已明确指出，国有经济需要增加控制力的，只是“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”[2]；具体地说，则是指“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”[3]；在改革过程中，国有经济在整个国民经济中的比重会有所减少，这种减少“不会影响我国的社会主义的性质”[4]。
因此，国资委应当继续贯彻十五大以来的一贯方针，统筹规划，分步实施，使国有经济从自己不具有优势的领域中有步骤、有秩序地退出，用腾出来的资源改善政府的公共服务，加强关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及非国有经济不愿进入的领域，使国有经济和非国有经济都能充分发挥各自的优势。
与此同时，对于国有企业改制和国有资本从某些领域中逐步退出过程中出现的破坏社会公正和造成公共财产向少数人流失的现象，国资委也需要采取有效措施加以制止和纠正。为了同上述这种损害大众利益的行为作斗争，国资委应当对国有企业改制过程中的产权变动进行规范，出台有关规定，动员社会各方面进行监督，以维护定价、申购等方面的程序公正和实质公正。
为了防止在向三级国资委划拨国有资产过程中有可能出现的严重“苦乐不均”和国企改制过程中少数人得益、多数人受损情况的发生，防止由此导致的社会矛盾激化，在向地方分级划拨之前将部分国有资产拨付给全国社会保障基金会，用以归还政府对原国有企业老职工的隐性债务，不失为一种有效的办法。
二、切实加快国有企业的公司化改制
十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》要求，除极少数需要由国家垄断经营的企业外，绝大多数原有的国有企业都应改造成为多元持股的公司制企业，并使能够在所有者与经营者之间建立起制衡关系的法人治理结构得以确立。
公司治理结构是现代企业制度的核心，是由股东大会、董事会和经理层构成的一套所有者与经营者相互制衡的企业领导体制。在国有企业公司化改制过程中，只有有效建立这种产权清晰、权责明确的体制，才能形成对经营者的激励和约束机制，生产经营才能有效率和不断创新，所有者的权益才能得到有效保障。
然而，由于在国企改革中不少大型企业采取了“剥离”核心资产改组为股份制公司，而把包括富余人员在内的非核心资产（又称“存续企业”）保留在原来的国有独资企业中，并“授权”原来的国有独资企业全权代表政府行使国有股权（通称“授权投资机构”）的做法，直到目前，各级国资委面对的一级企业大部分仍然保持国有独资企业的原状。而且，这些国有独资公司大部分未设董事会，即使设有董事会，其董事和经理人员也都是由党委组织部门委派的，规范的公司治理结构并未建立，由此产生的公司内部人控制失控、信息不透明以及内部关联交易等问题日益突出。与此同时，许多“授权投资机构”并未与它所控股或参股的上市公司真正实现中国证监会所要求的资产、人员、账目三分开，而是把后者当作自己的“下属企业”来管理，交叉任职。这往往使上市公司的法人独立性得不到切实的保证，非控股股东的权益受到损害。有些作为“授权投资机构”的集团公司还采取“明修栈道，暗度陈仓”的方式，将优质资产转移出去，甚至转移到某些个人名下，而将债务集中在集团公司，最后由集团公司申请破产，逃废债务，将风险转嫁给政府或银行。
“授权”某些企业或企业集团代行出资人职责，使所有者职能与经营者职能合二为一，这是在国有企业公司化改制初期产权关系不清晰的情况下采取的一种权宜性的国有资产管理方式，有不小的副作用。国资委成立以后，这种国有资产管理方式应当尽快退出历史舞台。对国资委所属一级企业，或者继续保持它们“授权投资机构”的地位；或者将其作为企业进行公司化改制，使之能够在现代企业制度的基础上做强做大。继续保持“授权投资机构”地位的单位不再是企业，而应该是一种为进行国有经济改革而设立的国资委派出机构，要由国资委任命的公务员来领导。这些“授权投资机构”可以自己主持所属国有企业的重组和改制，也可以委托中外资产管理公司托管进行。原来的“授权投资机构”和它们下属的“子公司”实现公司化改制以后，可以成为进行生产运作的运营性公司，也可以成为专司资本运营的控股公司。不论属于哪一种情况，都要改成一个“放飞”一个，由国资委依照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）直接对它们进行股权管理。即使其中的国有独资公司，也应按照《公司法》的要求设立董事会，国有股东要在《公司法》的框架内行使自己的权利。
三、国资委在已改制公司中如何依法行使所有者权利
《公司法》是我国规范公司制企业行为的基本法律制度，国资委在已实现公司化改制的公司，包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司中代表国有股东行使股权时，也必须在《公司法》的框架内进行。现在亟需加以明确的是，国资委应当怎样在《公司法》规定的范围内行使自己“管人、管事、管资产”的职权。
以“管人”来说，《公司法》规定，股东拥有“选择管理者”的权利（第4条）。有些人据此认为，作为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司的股东，国资委不但拥有聘任董事的权利，而且拥有任免高层经理人员的权利。其实《公司法》讲得很清楚，它所说“选择管理者”的权利具体是指，在股东会中投票“选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项”（第38、103条），而并不包括“聘任或者解聘经理（总经理），根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项”等权利。后者乃是董事会的职权（第46、68、112条），不应由股东直接干预。
以“管事”来说，《公司法》规定股东在公司中享有“重大决策权”（第4条）。所谓“重大决策权”，除上面讲到的在股东会中投票选举、更换董事和决定董事报酬的权利外，还有以下10项（第38、103条），它们是：（1）决定公司的经营方针和投资计划；（2）选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；（3）审议批准董事会的报告；（4）审议批准监事会或者监事的报告；（5）审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；（6）审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（7）对公司增加或者减少注册资本作出决议；（8）对发行公司债券作出决议；（9）对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议；（10）修改公司章程。
对于有限责任公司，《公司法》还增加了股东的另外一项职权，这就是“对股东向股东以外的人转让出资作出决议”（第38条）。
至于两类公司的其他决策，则已经授权给公司董事会，应当由董事会或者由董事会授权的经理人员作出。股东会不应越俎代庖，个别股东更不能加以干预。
以“管资产”来说，国有资产以资本金的形式投入公司后，依法形成该公司的“法人财产”，公司的“法人财产权”受到法律的保护。出资人（股东）只有在《公司法》规定的公司治理框架内维护自己的权益，而不能直接干预公司法人财产的运作。
四、关于国资委在行使职能中应处理好的几个问题
一是“履行出资人职责”与“行政主管部门职能”的关系。企业“出资人”是一种民事行为主体，对企业行使所有者权利只能依照《民法通则》《公司法》以及公司章程、规定进行。“企业主管部门”是政府行政行为主体，必须依照行政法行使职权。国资委应避免以行政手段和工作方式“管企业”。同时，应通过其特殊地位和作用，排除其他政府部门和单位对企业生产经营活动的干扰，维护企业的合法经营权益。
二是要避免新形势下的政企不分。在政府部门不直接干预企业后，国资委应注意避免使自己成为党委和政府行政部门行使公共管理职能的“二传手”，把过去政府管企业的职能通过自己这个“漏斗”灌到企业，使出资人机构和企业的目标变得模糊不清。
三是“履行出资人职责”要与投融资管理体制改革配套进行。政府部门对国有企业大量的行政审批，特别是对投资项目的审批，是在企业内所有者缺位情况下国家为防范投资风险和强化企业财务预算约束而采取的一种特殊措施。实践表明，这并不是一种科学有效的办法，国资委建立、出资人代表到位以后，建立有效的公司治理、实现企业财务约束机制的转变，形成企业内部化的预算硬约束，承担盈亏风险等所有者职能已由国资委行使，相应地，政府行政部门的职能就必须由代行出资人职能转变为为维护公共利益而进行的环保等行政审查。如果政府行政部门原来的一套不变，再把国资委的一套加上去，一个当“婆婆”，一个当老板兼经理，那就非把企业管死不可。这也是企业目前最担心的事。
四是要为国资委行使职能积极营造良好的法治环境。国务院已出台《企业国有资产监督管理暂行条例》，但国资委要正常行使其职能，仍然面临许多法律问题亟待梳理。其一是中央国资委与地方国资委财产权利的划分尚待宪法作出明确规定；其二是现行《公司法》关于国有独资企业不设股东会的规定，既不利于公司内部建立权利制衡结构，也使国资委以大股东身份派出董事或监事时面临尴尬，建议汲取一些市场经济国家的经验，由不同的行政部门向国有独资公司派出所有者代表，形成公司的股东会；其三是保障国有资产运营管理的《资产评估法》等法律法规亟待出台。此外，在现有的国有企业中，可能有极少数并不适宜于采取公司制的企业组织形式。这类企业如造币印钞厂、武器弹药、重要军事装备研发和生产单位，需要采取特殊的组织形式和特殊的管理办法。建议仿照有些国家的做法，另订《特殊企业法人法》对这些企业的行为进行规范。
[1] 这是本书作者于2003年7月10日代表全国政协经济委员会“国有企业改革与国有资产管理体制改革”专题组，在全国政协十届常委会第二次会议上的大会发言。见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第648—655页。
[2] 江泽民（1997）：《高举邓小平理论伟大旗帜 把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告，载《人民日报》，1997年9月12日。
[3] 中国共产党十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定（1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过）》，载《人民日报》，1999年9月27日。
[4] 中国共产党第十五次全国代表大会政治报告和十五届四中全会的决定。
两种不同的转轨战略[1]
（2003年11月）
到现在为止，中国的转轨应该说是成功的。成功来自何处呢？在20世纪90年代初期，全世界讨论转轨经验的时候，都把问题集中在休克疗法和渐进主义的选择上。有很多文献说中国改革的成败都是因为采用了渐进主义。到了90年代后期，许多经济学家认为，把转轨的战略局限于休克疗法和渐进主义的做法，至少是肤浅的，因为这种两分法把注意力放在了速度上。然而不幸的是，直到现在中国的同事们在讨论这个问题的时候，在很大程度上还是继续采用“休克疗法还是渐进主义”这样的分析框架。我认为这种分析没有能接触到事情的本质，也没有能够揭示中国转轨制度最重要的前提。
我赞成科尔奈教授提出的分析框架。[2]他认为，从纯粹的意义上说，转轨有两种不同的战略，战略A是一种有机演进的战略（strategyoforganic development），重点放在为从基层生长出私有部门创造条件上；战略B是加速国企私有化的战略（strategy of accelerated privatization），重点是尽可能快地实现原有国有企业的私有化。按照这一理论框架来进行分析，中国的转轨之所以比较成功，是因为采取了一种类似于战略A的转轨战略。
虽然从上个世纪50年代初期开始，中国一直强调国有企业改革是经济改革的中心环节，但是实际的做法并非如此。20世纪70年代末的改革确实是从扩大企业自主权开始的，但是这一改革并不成功。到了80年代初，改革才走上了一个健康的轨道。这是从农村的人民公社制度改变成为家庭联产承包制开始的，也就是说从广大的农村生长出来几千万个农民的私人农场。接着出现了以苏南模式为代表的乡镇企业，它们实际上是由基层政府组织起来的社区企业。这种社区企业在80年代支持了中国的高速发展。80年代中期私营企业开始合法化，到了80年代后期、90年代初期，合法存在的私营企业就变成了推动中国经济增长的主要力量。它的代表地区是浙江省的温州地区和台州地区。这两个地区的示范效应随后扩大到了浙江全省，到了世纪之交，温州和台州模式改造了苏南模式，使得私营经济成为沿海地带浙江、江苏、福建等省占主要地位的经济成分。
许多研究报告指出，中国经济之所以能够强劲增长，其主要原因是私有部门的发展壮大。现在，非国有部门在中国的国民经济中大约占2/3。在私有经济20年的发展历程中，首先是培养起了大批的企业家，也大大促进了市场的形成，同时也给国有企业的改革增加了压力。可以说私有部门的增长为市场经济体制奠定了坚实的微观基础。
中国这样做，在开始的时候是完全自发的，这种自发的力量首先来自农民。自从集体化以后，中国的农民就努力要建立他们自己的经济，主要采取的方式就是承包制。所谓的承包制就是农民在“包”（租）来的土地上建立自己的家庭农场。但是在邓小平领导的改革开放以前，农民的这种自发努力都被压制了。所以第二种推动改革力量是开明的、有改革思想的领导人。从安徽一个小村庄开始的农村联产承包制，于1980年得到中央和地方的党政领导机关的支持，在两年时间里就实现了全国农村的私有化。还有第三种力量，那就是经济学家、法学家和政治学家等知识界人士。由此，说中国改革完全是由自发的力量推动，恐怕是不对的。
当80年代农村的私有化实现以后，经济学家和其他方面的专家提出要让城市的私人企业合法化。第一个起作用的就是中央书记处研究室的林子力教授，他用了一个现在看起来可笑的办法，引用《资本论》第一卷里面的一个算例，说只要雇工不超过8个人，雇主就是仍然以劳动收入为主要收入来源的个体劳动者而不是资本家。这个小小的主意居然生效了，所以从1983年开始，雇8个人以下的企业就被叫做个体劳动者的企业，允许存在和发展。后来推行了两个配套的措施：一个是价格“双轨制”；另外一个是财政“分灶吃饭”，也即财政包干制度。这两个制度在当时对于非国有企业的发展起了非常好的作用。但是到了80年代中期，它们就变成了阻碍私有企业进一步发展的障碍，而且引起了寻租行为，造成了许多问题。从那个时候开始，经济学家为了消除这个障碍做了很多努力。
从科尔奈的分析框架来看，前苏联和东欧国家转轨不太成功的一个原因恐怕是他们从一开始就把重点放在在国有部门中“提高企业活力”上，而没有把主要力量放在促进私人企业从下而上的成长上。
1999年在布达佩斯高等研究院（Collegium Budapest）作客座研究时，我曾经跟社会主义时代匈牙利改革的主要领导者涅尔什（Rezso Nyers）讨论过。他认为匈牙利在社会主义时期的改革成果应该是可以取得像中国一样的成功的。匈牙利在改革初期虽然把重点放在了国有企业身上，但是同时也鼓励中小型私营企业的发展。但是到了80年代中期以后，由于受到苏联和国有企业的压力，他们停止了支持私营企业的发展。这是导致改革失败的重要原因。
就我的理解，苏联同样的问题，就是把全部努力都放在所谓“提高国有企业的活力”上。到了后社会主义时代，俄罗斯仍然像科尔奈说的那样，把重点放在改造国有企业上。改造国有企业，第一，非常难；第二，企业家是要在市场竞争中产生和成长的，光靠私有化，不能保证企业是在企业家的管理下经营；第三，在改革和转轨过程中，不可避免地会出现腐败。如果把重点完全放在国有企业的私有化上，而没有一个从民间产生的企业家阶层介入这个过程推动建立法治和约束特权，很可能无法避免两极分化和寡头的形成。
尽管中国的转轨迄今为止比俄罗斯和东欧国家要更成功一些，但是我们也要看到，这种行政主导的培育市场的方式，在一定程度上成为建立法治市场经济的障碍。而俄罗斯在建立法治方面可能具有某种优势。我对萨克斯（JeffreySachs）教授的好些观点都是不同意的，但有一个观点我同意，就是他说俄罗斯的宪政改革走在了中国的前面[3]，而中国现在正面临着如何从行政主导下的市场经济转变成法治基础上的市场经济这一难关。
[1] 这是本书作者在2003年11月17日《中国—俄罗斯转轨经验比较研讨会》上的发言，载《比较》辑刊，北京：中信出版社，2004年；又见吴敬琏：《呼唤法治的市场经济》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第120—123页。
[2] J. 科尔奈（1999）：《〈通向自由经济之路〉出版十周年之后的自我评价》，见《后社会主义转轨的思索》，长春：吉林人民出版社，2003年，第4—16页。
[3] 见J. 萨克斯、胡永泰、杨小凯（2000）：《经济改革与宪政转轨》，载《开放时代》，2000年第7期。
深化国企改革需要澄清的几个原则问题[1]
（2004年10月）
国企改革从1956年开始到现在，已历经近半个世纪，“革命”尚未成功。目前报刊上正在进行的关于国企改革的争论，有些十五大、十五届四中全会、十六大已经明确的问题近来好像又不大清楚了。要推进国企改革，首先需要明确这些重大的原则问题。
一、怎样理解十五大“调整和完善所有制结构”的决定
十五大对国有经济改革提出了两方面的要求：一是对国有经济的布局进行有进有退、有所为有所不为的战略性调整；二是对国有企业进行股份化改造。其中第一个方面，也是按照我国提出的基本经济制度调整和完善所有制结构的一项重要内容。那么，国有经济“有进有退”，应当往哪里进和从哪里退，或者说它在哪些领域中必须“为”，哪些领域中可以“不为”？“进”“退”以后，国有经济的范围总的来说是要扩大还是要缩小？
1993年的十四届三中全会就已指出，“国有为主导”所说的“主导”，是指国有经济对国民经济命脉的控制，这并不意味着对所有领域都要控制，也不是这种控制在所有地方和产业都没有差别。1997年的十五大明确，国有经济要控制的，只是“关系国民经济的重要行业和关键领域”。1999年的十五届四中全会进一步把上述重要行业和关键领域规定为“涉及国家安全的行业”等四个领域。这就意味着除这些行业外的其他领域（它们往往被通俗地称为“一般竞争性部门”）原则上都是可以“退”的，正像十五大和十五届四中全会所指出的，国有经济比重的降低并不会影响我国的社会主义性质。
现在有些论著对国有经济有进有退的看法却离开了十四届三中全会以来的方针，好像坚持国有为主导就只能进，不能退，到处都要控制。这显然是不正确的。
二、如何理解十六大“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”的论断
最近两三年，各方对十六大提出的“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”要求提出了一些不同的理解。一种观点认为，既然公有制只包括全民和集体两种形式，在“放小”以后集体经济的比重已经大大下降，为了巩固和发展公有制经济，就必须增加国家投资，大力发展国有经济。还有一种提法是：国有企业是共产党执政的经济基础，为了加强党的领导，就要大力发展国有经济。这种观点虽然没有中共中央和国务院文件根据，但在国有经济部门却非常流行。
这两种观点的存在说明，在如何看待公有制问题上，有些人的思想在从十五大和十六大的立场后退。十五大明确地指出，“公有制不仅包括国有经济和集体经济”，“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”。眼前就有一种必须也完全可能大量扩容的公有制实现形式，这就是社会保障基金。为什么眼睛只盯着国有经济这一种实现形式呢？十六大把民营科技企业的创业人员、个体户、私营企业主等社会阶层都包括在“中国特色社会主义事业的建设者”的队伍之中，要求对为祖国富强贡献力量的各阶层人们都采取团结、鼓励、保护的方针。所以，公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度就是中国共产党执政的经济基础。如果只有国有经济才是共产党执政的经济基础，其他经济成分难道是异己力量的经济基础？
三、国有企业要不要普遍实现股权多元化
十四届三中全会中提出要建设现代企业制度，即现代公司制度。由于1995—1996年的“建立现代企业制度试点”中80％的试点企业都是全资国有，结果形成了一大批“翻牌公司”，导致“试点”流产。汲取了这方面的教训，十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》规定，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，其他企业都要实行股权多元化。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也要求“实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。
中共中央的这些决定至今尚未落实。我国国有企业股份化大多数采取了“剥离上市”的办法，也就是把老企业资产中较好的一块剥离出来，改组为上市公司，高溢价融资，非核心资产则留在老企业里，叫做“存续企业”，由政府授权老企业作为“授权投资机构”控股上市公司。于是就形成了这样的格局：国资委直接面对的一级企业绝大多数都属于全资国有，实行股份化的只是由它们控股的二级公司。在这种格局下，不但作为控股公司的一级企业本身没有得到改造，而且它的老体制很容易通过控股关系传导到上市公司去，使后者很难成为具有国际竞争力的现代企业；弄得不好，上市公司还成了控股公司“圈钱”的“提款机”。我国现有的公司能够完全按照《公司法》和海外上市公司监管规则运行的不多。其中也有些经营得很不错的企业。问题在于，即使它们经营得好，靠的也不是制度，而是领导人的开明和敬业，很不牢靠，有人去政息的危险。这些一级企业还要不要进行股份化改造，现在也是一个没有定论的问题。
总之，类似问题亟待明确。根据以上情况，在制定“十一五”规划时首先应当把这类原则问题明确起来，在认识统一的基础上把国有经济的改革继续推向前进。
[1] 这是本书作者2004年10月26日在全国政协经济委员会“深化国有企业改革座谈会”上的讲话。首载《呼唤法治的市场经济》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第33—36页；又见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第656—659页。
国有经济布局调整和国有企业改革不能停步[1]
（2011年9月）
在20世纪80年代改革开放的初期，中国经济改革采取了国有经济基本不动，在“体制外”寻求发展的战略，即“增量改革战略”。
实施增量改革战略取得了极大的成功。其中最重要的成果，是使民营经济（非国有经济）得以从下而上地成长起来，并且日益发展壮大。
不过，采取增量改革战略使民营经济得以成长，只是中国改革和发展这出“大戏”的“序幕”。不对国有经济进行彻底的改革，就不可能建立市场机制在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。
国有经济必须改革
对国有经济进行彻底改革的必要性主要缘于以下两方面：
第一，不改革国有经济，中国经济的整体效率难以得到提升。改革开放的最初十几年里，中国的经济增长和效率提高基本来源于非国有部门（“民营部门”），而占有经济资源主要部分的国有部门不但增长缓慢，而且效率有下降的趋势，亏损企业的数量逐年增加，以致到20世纪90年代中期整个国有企业部门陷入了盈不抵亏的困境。这种情况必然要拖累整个国家的财政金融体系。其中，银行系统的呆坏账大量积累，面临极大的系统性风险。
第二，双重体制并存造成了很大的寻租空间，使腐败蔓延的趋势难以扼制。实行增量改革战略，在大体维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济发展和引入部分市场机制，使中国经济出现了命令经济和市场经济双轨并存的状态。由于命令经济是一种由行政命令支配的经济，而市场经济则是由各市场利益主体利益支配的经济，双重体制和双重运行规则并存就必然造成“权力搅买卖”的巨大寻租活动空间。例如，在改革开放之初，国有企业获得了销售产品的自主权。“双轨制”在促进国有企业作出帕累托改进和为民营企业提供经营条件等方面起了重要的作用。但是在另一个方面，双重体制和双重规则的交织，又使某些有权力背景的人获得巨大的“寻租”机会。这些被称为“官倒”的人们靠倒卖调拨指标在短时间内成为巨富。一时间，“官倒”成为腐败的代称和全民议论的焦点。
正是针对上述两方面的情况，中共中央在1984年的十二届三中全会作出决定，要从以农村承包制为主的改革转向以城市为重点的“整个经济体制的改革”。邓小平说，“城市改革不仅包括工业、商业，还有科技、教育等各行各业都在内”。这一改革有两个重点，一个是价格体系，另一个是“全民所有制企业”。用邓小平的话说，就是要摸国有经济的“老虎屁股”。
从“国有企业改革”到“国有经济的布局调整”
在中共十四届三中全会方针的指导下，中国用了将近10年的时间将一大批国有企业（主要是集团公司下属的二级企业）改组为多元持股的公司制企业。这些企业的效益有了提高，也扭转了国有经济全部门亏损的状况。
但是人们也很快发现，要把覆盖整个国民经济的几十万个国有企业全都改好是不可能的。而且即使它们全部改造好了，也无法在此基础上建立市场经济制度，使市场在资源配置中起基础性作用。正是在这种认知的基础上，1998年的中共十五大提出了国有经济改革的另一项重要内容，即有进有退地实现国有经济布局的战略性调整。
